CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero Ponente: Édgar González López
Bogotá, D. C. catorce (14) de junio de dos mil veintidós (2022)
Número de radicación: 11001-03-06-000-2021-00181-00
Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas.
Partes: Administradora de los Recursos del Sistema
General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Asunto: solicitud de aclaración.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado procede a dar respuesta a la solicitud de aclaración elevada por la señora Claudia Alejandra Caicedo Borras, en su calidad de subdirectora general de la Subdirección Jurídica de Parafiscales de la UGPP.
I. ANTECEDENTES
1. El 2 de marzo de 2022, la Sala de Consulta y Servicio Civil resolvió el conflicto negativo de competencias de la referencia.
2. En dicha decisión, la Sala dispuso, entre otras, declarar competente a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) para realizar las gestiones de cobro de los aportes en mora de los afiliados al régimen contributivo del Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, una vez se cierre el proceso de liquidación de dicha EPS.
3. El 18 de abril de 2022, la señora Claudia Alejandra Caicedo Borras, en su calidad de subdirectora general de la Subdirección Jurídica de Parafiscales de la UGPP, presentó ante la Sala de Consulta y Servicio Civil «SOLICITUD DE ACLARACIÓN DE SENTENCIA dentro del proceso donde se definió el conflicto de competencia negativo promovido por COMFACUNDI en liquidación, […]».
4.El 10 de mayo de 2021, la UGPP formuló un alcance a su solicitud inicial de aclaración. En el mencionado documento señaló lo siguiente:
En el evento en que el lineamiento de la Sala de Consulta reitere que es La Unidad
la responsable del cobro de los aportes de la cartera de las EPS liquidadas y con el fin de acatar la decisión adoptada en este sentido, solicitamos precisar cuáles deben ser los lineamientos que permitan establecer las condiciones para recibir dicha cartera.
II. CONSIDERACIONES
1. La decisión de la Sala del 2 de marzo de 2022
En decisión del 2 de marzo de 2022, la Sala de Consulta y Servicio Civil abordó el problema jurídico referente a determinar cuál era la autoridad competente para adelantar las acciones de cobro de la cartera de aportes en mora de afiliados al régimen contributivo pertenecientes al Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, una vez se cierre el proceso de liquidación de esa EPS.
Al respecto, la Sala estableció que la competencia para adelantar las acciones de cobro de los aportes en mora de los afiliados al régimen contributivo del Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, con posterioridad al cierre del proceso de liquidación de dicha EPS, se encuentra en principio a cargo de la UGPP, salvo en aquellos casos particulares en los que se hubieren celebrado acuerdos de pago entre el liquidador y los aportantes morosos, eventos en los cuales la competencia recae en la ADRES.
La Sala concluyó después del análisis de la normativa pertinente y se pronunció en los siguientes términos:
La Sala resalta que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 156 de la Ley
1151 de 2007, 1° del Decreto Ley 169 de 2008, 178 de la Ley 1607 de 2012 y 2 del Decreto 575 de 2013, la UGPP ostenta una competencia general y preferente para efectuar la determinación y cobro de las cotizaciones al Sistema de la Protección Social que se encuentren en mora. Sin embargo, las normas citadas reiteran que las acciones de cobro de la UGPP deben desarrollarse en armonía con la competencia de las demás administradoras del Sistema de la Protección Social para la determinación y cobro de aportes al Sistema General de Seguridad Social.
Bajo tal marco normativo, cobra sentido que el Gobierno Nacional en ejercicio de su función reglamentaria, a la cual hacen alusión los artículos 129 de la Ley 1438 de 2011, 156 de la Ley 1151 de 2007 y el numeral 3 del artículo 173 de la Ley 100 de 1993, haya dispuesto en la Resolución 574 de 2017 que una vez liquidada la EPS, en este caso el Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI,
la UGPP y la ADRES asumirían diferentes componentes de la cartera de aportes en mora de afiliados al régimen contributivo.
Por un lado, de acuerdo con lo establecido en el literal k, numeral 1, artículo 2, durante el proceso de liquidación de la EPS el agente liquidador tendrá a su cargo las acciones de determinación y cobro de los aportes en mora de los afiliados al régimen contributivo.
No obstante, como lo establece el literal a, del numeral 1, artículo 3 de la Resolución
574 de 2017 dentro del mes anterior a la fecha prevista para el cierre del proceso liquidatorio, el agente liquidador deberá remitir la información sobre los aportantes en mora a la UGPP, con el fin de que esta última continúe con el «recaudo» de tales obligaciones; término que ha de ser entendido en el presente caso como la «acción de cobrar» atendiendo a la interpretación sistemática, histórica y finalista de la Resolución 574 de 2017, expuesta en la parte considerativa de esta decisión.
De ahí que la Sala concluya que el literal a, del numeral 1, artículo 3 de la Resolución 574 de 2017 pone a cargo de la UGPP el cobro de los aportes en mora de los afiliados al régimen contributivo, una vez se cierre el proceso de liquidación de la entidad promotora de salud.
Por otro lado, como antes se ha dicho, el literal b, del numeral 1, artículo 3 de la Resolución 574 de 2017, plantea una excepción a la situación anterior. De acuerdo con la mencionada disposición, si el agente liquidador, dentro de su actividad de recaudo de cartera, hubiere suscrito con el aportante moroso un acuerdo de pago, este deberá ser remitido al FOSYGA, o quien haga sus veces, junto con sus soportes y garantías, para que dicha entidad continúe con el cobro de los aportes en mora.
[…]
En efecto, la Sala encuentra que, de conformidad con el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES es la nueva administradora de los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías y que el artículo 31 del Decreto 1429 de 2016 señala que a partir de la fecha en la cual la ADRES asuma la administración de los recursos del sistema, cualquier referencia hecha en la normativa al Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA) se entenderá a nombre de ADRES.
Bajo tales supuestos, si el agente liquidador del Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI hubiere suscrito acuerdos de pago con los afiliados morosos del régimen contributivo perteneciente a la EPS en liquidación, estos deberán ser remitidos, junto con sus respectivos soportes a la ADRES, para que esta última continúe con las gestiones de cobro una vez haya ocurrido el cierre del proceso liquidatorio.
Atendiendo los argumentos transcritos, la parte resolutiva de la decisión del 2 de marzo de 2022 contiene, entre otras, la siguiente declaración de competencia:
PRIMERO. DECLARAR competente a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) para realizar las gestiones de cobro de los aportes en mora de los afiliados al régimen contributivo del Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, una vez se cierre el proceso de liquidación de dicha EPS.
2. La solicitud de aclaración de la UGPP
El 18 de abril de 2022, la subdirectora general de la Subdirección Jurídica de
Parafiscales de la UGPP presentó ante la Sala de Consulta y Servicio Civil, una
«SOLICITUD DE ACLARACIÓN DE SENTENCIA […]» frente a la decisión proferida dentro del conflicto de competencias de la referencia.
Los argumentos esgrimidos en la primera parte del documento como sustento de su solicitud pueden sintetizarse de la siguiente manera:
A) En el referido escrito manifestó que ninguna norma señala expresamente que la UGPP «[…] puede o debe recibir, para su gestión, la cartera de las entidades administradoras que se encuentren en proceso de liquidación o estén liquidadas».
En su criterio, la Ley 1151 de 2007, el Decreto Ley 169 de 2008 y la Ley 1607 de
2012 no contienen una disposición especifica que asigne la competencia a la UGPP para adelantar el cobro de los aportes de entidades promotoras de salud liquidadas. En ese sentido, considera que la Resolución 574 de 2017 no podía asignarle a la UGPP esa facultad, dado que estaría violando el principio de legalidad, por tratarse de un asunto sometido a reserva de ley.
B) A lo anterior agregó que la UGPP únicamente puede adelantar acciones de cobro cuando exista omisión, inexactitud y mora en el pago de los aportes al sistema de protección social. A su juicio, esa limitante se encuentra contenida en el Decreto
3033 de 2013 compilado en el Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015. En esa medida considera que el artículo 2.12.1.1 del Decreto compilatorio señala la
obligación para la UGPP de adelantar un único proceso de determinación cuando
esta detecte omisión, inexactitud y mora en el pago de los aportes al sistema de protección social. Situación que en su criterio conlleva a que la UGPP no inicie procesos exclusivamente por mora.
C) Adicionalmente, indicó que la UGPP tiene el propósito de recuperar los recursos de las administradoras con autorización de funcionamiento vigente. En esa medida, afirmó que cuando una EPS es liquidada o se encuentra en proceso de intervención forzosa por liquidación, la Superintendencia Nacional de Salud previamente le
revoca la autorización de funcionamiento y en consecuencia pierde su condición de administradora para los efectos propios de las funciones de la UGPP.
En la segunda parte de su solicitud de aclaración señaló que la competencia para el cobro de los aportes en mora de entidades promotoras de salud recae sobre la ADRES. Como fundamento de tal afirmación expuso los siguientes argumentos:
[…] según el Decreto 1429 del 1 de septiembre de 2016 en concordancia con la Ley
1066 de 2006, la ADRES tiene jurisdicción coactiva para adelantar acciones de cobro tendientes a recuperar recaudar todas aquellas acreencias, créditos u obligaciones a su favor. Por tratarse de obligaciones impagadas de entidades del sector salud- EPS, cuyo recaudo administra la ADRES en beneficio del Sistema de Seguridad Social en Salud, y ante la falta de norma expresa que fije la competencia del cobro de la mora de las administradoras liquidadas y pertenecientes a su sector, es la entidad competente para cobrar los títulos ejecutivos a su favor.
De conformidad con lo expuesto, la subdirectora general de la Subdirección Jurídica de Parafiscales de la UGPP formuló una serie de preguntas, con el fin de que fuesen resueltas por la Sala en atención a su solicitud de aclaración:
4.2 Solicitud especifica de aclaración
Se solicita respetuosamente al Despacho la aclaración de la sentencia, para precisar los siguientes aspectos:
¿Se vulnera el Principio de Legalidad cuando mediante resolución expedida por una cartera ministerial se establecen nuevas funciones y competencias a una entidad pública que no habían sido contempladas en la ley que la creó, como tampoco en las leyes y decretos reglamentarios que desarrollaron los parámetros para ejercer sus competencias?
¿Cuál es el alcance que debe darse al Decreto 3033 de 2013 [Compilado en el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público 1068 de 2015 en los artículos 2? (Sic)12.1.1.]. que reiteró la obligación para la UGPP de adelantar un solo proceso de determinación cuando detectara omisión, inexactitud y mora pero no contempló la posibilidad de iniciar un proceso exclusivo por mora?
¿Cuál es el entendimiento de la sentencia respecto de la afirmación que sostiene que la UGPP de acuerdo con el marco normativo legal vigente, tiene competencia para adelantar el cobro de las entidades con autorización de funcionamiento vigente pero no de las entidades liquidadas?
El 13 de mayo de 2022, la subdirectora general de la Subdirección Jurídica de Parafiscales de la UGPP presentó ante la Sala un alcance a su solicitud inicial de aclaración.
En el mencionado documento señaló lo siguiente:
En el evento en que el lineamiento de la Sala de Consulta reitere que es La Unidad la responsable del cobro de los aportes de la cartera de las EPS liquidadas y con el fin de acatar la decisión adoptada en este sentido, solicitamos precisar cuáles deben ser los lineamientos que permitan establecer las condiciones para recibir dicha cartera.
En ese sentido solicitó la aclaración de la expresión la «información correspondiente» contenida en el literal a) numeral 1 del artículo 3 de la Resolución
574 de 2017, en los siguientes términos:
Sobre este particular, debe indicarse que el literal a) numeral 1 del artículo 3 la resolución 574 de 2017, proferida por el Ministerio de Salud y la Protección Social, ordena al agente liquidador de las EPS de los Regímenes Contributivo y Subsidiado, de las Entidades Obligadas a Compensar — EOC, de las Cajas de Compensación Familiar — CCF que administran el Régimen Subsidiado y de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud — IPS, a entregar a la UGPP la información “correspondiente a los aportantes en mora” especificando entre otros, el nombre, número, tipo de identificación, IBC, periodos en mora y demás datos generales de los aportantes que permitan adelantar las respectivas gestiones de recaudo.
Tal como lo plantea la resolución en comento, se genera una indefinición frente a lo que debe entenderse por “información correspondiente” por lo que solicitamos respetuosamente a su Despacho, aclarar cuál es el alcance de esa expresión que permita adelantar la gestión efectiva de los recursos con destino al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
A lo anterior, agregó una serie de interrogantes que se transcriben a continuación:
1) ¿Cuál es el procedimiento que debe aplicar La UGPP para la recuperación de la cartera? El procedimiento establecido en la Ley 1607 de 2012 está previsto para la determinación, liquidación y cobro de las obligaciones mediante la expedición de liquidaciones oficiales derivadas de las conductas de omisión, inexactitud y mora [pero entendida ésta como aquella que asume la entidad para el cobro preferente como lo señala la disposición] pero dicho procedimiento no opera exclusivamente para “la mora en el subsistema de salud” en los términos que la debe entregar el liquidador bajo el concepto de la Resolución 574 de 2017. Lo anterior porque las facultades de determinación de obligaciones que adelanta la UGPP en los procesos de fiscalización involucra los seis (6) subsistemas de la Protección Social previstos en el Decreto 3033 de 2013, a saber: salud, pensiones, riesgos laborales, SENA, ICBF y Cajas de Compensación Familiar.
En este entendido ¿El liquidador debe entregar los títulos ejecutivos ya constituidos?
¿Qué sucede si el liquidador no ha constituido los títulos? ¿Si de acuerdo con el
procedimiento establecido en la Ley 1607 de 2012, la Entidad debe adelantar la
gestión integral desde la determinación de la obligación, agotando la liquidación y por último el cobro, ¿la entidad debe iniciar procesos de determinación de la totalidad de la cartera entregada incluyendo omisión, inexactitud y mora? ¿Es decir, le corresponde expedir los actos administrativos de liquidación oficial incorporando las tres conductas de evasión, respecto de todos los subsistemas de la Protección Social? o debe recibir la cartera únicamente con los títulos ejecutivos ya constituidos para adelantar exclusivamente el cobro de los aportes en mora por los aportes en salud?
2. ¿Si el título ya está constituido y se adelanta su cobro en el proceso judicial, teniendo en cuenta que la ADRES es la acreedora de los recursos y por tanto, la única legitimada para hacerse parte en dichos procesos, la información de este tipo de procesos se entregaría por el liquidador directamente a la ADRES para que continúe con su participación ante el Juez? ¿Como lo reconoce la Resolución 037 de 2018?
3. Esta Unidad está sujeta a un término de caducidad de cinco (5) años para adelantar acciones de determinación y cobro, contados a partir de la fecha en que el aportante debió declarar y no declaró, declaró por valores inferiores a los legalmente establecidos o se configuró el hecho sancionable [parágrafo 2 del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012], por lo que ¿Debería entregarse por parte del liquidador únicamente la cartera cobrable o exigible que no se encuentre prescrita?
¿Qué acciones debería adelantar el liquidador para efectos de la depuración de la
cartera que ha prescrito? 4. Teniendo en cuenta que esta actividad del cobro de la cartera en mora genera la implementación de múltiples actividades, resulta viable establecer un criterio de análisis de la cartera bajo la relación costo-beneficio, ¿de manera que permita comparar el costo del proceso de determinación y cobro frente al beneficio de la recuperación de recursos?
Finalmente, señaló la necesidad de que la Sala fije una serie de lineamientos y parámetros:
En este orden de ideas, consideramos importante que tanto la entrega de la cartera por parte del liquidador, el recibo de la misma y la participación que debe darse entre las distintas entidades intervinientes [ADRES, Ministerio de Salud y Protección Social, Superintendencia Nacional de Salud y la UGPP] cuente con unos parámetros que fije la Sala de Consulta, para que en virtud del Principio de Eficiencia y Colaboración Administrativa puedan llevar a buen término las actividades asignadas.
De esta manera, agradecemos se fijen estos parámetros, se aclaren las inquietudes suscitadas, precisando los lineamientos, así como, las condiciones para recibir la cartera, y en especial, se fije el alcance de lo que debe entenderse por entrega de la “información correspondiente” señaladas en la disposición.
3. Improcedencia de la solicitud de aclaración presentada - Reiteración1
La Sala considera necesario reiterar que las decisiones que adopta la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la función establecida en el artículo 39 del CPACA (modificado por la Ley 2080 de 2021), no constituyen providencias judiciales, ni contra ellas es viable interponer algún tipo de recurso, solicitud de aclaración o de corrección2.
3.1. Las decisiones de la Sala mediante las cuales se resuelven conflictos de competencia no constituyen sentencias judiciales
En efecto, en múltiples ocasiones la Sala ha estudiado la naturaleza de la función de resolver conflictos de competencias administrativas que le fue asignada por la ley, y de las decisiones que emite en desarrollo de esta atribución, para lo cual ha esclarecido que ni dicha función ni tales decisiones tienen carácter judicial.
Cuando la Ley 954 de 2005 eliminó la denominada «acción de definición de competencias administrativas» prevista en el Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), cuya competencia estaba asignada a la Sala Plena del Consejo de Estado, y pasó a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de resolver los conflictos de competencia administrativa que se presenten entre autoridades del orden nacional, o entre una del orden nacional y otra de nivel territorial, o entre autoridades territoriales de distintos departamentos, esta Sala manifestó lo siguiente sobre la naturaleza jurídica de esta potestad3:
Como se observa, este cambio de regulación en materia de conflictos de competencias administrativas trajo las siguientes implicaciones:
i) La derogatoria del artículo 88 que eliminó de plano la definición de competencias administrativas como una “acción judicial”, la cual culminaba con un pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que hacía tránsito a cosa juzgada.
1 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 28 de septiembre de 2021. Rad
11001-03-06-000-2020-00144-00(A) y Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 7 de junio de 2022. Rad. 11001-03-06-000-2021-00082-00.
2 En el mismo sentido se pronunció la Sala respecto del recurso de revisión presentado por el
Ministerio de Salud y Protección Social contra la Decisión del 20 de noviembre de 2014, expediente
11001030600020140014200, en la cual se inhibió de resolver un presunto conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre el Ministerio de Salud y Protección Social y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.
3 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 26 de noviembre de 2011, radicación 11001030600020080006400.
ii) Su adición en el artículo 33 del libro primero la insertó en el contexto propio de las “actuaciones administrativas”.
iii) Se trasladó la definición del asunto de un órgano con atribuciones
jurisdiccionales, como lo es la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a otro que no las tiene, esto es la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, pero que en todo caso detenta las condiciones de autonomía e independencia propias de la rama judicial.
Más adelante, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, la Sala se volvió a ocupar de este asunto, y manifestó lo siguiente4:
a. La función de resolución de conflictos de competencias administrativas
En desarrollo de lo previsto en el artículo 237-6 de la Constitución Política, que determina que el Consejo de Estado ejercerá las demás funciones que señale la ley, el CPACA le asignó a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de resolver los conflictos de competencias administrativas.
[…]
En este caso, la ley le asigna a la Sala la función de decidir con carácter vinculante, cuál es la autoridad administrativa competente para adelantar una determinada actuación administrativa. Se trata de un control previo de legalidad sobre el elemento competencia de la decisión administrativa.
Característica esencial de esta función es que la solución de los conflictos de competencias administrativas se hace de manera definitiva, pues como señala el artículo 39 en cita, contra lo decidido por la Sala o los Tribunales Administrativos, según el caso, no cabe recurso alguno. Por tanto, este trámite especial que se surte por fuera de la propia Administración, da certeza a las autoridades y a los interesados sobre la facultad legal para resolver un determinado asunto, evitando discusiones posteriores o, lo que sería peor, decisiones inhibitorias de la administración.
En ese orden de ideas, en atención a solicitudes de aclaración de decisiones que resuelven conflictos de competencia la Sala de Consulta y Servicio Civil ha sostenido que las decisiones mediante las cuales resuelve los conflictos administrativos de competencia son actos administrativos de trámite.
Ello es así porque, ha de recordarse y así lo ha sostenido la Sala5, mediante dichos pronunciamientos no se pone término a una actuación administrativa pues son actos de mero trámite, esto es, definen el presupuesto procesal de la competencia para
4 Consejo de Estado, sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 18 de julio de 2013. Rad: 11001-
03-06-000-2013-00006-00.
5 Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 26 de noviembre de 2008, expediente No. 11001-
03-06-000-2008-00064-00.
posibilitar la continuación de una actuación administrativa principal, a cuya conclusión sobrevendrá el acto definitivo6. De ahí que lo dispuesto sobre esta materia en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 sea congruente con el artículo 75 del mismo estatuto, conforme al cual no habrá recurso contra los actos de trámite.7
Asimismo, otras corporaciones judiciales se han referido, en algunas ocasiones, a la naturaleza jurídica de esta función y de las decisiones que su ejercicio dicta la Sala. Por ejemplo, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, al rechazar una demanda de nulidad que se presentó contra una decisión proferida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado por medio de la cual se resolvió un conflicto de competencias administrativas, en providencia del 23 de julio de 2013, confirmada por la misma Corporación el 17 de octubre de 2013, manifestó lo siguiente:
2. El acto demandado lo constituye la decisión proferida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado de fecha 16 de abril de 2012, a través de la cual dirimió el conflicto positivo de competencia administrativa surgido entre […].
3. Para la decisión a tomar es importante precisar si el acto administrativo acusado, proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, es de los catalogados como definitivo o como de trámite. Ello en razón a que, de ser de esta última clase, sería prematura la nulidad simple deprecada.
[…]
5. […] Frente a la situación narrada, no cabe duda que la definición de la competencia por parte de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, es una actuación realizada dentro de una investigación ya iniciada, y por lo tanto debe catalogarse como un acto de trámite.
6. Adicionalmente, ha de señalar esta Corporación que de conformidad con lo establecido en el artículo 135 del C.C.A., los actos administrativos objeto de control de legalidad por la vía jurisdiccional son aquellos que ponen término a un proceso administrativo.
Bajo este contexto normativo, es claro que únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa [...].
[Subrayas fuera del texto original].
6 Ley 1437 de 2011, ARTÍCULO 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.
7 Auto del 22 de junio de 2021, Rad:11001-03-06-000-2020-00230-00(A). C.P.: Óscar Darío Amaya
Navas.
Como puede apreciarse, los distintos pronunciamientos tanto del Consejo de Estado, como de la Corte Suprema de Justicia coinciden en que el procedimiento mediante el cual se resuelven los conflictos de competencias administrativas no constituye un proceso judicial y, por lo tanto, la decisión que en estos asuntos se adopta no corresponde a una sentencia o a otra clase de providencia judicial.
3.2. Contra las decisiones de la Sala que resuelven conflictos de competencia no procede recurso alguno
Ahora bien, no puede perderse de vista el hecho de que el artículo 39 del CPACA dispone expresamente que «contra esta decisión [la que resuelve sobre los conflictos de competencias planteados] no procede recurso alguno», con lo cual zanjó la discusión que existía, en el sentido de si era posible interponer algún tipo de recurso contra las decisiones que expidiera el Consejo de Estado o los tribunales administrativos en relación con los conflictos de competencia administrativa que le fueran planteados.
Cuando el CPACA menciona que «no procede recurso alguno», se refiere, en primer lugar, a los recursos que la misma normatividad regula dentro del procedimiento administrativo, esto es, los de reposición, apelación y queja (artículo 748), pero con mayor razón debe entenderse que proscribe la interposición de los instrumentos y demás mecanismos similares que la segunda parte del código establece y que pueden formularse contra las providencias judiciales, incluyendo las solicitudes de aclaración y de corrección, así como los recursos extraordinarios.
Lo anterior, no solamente porque todos ellos quedarían comprendidos dentro de la expresión «recurso alguno», sino también por lo explicado en los párrafos precedentes, en el sentido de que las decisiones que profiere la Sala de Consulta y Servicio Civil en ejercicio de esta función no son ni pueden asimilarse a una sentencia u otra providencia jurisdiccional.
Sobre las solicitudes de aclaración y de corrección propiamente dichas, a excepción de lo previsto para el trámite y decisión de las pretensiones de contenido electoral,
8 Artículo 74. Recursos contra los actos administrativos. Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos:
1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque.
2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito. No habrá apelación de las decisiones de los Ministros, Directores de Departamento Administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas ni de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos.
Tampoco serán apelables aquellas decisiones proferidas por los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial.
3. El de queja, cuando se rechace el de apelación […].
para la Sala es claro que en efecto la Ley 1437 de 2011 no contempla una regulación específica. Aunque, por virtud de lo establecido en el artículo 3069 del CPACA, los aspectos no regulados se rigen por el «Código de Procedimiento Civil» (hoy Código General del Proceso), cuyos artículos 285 y 286 disponen:
Artículo 285. Aclaración. La sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció. Sin embargo, podrá ser aclarada, de oficio o a solicitud de parte, cuando contenga conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o influyan en ella.
En las mismas circunstancias procederá la aclaración de auto. La aclaración procederá de oficio o a petición de parte formulada dentro del término de ejecutoria de la providencia.
La providencia que resuelva sobre la aclaración no admite recursos, pero dentro de su ejecutoria podrán interponerse los que procedan contra la providencia objeto de aclaración.
Artículo 286. Corrección de errores aritméticos y otros. Toda providencia en que se haya incurrido en error puramente aritmético puede ser corregida por el juez que la dictó en cualquier tiempo, de oficio o a solicitud de parte, mediante auto. Si la corrección se hiciere luego de terminado el proceso, el auto se notificará por aviso.
Lo dispuesto en los incisos anteriores se aplica a los casos de error por omisión o
cambio de palabras o alteración de estas, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva o influyan en ella. [Resaltado fuera del texto original].
Obsérvese que tanto el artículo 285 como el 286 del Código General del Proceso se refieren a decisiones judiciales: en el supuesto de la aclaración, refiriéndose a sentencia, mientras que en el de la corrección, a la providencia que dicta el juez en un proceso. Ambas figuras conciernen a actos cuya naturaleza difiere de las decisiones que profiere la Sala de Consulta y Servicio Civil en ejercicio de la función prevista en el artículo 39 del CPACA, las que no son, valga decir, sentencias ni providencias judiciales.
Sobre la improcedencia de una solicitud de aclaración presentada contra una decisión adoptada en un conflicto de competencia administrativa, la Sala ha precisado:
Ahora bien, teniendo en cuenta lo establecido en los artículos 39 y 112-10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la solicitud de aclaración a la decisión del 9 de diciembre de 2020, en los términos en que se formula –arriba reseñados- no es procedente.
9 Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Lo anterior, habida cuenta de que la competencia de la Sala se limita a dirimir, con fundamento en la normatividad jurídica, cuál, entre dos o más autoridades administrativas, tiene la competencia respecto de una determinada actuación administrativa. No puede la sala imponer o señalar la forma como la autoridad competente debe ejercer su competencia. El hacerlo, sin tener asignada esa facultad -conforme se indicó-, implicaría usurpar o invadir el campo de acción de dicha autoridad y desconocer su autonomía10.
No obstante lo anterior, es importante precisar que la improcedencia de instrumentos de naturaleza procesal, como lo son la aclaración, no constituye un obstáculo para que, de oficio, la Sala examine si efectivamente incurrió en un error formal o si existen apartes ambiguos de la decisión que requieren de una aclaración.
Ahora bien, los argumentos expuestos son suficientes para concluir que la solicitud de aclaración presentada por la Subdirección Jurídica de Parafiscales de la UGPP es improcedente. Sin embargo, es importante realizar algunas consideraciones adicionales frente a las preguntas que la UGPP pretendía que fueran contestadas por la Sala al resolver la solicitud de aclaración.
4. RESPUESTA A LA SOLICITUD DE ACLARACIÓN
4.1. Sobre la solicitud inicial de aclaración
La subdirectora general de la Subdirección Jurídica de Parafiscales de la UGPP planteó, en su solicitud inicial ante la Sala, dos preguntas en forma general y abstracta, las cuales se transcriben a continuación:
¿Se vulnera el Principio de Legalidad cuando mediante resolución expedida por una cartera ministerial se establecen nuevas funciones y competencias a una entidad pública que no habían sido contempladas en la ley que la creó, como tampoco en las leyes y decretos reglamentarios que desarrollaron los parámetros para ejercer sus competencias?
¿Cuál es el alcance que debe darse al Decreto 3033 de 2013 [Compilado en el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público 1068 de 2015 en los artículos 2?12.1.1. (sic)]. que reiteró la obligación para la UGPP de adelantar un solo proceso de determinación cuando detectara omisión, inexactitud y mora pero no contempló la posibilidad de iniciar un proceso exclusivo por mora?
10 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Auto de 18 de diciembre de 2020, radicación
11001-03-06-000-2020-00235-00(A).
Al respecto, la Sala debe partir señalando que no le concierne hacer juicios de legalidad sobre actos administrativos, en tanto que este tipo de cuestionamientos deben plantearse ante la autoridad judicial correspondiente, que en todo caso hará parte de la jurisdicción contenciosa administrativa. Como se señaló anteriormente, el procedimiento de determinación de competencias tiene una naturaleza administrativa y la formulación de un conflicto de competencias no equivale a la interposición de una acción judicial.
Ahora bien, para la Sala no es posible dar respuesta a las preguntas transcritas bajo ninguna de las funciones que le atribuye el artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021. Lo anterior, dado que, de una parte, los referidos cuestionamientos comportan realmente una consulta que no ha sido formulada por el Gobierno Nacional a través de sus ministros o directores de departamento administrativo, y de otra, exceden a la resolución de un conflicto de competencias sobre un caso particular y concreto, pues pretenden que la Sala establezca el alcance normativo de manera general y abstracta de resoluciones ministeriales y decretos.
Frente a la última pregunta formulada por la solicitante, esto es:
¿Cuál es el entendimiento de la sentencia respecto de la afirmación que sostiene que la UGPP de acuerdo con el marco normativo legal vigente, tiene competencia para adelantar el cobro de las entidades con autorización de funcionamiento vigente pero no de las entidades liquidadas?
La Sala debe aclarar que la afirmación que sostiene que la UGPP tiene competencia para adelantar el cobro de aportes adeudados a entidades con autorización de funcionamiento, pero que carece de tal competencia frente a la cartera de aquellas que no cuentan con dicha autorización, no se encuentra contenida en la decisión del 2 de marzo de 2022, sino que se trata de una aseveración realizada por la subdirectora general de la Subdirección Jurídica de Parafiscales de la UGPP en su solicitud de aclaración.
En ese sentido, la solicitante busca un pronunciamiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil frente una interpretación normativa. Se trata de una situación frente a la cual, debe reiterarse, que de conformidad con las funciones atribuidas por artículo
112 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, las consultas que pueden ser objeto de pronunciamiento por parte de la Sala deben haber sido formuladas por el Gobierno Nacional a través de sus ministros o directores de departamento administrativo.
4.2. Sobre el alcance a la solicitud inicial de aclaración
La subdirectora general de la Subdirección Jurídica de Parafiscales de la UGPP, dando alcance a la solicitud de aclaración inicialmente presentada, formuló ante la Sala una serie de preguntas que pretendía que fuesen respondidas «En el evento en que el lineamiento de la Sala de Consulta reitere que es La(sic) Unidad la responsable del cobro de los aportes de la cartera de las EPS». Adicionalmente, solicitó que la Sala fije una serie de parámetros sobre el cobro de aportes en mora al Sistema General de Seguridad Social en Salud y aclare el alcance de la expresión
«información correspondiente» contenida en el literal a), numeral 1, del artículo 3 de la Resolución 574 de 2017:
De esta manera, agradecemos se fijen estos parámetros, se aclaren las inquietudes suscitadas, precisando los lineamientos, así como, las condiciones para recibir la cartera, y en especial, se fije el alcance de lo que debe entenderse por entrega de la “información correspondiente” señaladas en la disposición.
De acuerdo con lo expresado por la solicitante en dicho documento, las materias expuestas pueden agruparse en los siguientes temas:
1- El tipo de información que debe entregar el liquidador respecto de los aportantes en mora, de tal forma que la UGPP pueda realizar el cobro de las sumas adeudadas una vez culmine el proceso de liquidación de la EPS.
2- El procedimiento que debe seguir la UGPP para el cobro de los aportes en mora del Sistema General de Seguridad Social en Salud una vez culmine el proceso de liquidación de la EPS.
3- La posibilidad de depuración de cartera de los aportes en mora al Sistema
General de Seguridad Social en Salud.
Se reitera nuevamente que de conformidad con las funciones atribuidas por el artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de
2021, las consultas que pueden ser objeto de pronunciamiento por parte de la Sala
deben ser formuladas por el Gobierno Nacional a través de sus ministros o directores de departamento administrativo, por lo cual no es posible resolver cada uno de los interrogantes formulados por la solicitante.
No obstante, dado que las preguntas de la UGPP abordan la recuperación de recursos públicos con los que se financia el Sistema General de Seguridad Social, los cuales permiten que el Estado pueda garantizar el derecho constitucional a la Salud y la vigencia del Estado Social de Derecho, la Sala se permite hacer una serie de consideraciones sobre las obligaciones del agente liquidador de cara a que la UGPP pueda llevar a cabo las actividades para las cuales se declaró su
competencia en la decisión del 2 de marzo de 2022 dentro del proceso de la referencia.
En ese orden de ideas, con el fin de que la UGPP pueda desarrollar eficientemente las gestiones de cobro de los aportes en mora de los afiliados al régimen contributivo del Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, una vez se cierre el proceso de liquidación de dicha EPS, la Sala considera necesario poner de presente la obligación de la UGPP y del agente liquidador para desarrollar sus funciones de manera armónica. Lo anterior, de conformidad con el principio de coordinación y colaboración contenido en el artículo 6 de la Ley 489 de 199811.
Bajo este postulado y como se mencionó en la Decisión del 2 de marzo de 2022, el agente liquidador de la empresa promotora de salud tiene a su cargo, durante el proceso de liquidación, las gestiones de cobro de las cotizaciones en salud de aquellos afiliados que se encontraban en mora, en los términos del artículo 2, literal K, de la Resolución 574 de 2017:
[…] k) Efectuar la gestión de cobro de las cotizaciones en salud de los aportantes que se encontraban en mora con anterioridad al inicio del proceso de traslado y asignación de los afiliados a otras EPS y celebrar los acuerdos de pago a que haya lugar, así como presentar las declaraciones de giro y compensación ante el FOSYGA o quien haga sus veces, de acuerdo con el marco legal vigente, o el giro de los recursos que correspondan a dicho Fondo cuando no proceda la compensación de los recursos recaudados […].
Adicionalmente, de acuerdo con el artículo 295 del Decreto Ley 663 de 199312, es obligación del liquidador actuar como representante legal de la intervenida y ejecutar los actos que tiendan a facilitar la preparación y realización de una liquidación rápida y progresiva, y la recuperación de la cartera durante el tiempo de liquidación.
ARTICULO 295. REGIMEN APLICABLE AL LIQUIDADOR Y AL CONTRALOR. […]
9. Facultades y deberes del liquidador. […] a. Actuar como representante legal de la intervenida; b. Ejecutar los actos que tiendan a facilitar la preparación y realización de una liquidación rápida y progresiva;
11 Artículo 6o. Principio De Coordinación. En virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales.
En consecuencia, prestarán su colaboración a las demás entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendrán de impedir o estorbar su cumplimiento por los órganos, dependencias, organismos y entidades titulares.
12 Estatuto Orgánico del Sistema Financiero aplicable en materia de liquidaciones forzosas de Empresas Promotoras de Salud, de conformidad con los artículos 233 de la Ley 100 de 1993, 68 de la Ley 715 de 2001, el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015 y el artículo 2.5.5.1.1 del Decreto 780 de
2016.
Por lo anterior, la Sala considera que en el ejercicio de sus funciones de cobro el agente liquidador se encuentra sujeto a las normas y estándares pertinentes a los que se encuentre sometido el Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI.
Al respecto, resulta importante observar que el numeral 18 del artículo 6 del Decreto
575 de 2013 señala dentro de las funciones de la UGPP la siguiente:
Artículo 6o. Funciones. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) cumplirá con las siguientes funciones: […] 18.Implementar mecanismos de seguimiento y mejoramiento de los procesos de reconocimiento pensional, determinación y cobro de contribuciones parafiscales de la protección social que adelanten las administradoras, incluida la definición de estándares y mejores prácticas a los que deberán guiar dichos procesos».
En ese orden de ideas, el liquidador debe aplicar lo contenido en la Resolución 2082 de 2016 de la UGPP, norma mediante la cual se estableció los estándares del proceso de cobro por parte de las administradoras y de la información que deben cumplir los reportes que le son entregados a la UGPP sobre cartera de aportes en mora del Sistema General de Seguridad Social.
Ahora bien, frente a la entrega de la información necesaria para continuar con el cobro de aportes en mora una vez culmine el proceso de liquidación, el agente liquidador igualmente debe cumplir con los estándares pertinentes a que está sometida la UGPP para adelantar en forma eficiente su gestión de cobro y, en especial, para que dicha información sea lo más completa, clara y ordenada posible. Lo anterior encuentra fundamento en que, de conformidad con el numeral 16 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013, es función de la UGPP «Consolidar, en conjunto con las demás entidades del Sistema, la información disponible y necesaria para la adecuada, completa y oportuna determinación y cobro de las contribuciones de la Protección Social […].».
No debe olvidarse que, tanto las labores de las entidades concernidas como las del liquidador corresponden a gestiones inherentes a una función administrativa que busca la recuperación de recursos públicos a favor de la ADRES para la financiación del derecho fundamental a la salud.
Por otra parte, frente al proceso de cobro de los aportes en mora una vez se hubiere cerrado el proceso de liquidación del Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, la Sala llama la atención sobre las funciones que le asigna la Ley
1151 de 2007 en su artículo 156:
Artículo 156. Gestión de obligaciones pensionales y contribuciones parafiscales de la protección social. […] El ejercicio de las funciones de determinación y cobro de contribuciones de la Protección Social por parte de cada una de las entidades integrantes del sistema y de la UGPP, se tendrá en cuenta lo siguiente: […]. En lo previsto en este artículo, los procedimientos de liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI. Igualmente, adelantará el cobro coactivo de acuerdo con lo previsto en la Ley 1066 de 2006.
En ese orden de ideas, la Sala trae a colación la función de la UGPP contenida en el numeral 22 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013: «Adelantar acciones de determinación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social de acuerdo con las competencias establecidas en la Ley», y lo referente a los estándares de cobro contenidos en la Resolución 2082 de 2016 de la propia entidad.
Finalmente, frente a la depuración de cartera de los aportes en mora al Sistema General de Seguridad Social en Salud, la Sala hace un llamado a la UGPP al análisis de las normas pertinentes, entre ellas el artículo 8 de la Resolución 574 de
2017, así como el estudio del concepto de esta corporación del 6 de septiembre de
2017, con radicado: 11001-03-06-000-2016-00095-00(2296).
Por lo anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil
RESUELVE:
PRIMERO. NEGAR por improcedente la solicitud de aclaración realizada por la subdirectora general de la Subdirección Jurídica de Parafiscales de la UGPP, Claudia Alejandra Caicedo Borras.
SEGUNDO. EXHORTAR al agente liquidador del Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI para que colabore de manera armónica con la UGPP, así como para que le remita toda la información lo más completa, clara y ordenada posible sobre los aportes en mora de los afiliados al régimen contributivo de la mencionada EPS, según los estándares que para el efecto está sometida esta entidad. Lo anterior con el fin de que la UGPP pueda llevar a cabo las gestiones de cobro sobre tales recursos, una vez se cierre el proceso de liquidación de dicha EPS.
TERCERO. COMUNICAR por intermedio de la Secretaría de la Sala, el presente Auto a la subdirectora general de la Subdirección Jurídica de Parafiscales de la UGPP.
El anterior Auto se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.
ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS
Presidenta de la Sala Consejero de Estado
(Reitera Salvamento de voto)
ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA
Consejero de Estado Consejera de Estado
REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ
Secretaria de la Sala
CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la sala en la plataforma del Consejo de Estado denominado SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
