ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL POR LA ADMINISTRACIÓN / INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN CONTRACTUAL / CONTRATO DE ASEGURAMIENTO / RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD / ADMINISTRADORA DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD / CAPRECOM / ADMINISTRACIÓN DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD / CONTRATO DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD / RENOVACIÓN DEL CONTRATO / RENOVACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PRÓRROGA AUTOMÁTICA DEL CONTRATO ESTATAL / CLÁUSULA DE PRÓRROGA AUTOMÁTICA DEL CONTRATO ESTATAL / ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / INEXISTENCIA DE INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / INEXISTENCIA DE LA FALTA DE MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INEXISTENCIA DE LA DESVIACIÓN DE PODER / IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
La Sala confirmará la Sentencia de primera instancia toda vez que en el proceso no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados. La controversia se circunscribe a determinar si existía una obligación en cabeza de la entidad demandada de renovar los contratos que había celebrado con CAPRECOM. En efecto, tal y como lo indicó el Ministerio Público, el demandante fundamentó su pretensión de renovación de los contratos en el artículo 29 del Acuerdo 77 de 1997 expedido por el Ministerio de Salud-Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (…). De la lectura de la disposición invocada y del clausulado negocial de los referidos contratos no se desprende ninguna obligación de renovación automática de la que se pudiera predicar algún tipo de incumplimiento. Por el contrario, lo que quedó en evidencia en el proceso es que las distintas consideraciones de los actos administrativos fundamentaron y motivaron, de manera amplia, las razones que llevaron a la administración a tomar la decisión de no renovación, razones dentro de las que se encontraban la no entrega de la base de datos y falta de pago a la ESE Hospital San Juan de Dios, la no implementación de mecanismos de medición de satisfacción del usuario y la no presentación oportuna, con los debidos soportes, de los cobros a la entidad territorial. Justamente esos argumentos llevaron al Municipio a expedir un acto administrativo en el que dejó plasmada su voluntad de no renovar los contratos, actuación en la cual, además, adoptó las medidas que encontró necesarias para garantizar la continuidad en el aseguramiento de los afiliados al régimen subsidiado en salud pues, tal y como lo puso de presente la entidad en sus actos demandados, pretendía garantizar la prestación óptima del servicio de salud a sus pobladores. (…) Todo lo anterior deja claro que los actos administrativos fueron expedidos con la debida motivación, se fundamentaron debidamente, y no existió desviación de poder en su adopción.
FUENTE FORMAL: ACUERDO 77 DE 1997 - ARTÍCULO 29
NOTA DE RELATORÍA: Acerca de la renovación automática de los contratos de aseguramiento en el Régimen Subsidiado de Salud, consultar la posición reiterada de esta Corporación, entre otras, en providencias de 28 de abril de 2019, Exp. 38507, C.P. María Adriana Marín; de 23 de noviembre de 2017, Exp. 33955, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico (E); de 3 agosto de 2017, Exp. 37026, C.P. Ramiro Pazos Guerrero; de 29 de agosto de 2016, Exp. 34097, C.P. Danilo Rojas Betancourth; de 27 de abril de 2016, Exp. 45857, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
ACTIVIDAD CONTRACTUAL / CONTRATACIÓN ESTATAL / PRINCIPIOS DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL / PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / CELEBRACIÓN DE CONTRATO / CAPRECOM / ADMINISTRACIÓN DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD / PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE SALUD / PRESTACIÓN EFECTIVA DEL SERVICIO DE SALUD
La autonomía negocial de las entidades administrativas, estén regidas por normas de derecho privado o por el Estatuto General de Contratación Pública, constituye un pilar fundamental de la actividad contractual del Estado. En este sentido, la entidad demandada decidió, basada en una amplia argumentación, dejar de celebrar contratos con CAPRECOM y hacerlo con otros sujetos, lo cual obedece al ámbito de su autonomía negocial, decisión que, por demás, estaba principalmente motivada por su referido interés en prestar un adecuado servicio de salud.
CONTRATO DE ASEGURAMIENTO / RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD / ADMINISTRADORA DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD / CAPRECOM / ADMINISTRACIÓN DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD / CONTRATO DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD / RENOVACIÓN DEL CONTRATO / RENOVACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PRÓRROGA AUTOMÁTICA DEL CONTRATO ESTATAL / NORMATIVIDAD DE RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD / EXCEPCIÓN DE CONTRATO NO CUMPLIDO / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA / INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA / ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
[S]i en gracia de discusión se hubiese llegado a entender que la pretendida obligación de renovación automática se basaba en lo dispuesto por el artículo 46 del Acuerdo 244 de 31 de enero de 2003 (…); en todo caso, los actos administrativos que resolvieron no renovar los contratos (…), pusieron de presente los reiterados incumplimientos en los que había incurrido CAPRECOM. De esta manera, la obligación que consideró incumplida la parte demandante (que no sería pura y simple, sino que estaría sometida a una condición) tampoco hubiera tenido lugar, habida cuenta de que, al tiempo que el actor incumplió la carga de probar su respectivo cumplimiento, se observa que las razones que llevaron a la entidad a la expedición de los actos administrativos demandados fueron debidamente acreditadas en el expediente, esto, a diferencia de lo sostenido por el recurrente en su apelación. (…) En atención a las anteriores consideraciones, la Sala no encuentra falsa motivación, ni ninguna otra razón que contraríe la legalidad de los actos que fueron demandados, así como tampoco el incumplimiento de una obligación de orden legal o contractual, por lo que confirmará la decisión de primera instancia.
FUENTE FORMAL: ACUERDO 244 DE 2003 - ARTÍCULO 46
NOTA DE RELATORÍA: Sobre las directrices para la celebración de los contratos de aseguramiento enmarcadas en el Acuerdo 244 de 31 de enero de 2003, consultar providencia de 28 de abril de 2019, Exp. 38507, C.P. María Adriana Marín.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA
Bogotá D.C., cinco (5) de mayo de dos mil veinte (2020)
Radicación número: 05001-23-31-000-2005-04893-01(48616)
Actor: CAPRECOM EPS
Demandado: MUNICIPIO DE CONCORDIA Y OTROS
Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA)
Temas: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Nulidad de actos administrativos - Incumplimiento contractual.
Síntesis del caso: el actor solicitó declarar la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales la entidad había decidido no renovar ni firmar nuevos contratos con la parte demandante, así como la declaratoria de incumplimiento de la pretendida obligación de renovación.
Decide la Sal el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 9 de julio de 2013, que negó las pretensiones de la demanda.
Contenido: 1. Antecedentes - 2. Consideraciones – 3. Decisión
1. ANTECEDENTES
Contenido: 1.1. La demanda y su trámite de primera instancia – 1.2. Recurso de apelación y trámite de segunda instancia
1.1. La demanda y su trámite de primera instancia
El 31 de marzo de 2005, la Caja de Previsión de las Comunicaciones (CAPRECOM EPS), a través de apoderado judicial, presentó demand en ejercicio de la acción contractual, en contra del municipio de Concordia, Antioquia y de los señores, Sergio de Jesús Restrepo Betancurt, “en calidad de alcalde actual”, Jhon Darío Cadavid Ledesma, “exalcalde del Municipio” y Claribeth Calderón de Hernández, “en su calidad de ex secretaria local de salud del municipio”, con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:
Que se declare la nulidad de la Resolución Nº 47 de 28 de marzo de 2003, por la cual se resolvió “no renovar ni firmar nuevos contratos de aseguramiento con las ARS CAPRECOM para la administración del régimen subsidiado”, así como la nulidad de la Resolución N 51 de 7 de abril de 2003, por la cual se decidió no reponer la Resolución Nº 47 de 28 de marzo de 2003.
Que, como consecuencia de las nulidades, se declare el incumplimiento de los contratos, “por el hecho de no haberse ejecutado su respectiva renovación”.
Que se condene al municipio de Concordia “al pago de los perjuicios causados a mi representado con ocasión del incumplimiento contractual […] incluyendo el daño emergente y lucro cesante, así como la corrección monetaria”.
Que las sumas de dinero reconocidas sean actualizadas desde el momento en que se presentaron los hechos, se condene al pago de las costas y se dé cumplimiento a los artículos 176 y 177 del CCA.
En la demanda la parte actora narró, en síntesis, los siguientes hechos relevantes que fundamentaron sus pretensiones:
3. 1) Mediante Resolución 165 de 20 de marzo de 1996 el Municipio autorizó a CAPRECOM para la operación del régimen subsidiado, para ello celebraron un contrato de aseguramiento en el año 1997, fecha desde la cual se prestaron los servicios de manera ininterrumpida. En el año 2002 las partes suscribieron los contratos Nº 13 y 14, con 1.798 y 1.106 afiliados, respectivamente.
4. 2) “De conformidad con el artículo 29 del Acuerdo 77 de 1997, para el año 2002, las entidades territoriales estaban obligadas a renovar los contratos de aseguramiento, siempre y cuando las ARS cumplan con los requisitos exigidos por las normas para administrar los subsidios y los afiliados la hayan elegido”.
5. 4) Señaló el actor que la entidad “pretendió notificar a CAPRECOM la Resolución 47 del 28 de marzo de 2003”, expedida por el Alcalde Municipal, donde se resolvió no renovar ni firmar nuevos contratos de aseguramiento con la demandante.
6. 5) En contra de la Resolución, CAPRECOM presentó recurso de reposición, frente a la cual la entidad resolvió confirmar la decisión. Consideró el demandante que el Municipio había incurrido en la violación de las normas en la que debía fundamentarse el acto administrativo, así como falsa motivación y desviación de poder.
7. El 27 de mayo de 2005 el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demand.
8. En la contestación de la demand la entidad territorial se opuso a la totalidad de las pretensiones, al indicar que CAPRECOM había “incumplido reiteradamente las obligaciones contractuales consagradas en la Cláusula Tercera”, habida consideración de que no había dado cumplimiento, entre otras obligaciones, a la “carnetización” de los nuevos afiliados, el pago oportuno de las obligaciones que había contraído con las instituciones prestadoras de servicios de salud, así como la entrega de la base de datos de los usuarios afiliados a la ESE Hospital San Juan de Dios. De esta manera, para el Municipio los actos estuvieron debidamente motivados y no existió desviación de poder, toda vez que, ante las dificultades encontradas, resultaba imposible contratar con esa ARS para que continuara con la prestación del servicio. Asimismo, presentó las excepciones de legalidad de los actos, mora en el incumplimiento del contrato por parte de CAPRECOM, buena fe, prevalencia del interés general, inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 46 del Acuerdo 244 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud y caducidad de la acción.
9. Los particulares demandados, por su parte, contestaron la demanda y se opusieron, de igual manera, a la prosperidad de las pretensiones, habida cuenta de que CAPRECOM había incumplido, reiteradamente, sus obligaciones contractuales. Asimismo presentaron la excepción de falta de legitimación en la causa de los exfuncionarios encargados de la expedición de los actos administrativos y la de caducidad de la acció.
10. El 9 de julio de 2013 el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia de primera instanci, en la cual resolvió (se trascribe):
“PRIMERO. DECLARAR NO PROBADAS las excepciones formuladas por la parte accionada, de acuerdo a lo manifestado en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO. NEGAR las súplicas de la demanda, de conformidad con las razones anotadas en la parte considerativa de esta providencia.
[…]”
11. Como primera medida, el Tribunal rechazó la excepción de falta de legitimación pasiva en la causa de los exfuncionarios del municipio de Concordia encargados de la expedición de los actos administrativos, en atención a lo “preceptuado en el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo respecto a la competencia de esta jurisdicción en materia de responsabilidad conexa”. Por otro lado, para el juzgador de primera instancia, aunque los contratos de aseguramiento que se estudiaron “llevan implícita una cierta condición de continuidad y permanencia para los contratantes, debido a la naturaleza de los servicios para cuya gestión son suscritos, en la medida en que tienen la potencialidad de comprometer la salud y la vida, normativamente no se advierte la existencia de ninguna obligación a cargo de los entes territoriales de renovarlos indefinidamente […] ni de seguir contratando con las ARS, aun habiendo incumplido las obligaciones a su cargo”.
12. Concluyó el Tribunal que fue por causas atribuibles a la demandante que no se renovaron los contratos. La obligación de renovación de los contratos estaba sometida a exigencias legales y requisitos normativos, la ARS omitió demostrar el cumplimiento de sus obligaciones para aspirar a la renovación, mientras que, por otro lado, estaban acreditadas las diversas irregularidades en la prestación del servicio. Finalmente, en lo relativo a la supuesta falta de notificación de los actos administrativos, señaló que resultaba irrelevante el hecho de que la correspondencia no hubiese sido entregada directamente al funcionario al cual iba dirigida, toda vez que la forma en que se efectuara la entrega de la correspondencia al interior de la entidad no tenía injerencia en la eficacia de la notificación, al tiempo que la interposición de los recursos correspondientes “sanea[ba] cualquier anomalía que pudiera haberse presentado en relación a la notificación del mismo, entendiéndose que el destinatario de la controvertida decisión administrativa fue notificado por conducta concluyente, pues la renuencia del funcionario para notificarse no redunda en ineficacia de su notificación”.
1.2. Recurso de apelación y trámite de segunda instancia
13. El 6 de agosto de 2013 la parte demandante presentó recurso de apelación en contra de la Sentencia de primera instanci. Para el recurrente “dentro del marco legal aplicable al régimen subsidiado para la época en que ocurrieron los hechos, efectivamente se considera que por disposición legal o contractual el Municipio de Concordia Antioquia tenía la obligación legal de renovar y suscribir los contratos de Administración de Recursos de Régimen Subsidiado”. Insistió en la falta de motivación de los actos demandados y en la desviación de poder, por haberse expedido un acto arbitrario, basado en argumentos falsos. Finalmente, señaló que no existió prueba de la manifestación de inconformidad del Municipio “en su momento oportuno”, que le hubiera permitido a CAPRECOM “una adecuada defensa en instancia administrativa”.
14. Mediante Auto de 5 de marzo de 2014 se admitió el recurso de apelació. En la oportunidad para alegar de conclusión las partes guardaron silencio, por su parte el Ministerio Públic solicitó confirmar el fallo de primera instancia, habida cuenta de que la norma invocada por el recurrente (artículo 29 del Acuerdo 77 de 1997), no se refería a una renovación automática de los contratos del régimen subsidiado, por lo que consideró que “para la época de los hechos no existía norma alguna que obligara a la renovación de los contratos del régimen subsidiado con la ARS […] por lo cual, el solo vencimiento del contrato era razón suficiente para entender que el mismo no se prolongaba en el tiempo”. De esta manera, el Municipio estaba facultado para no renovar o dejar de suscribir contratos con CAPRECOM, siempre y cuando garantizara la continuidad del servicio como, en efecto, ocurrió.
2. CONSIDERACIONES
Contenido: 2.1. Análisis sustantivo - 2.2. Sobre la condena en costas
2.1. Análisis sustantivo
15. En consideración a los hechos probados y a los motivos de la apelación, la Sala deberá establecer si el juzgador de primera instancia erró al considerar que los actos administrativos, mediante los que la entidad demandada decidió no renovar los contratos con CAPRECOM, estaban ajustados a derecho, consideración que llevó al Tribunal Administrativo de Antioquia a concluir que no se había presentado incumplimiento alguno derivado de la no renovación de los referidos contratos.
16. Está probado en el expediente que mediante Resolución Nº 47 de 28 de marzo de 2003, el municipio de Concordia resolvió “no renovar ni firmar nuevos contratos de aseguramiento con la ARS CAPRECOM”, al considerar que la demandante había “incumplido reiteradamente las obligaciones contractuales; asimismo se acreditó que contra la anterior decisión se interpuso el respectivo recurso de reposició, el cual fue resuelto de manera negativa, mediante la Resolución 51 de 7 de abril de 200.
17. De igual manera se acreditó la existencia del Contrato 13 de 1 de junio de 200 y del Contrato 14 de 1 de octubre de 200 cuyo objeto consistió en “la administración de los recursos del régimen subsidiado en salud y el aseguramiento de los beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud al Régimen Subsidiado”.
18. El recurrente consideró que los actos administrativos que resolvieron no renovar los contratos eran nulos por haber desconocido una supuesta obligación de renovación automática.
19. La Sala confirmará la Sentencia de primera instancia toda vez que en el proceso no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados. La controversia se circunscribe a determinar si existía una obligación en cabeza de la entidad demandada de renovar los contratos que había celebrado con CAPRECOM. En efecto, tal y como lo indicó el Ministerio Público, el demandante fundamentó su pretensión de renovación de los contratos en el artículo 29 del Acuerdo 77 de 1997 expedido por el Ministerio de Salud-Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, “por medio del cual se define la forma y condiciones de operación del régimen subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, cuyo contenido literal es el siguiente (se trascribe);
“Una vez la Alcaldía o la Dirección de Salud verifique el listado de afiliados entregado por las Administradora del Régimen Subsidiado, procederán a suscribir los respectivos contratos de administración de subsidios.
Estos contratos se regirán por el derecho privado y deberán incluir como mínimo la información que determine el Ministerio de Salud. Podrán incluirse cláusulas exorbitantes.
Cuando la Administradora del Régimen Subsidiado cumpla con los requisitos exigidos en las normas para administrar los subsidios y los afiliados la hayan elegido, la Entidad Territorial deberá contratar con ella”.
20. De la lectura de la disposición invocada y del clausulado negocial de los referidos contratos no se desprende ninguna obligación de renovación automática de la que se pudiera predicar algún tipo de incumplimient. Por el contrario, lo que quedó en evidencia en el proceso es que las distintas consideraciones de los actos administrativos fundamentaron y motivaron, de manera amplia, las razones que llevaron a la administración a tomar la decisión de no renovación, razones dentro de las que se encontraban la no entrega de la base de datos y falta de pago a la ESE Hospital San Juan de Dios, la no implementación de mecanismos de medición de satisfacción del usuario y la no presentación oportuna, con los debidos soportes, de los cobros a la entidad territoria. Justamente esos argumentos llevaron al Municipio a expedir un acto administrativo en el que dejó plasmada su voluntad de no renovar los contratos, actuación en la cual, además, adoptó las medidas que encontró necesarias para garantizar la continuidad en el aseguramiento de los afiliados al régimen subsidiado en salud pues, tal y como lo puso de presente la entidad en sus actos demandados, pretendía garantizar la prestación óptima del servicio de salud a sus pobladores.
21. La autonomía negocial de las entidades administrativas, estén regidas por normas de derecho privado o por el Estatuto General de Contratación Pública, constituye un pilar fundamental de la actividad contractual del Estado. En este sentido, la entidad demandada decidió, basada en una amplia argumentación, dejar de celebrar contratos con CAPRECOM y hacerlo con otros sujetos, lo cual obedece al ámbito de su autonomía negocial, decisión que, por demás, estaba principalmente motivada por su referido interés en prestar un adecuado servicio de salud. Todo lo anterior deja claro que los actos administrativos fueron expedidos con la debida motivación, se fundamentaron debidamente, y no existió desviación de poder en su adopción.
22. Finalmente, si en gracia de discusión se hubiese llegado a entender que la pretendida obligación de renovación automática se basaba en lo dispuesto por el artículo 46 del Acuerdo 244 de 31 de enero de 2003 “por medio del cual se definen la forma y las condiciones de operación del Régimen Subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones (norma que fue puesta de presente por la entidad en la contestación de la demand); en todo caso, los actos administrativos que resolvieron no renovar los contratos 13 y 14 de 2002, pusieron de presente los reiterados incumplimientos en los que había incurrido CAPRECOM. De esta manera, la obligación que consideró incumplida la parte demandante (que no sería pura y simple, sino que estaría sometida a una condición) tampoco hubiera tenido lugar, habida cuenta de que, al tiempo que el actor incumplió la carga de probar su respectivo cumplimiento, se observa que las razones que llevaron a la entidad a la expedición de los actos administrativos demandados fueron debidamente acreditadas en el expedient, esto, a diferencia de lo sostenido por el recurrente en su apelación.
23. En atención a las anteriores consideraciones, la Sala no encuentra falsa motivación, ni ninguna otra razón que contraríe la legalidad de los actos que fueron demandado, así como tampoco el incumplimiento de una obligación de orden legal o contractual, por lo que confirmará la decisión de primera instancia.
2.2. Sobre la condena en costas
24. La Sala se abstendrá de condenar en costas pues no se configuran los supuestos del artículo 171 del Código Contencioso Administrativo requeridos.
3. DECISIÓN
25. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 9 de julio de 2013, que negó las pretensiones de la demanda.
Por Secretaría, una vez de ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ RAMIRO PAZOS GUERRERO
ALBERTO MONTAÑA PLATA
