RECURSOS DEL FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTIA - Reconocimiento de cobros o reclamaciones presentadas dentro del término de los seis meses / RECURSOS DEL FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTIA - Términos para cobros y reclamaciones / RECURSOS DEL FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTIA - Exigencia de reclamación presentada dentro del término / RECOBRO ANTE EL FOSYGA - Por medicamentos no incluidos en el POS autorizados por el Comité Técnico Científico / RECOBRO ANTE EL FOSYGA - Por medicamentos no incluidos en el POS ordenados en sentencias de tutela / MEDICAMENTOS NO ORDENADOS EN EL POS - Recobro ante el FOSYGA / RECOBRO ANTE EL FOSYGA - Término para solicitarlo: 6 meses a partir de la fecha de radicación de la factura presentada a EPS, ARS o EOC por el proveedor / RECOBRO ANTE EL FOSYGA - Término para efectuar el pago a EPS, ARS o EOC
La cuestión a dilucidar es si el hecho de que el término de 6 meses con que cuentan las EPS, ARS o EOC para presentar las solicitudes de recobro por concepto de medicamentos no incluidos en el POS y autorizados por el Comité Técnico Científico o por fallos de tutela se cuente a partir de la radicación de la factura ante la EPS, ARS o EOC, por parte del proveedor, vulnera el artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002, que preceptúa: “Artículo 13.- Términos para cobros o reclamaciones con cargo a recursos del Fosyga. Sin perjuicio de los términos establecidos para el proceso de compensación en el régimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, con el fin de organizar y controlar el flujo de recursos del Fosyga, cualquier tipo de cobro o reclamación que deba atenderse con recursos de las diferentes subcuentas del Fosyga deberá tramitarse en debida forma ante su administrador fiduciario dentro de los seis meses siguientes a la generación o establecimiento de la obligación de pago o de la ocurrencia del evento, según corresponda. En consecuencia, no podrá efectuarse por vía administrativa su reconocimiento con posterioridad al término establecido. “La reclamación o trámite de cobro de las obligaciones generadas con cargo a los recursos del Fosyga, antes de la entrada en vigencia del presente decreto, deberán presentarse dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigencia de este decreto”. El anterior precepto fue declarado exequible por la Corte constitucional mediante sentencia C-510 de 2004 (…) Pues bien, como se advierte, el artículo 13 del Decreto Ley 1281 del 2002, que se estima violado, señala que cualquier cobro o reclamación que deba atenderse con recursos del Fosyga deberá tramitarse dentro de los 6 meses siguientes a la generación o establecimiento de la obligación de pago o de la ocurrencia del evento, momento respecto del cual dijo la Corte Constitucional en la sentencia C-510 del 2004, debe entenderse como aquel en que “… la persona o entidad que debe realizar la reclamación está efectivamente en posibilidad de hacerla ante el Fosyga”. De la norma acusada y de la que se dice violada se desprende que en los eventos en que bien sea por orden de los Comités Técnicos Científicos de las EPS, ARS o EOC o por orden de un fallo de tutela, tales entidades se vean obligadas a suministrar medicamentos o servicios no incluidos en el POS por intermedio de un proveedor, el recobro ante el Fosyga lo deberá solicitar la EPS, ARS, o EOC dentro de los 6 meses siguientes a la fecha de radicación de la factura presentada a ellas por parte del proveedor, sin que encuentre la Sala la justificación de la inconformidad del demandante, en cuanto lo que pretende la disposición acusada es imprimirle agilidad al procedimiento, de manera tal que la respectiva EPS, ARS o EOC pague al proveedor el valor del medicamento o del servicio prestado en el menor tiempo posible, es decir, que lo haga antes de que se venzan los 6 meses de que trata la norma acusada, para así poder acompañar a su solicitud de recobro la factura, en la cual conste el pago que efectivamente le hizo al proveedor.
FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 1281 DE 2002 – ARTICULO 13
NOTA DE RELATORIA: Sobre la exequibilidad del artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002, relativo al término para cobros o reclamaciones con cargo a recursos del FOSYGA, ver sentencia C-510 de 2004 de la Corte Constitucional.
NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 2933 DE 2006 (15 DE AGOSTO) – ARTICULO 12 INCISO 2 – MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL (NO ANULADA) / RESOLUCION 2933 DE 2006 (15 DE AGOSTO) – ARTICULO 12 INCISO 3 – MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL (NO ANULADA)
RECOBRO ANTE EL FOSYGA - Iniciación de término para efectuar solicitud de recobro / RECOBRO ANTE EL FOSYGA - Oportunidad de solicitud en vía administrativa
Lo anterior, a juicio de la Sala, impide que las EPS, ARS o EOC se demoren en pagarle a los proveedores o prestadores del servicio el valor de la factura de cobro, pues el hecho de que a partir de la fecha de presentación de la misma ante ellas empiece a correr el término de 6 meses para que recobren ante el Fosyga dichos pagos redunda en su beneficio, en el de los proveedores y prestadores del servicio y en el del Sistema de Seguridad Social en Salud, pues ello hace que se optimice el flujo de los recursos públicos destinados a atender el servicio de salud. Por último, debe destacarse que tal como lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-510 del 2004, que declaró la exequibilidad del artículo 13 del Decreto Ley 1281 del 2002, los seis meses otorgados lo son para presentar el recobro ante el Fosyga por la vía administrativa, es decir, que si vencido dicho lapso tal reclamación no la presentó la respectiva EPS, ARS o EOC, a la misma le queda la vía judicial. Concluye la Sala que la disposición acusada no desconoce lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto Ley 1281 del 2002 ya que, por el contrario, se encuentra en perfecta armonía con él, razón por la cual es procedente denegar las pretensiones de la demanda.
FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 1281 DE 2002 – ARTICULO 13
NOTA DE RELATORIA: Sobre la exequibilidad del artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002, relativo al término para cobros o reclamaciones con cargo a recursos del FOSYGA, ver sentencia C-510 de 2004 de la Corte Constitucional.
NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 2933 DE 2006 (15 DE AGOSTO) – ARTICULO 12 INCISO 2 – MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL (NO ANULADA) / RESOLUCION 2933 DE 2006 (15 DE AGOSTO) – ARTICULO 12 INCISO 3 – MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL (NO ANULADA)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente (E): MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO
Bogotá D.C., quince (15) de abril del dos mil diez (2010)
Radicación número: 11001-03-24-000-2006-00395-00
Actor: GILBERTO CASTILLA SIERRA
Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Decide la Sala, en única instancia, la demanda incoada por GILBERTO CASTILLO SIERRA en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., contra la expresión “radicación de la factura ante la respectiva EPS, ARS, o EOC por parte del proveedor”, contenida en los incisos 2 y último del artículo 12 de la Resolución 2933 del 15 de agosto del 2006 “por la cual se reglamentan los Comités Técnico- Científicos y se establece el procedimiento de recobro ante el Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga, por concepto de suministro de medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, POS y de fallos de tutela”, expedida por el Ministerio de la Protección Social.
I. ANTECEDENTES
a. Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación.
La parte actora considera que la expresión acusada viola el artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002, según el cual los cobros o reclamaciones que deban atenderse con cargo a los recursos del Fosyga deben tramitarse dentro de los 6 meses siguientes a la generación o establecimiento de la obligación de pago o de la ocurrencia del evento, según corresponda.
Anota que el citado precepto aplica para las reclamaciones que las Entidades Promotoras de Salud (EPS), Administradoras de Régimen Subsidiado (ARS) y Entidades Obligadas a Compensar (EOC) presentan ante el Fosyga por concepto de recobros por medicamentos NO POS, cuya formulación se autoriza por parte de los Comités Técnico Científicos (CTC) y por recobros por prestaciones NO POS ordenadas por fallos de tutela, pues el costo de dichos medicamentos y prestaciones los asume finalmente el Estado por conducto de dicho fondo y por vía de recobro.
Pone de presente que el artículo en comento se interpreta de acuerdo con las directrices señaladas por la Corte Constituciona, quien precisó que dicho término se debe contar desde el momento en que la entidad que realiza la reclamación está efectivamente en posibilidad de hacerla ante el Fosyga.
Dice que siendo la constancia de pago por parte de la EPS un requisito indispensable para presentar la reclamación, mal puede contarse el término antes de que ésta haya pagado la factura al prestador o proveedor, conforme a las normas legales y reglamentarias.
Destaca que la exigencia de la constancia de pago es un requisito adecuado dentro de las solicitudes de recobro, por cuanto la EPS no puede recobrar lo que aún no ha pagado, como se deriva del sentido natural y obvio del verbo “recobrar”, que de acuerdo con el diccionario de la Real Academia Española significa “Volver a tomar o adquirir lo que antes se tenía o se poseía”.
Que antes de que la EPS haya realizado el pago al proveedor o prestador no es posible cuantificar el monto del reembolso, por cuanto es una obligación de aquélla revisar la factura que remite el prestador y, si es del caso, glosar lo que no resulte pertinente, lo cual resulta acorde con el propósito del recobro, pues de esta manera se evita que el Fosyga realice pagos por lo no debido; y que es claro que antes del pago de la EPS al proveedor o prestador no ha nacido el derecho al recobro, razón por la cual contar el término para presentar la reclamación antes de la generación o establecimiento de la obligación de pago de los recobros por parte del Fosyga implica contrariar lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002.
Sostiene que dado que la EPS está efectivamente en posibilidad de realizar la reclamación una vez ha realizado el pago al prestador, pues no de otra manera puede contar con la constancia de pago, es a partir del momento del pago cuando debe iniciarse el conteo del término de 6 meses para presentar la reclamación, ya que lo contrario desconoce la sentencia C-510 de 2004, mediante la cual la Corte Constitucional declaró la constitucionalidad del artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002.
Dice que, en relación con la constancia de ejecutoria, que aplica para los casos de medicamentos o prestaciones ordenadas por fallos de tutela, y con independencia de la legalidad o no de su exigencia, mientras la misma exista, en la Resolución 2933 de 2002 es razonable que la fecha de expedición de la constancia sea tenida en cuenta como criterio opcional para contabilizar el término para presentar las solicitudes de recobro, puesto que obtenerla demora tanto, que en muchas ocasiones se expide con posterioridad al pago al proveedor o al prestador.
Considera que por seguridad jurídica y para establecer el monto del recobro a la respectiva solicitud debe acompañarse original o copia de la factura, pero que el término para presentar la reclamación no se debe contar a partir de que el proveedor o prestador ha radicado la factura ante la EPS, sino a partir de que ésta ha realizado el pago; y anota que de acuerdo con los artículos 10 y 11 de la Resolución 2933 de 2006, las solicitudes de recobro por medicamentos no incluidos en el POS y autorizados por los Comités Técnico Científicos y las solicitudes de recobros originados por fallos de tutela deben acompañarse del original o copia de la factura de venta expedida por el proveedor, con constancia de pago.
Expresa que, asimismo, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 9º del Decreto 3260 de 2004 “Por el cual se adoptan medidas para optimizar el flujo de recursos en el Sistema General de Seguridad Social en Salud”, las EPS cuentan con 30 días calendario, contados a partir de la presentación de la factura, para adoptar uno de los siguientes comportamientos:
“a) Aceptar integralmente la factura: En este evento se procederá al pago del ciento por ciento (100%) de la factura dentro de los cinco (5) días calendario siguientes a los treinta (30) días iniciales;
“b) No efectuar pronunciamiento alguno sobre la factura: En este evento se efectuará el pago del cincuenta (50%) del valor de la factura dentro de los cinco (5) días calendario siguientes al vencimiento de los treinta (30) días iniciales. Si trascurrido el término de cuarenta (40) días calendario a partir de la radicación de la factura, no efectúa pronunciamiento alguno, deberá pagar el cincuenta por ciento (50%) restante dentro de los cinco (5) días calendario siguientes al vencimiento de este término;
“c) Formular glosas a la factura: En este evento se procederá al pago de la parte no glosada dentro de los cinco (5) días calendario siguientes al vencimiento de los treinta (30) días iniciales.
“3. Cuando se formulen glosas a la factura la IPS contará con treinta (30) días calendario para responderlas. Una vez respondidas las glosas la ARS o EPS contará con cinco (5) días calendario para proceder al pago de los valores que acepta y dejar en firme las glosas que considere como definitivas”.
Aclara que si bien el Ministerio de la Protección Social expidió la resolución acusada con fundamento en las facultades contenidas en el artículo 173 de la Ley 100 de 1993, tales facultades se refieren a normas de carácter administrativo y a normas científicas para la ordenación del servicio y no lo autorizan para regular el término para presentar las solicitudes de recobro, en contra de lo establecido en el artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002.
En cuanto al Decreto 2496 de 2006, citado en el encabezado de la Resolución 2933 de 2006, señala que a la fecha de radicación de esta demanda no había sido publicado en el Diario Oficial, y que aún en el caso de que aquél consagrara que el término para presentar las solicitudes de recobro se contabiliza en la forma dispuesta en los apartes cuya nulidad se demanda, lo procedente sería aplicar la excepción de inconstitucionalidad del referido decreto, puesto que contraría el contenido del Decreto Ley 1281 y de la sentencia C-510 del 2004.
Por último, expone la posición de la Contaduría General de la Nación y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público respecto de la forma de contar el término de 6 meses para presentar las reclamaciones al Fosyga por parte de las EPS, en el sentido de que la primera ha sido enfática en señalar que el derecho al recobro surge para la EPS a partir de que ésta paga de manera efectiva la prestación o el medicamento a la IPS o al proveedor; y que la segunda sostiene que la fecha a partir de la cual surge el derecho al reembolso por prestaciones no POS otorgadas en cumplimiento de fallos de tutela o de medicamentos autorizados por los Comités Técnico Científicos es la del pago del medicamento o del servicio por parte de las EPS y que es a partir de dicho momento que se cuenta el término de 6 meses para presentar la reclamación.
b. Las razones de la defensa
La NACIÓN-MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, al contestar la demanda sostiene que su Oficina de Asesoría Jurídica y Apoyo Legislativo solicitó concepto técnico jurídico a la Directora General de Financiamiento del mismo Ministerio, concepto que acoge por resultar pertinente y conducente:
“… En este orden de ideas es necesario precisar, que el tiempo con el que cuenta una entidad para ejercer su facultad de recobro ante el Fosyga, se regula por lo expresamente señalado en el Decreto-Ley 1281 de 2002, que fue reglamentado en lo referente al procedimiento de recobro por suministro de medicamentos No POS autorizados por Comité Técnico Científico y ordenados por fallos de tutela, por la vigente Resolución 2933 de 2006.
“El Decreto-Ley 1281 de 2002 fue fruto de la necesidad de dar flujo efectivo y permanente a los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, razón por la que determinó situaciones exactas a partir de las cuales se cuenta el término para acudir a efectuar solicitudes al Fosyga, tal como lo indica el artículo 13.
“La disposición que el Decreto-Ley adoptó, fue declarada exequible por la H. Corte Constitucional mediante la sentencia C-510 de 2004.
“La Resolución 2933 de 2006, señala los requisitos generales y específicos para efectuar el recobro ante el Fosyga, y con sujeción al Decreto Ley antes mencionado, determina el momento desde el cual comienzan a correr los seis meses para realizar la solicitud; tal como aparece en el artículo 12.
“Así pues, se contemplan varias opciones para que la entidad recobrante elija la manera más favorable de acudir por la vía administrativa al reembolso correspondiente, siendo la fecha de radicación de la factura del proveedor ante la EPS, ARS (hoy EPS-S) o EOC, una de las posibilidades que otorga la norma, y permite que con el hecho de demostrar tal radicación no pierda la oportunidad de buscar el recobro.
“Esta posibilidad además pretende proteger al proveedor de los servicios, en la medida que esperar al pago que realice la EPS, haría más gravosa la situación económica del proveedor por lo cual se vería reflejado en el flujo de recursos que puede desmejorar la calidad del sistema.
“Cabe señalar, que el motivo que se expone en la Acción de Nulidad, pretende dar preferencia a lo indicado en el Decreto 3260 de 2004, que regula los pagos a efectuarse entre las EPS y las IPS, lo que resulta completamente equivocado, puesto que no es competencia del FOSYGA, regular aspectos netamente contractuales entre los prestadores de servicios y las Entidades Promotoras de Salud, sin dejar de lado que en caso de concederse la nulidad del aparte enunciado, desaparecería del texto de la norma y se perdería esta opción para las entidades recobrantes de utilizar la vía administrativa”.
Solicita, entonces, que no se acceda a declarar la nulidad del aparte acusado del artículo 12 de la Resolución 2933 de 2006.
c.- La actuación surtida
De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:
Por auto del 20 de marzo del 2007 se admitió la demanda y se ordenó darle el trámite correspondiente.
Dentro del término para alegar de conclusión hicieron uso de tal derecho la parte actora, el apoderado de la Nación-Ministerio de la Protección Social y el representante del Ministerio Público.
II. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El señor Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado refiere que de acuerdo con el artículo 10º, literal c) de la Resolución 2933 de 2006, es requisito especial para la solicitud de recobro ante el Fosyga presentar el original o copia de la factura de venta expedida por el proveedor, con constancia de pago; que el término para presentar las solicitudes de recobro, de conformidad con el artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002, es dentro de los 6 meses siguientes a la generación o establecimiento de la obligación de pago, que para efectos de las reclamaciones por concepto de medicamentos no incluidos en el POS y autorizados por los Comités Técnico Científicos se contará a partir de la fecha en que se radique la factura ante la EPS, EOC o ARS por parte del proveedor o de la fecha del suministro efectivo del medicamento; que para efecto de los fallos de tutela, el término se contará a partir de la fecha de expedición de la constancia de ejecutoria de la sentencia que la soporta o la fecha de radicación de la factura ante la respectiva EPS, ARS o EOC por parte del proveedor; y que de acuerdo con lo anterior, se tiene que el término señalado en la Resolución 2933 de 2006, que se acusa, tiene su fundamento en el artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002.
Resalta que mediante la sentencia C-510 de 2004 la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del mencionado artículo 13, en el entendido de que quedan a salvo los cobros o reclamaciones que se hubieren presentado dentro del término de los 6 meses a que alude dicho precepto; es decir, que los 6 meses deben entenderse como el plazo para la presentación del reclamo y no como el plazo para que el Fosyga tramite y resuelva sobre el mismo.
En cuanto a la procedencia del término de 6 meses para realizar el reclamo, dice que de lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-510 del 2004 se desprende que con la fijación de un plazo de 6 meses para presentar la respectiva reclamación ante el Fosyga no se están desconociendo las obligaciones a cargo de la entidad, ya que transcurrido este plazo subsiste la posibilidad de hacer la reclamación judicial.
Considera, entonces, que resulta razonable establecer que los 6 meses para hacer el recobro deben contarse a partir de la fecha de radicación de la factura por parte del proveedor, si se tiene en cuenta, además, que de acuerdo con los principios de eficiencia, celeridad y economía que rigen la función administrativa, las actuaciones de la Administración deben garantizar a los ciudadanos la agilidad y efectividad en los trámites relacionados con los cobros y reclamaciones al Estado, así como asegurar la correcta inversión de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Anota que con la medida adoptada por la norma demandada se garantiza que las EPS paguen en forma oportuna a los proveedores por los servicios de salud prestados, lo que a su vez permite optimizar la calidad del servicio que se presta.
En consecuencia, solicita que no prosperen las pretensiones de la demanda.
III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
La expresión demandada del artículo 12 de la Resolución 2933 del 15 de agosto del 2006 “por la cual se reglamentan los Comités Técnico Científicos y se establece el procedimiento de recobro ante el Fondo de solidaridad y Garantía, Fosyga, por concepto de suministro de medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, POS y de fallos de tutela”, expedida por el Ministerio de la Protección Social, es la que se resalta a continuación:
“Artículo 12.- Término para presentar las solicitudes de recobro. Las EPS, EOC y ARS deberán tramitar y presentar en debida forma las solicitudes de recobro ante el Fosyga por concepto de medicamentos y fallos de tutela, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002, dentro de los seis (6) meses siguientes a la generación o establecimiento de la obligación de pago o de la ocurrencia del evento, según corresponda.
“Para efectos de las reclamaciones por concepto de medicamentos no incluidos en el POS y autorizados por el Comité Técnico Científico, se tendrá en cuenta la fecha de radicación de la factura ante la EPS, EOC y ARS por parte del proveedor o la fecha del suministro efectivo del medicamento; y para el caso de recobros por concepto de medicamentos y de la prestación de servicios no incluidos en los planes obligatorios de salud, ordenados por fallos de tutela, se tendrá en cuenta la fecha de expedición de la constancia de ejecutoria de la sentencia que la soporta o la fecha de radicación de la factura ante la respectiva EPS, ARS o EOC por parte del proveedor.
“En aquellos fallos de tutela que ordenen prestaciones sucesivas, una vez vencido el término de ejecutoria de la sentencia que las soportan, el plazo previsto en el Decreto-ley 1281 de 2002 se contará a partir del momento en que se preste el servicio, se suministre el medicamento, según sea el caso, o la fecha de radicación de la factura ante la respectiva EPS, ARS o EOC por parte del proveedor”.
El precepto acusado fue expedido en ejercicio de las facultades contenidas en el artículo 173, numeral 3 de la Ley 100 de 1993, que establece:
“Artículo 173. De las funciones del Ministerio de Salud (hoy de la Protección Social). Son funciones del Ministerio de Salud, además de las consignadas en las disposiciones legales vigentes, especialmente en la Ley 10 de 1990, el Decreto ley 2164 de 1992 y la Ley 60 de 1993, las siguientes:
“3. Expedir las normas administrativas de obligatorio cumplimiento para las Entidades Promotoras de Salud, por las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud y por las direcciones seccionales, distritales y locales de salud”.
La cuestión a dilucidar es si el hecho de que el término de 6 meses con que cuentan las EPS, ARS o EOC para presentar las solicitudes de recobro por concepto de medicamentos no incluidos en el POS y autorizados por el Comité Técnico Científico o por fallos de tutela se cuente a partir de la radicación de la factura ante la EPS, ARS o EOC, por parte del proveedor, vulnera el artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002, que preceptúa:
“Artículo 13.- Términos para cobros o reclamaciones con cargo a recursos del Fosyga. Sin perjuicio de los términos establecidos para el proceso de compensación en el régimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, con el fin de organizar y controlar el flujo de recursos del Fosyga, cualquier tipo de cobro o reclamación que deba atenderse con recursos de las diferentes subcuentas del Fosyga deberá tramitarse en debida forma ante su administrador fiduciario dentro de los seis meses siguientes a la generación o establecimiento de la obligación de pago o de la ocurrencia del evento, según corresponda. En consecuencia, no podrá efectuarse por vía administrativa su reconocimiento con posterioridad al término establecido.
“La reclamación o trámite de cobro de las obligaciones generadas con cargo a los recursos del Fosyga, antes de la entrada en vigencia del presente decreto, deberán presentarse dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigencia de este decreto”.
El anterior precepto fue declarado exequible por la Corte constitucional mediante sentencia C-510 de 2004, bajo las siguientes consideraciones:
“4.2 El análisis de los cargos por el supuesto desconocimiento de los objetivos fijados en la Ley de facultades en materia de eficiencia en la gestión de los recursos destinados al sistema de seguridad social en salud así como por la supuesta vulneración de los artículos 48, 49 y 209 superiores.
“…
“Concretamente afirma que dicho artículo dilata el flujo de recursos necesarios para asumir el costo de la prestación de servicios de salud, al obligar a particulares y entidades públicas a someterse al trámite de procesos judiciales para obtener el pago de obligaciones que pueden ser reconocidas directamente por la vía administrativa y que son exigibles por principio a través de este mecanismo, con lo que en vez de mejorarse el flujo de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud, éstos terminarán destinados a actividades que no se relacionan con la prestación del servicio y con el mejoramiento de la calidad de vida de la población.
“Al respecto la Corte llama la atención sobre el hecho de que el supuesto del que parte la actora solamente se dará si precisamente pasados seis meses desde i) “la generación” o ii) “establecimiento de la obligación de pago”, o iii) “de la ocurrencia del evento”, según corresponda, no se ha acudido a la administración para efectuar el cobro o reclamación que deba atenderse con recursos de las diferentes subcuentas del Fosyga.
“La norma obliga en efecto a efectuar las reclamaciones en el término señalado so pena, no de perder el derecho al pago de la obligación de que se trate -el cual podrá obtenerse en todo caso por vía judicial pasado dicho término- sino de la posibilidad de reclamarla por vía administrativa ante el Fosyga.
“El objetivo del artículo es el de inducir a quienes tienen derecho a presentar reclamaciones a efectuarlas dentro de un plazo razonable y así facilitar a la administración el manejo de las mismas, al tiempo que se pretende que los recursos que deba reconocer el Fosyga sean utilizados nuevamente en el menor tiempo posible en el cumplimiento de los objetivos del sistema de seguridad social en salud.
“Ha de tenerse en cuenta así mismo que como lo señalan varios de los intervinientes la ausencia de término para presentar dichas reclamaciones facilitó en el pasado, ante las dificultades para auditar dichas operaciones, la presentación de reclamaciones fraudulentas radicadas años después de ocurrido el evento que generaba la obligación.
“…
“La norma acusada atiende pues claramente al objetivo señalado por el Legislador de regular el flujo de caja de los recursos del sector salud, en este caso los del Fosyga, así como de precaver la apropiación o retención indebidas de los mismos.
“Ahora bien, dicha finalidad, claramente compatible con los principios superiores que orientan el sistema de seguridad social en salud, así como la función pública (arts 48. 49 y 209 C.P.), -y en particular con el principio de eficiencia a que ellos aluden -, es desarrollada en el artículo acusado estableciendo un término razonable - seis meses -, para que se efectúen las reclamaciones a que haya lugar. Término que al tiempo que da un margen prudencial a los interesados para presentar sus reclamaciones, i) permite al Fosyga tener claridad sobre el volumen de recursos requeridos en un periodo determinado y organizar su flujo de caja, ii) facilita la labor de presupuestación por las autoridades competentes de los recursos requeridos por el sistema, iii) permite que en un menor término se de respuesta a las reclamaciones dirigidas al Fosyga y de esta manera los recursos así reconocidos vuelvan a ser utilizados por las entidades de salud en la prestación del servicio.
“…
“4.4 La constitucionalidad condicionada de las expresiones “En consecuencia, no podrá efectuarse por vía administrativa su reconocimiento con posterioridad al término establecido” contenidas en el primer inciso del artículo 13 del Decreto 1281 de 2003
“Dado que como ya se señaló el Legislador en el ejercicio de su potestad de configuración de los procedimientos administrativos está sometido a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, la Corte considera necesario hacer las siguiente precisiones sobre el alcance de la disposición acusada y en particular de las expresiones 'En consecuencia, no podrá efectuarse por vía administrativa su reconocimiento con posterioridad al término establecido' contenidas en el primer inciso de dicha disposición.
“De antemano cabe aclarar i) que con el artículo acusado no se está desconociendo la existencia de las obligaciones a cargo del Fosyga pasados los seis meses a que él alude; la disposición solamente establece la imposibilidad de reclamarlas por vía administrativa, y ii) que el término de seis meses a que alude el artículo acusado ha de contarse lógicamente a partir del momento en que la persona o entidad que debe realizar la reclamación está efectivamente en posibilidad de hacerla ante el Fosyga.
“La Corte considera necesario precisar así mismo que las expresiones “En consecuencia, no podrá efectuarse por vía administrativa su reconocimiento con posterioridad al término establecido” contenidas en el primer inciso del artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002, deben entenderse en el sentido que los cobros o reclamaciones que se hubieren presentado dentro del término de los seis meses a que alude dicho artículo, si podrán ser reconocidos por la administración, pues lo que razonablemente cabe exigir es que la reclamación se presente dentro de dicho término y no que tanto la reclamación como el reconocimiento se realicen dentro de los seis meses a que la norma alude. Téngase en cuenta que la fecha de la presentación de la reclamación depende de quien la hace, en tanto que el reconocimiento depende del Fosyga y que no tendría ningún sentido que se le invocara la norma acusada como fundamento de la imposibilidad para la administración de reconocer y pagar la obligación respectiva a quien efectuó la reclamación dentro del término señalado en ella.
“Ahora bien, dado que las expresiones aludidas pueden llegar a interpretarse en este último sentido, -a saber que los 6 meses aluden al reconocimiento de la obligación y no simplemente a la reclamación -, interpretación que como ya se señaló es contraria al principio de razonabilidad, la Corte declarará la exequibilidad, por los cargos analizados de las expresiones 'En consecuencia, no podrá efectuarse por vía administrativa su reconocimiento con posterioridad al término establecido' contenidas en el primer inciso del artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002, en el entendido que quedan a salvo los cobros o reclamaciones que se hubieren presentado dentro del término de los seis meses a que alude dicho artículo”.
Pues bien, como se advierte, el artículo 13 del Decreto Ley 1281 del 2002, que se estima violado, señala que cualquier cobro o reclamación que deba atenderse con recursos del Fosyga deberá tramitarse dentro de los 6 meses siguientes a la generación o establecimiento de la obligación de pago o de la ocurrencia del evento, momento respecto del cual dijo la Corte Constitucional en la sentencia C-510 del 2004, debe entenderse como aquel en que “… la persona o entidad que debe realizar la reclamación está efectivamente en posibilidad de hacerla ante el Fosyga”.
De la norma acusada y de la que se dice violada se desprende que en los eventos en que bien sea por orden de los Comités Técnicos Científicos de las EPS, ARS o EOC o por orden de un fallo de tutela, tales entidades se vean obligadas a suministrar medicamentos o servicios no incluidos en el POS por intermedio de un proveedor, el recobro ante el Fosyga lo deberá solicitar la EPS, ARS, o EOC dentro de los 6 meses siguientes a la fecha de radicación de la factura presentada a ellas por parte del proveedor, sin que encuentre la Sala la justificación de la inconformidad del demandante, en cuanto lo que pretende la disposición acusada es imprimirle agilidad al procedimiento, de manera tal que la respectiva EPS, ARS o EOC pague al proveedor el valor del medicamento o del servicio prestado en el menor tiempo posible, es decir, que lo haga antes de que se venzan los 6 meses de que trata la norma acusada, para así poder acompañar a su solicitud de recobro la factura, en la cual conste el pago que efectivamente le hizo al proveedor.
Lo anterior, a juicio de la Sala, impide que las EPS, ARS o EOC se demoren en pagarle a los proveedores o prestadores del servicio el valor de la factura de cobro, pues el hecho de que a partir de la fecha de presentación de la misma ante ellas empiece a correr el término de 6 meses para que recobren ante el Fosyga dichos pagos redunda en su beneficio, en el de los proveedores y prestadores del servicio y en el del Sistema de Seguridad Social en Salud, pues ello hace que se optimice el flujo de los recursos públicos destinados a atender el servicio de salud.
Por último, debe destacarse que tal como lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-510 del 2004, que declaró la exequibilidad del artículo 13 del Decreto Ley 1281 del 2002, los seis meses otorgados lo son para presentar el recobro ante el Fosyga por la vía administrativa, es decir, que si vencido dicho lapso tal reclamación no la presentó la respectiva EPS, ARS o EOC, a la misma le queda la vía judicial.
Concluye la Sala que la disposición acusada no desconoce lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto Ley 1281 del 2002 ya que, por el contrario, se encuentra en perfecta armonía con él, razón por la cual es procedente denegar las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
En firme esta providencia, archívese el expediente previas las anotaciones de rigor.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO
Presidente
MARCO ANTONIO VELILLA MORENO
