CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALA ESPECIAL DE DECISIÓN N.° 21
CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil veintiuno (2021)
Referencia: control inmediato de legalidad
Radicación: 11001-03-15-000-2020-04016-00
11001-03-15-000-2020-04024-00 (Acumulado)
11001-03-15-000-2020-04338-00 (Acumulado)
Normas que se revisan: Resoluciones 1161 de 15 de julio de 2020, 1463 de 25 de agosto de 2020 y 1630 de 16 de septiembre de 2020, proferidas por el Ministerio de Salud y Protección Social
____________________________________________________________________
Procede la Sala Especial de Decisión N.° 21 del Consejo de Estado, conforme a lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, a efectuar el control inmediato de legalidad de las resoluciones 1161 de 15 de julio de 2020, 1463 de 25 de agosto de 2020 y 1630 de 16 de septiembre de 2020, proferidas por el Ministerio de Salud y Protección Social.
1. Antecedentes
Por medio de auto de 16 de septiembre de 2020, el consejero sustanciador avocó conocimiento, en única instancia, del control inmediato de legalidad de la Resolución 1161 de 15 de julio de 2020, proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social, «[p]or la cual se establecen los servicios y tecnologías en salud que integran las canastas para la atención del Coronavirus covid-19 y se regula el pago del anticipo por disponibilidad de camas de cuidados intensivos e intermedios».
Mediante providencia de 5 de octubre de 2020, se dispuso la acumulación del expediente 11001-03-15-000-2020-04024-00, remitido por el despacho del consejero William Hernández Gómez y se avocó conocimiento para efectuar el control inmediato de legalidad de la Resolución 1463 de 25 de agosto de 2020, suscrita por el mencionado ministerio, «[p]or la cual se adoptan las pruebas de búsqueda, tamizaje y diagnóstico sars cov2 [covid-19], que integra las canastas de servicios y tecnologías en salud, se establece su valor y el procedimiento para el reconocimiento y pago ante el adres y se modifica la Resolución 1161 de 2020».
A través de auto de 18 de noviembre de 2020, se dispuso la acumulación del expediente 11001-03-15-000-2020-04338-00, remitido por el despacho del consejero Jaime Enrique Rodríguez Navas y se avocó conocimiento para efectuar el control inmediato de legalidad de la Resolución 1630 de 16 de septiembre de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, «[p]or la cual se modifican los artículos 5 y 7 de la Resolución 1463 de 2020».
Las mencionadas providencias se fundaron en las siguientes consideraciones:
El 7 de enero de 2020, la Organización Mundial de la Salud -oms- identificó un nuevo coronavirus como covid-19. El 11 de marzo siguiente, dicho ente declaró el brote como una pandemia, en consideración a la velocidad de su propagación y la escala de transmisión.
A través del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, contados a partir de la vigencia de la mencionada norma, con el fin de, primero, conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a la salud de los habitantes del territorio colombiano, evitando así la propagación del covid-19 y, segundo, mitigar y prevenir el impacto negativo en la economía del país.
Las resoluciones que son objeto de control inmediato de legalidad en el presente proceso son actos administrativos de carácter general, dictados por el Ministerio de Salud y Protección Social en ejercicio de su función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos 538 y 800 de 2020, dictados durante los Estados de Excepción. En consecuencia, se cumplen los prepuestos establecidos por el artículo 136 del cpaca para efectuar el control que ocupa la atención de la Sala.
Igualmente, se acreditaron los requisitos del artículo 148 del Código General del Proceso para proceder a la acumulación de los expedientes antes referenciados.
Texto de los actos objeto de control inmediato de legalidad
Los textos completos de las resoluciones objeto de control se trascribirán en el Anexo de esta providencia, debido a su extensión. A continuación, se citará su parte resolutiva:
Resolución 1161 de 15 de julio de 2020
Por la cual se establecen los servicios y tecnologías en salud que integran las canastas para la atención del Coronavirus covid-19 y se regula el pago del anticipo por disponibilidad de camas de cuidados intensivos e intermedios
[…]
RESUELVE:
ARTÍCULO 1. Objeto. La presente resolución tiene como objeto establecer los servicios y tecnologías en salud que integran las canastas para la atención del Coronavirus covid-19 y regular el anticipo de los recursos de canastas para realizar pagos por disponibilidad de camas de cuidados intensivos e intermedios.
ARTÍCULO 2. Ámbito de aplicación. La presente resolución aplica a la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud (adres), a las entidades promotoras de Salud (eps), a las entidades obligadas a compensar (eoc), a las instituciones prestadoras de servicios de salud (ips) encargadas de garantizar la atención, conforme con los lineamientos, protocolos y guías de práctica clínica que se establezcan por las autoridades administrativas y por parte de este Ministerio.
ARTÍCULO 3. Definiciones. Para efectos del presente acto administrativo se adoptan las siguientes definiciones:
Canastas de servicios y tecnologías para la atención del Coronavirus covid-19. Las canastas corresponden a un conjunto de servicios y tecnologías en salud disponibles para la atención del Coronavirus covid-19.
Usuario con diagnóstico confirmado con Coronavirus Covid-19. Se entiende por usuario con diagnóstico confirmado aquel al que se le haya practicado la prueba diagnóstica, cuente con un resultado positivo y esté reportado en la base de datos del Instituto Nacional de Salud – ins o en el Sistema de Información Segcovid.
Anticipo por disponibilidad. Se entiende por anticipo por disponibilidad de unidades de cuidado intensivo y unidades de cuidado intermedio, el pago que se realiza a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud con recursos de las canastas por el mantenimiento de los costos asociados a estos servicios. El pago por disponibilidad se realiza independientemente de un eventual pago de canastas que incluyan la efectiva prestación de los servicios de unidades de cuidados intensivos e intermedios.
ARTÍCULO 4. Contenido de las Canastas de servicios y tecnologías para la atención del Coronavirus covid-19. Las canastas corresponden a un conjunto de servicios y tecnologías en salud disponibles para los usuarios con Coronavirus covid-19 y se encuentran integradas así:
Disponibilidad de camas de cuidados intensivos e intermedios
Pruebas de búsqueda, tamizaje y diagnóstico sars cov2 [covid-19]
Atención ámbito urgencias adulto
Atención ámbito hospitalario adulto
Atención ámbito unidad intermedio Adulto
Atención ámbito uci Adulto
Atención Domiciliaria como extensión de internación
Atención ámbito urgencias pediátrica
Atención ámbito hospitalario pediátrico
Atención ámbito unidad intermedio pediátrico
Atención ámbito uci pediátrico
Atención ámbito uci neonatal
Atención Domiciliaria como extensión de internación pediátrica
El detalle de los servicios y tecnologías que hacen parte de las canastas definidas anteriormente se establece en el anexo 1, que hace parte integral del presente acto administrativo, salvo en lo relacionado con la disponibilidad de camas de cuidados intensivos e intermedios que se definen en la presente resolución.
El valor de cada uno de los servicios y tecnologías de las canastas definidas en el presente artículo, así como las condiciones de reconocimiento y pago por parte de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - adres se regularán en el momento en que el Ministerio de Salud y Protección Social determine la adopción de éstas, teniendo en cuenta la metodología que se defina para tal efecto.
Artículo 5. Fuente de financiación. El reconocimiento y pago de los servicios y tecnologías de los que trata el presente acto administrativo se realizará con cargo a los recursos dispuestos para la canasta de servicios y tecnologías en salud, destinados a la atención de los usuarios con coronavirus covid – 19, en virtud de lo establecido en el parágrafo primero del artículo 20 del Decreto Ley 538 de 2020, adicionado por el artículo 8 del Decreto Ley 800 de 2020.
Para tal efecto, la adres realizará los ajustes presupuestales necesarios para la ejecución de los recursos.
Artículo 6. Valor a reconocer por disponibilidad de camas de Unidades de cuidado intensivo e intermedio. El valor a reconocer por la disponibilidad de camas de cuidados intensivos e intermedios para garantizar la atención y el derecho a la salud será calculado por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – adres, teniendo en cuenta los siguientes valores definidos por cama/día de estos servicios disponibles para la atención del coronavirus covid – 19.
| Servicio | Valor cama día (incluye recurso humano) |
| Unidad de Cuidados Intensivos | $ 456.482 |
| Unidad de Cuidados Intermedios | $ 347.538 |
Para tal efecto, las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud deberán remitir certificación firmada por el representante legal de la entidad en la que conste el número de camas habilitadas disponibles por día de las unidades de cuidado intensivo e intermedio del mes inmediatamente anterior, la cual deberá ser consistente con la información reportada en el Registro Especial de Prestadores de Salud – reps.
En todo caso, sólo se reconocerá el pago por disponibilidad por los días del mes en que las camas para la atención del coronavirus covid – 19 de los servicios de cuidado intensivo e intermedio hayan estado disponibles para dicho propósito y cuyo reporte se haya realizado en el Registro Especial de Prestadores de Salud – reps.
Artículo 7. Uso de los recursos por disponibilidad de camas de Unidades de cuidado intensivo e intermedio. Los recursos destinados a este componente de canastas son un apoyo a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud – ips para garantizar la disponibilidad de los servicios de cuidado intensivo e intermedio requeridos para la atención del covid-19 y deberán ser destinados a financiar el mantenimiento de la disponibilidad del servicio, incluyendo todos los costos para su sostenibilidad en el tiempo, dentro de los cuales se contempla, entre otros, el pago de nómina y/o la remuneración del talento humano en salud que labora en dichos servicios, independientemente de su forma de vinculación.
Artículo 8. Pago por disponibilidad de Unidades de Cuidado Intensivo e Intermedio. El pago por disponibilidad de unidades de cuidado intensivo e intermedio se realizará de la siguiente manera:
La Dirección de Prestación de Servicios del Ministerio de Salud y Protección Social a más tardar el segundo (2) día hábil de cada mes, dispondrá a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – adres la información diaria y total por mes de la disponibilidad de camas de los servicios de cuidado intensivo e intermedio, de conformidad con lo reportado por cada Institución Prestadora de Servicios de Salud – ips en el Registro Especial de Prestadores de Salud – reps.
Durante los primeros tres (3) días calendario de cada mes, las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud – ips remitirán certificación firmada por su representante legal a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – adres, en la cual se deje constancia de las camas/día disponibles en los servicios de cuidados intensivos e intermedios del mes inmediatamente anterior.
En el evento, en que la información reportada a través del Registro Especial de Prestadores de Salud – reps y/o la información certificada por el representante legal de la Institución Prestadora de Servicios de Salud presenten inconsistencias, no se reconocerá el pago por disponibilidad, hasta tanto la información de camas habilitadas de cuidados intensivos e intermedios reportadas y camas ocupadas sean consistente en el módulo de ocupación.
Para la corrección de la información las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud – ips tendrán dos (2) días hábiles contados a partir de la comunicación del resultado de la validación por parte de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – adres. Transcurrido dicho plazo y en el evento de no haber realizado las correcciones no se realizará el pago por disponibilidad correspondiente.
La veracidad y la oportunidad de la información reportada radicará exclusivamente en las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud. Lo anterior, sin perjuicio de las eventuales sanciones penales, disciplinarias y fiscales a que hubiere lugar por el suministro de información inconsistente.
La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – adres dentro de los siete (7) días calendario siguientes a la radicación de la certificación, validará la información reportada por las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud – ips frente a lo reportado en el Registro Especial de Prestadores de Servicios – reps. Del resultado de este cruce de información se establecerá el valor del pago por disponibilidad de las unidades de cuidado intensivo e intermedio, de conformidad con lo previsto en el artículo 7 del presente acto administrativo.
En el mismo plazo establecido en el subnumeral anterior, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – adres procederá a efectuar el desembolso a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, para lo cual dichas instituciones deberán adelantar previamente los trámites de inscripción de las cuentas bancarias a las cuales se realizará el desembolso en los términos y condiciones establecidos por la adres.
Durante los cinco (5) días siguientes al pago de los recursos a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud – ips, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – adres publicará en su página web el detalle de los pagos realizados.
Parágrafo Primero. Para efectos del pago por disponibilidad de que trata el presente acto administrativo, del mes de julio de 2020, correspondiente a las camas de cuidado intensivo e intermedio del mes de junio, las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud – ips deberán realizar y o complementar el reporte de ocupación a través del Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud – reps máximo hasta el 21 de julio de 2020.
Parágrafo Segundo. En todo caso los desembolsos por parte de la adres dependerán de la existencia previa de la respectiva disponibilidad presupuestal.
Artículo 9. Legalización del pago por disponibilidad de camas de Unidades de cuidado intensivo e intermedio. Para la legalización del pago por disponibilidad de camas de cuidados intensivos e intermedios, el representante legal de la Institución Prestadora de Servicios de Salud debe certificar el pago de los gastos asociados a la nómina y/o de la remuneración del Talento Humano en Salud disponible de las unidades de cuidado intensivo e intermedio requeridos para la atención del covid-19 en el mes correspondiente al pago del anticipo.
Dicha certificación se presentará a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – adres en el formato tipo que esta defina para tal efecto, el cual es requisito para el siguiente pago por disponibilidad de la que trata el presente acto administrativo.
Parágrafo. En el evento en que las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud no remitan la certificación requerida para la legalización del pago por disponibilidad de cuidados intensivos e intermedios definido en el presente artículo, la adres compensará el valor del pago pendiente por legalizar contra los valores que por cualquier concepto resulten a favor de la respectiva ips. En el evento en que no se puedan compensar dichos valores, la adres realizará el procedimiento de reintegro definido en el artículo 3 del Decreto-Ley 1281 de 2002.
Artículo 10. Temporalidad del pago por disponibilidad de cuidados intensivos e intermedios. El pago por disponibilidad de cuidados intensivos e intermedios de que trata el presente acto administrativo se extenderá por un término de tres (3) meses y podrá ser prorrogado en atención a la evolución de la pandemia.
Artículo 11. Vigencia. El presente acto administrativo rige a partir de la fecha de su publicación.
Resolución 1463 de 25 de agosto de 2020
Por la cual se adoptan las pruebas de búsqueda, tamizaje y diagnóstico sars cov2 [covid-19], que integra las canastas de servicios y tecnologías en salud, se establece su valor y el procedimiento para el reconocimiento y pago ante la adres, y se modifica la Resolución 1161 de 2020
[…]
RESUELVE
Artículo 1. Objeto. La presente resolución tiene por objeto adoptar y fijar el valor de las pruebas de búsqueda, tamizaje y diagnóstico de sars cov2 [covid-19], que integran las canastas de servicios y tecnologías; establecer el procedimiento para su reconocimiento y pago, y modificar el Anexo 1 de la Resolución 1161 de 2020, en el sentido de adicionar el procedimiento sars cov2 [covid-19] antígeno en la canasta de “Pruebas de búsqueda, tamizaje y diagnóstico para Coronavirus covid-19”, y de eliminar el procedimiento de laboratorio covid-19 identificado con el cups 908856, en algunos de los procedimientos de las canastas de servicios y tecnologías en salud.
Artículo 2. Ámbito de aplicación. Las disposiciones previstas en el presente acto administrativo, son aplicables a la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud – adres, a las Entidades Promotoras de Salud - eps; a las Entidades Obligadas a Compensar – eoc, y a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud – ips.
Parágrafo. Las eps, eoc e ips serán los encargados de garantizar las pruebas de búsqueda, tamizaje y diagnóstico para sars cov2 [covid-19], según su ámbito de competencias, conforme con los lineamientos, protocolos y/o guías de práctica clínica que establezca este Ministerio.
Artículo 3. Modifícase el Anexo 1 de la Resolución 1161 de 2020, sustituyendo la canasta de “pruebas de búsqueda, tamizaje y diagnóstica (sic) para Coronavirus covid-19”, la cual quedará así:
| Pruebas de búsqueda, tamizaje y diagnóstica (sic) para Coronavirus covid-19 | ||||
| Procedimientos | ||||
| Tipo | cups | Descripción | Número | Detalle |
Laboratorio covid-19 | 906270 | sars cov2 [covid-19] anticuerpos Ig G sars cov2 [covid-19] anticuerpos Ig M | 1 | De acuerdo con los lineamientos definidos por el Ministerio de Salud y Protección Social y del Instituto Nacional de Salud – ins |
906271 | ||||
908856 | identificación de otro virus (específica) por pruebas moleculares | 1 | De acuerdo con los lineamientos definidos por el Ministerio de Salud y Protección Social y del Instituto Nacional de Salud – ins | |
906340 | sars cov2 [covid-19] antígeno | 1 | De acuerdo con los lineamientos definidos por el Ministerio de Salud y Protección Social y del Instituto Nacional de Salud – ins | |
Artículo 4. Modifícase el Anexo 1 de la Resolución 1161 de 2020, eliminando el procedimiento de laboratorio covid-19 identificado con el cups 908856, de las canastas de: “Atención ámbito urgencias adulto”, “Atención ámbito hospitalario adulto “Atención ámbito unidad intermedio)”, “Atención ámbito uci (14 días)”, “Atención ámbito urgencias pediátrica”, “Atención ámbito hospitalario pediátrico”, “Atención ámbito unidad intermedio pediátrico”, “Atención ámbito UCI pediátrico” y, “Atención ámbito uci neonatal”.
Artículo 5. Valor máximo para el reconocimiento y pago de pruebas de búsqueda, tamizaje y diagnóstico para sars cov2 [covid-19]. Adóptese y fíjese el valor máximo de las pruebas de búsqueda, tamizaje y diagnóstico para sars cov2 [covid-19] que integran las canastas de servicios y tecnologías en salud, practicadas a partir de la entrada en vigencia del presente acto administrativo, en alguno de los ámbitos de atención en salud de carácter individual de los afiliados a los regímenes contributivo y subsidiado, bajo los lineamientos para el uso de pruebas moleculares, de antígeno y serológicas, establecidos por este Ministerio y reportado en sismuestras, que serán reconocidas y pagadas por la ADRES a las IPS, de acuerdo con los siguientes valores:
| cups | descripción | valor unitario máximo | detalle |
| 906270 906271 | sars cov2 [covid-19] anticuerpos Ig G sars cov2 [covid-19] anticuerpos Ig M | $60.000 | La prueba de búsqueda, tamizaje y diagnósticas (sic) se debe realizar atendiendo los lineamientos que emitan el Ministerio de Salud y Protección Social y el Instituto Nacional de Salud – ins |
| 908856 | identificación de otro virus (específica) por pruebas moleculares | $216.994 | |
| 906340 | sars cov2 [covid-19] antígeno | $80.832 | |
Parágrafo 1. Los valores establecidos financian la toma de la muestra, el procesamiento, el transporte hasta el laboratorio responsable del procesamiento, los elementos de protección individual del profesional de la salud responsable, de acuerdo con los lineamientos establecidos por este Ministerio, los insumos correspondientes, el diligenciamiento de los formatos estipulados por el ins, así como todo lo demás que sea necesario para la prestación del servicio.
Parágrafo 2. La facturación de las pruebas de búsqueda, tamizaje y diagnóstico para sars cov2 [covid-19] que se realicen en virtud del presente acto administrativo, se deberán facturar de manera separada de las demás atenciones que se realicen en los diferentes ámbitos de atención, a nombre de la eps o eoc a la cual se encuentre afiliada la persona.
Artículo 6. Fuente de financiación y ejecución. Los recursos para la financiación de las pruebas de búsqueda, tamizaje y diagnóstico para sars cov2 [covid-19] que integran la canasta de pruebas a que se refiere la presente resolución, serán los previstos en el Fondo de Mitigación de Emergencias – fome e incorporados en el Presupuesto del Ministerio de Hacienda Público, dispuestos al Ministerio de Salud y Protección Social y transferidos a la adres, de conformidad con los requerimientos y disponibilidad fiscal.
Artículo 7. Procedimiento para el reconocimiento y pago de pruebas de búsqueda, tamizaje y diagnóstico para sars cov2 [covid-19]. Para efectos del reconocimiento y pago de pruebas de búsqueda, tamizaje y diagnóstico para sars cov2 [covid-19], la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – adres definirá los calendarios de radicación y las condiciones que deben cumplir las Entidades Promotoras de Salud - eps y las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud – ips, estableciendo las validaciones que se realizarán sobre la información reportada, para la cual se verificará lo reportado en sismuestras, junto con las demás bases de datos que se requieran para tal efecto.
Parágrafo. La veracidad y la oportunidad de la información reportada radicará exclusivamente en las Entidades Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, so pena de las investigaciones las (sic) y sanciones penales, disciplinarias y fiscales a que hubiere lugar por el suministro de información inconsistente. La adres informará a la Superintendencia Nacional de Salud cualquier incumplimiento de los términos aquí establecidos, a fin de que se apliquen los correctivos correspondientes.
Artículo 8. Vigencia y derogatorias. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación y modifica el Anexo 1 de la Resolución 1161 de 2020.
Resolución 1630 de 16 de septiembre de 2020
Por la cual se modifican los artículos 5 y 7 de la Resolución 1463 de 2020
[…]
RESUELVE
Artículo 1. Modifíquese el artículo 5 de la de la (sic) Resolución 1463 de 2020, el cual quedará así:
“Artículo 5. Valor máximo para el reconocimiento y pago de pruebas de búsqueda, tamizaje y diagnóstico para sars cov2 [covid-19]. Adóptese y fíjese el valor máximo de reconocimiento y pago de las pruebas de búsqueda, tamizaje y diagnóstico para sars cov2 [covid-19], que integran las canastas de servicios y tecnologías en salud, practicadas a partir de la vigencia del presente acto administrativo, en alguno de los ámbitos de atención en salud de carácter individual de los afiliados a los regímenes contributivo y subsidiado, bajo los lineamientos para el uso de pruebas moleculares, de antígeno y serológicas, establecidos por este Ministerio y reportados en sismuestras, que serán pagadas por la adres a las eps o eoc e ips, según corresponda, de acuerdo con los siguientes valores:
cups | descripción | valor máximo | detalle | |
| Municipios con laboratorios avalados para sars cov2 [covid-19] | Municipios y áreas no municipalizadas sin laboratorios avalados para sars cov2 [covid-19] o caracterizados como zona especial de dispersión geográfica | |||
| 906270 | sars cov2 [covid-19] anticuerpos Ig G | $60.000 | $73.800 | La prueba de búsqueda, tamizaje y diagnósticas (sic) se debe realizar atendiendo los lineamientos que emitan el Ministerio de Salud y Protección Social y el Instituto Nacional de Salud – ins |
906271 | sars cov2 [covid-19] anticuerpos Ig M | |||
| 908856 | identificación de otro virus (específica) por pruebas moleculares | $216.994 | $266.903 | |
906340 | sars cov2 [covid-19] antígeno | $80.832 | $99.423 | |
Parágrafo 1. Los valores establecidos financian lo necesario para la realización del procedimiento incluyendo la toma de la muestra, el procesamiento, el transporte hasta el laboratorio responsable del procesamiento y entrega de resultados, de tal forma que se cumpla con la finalidad del mismo. Por otra parte, en caso de requerirse consulta de atención domiciliaria el valor de la misma se financia con recursos de la Unidad de Pago por Capitación.
Parágrafo 2. Para efectos de diagnóstico se deben utilizar únicamente las pruebas definidas en los lineamientos expedidos por el Ministerio de Salud y Protección Social.”
Artículo 2. Modifíquese el artículo 7 de la Resolución 1463 de 2020, el cual quedará así:
“Artículo 7. Procedimiento para el reconocimiento y pago de pruebas de búsqueda, tamizaje y diagnóstico para sars cov2 [covid-19]. Para efectos del reconocimiento y pago de pruebas de búsqueda, tamizaje y diagnóstico para sars cov2 [covid-19], de que trata el artículo 5 del presente acto administrativo, se tendrá en cuenta lo siguiente:
7.1. Las Entidades Promotoras de Salud, Entidades Obligadas a Compensar, Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud o laboratorios, según corresponda:
7.1.1 La facturación de las pruebas de búsqueda, tamizaje y diagnóstico para sars cov2 [covid-19] que se realicen en virtud del presente acto administrativo, se deberán facturar de manera separada de las demás atenciones que se realicen en los diferentes ámbitos de atención a nombre de las eps o eoc a la cual se encuentre afiliada a la persona.
7.1.2 Las eps o eoc deberán presentar la relación o el consolidado de las facturas a la adres, del valor del servicio efectivamente prestado en la toma, procesamiento y adquisición de la prueba.
7.1.3 En caso de que la eps o eoc adquiera masivamente las pruebas de búsqueda, tamizaje y diagnóstico para sars cov2 [covid-19] estas se pagarán siempre y cuando sean presentados en conjunto con las facturas de toma o procesamiento de la prueba, teniendo en cuenta las condiciones de presentación definidas por la adres, sin que la suma de los procedimientos y pruebas (adquisición de la prueba, toma de la muestra, el procesamiento y el transporte hasta el laboratorio responsable del procesamiento) sobrepase el valor máximo establecido en la presente resolución.
7.1.4 Las eps o eoc, ips o laboratorios serán responsables de la veracidad y la oportunidad del registro de la información a las autoridades competentes de conformidad como estas lo definan.
7.2. La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – adres:
7.2.1. Definirá los calendarios de radicación y las condiciones que deben cumplir las Entidades Promotoras de Salud – eps o eoc y las Instituciones Prestadoras de Salud (sic) – ips para el reconocimiento y pago de pruebas de búsqueda, tamizaje y diagnóstico para sars cov2 [covid-19].
7.2.2. Las validaciones se realizarán sobre la información allegada, para la cual se verificará lo reportado en sismuestras, junto con las demás bases de datos que se requieran para tal efecto.
7.2.3. Se tomará como referencia los municipios relacionados en el Anexo No. 1 de la Resolución 3513 de 2019, para efectos de establecer los municipios caracterizados como zona especial de dispersión geográfica.
7.2.4. Para determinar el valor a reconocer y pagar por los procedimientos en salud, y que se realicen en los municipios y áreas no municipalizadas que no cuentan con oferta de laboratorios para procesamiento de pruebas para sars-cov-2 /covid-19, se tendrá en cuenta el listado de los laboratorios que realizan las pruebas para sars-cov-2/covid-19 inscritos en el Registro de Laboratorios - relab, en donde se identifique el municipio respectivo.
7.2.5. Se pagará a las ips que se encuentren registradas en reps independiente de la clase del prestador de servicios de salud según el valor que corresponda y de conformidad con la relación o factura respectiva, o a la eps o eoc, cuando esta asuma directamente la compra de las pruebas.
7.2.6. El reconocimiento y pago de las pruebas de búsqueda, tamizaje y diagnóstico para sars cov2 [covid-19] por parte de la adres dependerá de la disponibilidad de los recursos.
Parágrafo 1. El Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Dirección de Epidemiología y Demografía, remitirá a la adres el listado de los laboratorios que realizan las pruebas para sars-cov-2/covid-19 inscritos en el Registro de Laboratorios - relab, en donde se identifique el municipio respectivo.
Parágrafo 2. El Instituto Nacional de Salud – ins será el responsable de disponer a la adres de manera oportuna la información de la base de datos de sismuestras para todos los tipos de prueba que contempla el presente acto administrativo”.
Artículo 3. Vigencia y derogatorias. La presente resolución rige desde la fecha de su publicación y modifica los artículos 5 y 7 de la Resolución 1463 de 2020.
Intervenciones
Intervención del Ministerio de Salud y Protección Social
El Ministerio de Salud y Protección Social solicitó declarar que los actos objeto de control se encuentran ajustados al ordenamiento superior por las siguientes razones:
Los actos controlados establecieron los servicios y tecnologías en salud que integran las canastas para la atención del Coronavirus covid-19, regularon los pagos por concepto de disponibilidad de camas de cuidados intensivos e intermedios y el de las pruebas para la búsqueda, tamizaje y diagnóstico de dicha enfermedad, así como el procedimiento para efectuar las respectivas erogaciones. Todo ello con sujeción a los mandatos del artículo 20 del Decreto Legislativo 538 de 2020, adicionado por el artículo 8 del Decreto Legislativo 800 de 2020.
La atención individual por covid-19 se financia inicialmente con los recursos de la Unidad de Pago por Capitación - upc y presupuestos máximos; sin embargo, cuando se agotan tales recursos, las canastas complementan la financiación inicial, pero no la reemplazan.
Los aludidos servicios y tecnologías no fueron tenidos en cuenta para realizar el cálculo de la upc y de los presupuestos máximos de la vigencia 2020, por lo cual debían financiarse con recursos diferentes, esto es, los del fome.
El pago por disponibilidad de camas incluye el costo del talento humano y obedece a que las ips han venido incrementando los servicios de las Unidades de Cuidados Intensivos e Intermedios, por lo que deben incurrir en gastos por concepto de alistamiento y mantenimiento contingentes. En consecuencia, resulta necesario adoptar una figura de anticipo que les permita mantener la disponibilidad de los servicios para atender los picos de la pandemia que se esperan por los altos niveles de contagio del covid-19.
Las medidas adoptadas respetaron las competencias atribuidas al Ministerio de Salud y Protección Social y obedecieron a criterios técnicos y observaciones presentadas por diferentes sectores en aras de conjurar la crisis sanitaria derivada de la pandemia, prestar atención integral en salud a toda la población y garantizar la sostenibilidad financiera del sistema.
Intervención de la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral - acemi
acemi solicitó declarar que las resoluciones objeto de control se encuentran ajustadas al ordenamiento jurídico superior, salvo la expresión «a nombre de la eps o eoc a la cual se encuentre afiliada la persona», contenida en el parágrafo 2º del artículo 5 de la Resolución 1463 de 2020 y replicada en el artículo 2 la Resolución 1630 de 2020. La solicitud de nulidad se fundó en los siguientes razonamientos:
De acuerdo con las normas objeto de análisis, las pruebas de búsqueda, tamizaje y diagnóstico para sars cov2 (covid-19), se deberán facturar «a nombre de la eps o eoc a la cual se encuentre afiliada la persona»; sin embargo, esta disposición no guarda conexidad con el artículo 20 del Decreto Legislativo 538 de 2020, pues este prevé que esa clase de pagos debe realizarlos la adres directamente al prestador.
La eps se limita a suministrar información a la adres para determinar el monto de la facturación del servicio prestado, pero no se convierte en deudor del valor de las canastas ante el prestador; por el contrario, dicho pago debe girarlo directamente la adres al prestador.
Las normas analizadas disponen que la facturación debe hacerse a nombre de las eps, lo cual las convierte en deudoras de las ips del valor de las mencionadas pruebas.
Intervención de las Empresas Promotoras de Salud
- La empresa promotora de salud Nueva eps solicitó declarar que los actos administrativos controlados son respetuosos de los decretos legislativos que desarrollan, se orientan a conjurar la crisis sanitaria derivada de la covid-19 y adoptan medidas proporcionales, necesarias e idóneas para garantizar la atención integral en salud y la sostenibilidad financiera del sistema.
- Las empresas promotoras de salud Compensar eps y Medimás eps manifestaron que, para definir la legalidad de las resoluciones demandadas, el Consejo de Estado debe analizar los siguientes aspectos:
La Resolución 1161 de 2020 estableció las canastas de servicios para la atención de los pacientes positivos por covid-19; sin embargo, no estableció el valor de dicha canasta, por tal motivo, aquél se ha fijado en virtud de lo dispuesto por la Resolución 1068 de 2020 donde se estableció el pago de las unidades de cuidados intensivos e intermedios.
La experiencia en la aplicación de estas canastas ha evidenciado que sus contenidos son insuficientes en relación con los servicios que se requieren para la atención de los pacientes en las unidades de cuidados intensivos e intermedios, lo cual genera muchos cobros por eventos adicionales e incentiva la sobrefacturación por parte de las ips.
La Resolución 1463 de 2020 definió el valor y el procedimiento para pagar las pruebas de búsqueda, tamizaje y diagnóstico de sars cov2; sin embargo, el monto establecido no debió estandarizarse para todo el territorio nacional, puesto que ello desconoce la realidad de mercado que determina unos sobrecostos en municipios alejados que no logran ser cubiertos por el valor de referencia preestablecido.
La adres financia el pago de las pruebas practicadas a partir del 25 de agosto de 2020, empero esta regulación omitió incluir las que se realizaron con anterioridad a esa fecha. En consecuencia, debe establecerse un mecanismo para financiarlas, pero no con cargo a «los techos No pbs de las eps que son insuficientes».
El pago del anticipo por disponibilidad de camas de cuidados intensivos e intermedios, con cargo a las canastas de servicios y tecnologías para la atención del covid–19, podría generar un desequilibrio en el armónico funcionamiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud, especialmente en las garantías de atención en salud, igualdad, universalidad, accesibilidad y permanencia en el nivel requerido para la atención.
El ámbito de aplicación de las resoluciones objeto de control omitió mencionar a las Administradoras de Riesgos Laborales, situación que desconoció que si un profesional de la salud resulta afectado por covid-19 ello se considera como enfermedad de origen profesional, es decir, que su atención debería estar a cargo de las referidas instituciones.
Las resoluciones analizadas omitieron regular los casos de exoneración de copagos y cuotas moderadoras ante las canastas de servicios y tecnologías del covid-19, como tampoco establecieron lineamientos en ese sentido cuando existen otras comorbilidades que requieren un tratamiento conjunto.
Concepto del Ministerio Público
La procuradora segunda delegada ante el Consejo de Estado emitió concepto en el sentido de indicar que en el presente caso se cumplen los presupuestos formales para estudiar las resoluciones 1161, 1463 y 1630 de 2020 bajo la figura del control inmediato de legalidad, ya que son actos administrativos de carácter general y desarrollaron los Decretos Legislativos 538 y 800 de 2020, que fueron dictados por el gobierno nacional con ocasión de las declaratorias de los estados de emergencia económica, social y ecológica de que tratan los Decretos 417 y 637 de 2020.
El Ministerio Público trascribió los argumentos esgrimidos por el Ministerio de Salud y Protección Social y con base en estos concluyó que los actos controlados se ajustan a la legalidad y fueron expedidos con la finalidad de mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia de la covid-19.
Consideraciones
Competencia
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-179 de 1994, declaró exequibl el artículo 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción –Ley 137 de 1994– que previó el control inmediato de legalidad
A su turno, en el artículo 136 del cpaca se estatuye en los siguientes términos:
Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.
El Ministerio de Salud y Protección Social es un organismo que pertenece a la Rama Ejecutiva del poder público en el orden nacional al cual le corresponde - junto con el presidente de la República-, la dirección, orientación y regulación del Sistema General de Seguridad Social en Salud 13 14
En consideración al carácter de autoridad del orden nacional y de conformidad con los artículos 111 numeral 8.° del cpac, 2 y 29 numeral 3. del Acuerdo 80 de 201 y con la decisión adoptada en sesión virtual número 10 del 1.° de abril de 2020, el Consejo de Estado es competente para conocer el medio de control automático de legalidad de las resoluciones 1161, 1463 y 1630 de 2020.
Finalidades y características del control inmediato de legalidad
A través de varios pronunciamientos de contenido similar, emitidos por la Sala Plena, se han trazado los elementos que identifican el examen de legalidad que corresponde realizar en el medio de control previsto en el artículo 136 del cpaca, de los actos administrativos expedidos en ejercicio de la función administrativa y para desarrollar o reglamentar los decretos legislativos proferidos en los Estados de Excepción.
El análisis de legalidad se realiza por confrontación directa del acto administrativo con las normas constitucionales que facultan la declaratoria de los Estados de Excepción, vale decir, con los artículos 212 a 215 de la Carta Política, la Ley 137 de 1994, los decretos a través de los cuales se estatuye el Estado de Excepción, los decretos legislativos que se profieran para conjurarlo y las normas de contenido reglamentario que le sean superiores y que hayan sido expedidas con ese propósito.
De la copiosa jurisprudencia emitida por esta Corporación en armonía con los artículos 185 y siguientes del cpaca se destacan las siguientes características
(i) Tiene carácter jurisdiccional porque se adelanta a través del procedimiento previsto en el artículo 185 del cpaca el que culmina, luego del agotamiento de las etapas, con la expedición de una sentencia.
(ii) Es inmediato y oficioso, la primera característica implica que la autoridad que expida los actos administrativos en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos, debe enviarlos a la autoridad judicial competente dentro de las 48 horas siguientes a su expedición, y, la segunda, significa que si no se efectuare el envío, la corporación judicial correspondiente aprehenderá, de oficio, su conocimiento «o incluso como resultado del ejercicio del derecho constitucional de petición»
(iii) Es autónomo en tanto la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene la potestad de emitir pronunciamiento respecto de los actos administrativos de su competencia sin necesidad de esperar el resultado del control de constitucionalidad que realiza la Corte Constitucional sobre la disposición que declara el Estado de Excepción y de los decretos legislativos que se expidan para conjurarlo.
En este punto se precisa que si la Corte Constitucional se ha pronunciado previamente deben acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad «pero sin que suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo; cosa distinta es que, en el evento de ser declarado(s) inexequible(s) el(los) decreto(s) legislativo(s) desarrollado(s) por el acto administrativo cuya conformidad a derecho puede incluso haber sido decidida ya por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esta última decisión administrativa pierda fuerza ejecutoria, en virtud de lo normado por el artículo 66-2 del Código Contencioso Administrativo»
(iv) Es integral porque su ámbito se desenvuelve en la confrontación del acto administrativo con el decreto legislativo que declaró el Estado de Excepción y con los que se expidan para conjurarlo en aras de verificar la competencia para expedirlo, los requisitos de forma y de fondo, la conexidad entre las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implementación, el carácter transitorio y la proporcionalidad, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, bajo el entendido de que hacen parte de un conjunto de decisiones proferidas con la exclusiva finalidad de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos
Resulta necesario enfatizar en esta característica debido a que por la complejidad y el amplio universo normativo el control inmediato queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina.
Es decir, si bien el control pretende ser integral no es completo ni absoluto. La anterior aseveración encuentra respaldo en la sentencia del 24 de mayo de 2016, radicación 11001 03 15 000 2015 02578-00 en la cual se indicó lo siguiente:
[e]n efecto, el carácter integral del control no obliga a la Sala a realizar el estudio de validez del decreto confrontándolo con todo el universo jurídico. Esta Corporación ha sido reiterativa en señalar «que la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo), porque no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”. Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico
(v) La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen.
(vi) Es participativo porque se otorga la oportunidad a los ciudadanos y a las entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en la materia relacionada con el tema del proceso a presentar por escrito su concepto acerca de los puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo.
(vii) Es compatible con las acciones de nulidad y nulidad por inconstitucionalidad, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato
Verificación de los requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad
Previo al análisis de fondo de las resoluciones 1161, 1463 y 1630 de 2020, emitidas por el Ministerio de Salud y Protección Social, resulta necesario verificar si concurren los presupuestos para su procedencia, esto es (i) que se trate de actos de contenido general; (ii) que se hayan dictado en ejercicio de la función administrativa y (iii) que se hayan expedido con la finalidad de desarrollar uno o más decretos legislativos proferidos con motivo del Estado de Excepción.
2.3.1. Que se trate de actos de contenido general
Las resoluciones 1161, 1463 y 1630 de 2020 impartieron directrices para atender y mitigar la pandemia ocasionada por la covid-19. Específicamente, las medidas se orientaron a desarrollar los siguientes aspectos:
Definir los servicios y tecnologías en salud que integran las canastas para la atención de la covid-19.
Regular el pago del anticipo por disponibilidad de camas en las unidades de cuidados intensivos e intermedios, así como su temporalidad, los recursos para su financiamiento y el procedimiento para proceder a tal erogación.
Establecer las pruebas de búsqueda, tamizaje y diagnóstico que integran las aludidas canastas, al igual que su valor, procedimiento y fuente de financiación.
En este orden de ideas, los actos sujetos al presente control se encaminaron a desarrollar materias propias del sistema general de seguridad social en salud, cuyo objetivo principal consiste en regular el servicio público esencial de salud y crear condiciones que garanticen a la población el acceso en los diferentes niveles de atención
A su turno, el artículo 4 de la Ley 1751 de 2015 define el sistema de salud como «el conjunto articulado y armónico de principios y normas; políticas públicas; instituciones; competencias y procedimientos; facultades, obligaciones, derechos y deberes; financiamiento; controles; información y evaluación, que el Estado disponga para la garantía y materialización del derecho fundamental de la salud».
Bajo este marco, se observa que las resoluciones 1161, 1463 y 1630 de 2020 son actos generales, impersonales y abstractos, expedidos por el Ministerio de Salud y Protección Social, en aras de fijar directrices tendientes a atender y contrarrestar la pandemia de la covid-19, es decir, que son medidas que impactan a diversos actores del sistema de salud, su financiamiento y repercuten en la atención de los residentes en el país, todo ello con el fin de salvaguardar su vida, así como garantizarles la prestación del servicio en sus dimensiones de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y paliación.
2.3.2. Que se trate de un acto de contenido general, dictado en ejercicio de la función administrativa
La noción de función administrativa para los efectos del requisito que se examina comprende la naturaleza pública del órgano y la competencia de la cual es titular quien expide la decisión.
En tal sentido, el artículo 46 Ley 715 de 2001 dispuso que la gestión en salud pública es función esencial del Estado.
A su vez, los Decretos 4107 de 2011 y 780 de 2016 precisaron que el Ministerio de Salud y Protección Social es la cabeza del Sector Administrativo de Salud y Protección Social y tendría los siguientes objetivos principales:
Formular, adoptar, dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar la política pública en materia de salud, salud pública, promoción social en salud, así como, participar en la formulación de las políticas en materia de pensiones, beneficios económicos periódicos y riesgos laborales.
Dirigir, orientar, coordinar, regular y evaluar el Sistema General de Seguridad Social en Salud y el Sistema General de Riesgos Laborales.
En este orden de ideas, las competencias asignadas al Ministerio de Salud y Protección Social se subsumen en la noción de función administrativa y, por ello, las resoluciones 1161, 1463 y 1630 de 2020 cumplen el requisito analizado, teniendo en cuenta que se encaminaron a materializar las atribuciones que constitucional y legalmente se le han asignado a dicha cartera con el fin de fijar directrices y la política pública para la operatividad del sistema general de seguridad social.
2.3.3. Que se trate de un acto de contenido general, dictado en el ejercicio de la función administrativa, y que tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno nacional durante el Estado de Excepción
Las Resoluciones 1161, 1463 y 1630 de 2020 invocaron como marco normativo, entre otras disposiciones, los siguientes Decretos: i) 417 y 637 de 2020, mediante los cuales se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional; ii) 538 de 2020, «[p]or el cual se adoptan medidas en el sector salud, para contener y mitigar la pandemia de covid-19 y garantizar la prestación de los servicios de salud, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica»; y iii) 800 de 2020, «[p]or el cual se adoptan medidas para el flujo de recursos en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y mantener la afiliación al mismo de quienes han perdido la capacidad de pago, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica».
En consecuencia, se concluye que las mencionadas resoluciones sí reúnen el requisito analizado, toda vez que se expidieron dentro del marco del estado de excepción que fue declarado por el gobierno nacional.
Además, los actos objeto de control se encaminaron a desarrollar y materializar las directrices que se dictaron en los aludidos Decretos Legislativos 538 y 800 de 2020, con el fin de conjurar los efectos de la pandemia secundaria a la covid-19 y, especialmente, establecer mecanismos que garantizaran las sostenibilidad financiera del sistema general de seguridad social en salud, así como disponer las tecnologías y servicios necesarios para prevenir y detectar los contagios y garantizar una atención integral de la población en todos los niveles.
Contenido de los actos administrativos generales expedidos como consecuencia del Estado de Excepción por Emergencia Económica, Social y Ecológica
El artículo 215 de la Carta Política estatuye que cuando sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
Las decisiones tendientes a conjurar el Estado de Excepción y que dan lugar a que las autoridades administrativas tanto del orden nacional, distrital, departamental o municipal como los demás órganos que hacen parte de la estructura del Estado expidan actos administrativos en desarrollo de los decretos legislativos deben concretar, en cuanto ello resultare necesario, los cursos de acción trazados en los decretos con fuerza de ley proferidos al amparo de las facultades derivadas del régimen extraordinario.
El presidente de la República puede hacer uso de su potestad reglamentaria, herramienta ordinaria de la función administrativa, para darle desarrollo normativo a los decretos legislativos y, en ese caso, (i) la norma reglamentaria no puede exceder la competencia del decreto legislativo; (ii) no es pertinente que agote todo el contenido del decreto legislativo; y (iii) las medidas reglamentarias deben ser necesarias, esto es que no basta con las ordinarias para conjurar la crisis.
Los actos administrativos sometidos al control inmediato de legalidad deben contener tanto requisitos formales como materiales.
Los requisitos formales o sujeción a las formas están referidos al encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de las materias reguladas, la competencia o la referencia expresa a las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe
Los requisitos de fondo o materiales comprenden la relación de conexidad y proporcionalida con las causas que generaron la declaratoria del Estado de Excepción, los decretos legislativos que se expiden para conjurarlo y otras disposiciones de alcance superior que se hayan proferido en el marco de la excepcionalidad.
Sobre el particular, además de las sentencias citadas, la Sala Plena del Consejo de Estado, señaló lo siguiente
[…] Con el propósito de dotar al Gobierno de herramientas útiles enderezadas a conjurar las situaciones de crisis frente a las cuales los mecanismos ordinarios provistos por el poder de policía resulten ineficaces, la Constitución Política prevé la posibilidad de que el Ejecutivo adopte decisiones de indudable carácter excepcional, en la medida en que las mismas no sólo pueden prescindir de atenerse a los procedimientos y a la distribución habitual de competencias efectuada entre los distintos órganos del Estado, sino que en aras de alcanzar la salvaguarda de los intereses superiores a los cuales apuntan, permiten desde la limitación de algunos derechos fundamentales -con los confines que, a este respecto, demarca el propio ordenamiento- hasta la suspensión, derogación o modificación de disposiciones legales, según fuere el caso, siempre que las determinaciones correspondientes guarden una relación de conexidad con los motivos que dieron lugar a la declaración del respectivo estado de excepción y que resulten proporcionales a las circunstancias que pretenden afrontar.
Entre los límites a las potestades de las cuales queda investido el Gobierno en virtud de la declaratoria de los estados de excepción -comoquiera que éstos no pueden constituirse en una negación de los principios y garantías consustanciales a un Estado de Derecho-, resulta menester dar cuenta de la imposibilidad de que, durante la vigencia del estado excepcional, puedan desconocerse los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia -los cuales prohíban la limitación de tales derechos durante los estados de excepción-, el derecho internacional humanitario y los demás derechos inherentes a la persona humana, aunque no figuren expresamente en la Constitución Política, así como también la prohibición de interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del Poder Público o de los órganos del Estado o de suprimir o modificar los organismos. […]
Control inmediato de legalidad de las Resoluciones 1161, 1463 y 1630 de 2020, expedidas por el Ministerio de Salud y Protección Social
A continuación, se efectuará el control formal y material de los actos administrativos en comento, en aras de emitir la decisión que en derecho corresponda frente a su legalidad.
2.5.1. Control de aspectos formales
Los actos administrativos sometidos a control inmediato de legalidad fueron expedidos por el Ministerio de Salud y Protección Social, en ejercicio de las las facultades contenidas en los numerales 3 y 7 del artículo 173 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 20 del Decreto Legislativo 538 de 2020, adicionado por el artículo 8 del Decreto Legislativo 800 de 2020.
Dichas normas precisaron que la mencionada cartera tendría las siguientes atribuciones: i) expedir las normas administrativas de obligatorio cumplimiento para las eps ip y las direcciones seccionales, distritales y locales de salud; ii) reglamentar la recolección, transferencia y difusión de la información en el subsistema de salud; iii) definir una canasta de atenciones para los pacientes con covid-19; y iv) ejecutar, vía transferencia a la adres los recursos que disponga el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para la financiación de las canastas.
En este orden de ideas, se concluye que el Ministerio de Salud y Protección Social tenía la competencia para expedir los actos objeto de control, en razón a que encabeza dicho sector de la administración, tiene la función de formular políticas para operativizar el sistema general de seguridad social en salud y el legislador extraordinario amplió sus atribuciones con el fin de que regulara los aspectos concernientes a la determinación y monto de las canastas de servicios y tecnologías en salud para la atención de la covid-19. Específicamente, las Resoluciones 1161, 1463 y 1630 de 2020 se encaminaron a materializar esta última función.
Además, las mentadas decisiones reúnen los elementos formales referidos al encabezamiento, fecha, epígrafe o resumen de las materias reguladas, contenido, parte resolutiva y firma de quien las suscribe. Igualmente, el mencionado ministerio informó que cumplió con el presupuesto de publicidad con el fin de que los actos administrativos fueran conocidos por la comunidad en general.
Así las cosas, se evidencia el cumplimiento de los elementos formales de los actos controlados, los cuales establecieron una finalidad específica, fueron expedidos por la autoridad competente, desarrollaron los Decretos Legislativos 538 y 800 de 2020 y plasmaron la voluntad de la administración de crear o modificar una situación jurídica de alcance general.
2.5.2. Control de aspectos materiales
2.5.2.1. Conexidad
El juicio de conexidad material está previsto en los artículos 215 de la Constitución Política y 47 de la Ley 137 de 1994 y se contrae a determinar si las medidas adoptadas guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción y a la expedición de los respectivos decretos legislativos, es decir, que debe existir una relación directa y específica con la crisis que se afronta. Además, es necesario que las normas objeto de control tengan la finalidad de conjurar dichas causas e impedir la extensión de sus efectos.
En orden a adelantar el referido juicio de conexidad, resulta pertinente efectuar el siguiente análisis:
Mediante los Decretos 417 y 637 de 2020, el presidente de la República declaró los Estados de Excepción por Emergencia Económica, Social y Ecológica con ocasión del virus covid-19, considerado por la om como una pandemia con incidencia en el país por su crecimiento exponencial y los graves impactos a la salubridad pública y al orden social y económico.
A través de los Decretos Legislativos 538 y 800 de 2020, en lo que respecta al sub lite, el gobierno nacional evidenció la siguiente problemática:
El alto nivel de contagio del coronavirus covid-19 permite pronosticar una alta demanda de unidades de cuidados intensivos e intermedios. En caso de que no se tomen medidas inmediatas para ampliar la capacidad instalada del sistema, se producirían mayores índices de mortalidad, por ende, resulta necesario fortalecer y reorganizar los servicios de salud con el fin de garantizar los derechos fundamentales a la vida y a la salud.
La pandemia ha tenido un impacto negativo en las finanzas de los actores del sector salud, debido a la disminución en la venta de servicios de salud, lo cual se suma al hecho de que históricamente el sistema ha debido hacer frente a la deuda existente entre las entidades responsables del pago de servicios con las ips.
Resulta imperativo crear la canasta de servicios y tecnologías en salud para atender la covid-19, la cual debe financiarse con recursos adicionales. Además, es necesario autorizar a la adre «para administrar y ejecutar los recursos que se destinen para atender la emergencia sanitaria».
iii) Con el fin de responder a las anteriores necesidades, el artículo 20 del Decreto Legislativo 538 de 2020, adicionado por el artículo 8 del Decreto Legislativo 800 de 2020, dispuso lo siguiente:
Artículo 20. Canasta de Servicios y Tecnologías en Salud destinados a la atención del Coronavirus covid-19. El Ministerio de Salud y Protección Social definirá una canasta de atenciones para los pacientes con Coronavirus covid-19, cuyo reconocimiento se efectuará por parte de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -adres-.
La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - adres- pagará las atenciones, tomando como referencia el valor de la canasta de atenciones que se establezcan para Coronavirus covid-19.
La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - adres- con base en la información reportada por la Entidad Promotora de Salud -eps-, la Entidad Obligada a Compensar -eoc- o la entidad territorial, según corresponda, pagará directamente a las instituciones prestadoras de servicios de salud el valor de las canastas. Así mismo podrá hacer anticipos de conformidad con el número de casos de Coronavirus covid-19.
La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - adres podrá hacer anticipos del valor de la canasta a las instituciones prestadoras de servicios de salud públicas o privadas que tengan habilitadas o autorizadas unidades de cuidado intensivo y unidades de cuidado intermedio para garantizar la disponibilidad de tales servicios, independientemente del número de casos que están siendo atendidos por Coronavirus covid- 19. El anticipo se legalizará contra el costo del mantenimiento de la disponibilidad del servicio, de conformidad con los criterios que defina el Ministerio de Salud y Protección Social.
Parágrafo 1. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público apropiará los recursos necesarios para la financiación de las canastas, de acuerdo a la disponibilidad de recursos fiscales y los dispondrá al Ministerio de Salud y Protección Social para que lo ejecute vía transferencia a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -adres-. Se realizarán los ajustes presupuestales para su reconocimiento.
Parágrafo 2. […].
Las Resoluciones 1161, 1463 y 1630 de 2020 se encaminaron a concretar las medidas que adoptó el gobierno nacional para conjurar la crisis antes anotada, mitigar sus efectos, salvaguardar el acceso al servicio público esencial de salud y garantizar los recursos financieros requeridos para que las eps, ips y las entidades territoriales contaran con el talento humano, instalaciones, insumos y tecnologías necesarias para seguir prestando dicho servicio con sujeción a los principios de disponibilidad, accesibilidad, calidad, idoneidad, universalidad, continuidad y oportunidad.
iv) En concreto, los actos objeto de control cumplieron con las funciones y tareas asignadas por los decretos legislativos antes mencionados, de la siguiente manera: a) definieron los servicios y tecnologías en salud que integran las canastas para la atención de la covid-19; b) regularon el pago del anticipo por disponibilidad de camas en las unidades de cuidados intensivos e intermedios; c) establecieron las pruebas de búsqueda, tamizaje y diagnóstico que integran las aludidas canastas; y d) fijaron los procedimientos y fuentes de financiamiento para atender los pagos por concepto de disponibilidad de camas y pruebas de laboratorio.
Así las cosas, al revisar el contenido de las Resoluciones 1161, 1463 y 1630 de 2020 se observa que las decisiones de la administración son conexas con las causas que generaron la declaratoria de los Estados de Emergencia Económica, Social y Ecológica, mediante los Decretos 417 y 637 de 2020, así como con las medidas adoptadas por los Decretos Legislativos 538 y 800 de 2020 para mitigar los efectos negativos que ha tenido la pandemia de la covid-19 en la salud de los residentes en Colombia y en la sostenibilidad financiera del sistema.
2.5.2.1.1. Análisis de las determinaciones adoptadas en las Resoluciones 1161, 1463 y 1630 de 2020, expedidas por el Ministerio de Salud y Protección Social
A continuación, la Sala efectuará el análisis sustancial de cada una de las decisiones adoptadas por la administración en la parte resolutiva de los actos objeto de control inmediato de legalidad, para lo cual se verificará la finalidad de las medidas, así como el cumplimiento de estándares de razonabilidad, idoneidad, motivación suficiente, proporcionalidad e igualdad de trato. Para tal efecto, se agruparán los artículos que regulan aspectos similares.
2.5.2.1.2. Fuentes de financiación. Artículos 5 de la Resolución 1161 de 2020 y 6 de la Resolución 1463 de 2020
Las normas mencionadas no son pasibles del control inmediato de legalidad, toda vez que repitieron lo dispuesto por los Decretos Legislativos 538 y 800 de 2020 en cuanto a las fuentes de financiación del pago de la canasta para la atención de la covid-19.
En efecto, el artículo 5 de la Resolución 1161 de 2020 se limitó a trascribir lo ya establecido por el legislador extraordinario, esto es, que los pagos se efectuarían conforme al «parágrafo primero del artículo 20 del Decreto Ley 538 de 2020, adicionado por el artículo 8 del Decreto Ley 800 de 2020» y que la adres realizaría los ajustes presupuestales necesarios para la ejecución de los recursos, conforme lo había previsto dicha norma.
De igual manera, el artículo 6 de la Resolución 1463 de 2020 indicó que los recursos para la financiación de las pruebas de sars cov2 [covid-19] «serán los previstos en el Fondo de Mitigación de Emergencias – fome e incorporados en el Presupuesto del Ministerio de Hacienda Público, dispuestos al Ministerio de Salud y Protección Social y transferidos a la adres, de conformidad con los requerimientos y disponibilidad fiscal».
Dicha disposición corresponde a lo dispuesto por el artículo 15 del Decreto 538 de 2020, que adicionó el artículo 67 de la Ley 1753 de 2015, en el sentido de indicar que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público debe transferir los recursos que la adres requiera para garantizar el financiamiento del aseguramiento en salud durante la emergencia sanitaria declarada por la covid-19.
En este orden de ideas, los artículos 5 de la Resolución 1161 de 2020 y 6 de la Resolución 1463 de 2020 se limitaron a replicar las disposiciones de los Decretos Legislativos 538 y 800 de 2020 en torno a las fuentes de financiación para pagar la canasta covid-19 y la distribución de competencias entre la adres y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para administrar y ejecutar los recursos destinados a financiar el sistema de salud de cara a la pandemia.
Ahora bien, esta Sala en anteriores oportunidade ha precisado que el control inmediato de legalidad no resulta procedente para analizar transcripciones normativas, por lo cual se acogerá dicho lineamiento en el sub lite y así se indicará en la parte resolutiva de esta providencia.
2.5.1.1.3. Objeto, ámbito de aplicación y definiciones. Artículos 1, 2 y 3 de la Resolución 1161 de 2020 y 1 y 2 de la Resolución 1463 de 2020
El artículo 20 del Decreto Legislativo 538 de 2020, adicionado por el artículo 8 del Decreto Legislativo 800 de 2020, precisó lo siguiente: i) el Ministerio de Salud y Protección Social debía definir una canasta de atenciones para los pacientes con covid-19; ii) el reconocimiento de la referida canasta debe efectuarlo la adres; iii) la adres está llamada a pagar las atenciones, tomando como referencia el valor de la canasta de atenciones que se establezcan para la covid-19; iv) la adres, con base en la información reportada por las eps, eoc o las entidades territoriales, según corresponda, pagará directamente a las ips el valor de las canastas; v) la adres podrá hacer anticipos para garantizar la disponibilidad de los servicios de salud.
Teniendo en cuenta las anteriores directrices, se concluye que el objeto y ámbito de aplicación fijado por las Resoluciones 1161 y 1463 de 2020 resulta congruente con los mandatos y atribuciones previstas por los aludidos Decretos Legislativos.
En efecto, la finalidad de los actos controlados consistió en materializar las órdenes del gobierno nacional para mitigar y responder adecuadamente a los efectos de la pandemia. En tal sentido, las mencionadas resoluciones regularon las siguientes materias: a) los servicios y tecnologías en salud que integrarían las canastas para la atención del covid-19; b) el anticipo de los recursos de canastas para realizar pagos por disponibilidad de camas de cuidados intensivos e intermedios; c) adoptaron y fijaron el valor de las pruebas de búsqueda, tamizaje y diagnóstico de sars cov2 [covid-19], que hacen parte de las canastas; d) establecieron el procedimiento para el reconocimiento y pago de las aludidas pruebas.
A su turno, el ámbito de aplicación también resulta concordante con los actores del sistema de salud a los cuales se dirigieron los Decretos Legislativos 538 y 800 de 2020, a saber, adres eps eo e ips Bajo tal contexto, resultaba razonable que a esas específicas entidades se dirigieran los actos controlados en aras de mantener la congruencia normativa y no alterar la dinámica de competencias prevista por el legislador extraordinario para la prestación del servicio de salud y el pago por las atenciones a que hubiera lugar.
En este acápite de las consideraciones es oportuno referirse a la observación que hicieron las eps en su intervención dentro del sub lite, en tanto manifestaron que dentro del ámbito de aplicación se debieron incluir a las arl y que la omisión en tal sentido desconoce que si un profesional de la salud resulta afectado por la covid-19 ello se considera como enfermedad de origen profesional, es decir, que su atención debería estar a cargo de las referidas instituciones.
Sin embargo, la Sala se aparta del anterior razonamiento, toda vez que el hecho de que las resoluciones materia de estudio no hayan mencionado a las arl no las vicia de legalidad en tanto tampoco fueron incluidas en los decretos legislativos que se propusieron desarrollar y la omisión enrostrada tampoco conduce a sostener que el pago de la atención en salud de los profesionales de ese sector no esté asignado legalmente a las arl.
Por el contrario, el artículo 13 del Decreto 538 de 2020 dispuso que las arl, desde el momento en que se confirme el diagnóstico del covid-19, «deben reconocer todas las prestaciones asistenciales y económicas derivadas de la incapacidad de origen laboral por esa enfermedad».
A su vez, el Decreto 676 de 202 precisó que a los trabajadores que presentaran alguna de las enfermedades laborales directas señaladas en la Sección II Parte A del Anexo Técnico que formaba parte integral de esa norma, «se les reconocerán las prestaciones asistenciales y económicas como de origen laboral desde el momento de su diagnóstico».
Igualmente, el mencionado decreto dispuso que mientras permanezcan los hechos que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica, las arl «deberán asumir los costos que se deriven de las pruebas de tamizaje y pruebas diagnósticas que se realicen a los trabajadores dependientes o independientes vinculadas a través de un contrato de prestación de servicios del sector salud».
Bajo este contexto, se concluye que las arl son las encargadas de garantizar el pago de las pruebas de tamizaje y diagnósticas, así como las atenciones en salud que requiera el personal de ese sector, las cuales, al tenor del artículo 5 del Decreto 1295 de 1994 incluyen lo siguiente: a) asistencia médica, quirúrgica, terapéutica y farmacéutica; b) servicios de hospitalización; c) servicio odontológico; d) suministro de medicamentos; e) servicios auxiliares de diagnóstico y tratamiento; f) prótesis y órtesis, su reparación y reposición; g) rehabilitaciones física y profesional; h) gastos de traslado.
Aunado a lo anterior, es oportuno recordar que el subsistema de riesgos laborales confluye con el subsistema de salud en torno a la prestación efectiva del servicio. Al respecto, la norma antes citada estableció lo siguiente:
Los servicios de salud que demande el afiliado, derivados del accidente de trabajo o la enfermedad profesional, serán prestados a través de la Entidad Promotora de Salud a la cual se encuentra afiliado en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, salvo los tratamientos de rehabilitación profesional y los servicios de medicina ocupacional que podrán ser prestados por las entidades administradoras de riesgos profesionales.
Los gastos derivados de los servicios de salud prestados y que tengan relación directa con la atención del riesgo profesional, están a cargo de la entidad administradora de riesgos profesionales correspondiente.
La atención inicial de urgencia de los afiliados al sistema, derivados de accidentes de trabajo o enfermedad profesional, podrá ser prestada por cualquier institución prestadora de servicios de salud, con cargo al sistema general de riesgos profesionales.
Así las cosas, el ámbito de aplicación fijado por las Resoluciones 1161 y 1463 de 2020 es respetuoso de los decretos legislativos en los que se fundaron y es consonante con la normativa general del sistema de salud y riesgos labores.
De otro lado, el artículo 3 de la Resolución 1161 de 2020 definió los conceptos de «canastas de servicios y tecnologías para la atención del Coronavirus covid-19», «usuario con diagnóstico confirmado con Coronavirus Covid-19» y «anticipo por disponibilidad».
Un examen preliminar de la anterior disposición permite inferir que su finalidad fue dotar de claridad el entendimiento de la norma en aras de facilitar su aplicación y establecer parámetros objetivos de referencia para los actores del sistema a los cuales iban dirigidas las directrices. En consecuencia, prima facie, la disposición en comento no denota vicios de legalidad
2.5.2.1.4. Contenido de las canastas, pagos, financiación y procedimientos para girar los recursos. Artículos 4, 6 a 9 de la Resolución 1161 de 2020 y su anexo técnico; artículos 3 a 5 y 7 de la Resolución 1463 de 2020; y, artículos 1 y 2 de la Resolución 1630 de 2020
Las mencionadas disposiciones se encaminaron a desarrollar el artículo 20 del Decreto Legislativo 538 de 2020, adicionado por el artículo 8 del Decreto Legislativo 800 de 2020, el cual fue declarado exequible la Corte Constitucional (salvo lo relativo a su vigencia, la cual se condicionó en el sentido que se explicará en el próximo acápite). Al respecto, se tuvieron en cuenta las siguientes consideraciones
a) El legislador extraordinario previó el suministro de una canasta de atenciones para los pacientes con covid-19 en aras de brindarles una serie de bienes y servicios que les permitieran sobrellevar su enfermedad, es decir, que se atiende la finalidad de mitigar los efectos de dicho padecimiento sobre la vida de las personas.
b) La norma cumple con los juicios de ausencia de arbitrariedad, motivación suficiente y proporcionalidad, toda vez que no afecta un derecho constitucional o superior de las personas y, por el contrario, promueve el bienestar de los residentes.
c) Los decretos legislativos también superaron los juicios de intangibilidad y no contradicción específica, por cuanto no atentaron contra el normal funcionamiento de los órganos del Estado ni suspendieron la aplicación de las normas jurídicas.
d) La normativa analizada respeta el derecho a la igualdad, ya que el acceso a la canasta de servicios solamente está condicionado a que se padezca de la covid-19, pero sin que medien razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. A su vez, los prestadores del servicio de salud acceden a los recursos en idénticas condiciones.
e) Las medidas adoptadas por el ejecutivo también cumplen con el requisito de necesidad, porque la canasta de atenciones contribuye a contrarrestar los efectos de la covid-19. Además, por el carácter imprevisible de la epidemia, en el ordenamiento jurídico no existen medidas destinadas a alivianar dichos efectos ni ofrece una solución eficaz y oportuna para mejorar el flujo de recursos al interior del sistema de salud.
f) El legislador extraordinario instituyó medidas financieras en aras de garantizar la sostenibilidad fiscal del sistema general de seguridad social y promover el sostenimiento de las unidades de cuidados intermedios e intensivos. De esta manera se obtienen los siguientes beneficios: i) mejorar el flujo de los recursos; ii) atender en salud a toda la población, conforme a los principios de universalidad, solidaridad, calidad y oportunidad; iii) reactivar la economía, ya que se prioriza la utilización de los recursos para el pago de las obligaciones salariales y las contraídas con los proveedores de los servicios de salud, lo que les permite satisfacer las necesidades básicas; iv) pagar anticipadamente la canasta covid-19 a los prestadores que cuentan con servicios de cuidados intermedios e intensivos, en orden a garantizar su disponibilidad.
Ahora bien, los actos controlados materializaron lo dispuesto por el gobierno nacional en el artículo 20 del Decreto Legislativo 538 de 2020, adicionado por el artículo 8 del Decreto Legislativo 800 de 2020, en el sentido de adoptar las siguientes medidas:
Especificar el contenido de las canastas para la atención del covid-19, dentro del cual se incluyeron la disponibilidad de camas de cuidados intensivos e intermedios y las pruebas de búsqueda, tamizaje y diagnóstico sars cov2 [covid-19].
Fijar el valor que se pagaría por la disponibilidad de camas y pruebas de laboratorio.
Establecer la fuente de financiación para el pago de la canasta para la atención de la covid–19, así como el procedimiento para girar tales recursos.
Disponer la manera como debían usarse los recursos por disponibilidad de camas de unidades de cuidado intensivo e intermedio.
Un análisis preliminar de los actos objeto de control permite evidenciar que fueron respetuosos del marco fijado por los Decretos Legislativos 538 y 800 de 2020, en consonancia con los razonamientos expuestos por la Corte Constitucional para declarar su exequibilidad y, especialmente, que tuvieron como finalidad principal operativizar las directrices trazadas por el gobierno nacional en aras de mitigar y contener la pandemia, garantizar la disponibilidad de los servicios de salud para atender la demanda actual y esperada con ocasión de la crisis sanitaria y disponer el flujo de recursos que permitiera a los prestadores de los servicios en salud mantener los equipos, tecnologías, insumos y talento humano necesario para restablecer la salud de los pacientes afectados por la covid-19.
Igualmente, las resoluciones analizadas atendieron a criterios de motivación suficiente, igualdad, necesidad, proporcionalidad, razonabilidad e idoneidad, en aras de conjurar las causas que dieron lugar a la declaratoria de los estados de excepción en el territorio nacional.
Es preciso anotar que el presente análisis obedece a una aproximación preliminar a las resoluciones 1161, 1463 y 1630 de 2020, ya que, por tratarse de un control automático, no existe una demanda que dirija cargos específicos contra cada una de las disposiciones de la administración y mucho menos se han aportado pruebas que tiendan a atacarlas.
Esta precisión cobra especial énfasis en el sub lite, ya que gran parte del contenido de las resoluciones estudiadas obedece a criterios técnicos que ha acogido la administración para atender de manera oportuna y eficaz a las consecuencias nocivas que ha traído la pandemia tanto para la salud de los residentes del territorio nacional como para la sostenibilidad financiera del sistema.
De esta manera, la Sala se abstiene de analizar los siguientes aspectos: i) pertinencia o idoneidad de los medicamentos, servicios y tecnologías que se establecieron en el anexo de la Resolución 1161 de 2020 en orden a conformar las canastas para la atención de la covid-19; ii) valor asignado para pagar la disponibilidad de unidades de cuidados intensivos e intermedios y las pruebas de búsqueda, tamizaje y diagnóstico sars cov2 [covid-19].
Al respecto, se resalta que el Ministerio de Salud y Protección Social allegó los documentos que soportaron los actos controlados para establecer las canastas de atención y los valores de algunos de sus componentes, en los cuales se precisó que dicho proceso se surtió de la siguiente manera
[…] Esos pasos comenzaron con la conformación de un grupo de trabajo, la revisión de información de literatura nacional que incluyó lineamiento del Ministerio de Salud para la determinación y manejo de casos por los prestadores de servicios de salud […], Lineamientos para el uso de pruebas moleculares rt-pcr y pruebas de antígeno y serológicas para sars-cov-2 (covid-19) en Colombia […], la metodología previa de estimación de valores máximos de referencia para la atención de pacientes con esta enfermedad […], así como documentos publicados por el INS, que reúnen lineamientos para el manejo de las pruebas diagnósticas y la definición de caso […] y otros documentos que se fueron acogiendo como el consenso de la Asociación Colombiana de Infectología (Saavedra Trujillo, 2020), para dar algunos ejemplos. Del ámbito internacional se acogió información emitida por la Organización Mundial de la Salud, además de resultados de investigaciones o reportes provenientes de China, Corea, Alemania y España. A partir de esta información recopilada, se integran las canastas de los diferentes ámbitos, identificando las prácticas comunes y tecnologías en salud referenciadas como empleadas en el diagnóstico, tratamiento y seguimiento de los afectados por Covid-19.
[…]
Una vez construidos los ámbitos y las listas de las tecnologías en salud que componen cada canasta para cada ámbito, se consultaron especialistas clínicos y otras dependencias del Ministerio para recibir observaciones y retroalimentación a la conformación de canastas, obteniendo aportes de especialistas en neumología, cuidado crítico y químicos farmacéuticos. […].
Con la lista de tecnologías en salud así construidas se procedió a la consulta de los valores según la metodología de valores máximo de referencia descrita en el capítulo 4 de este documento. Posteriormente, para cada procedimiento en salud se determinó la frecuencia de este a partir de información de otras naciones y las observaciones recibidas de los expertos clínicos (Bauer, Krieger, Fenske, & Nachtigall, 2020), para los medicamentos su dosis, frecuencia y duración del tratamiento, y para los elementos de protección el uso esperado de estos dirigidos a pacientes, cuidadores y personal de salud.
[…].
Para la determinación de los valores máximos de referencia de las canastas se realizaron consultas de diversas fuentes de información para integrar los ámbitos, tales como las bases de suficiencia 2018 y 2019, recobros del año 2019, bases de datos de suficiencia en la bdua, sismed, la base de datos de invima, los estudios prospectivos de la achc, entre otras fuentes, como ya se mencionó anteriormente. Y estos resultados se contrastaron con información de la experiencia de clínicas y hospitales colombianos, que al momento de la construcción de este documento ya contaban con experiencia en la atención de pacientes con diagnóstico de Covid-19 […].
A su vez, el Ministerio de Salud y Protección Social allegó dos documentos que soportaron el valor de las pruebas sars cov2 [covid-19] en los cuales se lee lo siguiente:
En atención a que, la información observada para pruebas de antígenos de dos virus respiratorios en la base de servicios de salud financiados por la UPC, es la mejor información disponible y que tanto la toma de muestra, como la complejidad de la tecnología a utilizar y los requerimientos de talento humano son similares a los requeridos para la prueba de antígenos del sars cov2, se decide considerarla como el insumo para la definición del valor máximo de reconocimiento que nos ocupa.
La medida de tendencia central elegida es la mediana, siendo esta una medida más robusta que la media aritmética ante la presencia de valores extremos
[…]
Considerando el comportamiento observado en los municipios caracterizados por zona especial de UPC y en atención a la limitada oferta de laboratorios avalados para realizar las pruebas de sars cov2 [covid-19] esta medida sirve de referencia para definir un reconocimiento adicional, del 23%, a los valores máximos establecidos, para ser aplicado a los municipios y áreas no municipalizadas que carecen de laboratorios avalados, así como a los municipios de dispersión geográfica de la UPC.
Si bien, el porcentaje de ajuste al valor antes expuesto surge del análisis del reporte de las pruebas de detección de antígeno, se hace extensiva su aplicación a las pruebas moleculares y de anticuerpos en consideración a las complejidades que surgen en zona especial de dispersión geográfica, así como en municipios donde no existan laboratorios avalados para tal fin
En este orden de ideas, el proceso que se surtió para la expedición de los actos controlados se desarrolló en las siguientes etapas: i) conformación de un equipo técnico; ii) revisión de literatura internacional y nacional; iii) identificación de las tecnologías para diagnóstico y tratamiento de la covid-19, iv) agrupación de las tecnologías por ámbito; v) consulta en las diferentes fuentes de información disponibles para definir el costo por tecnología y canasta; y vi) consulta a profesionales de la salud y a otras dependencias del Ministerio de Salud y Protección Social.
Así las cosas, los componentes de las canastas y los valores asignados a algunos de ellos corresponden a asuntos que requieren datos, metodologías, conocimientos científicos y procedimientos que, según los documentos aportados al plenario, fueron tenidos en cuenta como insumos para adoptar las medidas que se reflejaron en los actos controlados.
A su vez, al sub lite no se allegaron otros elementos probatorios, especialmente de orden científico, que permitan concluir que el listado de las canastas debió ser diferente, esto es, que resultaba preciso incluir otros o excluir algunos de los servicios, insumos o tecnologías allí previstos o que las tarifas establecidas debieron ser inferiores o superiores a las estimadas por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Adicionalmente, los referidos análisis tampoco fueron refutados por los intervinientes, por lo cual debe presumirse la buena fe y debida diligencia de la administración para la fijación de los servicios y tecnologías que conformarían las canastas, así como los valores fijados para sufragar la disponibilidad de las camas de cuidados intensivos e intermedios y las pruebas de laboratorio.
Por otra parte, se resalta que la Resolución 1630 de 2020 indicó que la adres pagaría las pruebas sars cov2 [covid-19] a las eps o eoc e ips, según corresponda, lo cual, prima facie, pareciera resultar contradictorio con el artículo 20 del Decreto 538 de 2020 en tanto precisó que la adres pagaría directamente a las ips el valor de las canastas, es decir, que no mencionó a las eps y eoc que incluyó el mencionado acto administrativo.
Sin embargo, la contradicción antes anotada es solo aparente, pues si bien el artículo 20 del Decreto 538 de 2020 no mencionó a las eps y eoc, tampoco las excluyó expresamente. A su vez, la mencionada resolución dispuso su inclusión en razón a que en la práctica dichas entidades también terminaron realizando las pruebas. Al respecto, el Ministerio de Salud y Protección Social aportó la memoria justificativa que soportó la expedición de la Resolución 1630 de 2020 en la que se puso de presente la situación descrita en los siguientes términos:
Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 20 del Decreto 538 de 2020, y en consideración a que en la práctica de los referidos procedimientos pueden intervenir varios agentes, como es el caso de las eps e ips, se determinan algunas condiciones específicas relacionadas con el reporte de la facturación de los servicios efectivamente prestados, para su reconocimiento y pago.
[…]
Por tanto, el objeto principal de este acto es incluir los asuntos que hoy deben tenerse en cuenta para poder garantizar la sostenibilidad financiera de los actores del sistema, y un adecuado flujo de recursos hacia los prestadores de servicios de salud y demás agentes que intervienen en la realización de las pruebas, para que estos a su vez, respondan de manera rápida y adecuada a las necesidades de los pacientes que requieran de la práctica de pruebas de búsqueda, tamizaje y diagnostico sars cov2 [covid-19].
[…]
Atendiendo a las características propias de la práctica de las pruebas para covid-19 en determinados municipios del país, y a la intervención de diferentes agentes dentro de la práctica de las mismas, hoy se requiere tener en cuenta lo siguiente: […] iv) que en la práctica de las pruebas para covid-19 intervienen diferentes agentes a los cuales la adres les debe reconocer y pagar, en lo correspondiente, los servicios efectivamente prestados.
Conforme a lo antes expuesto, se concluye que las eps, eoc e ips terminaron concurriendo en la realización de las pruebas sars cov2 [covid-19], por lo tanto, resultaba razonable y proporcionado que se reconocieran los valores respectivos a quienes acreditaran haber efectuado tales procedimientos.
La anterior conclusión igualmente es consonante con el principio del efecto útil de las normas y conservación del derecho, como también atiende a criterios de justicia y equidad, de cara a la necesidad advertida por la administración y los actores del sistema de salud de poner en marcha todas las medidas necesarias para responder de manera eficaz y oportuna a la mitigación de la pandemia secundaria a la covid-19.
De otro lado, resulta pertinente hacer referencia a los argumentos esbozados por acemi y las eps intervinientes, mediante los cuales afirmaron que las resoluciones controladas presentaban inconsistencias que debían ser corregidas por esta corporación.
De esta manera, acemi solicitó declarar la nulidad de la expresión «a nombre de la eps o eoc a la cual se encuentre afiliada la persona», contenida en el parágrafo 2º del artículo 5 de la Resolución 1463 de 2020 y replicada en el artículo 2 de la Resolución 1630 de 2020, en consideración a que esta disposición convierte a la eps en deudoras de las ips del valor de las pruebas sars cov2 [covid-19], situación que contraviene los mandatos del Decreto Legislativo 538 de 2020.
Al respecto, se observa que las normas referenciadas por acemi previeron que la facturación de las pruebas de búsqueda, tamizaje y diagnóstico para sars cov2 [covid-19] debían facturarse a nombre de la eps o eoc a la cual se encuentre afiliada la persona destinataria de la prueba.
La anterior directriz no pugna con la organización del sistema de salud, pues el artículo 156 de la ley 100 de 19993 prevé que las eps tendrán a su cargo la afiliación de los usuarios y la administración de la prestación de los servicios por parte de las ips, por ende, resulta razonable que la facturación se haga a nombre de las eps y no de la adres, puesto que si bien es la encargada de girar los recursos no tiene con las ips un contrato para la prestación de los servicios en salud como sí ocurre entre eps e ips.
Además, las resoluciones controladas no contravienen los decretos legislativos materia de desarrollo, pues estos precisaron que la adres pagaría directamente a las ips el valor de las canastas para la atención de pacientes con covid-19, con base en la información reportada por la eps, eoc o la entidad territorial, según corresponda.
Dicha directriz fue reiterada por los actos controlados al indicar que la adres debía desembolsar a las ips los dineros para sufragar la disponibilidad de unidades de cuidados intensivos e intermedios así como el valor de las pruebas sars cov2 [covid-19]
Por su parte, el legislador extraordinario no especificó la manera como debía hacerse el proceso de facturación para pagar los mencionados servicios y, por lo tanto, dicho aspecto podía ser reglamentado por el Ministerio de Salud y Protección Social con sujeción a las demás normas vigentes que desarrollaran tal materia.
En tal sentido se resalta que la Resolución 3047 de 2008, modificada por las resoluciones 416 de 2009 y 4331 de 2012, fijó «los formatos, mecanismos de envío, procedimientos y términos a ser implementados en las relaciones entre prestadores de servicios de salud y entidades responsables del pago de servicios de salud, definidos en el Decreto 4747 de 2007» y especificó que las facturas debían contener como un dato relevante el nit y razón social de la entidad responsable del pago.
A su vez el artículo 3 del Decreto 4747 de 2007 indicó que se consideran entidades responsables del pago de los servicios de salud las direcciones departamentales, distritales y municipales de salud, las entidades promotoras de salud de los regímenes contributivo y subsidiado, las entidades adaptadas y las administradoras de riesgos profesionales.
Se observa, entonces, que la mencionada disposición no incluyó a la adres, el fome, el Ministerio de Hacienda u otro ente que tenga a su cargo el giro o administración de los recursos del sistema de salud como entidades responsables del pago de los servicios asistenciales y tampoco ha sido modificada.
Bajo el anterior contexto normativo, se concluye que el proceso de facturación en salud está estructurado a partir de la metodología de afiliación adoptada por la Ley 100 de 1993 y teniendo en cuenta el rol fundamental que cumplen las eps para convertirse en un canal tendiente a lograr que la población reciba la atención en salud por parte de las ips.
Esta situación se puso de presente en el «cuadro de observaciones y comentarios» que fue aportado por el Ministerio de Salud y Protección Social al sub lite y que da cuenta de las comunicaciones que entabló dicha cartera con acemi, las eps y la adres previo a la expedición de los actos controlados y en el que se consignó lo que, a continuación, se resume:
| Entidad que formula la observación | Observación y justificación | Respuesta del Ministerio de Salud y Proteccion Social |
| acemi - eps | i) Se sugeire que para la facturacón de las pruebas la factura sea «expedida a nombre de ADRES y entregada al tercero definido por esta para su verificación y consolidación». ii) «Se sugiere precisar que la facturación se realiza siempre a la ADRES, toda vez que ante el silencio de la norma, algún prestador podría entender de manera equivocada que la facturación se realiza a la EPS porque se le envía a dicha entidad y no a la ADRES». | i) «No se acoge la propuesta comoquiera que las responsables del aseguramiento en salud son las EPS». ii) Es la EPS la encargada de la gestión en cuanto a los procesos de facturación. iii) Es necesario aclarar que es la EPS en el marco del aseguramiento, quien debe garantizar la prestación servicio a sus afiliados y será quien consolide las facturas que deban presentarse ante la ADRES. |
| adres | i) Es importante que la facturacion «quede en cabeza de la EPS para que esta tenga incentivos de cargar la información necesaria para el reconocimiento y pago de estas pruebas». ii) No eliminar la referencia de la facturación a nombre de la EPS | «Se acoge la propuesta ajustando la redacción en el proyecto de resolución». |
En este orden de ideas, un examen preliminar al proceso de facturación establecido en los actos controlados encuentra sustento en normas de rango superior, no altera el flujo de caja dentro del sistema de salud, ni pone en riesgo la materialización de las medidas previstas por el legislador extraordinario para mitigar la pandemia.
Ahora bien, las eps que intervinieron en el sub lite explicaron que los actos controlados omitieron regular los siguientes aspectos: a) establecer el valor de las canastas de servicios para atender a los pacientes positivos por covid-19; b) incrementar los servicios y tecnologías que conforman las canastas, pues en la práctica se generan muchos cobros por eventos adicionales y se incentiva la sobrefacturación por parte de las ips; y c) financiar el pago de las pruebas practicadas con anterioridad a la expedición de los actos controlados, teniendo en cuenta que no deben sujetarse a «los techos No pbs de las eps que son insuficientes»; y d) señalar los casos de exoneración de copagos y cuotas moderadoras de las canastas de servicios y tecnologías de la covid-19, así como establecer lineamientos en ese sentido cuando existan otras comorbilidades.
Sin embargo, la Sala considera que los reparos antes anotados no son suficientes para desvirtuar la presunción de legalidad que ampara a las Resoluciones 1161, 1463 y 1630 de 2020, pues no es posible afirmar que dichos actos tuvieran que regular todos los aspectos que echaron de menos las eps, en tanto la labor de la administración no se agotó con la expedición de aquellos y, por ende, los asuntos aparentemente omitidos podrían desarrollarse mediante actos posteriores de cara a las necesidades que se surjan durante la pandemia.
Además, como lo indicaron las eps intervinientes, en el ordenamiento jurídico existen normas que pueden suplir la aparente omisión en aras de contar con un referente para que los actores del sistema de salud puedan llevar a buen fin las tareas que les corresponden.
Ejemplo de ello son el Decreto 780 de 2016 y las Resoluciones 3047 de 2008, 416 de 2009, 4331 de 2012, 1479 de 201 y demás decisiones concordantes, los cuales establecieron los procedimientos para cobrar y sufragar la facturación derivada de la prestación de servicios de salud, lo cual permite mantener el flujo de caja dentro del sistema.
Igualmente, la Resolución 914 de 2020, modificada por la Resolución 1068 de 2020 definió el valor máximo a pagar, durante la emergencia sanitaria, por los servicios de unidades de cuidados intensivos e intermedios para la atención de pacientes con covid-19.
De otro lado, las eps intervinientes señalaron que el artículo 5 de la Resolución 1463 de 2020 estandarizó el valor de las pruebas de búsqueda, tamizaje y diagnóstico de sars cov2, lo cual desconoció que la realidad de mercado genera unos sobrecostos para los municipios alejados.
Al respecto, es preciso indicar que el artículo 5 de la Resolución 1463 de 2020 fue modificada por la Resolución 1630 de 2020 en aras de establecer una tarifa diferencial a la aludida prueba, teniendo en cuenta si el municipio tenía laboratorios avalados para tal efecto o si la Resolución 3513 de 2019 lo había caracterizado como zona especial de dispersión geográfica.
En consecuencia, un análisis preliminar del anterior reparo evidencia que carece de respaldo, pues advirtió que el artículo 5 de la Resolución 1463 de 2020 pudo incurrir en falencias en tanto no tuvo en cuenta aspectos relevantes para determinar el pago de las pruebas de sars cov2 [covid-19] en zonas especiales de dispersión geográfica; sin embargo, las eps intervinientes desconocieron que el aludido pago fue modificado por un acto posterior y cuyo objetivo radicó en reconocer los mayores costos que podría generar la aplicación de la prueba de sars cov2 en algunas entidades territoriales porque no contaban con laboratorios o estaban clasificadas en dicha condición de zona especial.
De igual manera, se precisa que la Resolución 1463 fue expedida el 25 de agosto de 2020 y modificada por la Resolución 1630 de 16 de septiembre de 2020, es decir, que estuvo vigente durante 22 días; sin embargo, en la práctica no tuvo operatividad, ya que una de las condiciones para proceder a los pagos de las mencionadas pruebas consistía en que la adres estableciera los canales y parámetros generales tendientes a efectuar tales erogaciones, lo cual ocurrió con la Circular 0000049 de 13 de octubre de 2020. Dicho acto expresamente previó que los pagos se harían conforme a los valores máximos fijados para tal efecto por la Resolución 1630 de 2020.
Finalmente, las eps intervinientes refirieron que el pago del anticipo por disponibilidad de camas de cuidados intensivos e intermedios, con cargo a las canastas covid–19, podría generar un desequilibrio en el sistema de salud, pero no indicaron de qué manera se causaría tal afectación, razón por la que la Sala carece de elementos suficientes para analizar la veracidad de esta afirmación.
2.5.2.1.5. Vigencia y temporalidad de las medidas. Artículos 10 y 11 de la Resolución 1161 de 2020; 8 de la Resolución 1463 de 2020; y 3 de la Resolución 1630 de 2020
Los actos materia de control establecieron que las medidas establecidas por el Ministerio de Salud y Protección Social regirían a partir de su publicación y que el pago por disponibilidad de las unidades de cuidados intensivos e intermedios se extendería por un término de 3 meses y podría ser prorrogado en atención a la evolución de la pandemia.
Ahora bien, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-383 de 2020, declaró la exequibilidad condicionada del artículo 8 del Decreto Legislativo 800 de 2020, el cual fue desarrollado por las resoluciones controladas, bajo el entendido de que las medidas allí contenidas «estarán vigentes durante la emergencia sanitaria, o durante el término de vigencia que señale el Congreso de la República en ejercicio de sus competencias ordinarias en la materia».
Al respecto, se precisó que la norma estudiada permitió el pago anticipado de la canasta covid-19, para que los prestadores de las unidades de cuidados intensivos e intermedios sufragaran los gastos que se generan por su funcionamiento y, por ende, dicha medida únicamente «se encuentra justificada durante el tiempo en que se incremente la demanda de servicios de salud con ocasión de la pandemia, pues una vez se supere la crisis generada por el covid-19, y dicha demanda retorne a los niveles normales, desaparecerán las razones para mantener su vigencia».
El anterior condicionamiento, resulta aplicable a los actos materia de control, en la medida en que desarrollaron el decreto legislativo respecto del cual se pronunció la Corte Constitucional y, por ende, su vigencia debe correr idéntica suerte que la normativa superior sobre la cual se fundaron.
A su vez, se efectuará una precisión adicional en torno a la vigencia del artículo 10 de la Resolución 1161 de 2020, en tanto dispuso que el pago por disponibilidad de unidades de cuidados intensivos e intermedios «se extenderá por un término de tres (3) meses y podrá ser prorrogado en atención a la evolución de la pandemia».
Teniendo en cuenta que la norma trae su propia vigencia, se mantendrá dicho término inicial y se limitarán las posibilidades de prorrogar la medida durante el término que perdure la emergencia sanitaria.
2.5.2.2. Proporcionalidad
La Sala Especial de Decisión N.° 21 verifica que las medidas adoptadas en las Resoluciones 1161, 1463 y 1630 de 2020, proferidas por el Ministerio de Salud y Protección Social, son razonables y proporcionales a las causas que dieron lugar a la expedición de los Decretos 417 y 637 de 2020, que declararon el Estado de Emergencia, Económica y Social, así como con las directrices impartidas por los Decretos Legislativos 538 y 800 de 2020, que les sirvieron de sustento, y cuyo propósito consistió en mitigar los efectos negativos que ha tenido la pandemia de la covid-19 en la salud de los residentes en Colombia y en la sostenibilidad financiera del sistema.
Lo anterior se sustenta en los argumentos expuestos en acápites precedentes, así como en las siguientes razones:
i) Las disposiciones sometidas a control de legalidad se encaminaron a garantizar la atención integral de salud de los residentes en el territorio nacional y a proveer un flujo de recursos suficiente en aras de mantener la disponibilidad de servicios y tecnologías que se fueran requiriendo para conjurar la crisis sanitaria ocasionada por la covid-19.
ii) Establecen de manera clara, objetiva y específica la necesidad de implementar medidas no previstas en el ordenamiento jurídico para mitigar los efectos que genera la pandemia propiciada por el virus covid-19.
iii) Son acordes con la necesidad de salvaguardar el derecho fundamental a la salud, el cual comprende el acceso a los servicios de salud de manera oportuna, eficaz y con altos estándares de calidad para la preservación, el mejoramiento y la promoción de la salud.
Igualmente, los actos controlados viabilizan el cumplimiento del deber que tiene el Estado de adoptar políticas públicas de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y paliación de las enfermedades que aquejan a la población.
iv) Son temporales y transitorias porque su vigencia debe enmarcarse dentro del lapso de la Emergencia Sanitaria que dio origen a los Estados de Excepción.
v) Instrumentalizan de manera oportuna y eficaz las decisiones expedidas con motivo del Estado de Excepción.
Finalmente, se precisa indicar que la presente sentencia no impide que las resoluciones estudiadas puedan ser objeto de una posterior revisión de legalidad por parte de esta Jurisdicción, a través de los medios de control que sean procedentes y por argumentos distintos a los analizados en esta providencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 189 del cpaca
En mérito de lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de su Sala Especial de Decisión N.° 21, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
Falla:
Primero. Declarar improcedente el control inmediato de legalidad respecto de los artículos 5 de la Resolución 1161 de 2020 y 6 de la Resolución 1463 de 2020, expedidas por por el Ministerio de Salud y Protección Social, según lo precisado en el acápite de consideraciones de esta providencia.
Segundo. Declarar que se encuentran ajustados a derecho los artículos 1 a 4 y 6 a 11 de la Resolución 1161 de 15 de julio de 2020; 1 a 5 y 7 a 8 de la Resolución 1463 de 25 de agosto de 2020; y la Resolución 1630 de 16 de septiembre de 2020, actos proferidos por el Ministerio de Salud y Protección Social, con las siguientes precisiones en torno a su vigencia:
Las mencionadas normas estarán vigentes durante la emergencia sanitaria, o durante el término que señale el Congreso de la República en ejercicio de sus competencias ordinarias en la materia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
La posibilidad de prorrogar la medida prevista por el artículo 10 de la Resolución 1161 de 2020, estará condicionada a la verificación de la emergencia sanitaria, en atención a lo expuesto en precedencia.
Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Especial de Decisión N.° 21, de la Sala de lo Contencioso Administrativo, del Consejo de Estado, en sesión de la fecha por los consejeros:
RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Preside
LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ
Salvamento parcial de voto y
aclaración de voto
cgg
ANEXO
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co
