Radicado: 05001-23-33-000-2013-00660-01 (20962)
Demandantes: Fundación Instituto Neurológico de Colombia
IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00660-01(20962)
Actor: FUNDACIÓN INSTITUTO NEUROLÓGICO DE COLOMBIA
Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 24 de enero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, que resolvió[1]:
"PRIMERO. DECLARA LA NULIDAD del oficio SRH 8700 del 2 de octubre de 2012 expedido por el Municipio de Medellín – Subsecretaría de Rentas Municipales Secretaría de Hacienda-, por medio de la cual se resuelve una solicitud de expedición de liquidación para efectos de devolución de sumas pagadas sin causa por el impuesto de industria y comercio y avisos y tableros por los períodos gravables del 2006 a 2009, no así en lo que respecta al periodo gravable 2004 y 2005, lo anterior de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. A título de restablecimiento del derecho, se ORDENA a consecuencia de la nulidad se excluya a la FUNDACIÓN INSTITUTO NEUROLÓGICO DE COLOMBIA – INDEC-, del pago del ICA por ingresos provenientes de servicios de salud, sean POS o NO POS, debiendo el municipio de Medellín condonar por concepto de ICA cualquier deuda vigente a la fecha por los periodos gravables del año 2006 a 2009, por estos conceptos, que tenga la sociedad demandante y/o reconocer los pagos que la sociedad haya efectuado por tales conceptos y ordenar la devolución de dichos pagos (previas las compensaciones a que haya lugar) con sus respectivos intereses corrientes y moratorios, en los términos de los artículo 863, 864 del estatuto Tributario. Excepto por los conceptos (cuentas de arrendamiento y restaurante).
TERCERO. CONDENAR en costas al Municipio de Medellín, conforme a los artículos 188 del CPACA en armonía con el artículo 392 del C.P.C. liquídense por Secretaría. Se fijas las agencias en derecho, en primera instancia en DIECISIETE MILLONES TRESCIENTOS VEINTIOCHO MIL PESOS M.L. (17.328.000).
(...)"
(Negrilla del texto original)
ANTECEDENTES
El municipio de Medellín expidió la Resolución SH17-344 del 5 julio de 1996[2] por medio de la cual concedió a la Fundación Instituto Neurológico de Colombia antes Instituto Neurológico de Antioquia (en adelante INDEC) exención del pago del impuesto de industria y comercio y complementario de avisos y tableros.
En Resolución SH17-982 del 30 noviembre de 2004[3], la Secretaría de Hacienda declaró sujeto pasivo a INDEC del impuesto de industria y comercio sobre los ingresos que obtuviera de la ejecución de las actividades industriales, comerciales o de servicios diferentes al Plan Obligatorio de Salud. Así mismo, señaló en el acto citado que no habría lugar a gravar los ingresos que se obtuvieran por la prestación directa de los servicios del Plan Obligatorio de Salud.
En septiembre de 2007, el municipio de Medellín expidió el documento de cobro nro. 20220267185638, a cargo de INDEC, por valor de $282.145.700, correspondiente al impuesto de industria y comercio adeudado hasta el mes de septiembre de 2007. INDEC procedió a efectuar la liquidación y pago del impuesto de industria y comercio por los años gravables 2004 a 2009[4], tomando como base todos sus ingresos, salvo aquellos correspondientes al Plan Obligatorio de Salud.
El 9 de septiembre de 2011, INDEC presentó ante la Subsecretaría de Rentas Municipales de la Secretaría de Hacienda de Medellín, una solicitud de liquidación impuesto de industria y comercio. En este documento solicitó la expedición de una liquidación oficial, con miras a la devolución de las sumas indebidamente pagadas por concepto de impuesto de industria y comercio de los años 2004 a 2009[5].
El 7 de septiembre de 2012, INDEC insistió en su solicitud para que le fuera emitida liquidación oficial del impuesto de industria y comercio de los años 2004 al 2009 para proceder con la solicitud de devolución[6].
En Oficio SHR nro. 8700 del 2 de octubre de 2012, notificado el 17 de octubre de 2012[7], la Subsecretaría de Rentas Municipales dio respuesta a la solicitud anterior, señalando que no podía expedir las liquidaciones oficiales solicitadas, pues las declaraciones de tales años ya habían adquirido firmeza, dado que no fueron objeto de fiscalización dentro de los dos años siguientes a su presentación.
DEMANDA
Pretensiones
En el escrito de corrección e integración de la demanda[8], la parte demandante solicitó:
"Declarar la nulidad la nulidad (sic) del Oficio SRH 8700 del 2 de octubre de 2012, por medio del cual la SUBSECRETARIA DE RENTAS MUNICIPALES de la SECRETARÍA DE HACIENDA DE MEDELLÍN resuelve no expedir liquidación oficial para efectos de devolución de las sumas pagadas sin causa por el impuesto de industria y comercio y avisos y tableros por los períodos gravables del 2004 al 2009.
Como consecuencia de las declaratorias anteriores, se ordene el restablecimiento del derecho de mi representada de la siguiente manera:
Que se declare que la FUNDACIÓN INSTITUTO NEUROLÓGICO DE COLOMBIA está exenta del pago del impuesto de industria y comercio y avisos y tableros en razón de la prestación de servicios de salud.
Que como consecuencia de lo anterior se ordene al Municipio de Medellín, por intermedio de la SUBSECRETARIA DE RENTAS MUNICIPALES de la SECRETARÍA DE HACIENDA DE MEDELLÍN o por medio de quien corresponda, que proceda a devolver al INSTITUTO NEUROLÓGICO DE COLOMBIA las sumas pagadas sin causa por concepto del IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO AVISOS Y TABLEROS correspondientes a los años gravables 2004, 2005, 2006, 2007, 2008 y 2009, así.
Por el año gravable 2004, la suma de $47.963.000.00.
Por el año gravable 2005, la suma de $49.049.000.00
Por el año gravable 2006, la suma de $59.364.000.00
Por el año gravable 2007, la suma de $73.684.000.00
Por el año gravable 2008, la suma de $109.049.000.00
Por el año gravable 2009, la suma de $55.431.000.00
Que las sumas anteriores sean reintegradas con el reconocimiento de indexación e intereses a que haya lugar, de conformidad con las variaciones certificadas por las entidades competentes".
Normas violadas y concepto de violación
El demandante invocó como normas violadas los artículos 2°, 6, 48, 95 numeral 9, 209 y 363 de la Constitución Política; los artículos 683 y 850 del Estatuto Tributario; el artículo 2313 del Código Civil; los artículos 2° y 3° del Código Contencioso Administrativo; el artículo 39 de la Ley 14 de 1983; el artículo 64 del Acuerdo 67 de 2008 expedido por el Concejo Municipal de Medellín; los artículos 11 y 21 del Decreto 1000 de 1997, y los artículos 11 y 21 del Decreto 1000 de 1997.
El concepto de la violación de las disposiciones planteadas por el demandante se sintetiza así:
Indicó que el municipio de Medellín desconoció los principios de justicia, equidad, economía, celeridad, eficacia e imparcialidad, al no acceder a la solicitud de proferir una liquidación oficial en la que se determinara el impuesto de industria y comercio a cargo de INDEC por los años 2004 a 2009.
Señaló INDEC que, a pesar de haber declarado y pagado el impuesto de industria y comercio en el municipio de Medellín, no estaba obligada a ello por tratarse de una entidad sin ánimo de lucro prestadora de servicios de salud. En consecuencia, consideró que con fundamento en los artículos 39 de la Ley 14 de 1983 y 164 del Acuerdo Municipal 67 de 2008, y diferentes pronunciamientos del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, no deben ser gravados los ingresos recibidos por la prestación de los servicios de salud por encontrarse expresamente excluidos del impuesto de industria y comercio. Señaló que la exclusión comprende la totalidad de los ingresos percibidos y no únicamente los incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, pues la norma que contempla la no sujeción se refiere genéricamente a la actividad de salud, sin hacer otra distinción.
Por lo anterior, manifestó que las sumas pagadas por concepto del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros correspondientes a los años gravables 2004 a 2009, constituyen un pago de lo no debido por ausencia de sustento legal que soporta dicha obligación, por lo que es procedente la devolución de dichos pagos conforme a lo planteado en todo el proceso.
Por último, concluyó que según la jurisprudencia, las solicitudes de devolución o compensación por pagos de lo no debido, deben presentarse dentro del término de prescripción de la acción ejecutiva señalado en los artículos 2535 y 2536 del Código Civil. Por tanto, las solicitudes pedidas por INDEC no se encuentran prescritas como lo indicó la Administración.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El municipio de Medellín se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos[10]:
Indicó que el municipio de Medellín resolvió en la Resolución nro. SH 17-982 del 30 de noviembre de 2004 no gravar con el impuesto de industria y comercio los ingresos percibidos por INDEC por la actividad de servicios de salud a partir del 1° de enero de 2004, resolución que no fue demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
El municipio no tenía la competencia para cuestionar ni modificar las declaraciones y liquidaciones privadas de impuestos de industria y comercio por los periodos gravables 2004 a 2009 de INDEC, pues ya se encontraban en firme. Así las cosas, el municipio de Medellín no podía emitir una liquidación sobre impuestos ya pagados.
Por otra parte, indicó que conforme al artículo 746 del E.T., las declaraciones tributarias se tienen como veraces, al tratarse de acto voluntario del sujeto obligado. Si el contribuyente tenía dudas sobre la veracidad de los datos consignados en su declaración privada, debía corregirla voluntariamente dentro del término para ello.
Precisó que el Oficio SRH nro. 8700 del 2 de octubre de 2012 es una respuesta solamente informativa y no un acto administrativo, pues no crea, modifica, ni extingue una situación jurídica particular, por lo tanto no es susceptible de ser demandada.
Concluyó que las sentencias indicadas por el demandante, según las cuales los servicios de salud no se encuentran sujetos al impuesto de industria y comercio, no obligan a la Administración Municipal de manera general y abstracta, sino que tienen efectos únicamente entre las partes, toda vez que no se trata de sentencias de unificación.
SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Antioquia accedió a las pretensiones de la demanda, salvo en lo relativo a los periodos gravables 2004 y 2005 por estar prescritos. Por otra parte condenó en costas a la parte demandada y fijó agencias en derecho por $17.328.000[11].
El Tribunal consideró que de acuerdo a los hechos demostrados, el análisis normativo y jurisprudencial, la parte demandante tiene derecho a la exclusión del impuesto de industria y comercio por los ingresos provenientes del servicio de salud, independientemente de que provengan o no del POS, dada la naturaleza de los servicios, y no por entrar en la clasificación de actividades industriales y comerciales.
Por consiguiente, los ingresos que corresponden a la prestación de servicios de medicina prepagada, planes de atención complementaria, pólizas, y primas de sobreaseguramiento, entre otros, no son sujetos del impuesto, pues hacen parte de los servicios de salud que presta INDEC.
Aclaró que el municipio de Medellín no demostró que los ingresos percibidos por INDEC hacen parte de las actividades comerciales o industriales por fuera del ámbito del servicio de atención en salud. Tampoco se refirió al tema de los ingresos no operacionales, ni probó que estos sean gravados por provenir de actividades comerciales en la jurisdicción del municipio de Medellín.
El Tribunal resaltó que los servicios médicos prestados por fuera del POS están cobijados por la desgravación que cita la Ley 14 de 1983, por el hecho de ser desarrollados por una entidad prestadora de servicios de salud, y que pretender gravar con impuesto de industria y comercio los servicios médicos distintos al POS, equivale a convertirlos automáticamente en actividades comerciales, las cuales sí pueden estar gravadas con dicho impuesto en cabeza de hospitales o clínicas.
La sentencia apelada tomó como base la sentencia proferida por esta Sección del 24 de mayo de 2012 (exp. 17914, M.P. Martha Teresa Briceño), en la que se consideró que tanto los servicios POS como aquellos que complementan al POS hacen parte del servicio público de salud y, por lo tanto los ingresos que perciban las clínicas y hospitales por la prestación de dichos servicios no están gravados con impuesto de industria y comercio. En cambio, sí están gravados los ingresos por concepto de arrendamiento y restaurante, que fueron calificados por la propia sociedad como ingresos derivados de actividades comerciales.
En cuanto a la prescripción, sostuvo el Tribunal que la solicitud de liquidación oficial presentada por la demandante para efectos de devolución el día 9 de septiembre de 2011 interrumpió el término de prescripción por aquellos conceptos pagados desde 2007 en adelante, según el término de prescripción de la acción ejecutiva aplicable contenido en el artículo 2536 del Código Civil y en el Decreto 1000 de 1997. Por lo anterior, la interrupción no cobija lo pagado por los años gravables 2004 y 2005, cuyo término de prescripción ya había transcurrido.
La magistrada Yolanda Obando Montes salvó su voto a la anterior decisión. En su opinión, para tener derecho a la devolución del pago de lo no debido era necesario la existencia de un justo título, y para esto debía haberse presentado previamente declaración de corrección o proferirse liquidación oficial de corrección. Igualmente, salvó su voto en relación con la condena en costas, que consideró improcedente porque no fueron acreditadas[12].
RECURSO DE APELACIÓN
La demandada presentó escrito de apelación[13] contra la sentencia del Tribunal, en el que reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión.
Añadió que en la sentencia de primera instancia se reconoció que fue el mismo INDEC quien reconoció que obtuvo ingresos percibidos por actividades comerciales. La sentencia también reconoció que los ingresos provenientes de servicios de salud no incluidos en el POS están gravados con ICA.
También invocó lo dicho por el salvamento de voto en relación con la ausencia de soporte legal para solicitar la devolución de la sumas sin causa justa, y en lo referente a la condena en costas.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La demandante manifestó que el Tribunal Administrativo de Antioquia continúa con la línea jurisprudencial existente sobre el asunto, por lo que solicitó confirmar en todas sus partes la sentencia apelada.
El Oficio SRH 87000 no es solo un acto simplemente informativo, dado que sí puso fin a la actuación administrativa por contener argumentos de hecho y derecho que motivaron la decisión de no expedir las liquidaciones oficiales solicitadas. Concluye que es un acto demandable presentado dentro del término legal para solicitar la devolución de lo indebidamente pagado[14].
El municipio de Medellín se abstuvo de alegar de conclusión.
El Ministerio Público no emitió concepto.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Antes de abordar los puntos específicos apelados, encuentra la Sala la necesidad de referirse i) al Oficio SRH 8700 demandado, frente al cual no se pronuncia la apelación presentada por el municipio de Medellín; en la medida que la ley otorga facultades al juez de segunda instancia para pronunciarse sobre hechos que a su juicio encuentra relevantes[15] y, ii) a la corrección de la declaración como requisito previo para solicitar la devolución.
Así las cosas, y con el fin de examinar la posible configuración de la excepción de inepta demanda y evitar decisiones inhibitorias, procederá la Sala a analizar si el oficio mencionado es un acto preparatorio no demandable ante la jurisdicción, o, si por el contrario, se trata de un acto definitivo que puso fin a la actuación administrativa por rechazo de la solicitud de devolución de pago de lo no debido.
Cuestión preliminar
El Oficio SRH nro. 8700 del 2 de octubre de 2012 demandado sí es susceptible de control jurisdiccional
El municipio de Medellín manifestó que el Oficio SRH nro. 8700 del 2 de octubre de 2012 demandado en nulidad y restablecimiento del derecho, no alcanza la categoría de un acto administrativo, y en consecuencia no es objeto de control jurisdiccional, porque no crea, modifica o extingue una situación jurídica, toda vez que su contenido es simplemente informativo.
Por otra parte, el accionante sostuvo que dicho oficio sí es un acto administrativo, dado que contiene argumentos de hecho y de derecho que sustentaron la negativa para proferir las liquidaciones oficiales solicitadas.
Reitera la Sala[16] que, independientemente de la forma del instrumento o mecanismo que utilice la Administración para materializar las decisiones que toma (resoluciones, oficios, circulares, instrucciones, etc.), si tales instrumentos o mecanismos contienen la voluntad de crear, modificar o extinguir la situación jurídica general o particular y concreta, son actos administrativos pasibles de control judicial.
Así las cosas, la forma en que se materializa el acto administrativo tiene que ver con el modo como se hace perceptible el acto administrativo en el mundo jurídico, antes que con su denominación[17]. Por esta razón, es irrelevante la forma y nombre con que se expidió el acto: lo esencial es que la decisión como tal exista. En este caso, el Oficio SRH nro. 8700 es el acto que se puede demandar, y que es susceptible de anular por contener la decisión de negar la expedición de la liquidación oficial para efectos de la devolución de lo no debido.
Observa la Sala que el Oficio SRH 8700 del 2 de octubre de 2012 sí puso fin a la actuación administrativa y expone argumentos de hecho y derecho que motivaron la decisión de no expedir las liquidaciones oficiales solicitadas.
El oficio demandado no le indica al accionante que su solicitud ha sido inadmitida por no haber presentado el proyecto de corrección o las correcciones de las declaraciones de impuesto industria y comercio por los años 2006 a 2009: lo que el Oficio SRH 8700 evidencia es el rechazo de la solicitud de corrección y la devolución por pago de lo no debido por estar prescrito y en firme las respectivas declaraciones. Es claro entonces que el oficio mencionado contiene un pronunciamiento que puso fin al proceso, razón por la cual el acto acusado es de carácter definitivo y agotó la discusión en sede administrativa.
Aclarado lo anterior, considera la Sala que, de acuerdo con lo expuesto en el recurso de apelación presentado por el municipio de Medellín, le corresponde determinar i) si los ingresos percibidos por INDEC por servicios de salud diferentes de los provenientes del POS están gravados con el impuesto de industria y comercio de los años gravables del 2006 al 2009 y, iii) si era procedente la condena en costas a la parte demandada.
Presentación de corrección de la declaración como requisito previo para solicitar el pago de lo no debido
La Sala[18] ha sostenido que en los casos de pago de lo no debido no es necesario que el contribuyente corrija las declaraciones del impuesto de industria y comercio para liquidarse un menor impuesto a pagar. En estos casos, la petición de devolución puede presentarse dentro de los plazos de prescripción de la acción ejecutiva prevista en el artículo 2536 del Código Civil.
Se concluye entonces que no es requisito sine qua non para que se genere dicho pago, que este se derive de una declaración tributaria, pues se repite, lo único relevante es que el pago se haya efectuado sin estar soportado por un fundamento legal.
Caso concreto
Los servicios de salud en el impuesto de industria y comercio
El hecho imponible del impuesto de industria y comercio tiene como aspecto material la realización de actividades comerciales, industriales y de servicios, de conformidad con la regulación que de este impuesto se encuentra en el artículo 195 y siguientes del Decreto 1333 de 1986; cuerpo normativo que codificó (y derogó) las normas preexistentes de ese tributo, especialmente las que se habían proferido en la Ley 14 de 1983[19].
En cuanto tiene que ver con la desgravación en el ICA de los servicios de salud, es necesario poner de presente que el ordenamiento ha regulado la materia en distintos momentos; a saber, en la Ley 14 de 1983, en la Ley 50 de 1984, en el Decreto 1333 de 1986, en la Ley 633 de 2000 y, por último, en la Ley 788 de 2002. Cada una de ellas ordenó el tema que nos ocupa teniendo en consideración el contexto normativo del servicio público de salud que estuviese vigente, el cual no puede obviarse al analizar cada una de las normas desgravatorias.
El artículo 111 de la Ley 788 de 2002 dispuso sobre el particular lo siguiente:
"ARTÍCULO 111. En su condición de recursos de la seguridad social, no forman parte de la base gravable del impuesto de industria y comercio, los recursos de las entidades integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud, conforme a su destinación específica, como lo prevé el artículo 48 de la Constitución Política".
La Sala ha fijado su criterio[20] al momento de determinar que para la aplicación de la desgravación de las actividades realizadas por las IPS se requiere de dos circunstancias:
"La primera de ellas, que el contribuyente sea una entidad integrante del SGSSS; y la segunda, que los recursos percibidos por el contribuyente, quien presta el servicio de salud, tengan la calidad de recursos de la seguridad social, y que por lo tanto estén destinados a la finalidad del sistema de seguridad social, de conformidad con el artículo 48 de la Constitución y las normas legales que desarrollan el derecho a la seguridad social.
En cuanto a la primera de ellas, el artículo 155 de la Ley 100 de 1993 se encarga de listar a los integrantes del SGSSS, entre los cuales se encuentran las Instituciones Prestadoras del Servicio de Salud (IPS), ya sean públicas, privadas o mixtas, además de las EPS y otros organismos. El artículo 156, letra i), ibidem, define a las IPS como aquellas entidades oficiales, mixtas, privadas, comunitarias y solidarias, organizadas para la prestación de los servicios de salud a los afiliados del Sistema General de Seguridad Social en Salud, dentro de las Entidades Promotoras de Salud o fuera de ellas.
(...)
Respecto de la segunda circunstancia, la Sala realiza la precisión de que el aspecto material del ICA está determinado por la realización de actividades comerciales, industriales o de servicios. En ese orden de ideas, si bien el artículo 111 de la citada ley dispone que no forman parte de la base gravable del impuesto de industria y comercio los recursos de las entidades del SGSSS, el sentido preciso de la norma es el de establecer una exención respecto de las actividades de servicios de salud realizadas por una IPS, que son remuneradas con recursos que pertenecen al SGSSS y por ende están vinculados a una finalidad especial. La Sala considera que a partir del tenor de la disposición jurídica del citado artículo 111, también podrían estar exentas otras actividades distintas a las de servicios de salud o incluso distintas a las actividades de servicios en general, como podría ser la venta de medicamentos o tecnologías relacionadas con la salud, siempre y cuando tales actividades sean remuneradas con recursos del SGSSS como lo exige la norma analizada, pues la Corte Constitucional declaró inexequible la referencia a los servicios de salud que inicialmente contemplaba la disposición jurídica".
(Subrayado del texto original)
En igual medida ha señalado la Sala que la actividad realizada por una IPS que en principio es gravada, resulte exenta en la medida en que los recursos percibidos por tal actividad pertenezcan al SGSSS y tengan una destinación especial:
(...)
A la luz de las anteriores premisas, la Sala considera que están exentas en virtud del artículo 111 de la Ley 788 de 2002, las actividades de servicio de salud, u otras actividades incluidas en el aspecto material del ICA, que realice una IPS en cumplimiento de las prestaciones de salud que contemple el POS, o el plan de beneficios en salud que se defina en su momento por la autoridad competente, por cuanto dichas actividades son remuneradas a favor de la IPS con recursos del SGSSS, concretándose de esta forma la destinación específica de los recursos del SGSSS y la prohibición de destinar tales recursos a otras finalidades, establecida en el artículo 48 de la Constitución.
(...) la Sala considera que los recursos que perciba una IPS con cargo a cualquiera de las subcuentas del Fosyga, en atención a la finalidad o destinación exclusiva de los mismos, dan lugar a que la respectiva actividad realizada por la IPS y objeto de remuneración se encuentre exenta del ICA.
(...)
Tomando en consideración lo anterior, así como el objetivo y destino de los recursos que administra el ADRES, según los artículos 66 y 67 de la Ley 1753 de 2015, la Sala concluye que las actividades realizadas por una IPS se encuentran exentas del ICA, en la medida en que sean remuneradas o pagadas directamente con los recursos que administra el ADRES.
(...)
Por último, la Sala señala que la normativa de seguridad social establece ciertos servicios o planes de salud que no se financian con recursos del sistema de seguridad social, habida cuenta de que los mismos son financiados por el respectivo cotizante, ni hacen parte de la estructura que financia al SGSSS y las prestaciones obligaciones del mismo (POS o, actualmente, plan de beneficios en salud). En efecto, la prestación de tales planes de salud se encuentra gravada con ICA, pues no está cobijada por la desgravación establecida en el artículo 111 de la Ley 788 de 2002, ni los recursos sometidos a la protección del artículo 48 de la Constitución, pues se reitera que dichos recursos no hacen parte del SGSSS.
En concreto, la Sala se refiere a los planes voluntarios de salud regulados en el artículo 37 de la Ley 1438 de 2011, los cuales cubren asistencias relacionados con los servicios de salud, son contratados voluntariamente y financiados totalmente por el adquirente. La citada norma, en concordancia con el artículo 2.2.4.3 del Decreto 780 de 2016, señala los planes voluntarios de salud que podrán prestarse dentro del SGSSS, a saber: i) Planes de atención complementaria del POS o plan de beneficios en salud, emitidos por EPS; ii) Planes de medicina prepagada, de atención prehospitalaria o servicios de ambulancia prepagada, emitidos por entidades de Medicina Prepagada; iii) Pólizas de salud o seguros emitidas por compañías de seguros vigiladas por la Superintendencia Financiera; y iv) Otros planes autorizados por la Superintendencia Financiera y la Superintendencia Nacional de Salud.
(...)
(Subrayado fuera del texto original)
Así las cosas, la Sala reitera que las actividades de servicios o comerciales realizadas por las IPS en su calidad de integrantes del SGSSS están exentas del ICA en los siguientes supuestos: (i) cuando tales actividades son remuneradas con cargo a recursos de la UPC, ya sea que se denominen servicios POS o plan de beneficios en salud; (ii) cuando son remuneradas con recursos administrados por el FOSYGA o ADRES; (iii) cuando son remuneradas con recursos del sistema de seguridad social en salud de los regímenes especiales o exceptuados de la Ley 100 de 1993; o (iv) cuando correspondan a los servicios de salud prestados por accidentes de trabajo y enfermedades laborales, financiados con cargo a la cotización del sistema de seguridad social en riesgos laborales. Por otra parte, no están cobijados por la exención las actividades de servicios o comerciales realizadas en virtud de los planes voluntarios de salud.
Es del caso aclarar que el beneficio tributario analizado a lo largo de la presente providencia corresponde a una exención tributaria que en nada afecta el deber formal de presentar la declaración privada con la autoliquidación del impuesto de industria y comercio.
Conforme lo expuesto en los antecedentes, el accionante declaró el impuesto de industria y comercio por los años gravables 2006 a 2009, sobre todos los ingresos brutos percibidos por su actividad. Sin embargo, excluyó de la base gravable únicamente aquellos correspondientes al POS; es decir, liquidó y pagó el ICA sobre los ingresos provenientes de servicios no incluidos en el POS, circunstancia que se ajusta al régimen aplicable, ya que como fue expuesto en líneas anteriores, únicamente están exentos los servicios de salud incluidos en el POS, esto es, los prestados con cargo a la UPC o recursos del SGSSS.
Por lo anterior, la Sala observa que los montos declarados como gravados por el demandante en la declaración de impuesto de industria y comercio de los años gravables 2006 a 2009, es decir, los ingresos por arrendamiento y servicio de restaurante fueron correctamente tratados, dado que los catalogó como actividad comercial de la institución. De esta forma no hay razón para que el municipio de Medellín devuelva por pago de lo no debido las sumas pagadas por ICA sobre los rubros mencionados, en la medida que las actividades declaradas son sujetas con el impuesto de industria y comercio, de tal forma que no hay lugar a declarar la nulidad del Oficio SHR nro. 8700 del 2 de octubre de 2012
Así las cosas, la Sala no se encuentra conforme con la decisión emitida por el Tribunal, razón por la cual sí prospera este cargo.
Las razones anteriores son suficientes para revocar la sentencia apelada.
De la condena en costas
Comoquiera que dentro del expediente no se encuentran probadas las costas que fueron decretadas en primera instancia, la Sala revocará el numeral tercero de la sentencia apelada. Además, declarará que no hay lugar a condena en costas (gastos o expensas del proceso y agencias del derecho) en esta instancia, porque en el expediente no se probó su causación, como lo exige el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable al caso concreto por expresa remisión del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de Contencioso Administrativo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
- Revocar la sentencia del 24 de enero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Primera de Oralidad, en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la Fundación Instituto Neurológico de Colombia contra el municipio de Medellín. En su lugar,
- Negar las pretensiones de la demanda.
- Sin condena en costas en esta instancia.
- Reconocer personería a la doctora María Victoria Rivera Aguilar apoderada del municipio de Medellín, conforme al poder que obra en el folio 226.
Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.
| JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sala | STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Ausente con excusa |
| MILTON CHAVES GARCÍA | JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ |
[11] Folios 210 a 222 del c.p.
[13] Folios 230 y 231 del c.p.
[14] Folios 258 a 264 del c.p.
[15] Artículo 187. Contenido de la sentencia. CPACA.
(...)
En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus.
Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas (Subrayas fuera del texto original).
[16] CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 6 de agosto de 2009. exp. 16045. M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
[17] BASTIDAS BÁRCENAS, Hugo Fernando. De los elementos del acto administrativo y de las causales de nulidad. En: Estudios Críticos de Jurisprudencia Tributaria. Tomo II. Bogotá, Instituto Colombiano de Derecho Tributario, 2012.
[18] CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA. Sentencias del 16 de julio de 2009, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, exp. nro. 16655 del 11 de noviembre de 2009 y del 13 de junio de 2013, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; exp. nros. 16567 y 17973; del 16 de julio de 2009, exp. 16655, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
[19] El artículo 385 del Decreto Ley 1333 de 1986, dispuso que «Conforme a lo dispuesto en el artículo 76, literal b), de la Ley 11 de 1986, están derogadas las normas de carácter legal sobre organización y funcionamiento de la administración municipal no codificadas en este estatuto» (subraya la Sala), mandato que con relación a las normas del impuesto de industria y comercio reiteró y recalcó la Corte Constitucional en la Sentencia C-046 de 1998 (MP: Hernando Herrera Vergara).
[20] CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 4 de abril de 2019, exp. 20204. M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
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