ACCION DE NULIDAD SIMPLE - Diferente a la acción de nulidad por inconstitucionalidad / ACCION DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD - Competencia. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Decreto de carácter general
Inicialmente precisa la Sala que, si bien la demanda se interpuso como de nulidad por inconstitucionalidad, debe dársele el trámite de acción de simple nulidad puesto que la confrontación de la norma acusada debe hacerse no solo frente a las normas constitucionales invocadas, sino también frente a normas legales, señaladas en el estatuto civil, comercial y Ley 100 de 1993. Además, el numeral 7 del artículo 33 de la ley 446 de 1998 establece la competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado para conocer "De las acciones de nulidad por inconstitucionalidad que se promuevan contra los Decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, que no correspondan a la Corte Constitucional, cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la Constitución Política y que no obedezca a función propiamente administrativa", mientras que, en este caso, se trata de un decreto dictado con fundamento en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, es decir, en desarrollo de la función administrativa. Nota de Relatoría: Ver Exp. S-612 del 23 de julio de 1996
DECRETO REGLAMENTARIO 3260 DE 2004 - Naturaleza administrativa. Asuntos contractuales / ACCION DE NULIDAD SIMPLE - Competencia Sección Tercera Consejo de Estado
Por ser los actos acusados, de índole eminentemente administrativa, su control le corresponde a la sección, de acuerdo con el repartimiento de materias por especialidades a que se refiere el Acuerdo 39 de 1999 de la Sala Plena de la Corporación. En efecto, los apartes demandados del Decreto Reglamentario No 3260, de octubre 8 de 2004, versan sobre asuntos contractuales, razón por la cual, esta sección tiene competencia para conocer de la demanda de nulidad y de la solicitud de suspensión provisional (art. 97; art. 128 num. 1 del C.C.A).
SUSPENSION PROVISIONAL - Requisitos
Cuando el art. 152 en el numeral 1 exige que la medida cautelar se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que la demanda sea admitida, se refiere a que, independientemente de las razones aducidas en la demanda de nulidad, en la solicitud de suspensión provisional, el actor debe presentar las razones por las cuales considera la infracción de las disposiciones legales o constitucionales invocadas, o, en todo caso, de normas superiores, reviste carácter "manifiesto", bien por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con dicha solicitud. En escrito separado solicitó la suspensión provisional de las disposiciones señaladas; sin embargo, pese a que en la demanda de nulidad señaló las normas violadas, los cargos formulados y el concepto de violación de todas y cada una de esas normas, en la solicitud de suspensión provisional se limitó a confrontar las disposiciones demandadas con las normas constitucionales que, a su juicio, resultaban abiertamente infringidas, razón por la cual solo se estudiarán estas últimas, así como el artículo 154 de la Ley 100 de 1993, que también fue objeto de confrontación directa. La suspensión provisional en los procesos de nulidad simple se encuentra condicionada a que el acto acusado contraríe de manera clara, ostensible, flagrante o manifiesta lo dispuesto en normas superiores; esta circunstancia se debe constatar con el simple cotejo de las normas que se confrontan o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud; de requerirse un estudio de fondo, debe el juez administrativo agotar el procedimiento pertinente y diferir el pronunciamiento sobre la validez del acto acusado para el momento en que se dicte sentencia.
PRINCIPIO DE IGUALDAD - Trato diferenciado / SERVICIO PUBLICO DE SEGURIDAD SOCIAL - Tratamiento diferente entre EPS, ARS, IPS y ESE, ARP y Fondos de pensiones
A juicio de la Sala, no es posible establecer, prima facie, que los procedimientos y trámites señalados para el pago en los contratos por conjunto integral de atención, pago por evento u otras modalidades diferentes a la capitación en regímenes contributivo y subsidiado, establezcan un trato discriminatorio frente a las demás entidades a las que no se aplican tales disposiciones. Es necesario señalar que no toda desigualdad constituye necesariamente discriminación, puesto que la igualdad sólo se viola si el trato desigual carece de justificación objetiva y razonable. El principio de igualdad consagrado en la Carta política permite establecer fórmulas de apreciación frente a un trato diferenciado, con fundamento en la razonabilidad de la diferenciación y en la proporcionalidad de los medios.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ
Bogotá D. C., marzo dieciséis (16) de dos mil cinco (2.005)
Radicación número: 11001-03-26-000-2004-00055-01(29119)
Actor: SERGIO ANDRES GARCIA
Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Referencia: ACCION PUBLICA DE NULIDAD
El 10 de noviembre de 2004, el ciudadano Sergio Andrés García, en nombre propio, presentó, ante la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación, demanda de "nulidad por inconstitucionalidad", contra los artículos 9 y 11 del Decreto Reglamentario 3260, de octubre 8 de 2004, proferido por el Presidente de la República, mediante el cual "se adoptan medidas para optimizar el flujo de recursos en el Sistema General de Seguridad Social en Salud"; en escrito separado, solicitó la suspensión provisional de los artículos señalados.
ANTECEDENTES
El actor presentó demanda de "nulidad por inconstitucionalidad", contra los artículos 9 y 11 del Decreto Reglamentario 3260, de octubre 8 de 2004, expedido por el Presidente de la República (folios 1 a 47, cuaderno 1).
En escrito separado, solicitó la suspensión provisional de las disposiciones mencionadas, por estimarlas flagrantemente violatorias de los artículos 13, 84, 122, 150.7, 150.21 y 189 de la Constitución Política; 873, 876, 877, 880, 881 y 947 del Código de Comercio; 154 de la Ley 100 de 1993; 1602, 1608, 1626, 1627, 1645, 1646 y 1929 del Código Civil (folio 48 a 62, cuaderno 1).
CONSIDERACIONES
Inicialmente precisa la Sala que, si bien la demanda se interpuso como de nulidad por inconstitucionalidad, debe dársele el trámite de acción de simple nulidad puesto que la confrontación de la norma acusada debe hacerse no solo frente a las normas constitucionales invocadas, sino también frente a normas legales, señaladas en el estatuto civil, comercial y Ley 100 de 1993.
Mediante fallo de julio 23 de 1996, expediente S-612, con ponencia del Magistrado Juan Alberto Polo Figueroa, esta Corporación señaló:
"El control jurisdiccional sobre estos decretos de índole eminentemente administrativa, se ejerce mediante la "acción de nulidad", consagrada en el artículo 84 del C.C.A., por motivos tanto de inconstitucionalidad como de ilegalidad.
En ese orden de ideas, y por exclusión, las "acciones de nulidad por inconstitucionalidad" atribuidas a la Sala Plena del Consejo de Estado por el numeral segundo del artículo 237 de la Constitución, son aquéllas cuya conformidad con el ordenamiento jurídico se establece mediante su confrontación directa de la Constitución Política.
"En cualquier otro caso, en la medida en que el parangón deba realizarse en forma inmediata frente o a través de normas de rango meramente legal, así pueda predicarse una posible inconstitucionalidad, que será mediata, la vía para el control no puede ser otra que la acción de nulidad, que por antonomasia es propia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa".
Además, el numeral 7 del artículo 33 de la ley 446 de 1998 establece la competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado para conocer "De las acciones de nulidad por inconstitucionalidad que se promuevan contra los Decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, que no correspondan a la Corte Constitucional, cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la Constitución Política y que no obedezca a función propiamente administrativa", mientras que, en este caso, se trata de un decreto dictado con fundamento en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, es decir, en desarrollo de la función administrativa.
Por ser los actos acusados, como ya se dijo, de índole eminentemente administrativa, su control le corresponde a la sección, de acuerdo con el repartimiento de materias por especialidades a que se refiere el Acuerdo 39 de 1999 de la Sala Plena de la Corporación. En efecto, los apartes demandados del Decreto Reglamentario No 3260, de octubre 8 de 2004, versan sobre asuntos contractuales, razón por la cual, esta sección tiene competencia para conocer de la demanda de nulidad y de la solicitud de suspensión provisional (art. 97; art. 128 num. 1 del C.C.A).
Por reunir los requisitos de ley, se admitirá la presente demanda.
En orden a resolver la medida cautelar solicitada, conviene, inicialmente transcribir los textos normativos a los cuales se refiere la petición del actor.
Decreto Reglamentario No 3260, de octubre 8 de 2004
"Artículo 9". Reglas para el pago en los contratos por conjunto integral de atención, pago por evento u otras modalidades diferentes a la capitación en regímenes contributivo y subsidiado. En los contratos donde se pacte una modalidad de pago diferente a la capitación, tanto en el régimen contributivo como el régimen subsidiado, las EPS o ARS y las IPS se sujetarán al siguiente procedimiento de trámite y pago de cuentas:
"1) Las ARS y las EPS deberán recibir facturas de las instituciones prestadoras de servicios de salud como mínimo durante los veinte (20) primeros días calendario del mes de diciembre, de conformidad con la jornada habitual de trabajo de sus oficinas administrativas en los días y horas hábiles. La presentación de la factura no implica la aceptación de la misma.
"Para la radicación y presentación de facturas, las ARS o EPS, no podrán imponer restricciones que signifiquen requisitos adicionales a la existencia de autorización previa o contrato cuando se requiera y la demostración efectiva de la presentación de los servicios de salud.
"2) Las ARS o EPS contarán con treinta (30) días calendario contados a partir de la presentación de la factura para adoptar uno de los siguientes comportamientos que generarán los correspondientes efectos aquí descritos:
a) Aceptar integralmente las facturas: En este evento se procederá al pago del cien por ciento (100%) de la factura dentro de los cinco (5) días calendario siguientes a los treinta (30) días iniciales.
b) No efectuar pronunciamiento alguno sobre la factura: En este evento se efectuará el pago del cincuenta (50%) del valor de la factura dentro de los cinco (5) días calendario siguientes al vencimiento de los treinta (30) días iniciales. Si transcurrido el término de cuarenta (40) días calendario a partir de la radicación de la factura, no efectúa pronunciamiento alguno, deberá pagar el cincuenta por ciento (50%) restante dentro de los cinco (5) días calendario siguientes al vencimiento de este término.
c) Formular glosas a la factura: En este evento se procederá al pago de la parte no glosada dentro de los cinco (5) días calendario siguientes al vencimiento de los treinta (30) días iniciales.
3) Cuando se formulen glosas a la factura la IPS contará con treinta (30) días calendario para responderlas. Una vez respondidas las glosas la ARS o EPS contará con cinco (5) días calendario para proceder al pago de los valores que acepta y dejar en firme las glosas que considere como definitivas.
4) En aquellos eventos en que existan glosas definitivas por parte de la ARS o EPS las partes acudirán a los mecanismos contractuales o legales previstos para la definición de las controversias contractuales surgidas entre las partes.
PARÁGRAFO 1. Las IPS no tendrán derecho a la aplicación del literal b) del presente artículo, cuando la EPS o ARS haya formulado glosas que en el promedio de los últimos seis (6) meses superen el cincuenta por ciento (50%) del valor de las facturas o cuentas de cobro radicadas.
PARÁGRAFO 2. Las EPS y ARS podrán pactar plazos inferiores a los establecidos en el presente artículo".
ARTÍCULO 11. Pagos para capitación en los regímenes contributivo y subsidiado. Cuando se trate de contratos de prestación de servicios por capitación tanto en el régimen contributivo como el régimen subsidiado, las EPS y ARS pagarán dentro de los diez (10) primeros días hábiles de cada mes a las instituciones prestadoras de servicios de salud, el valor mensual correspondiente, sin perjuicio de los ajustes posteriores por concepto de novedades, los cuales se harán en el siguiente pago o a más tardar en el momento de la liquidación de los respectivos contratos".
El artículo 238 de la Constitución Política señala que la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial.
Es así como en el art. 152 del decreto ley 01 de 1984 -Código Contencioso Administrativo- modificado por el art. 31 del Decreto 2304 de 1989, el legislador reglamentó los requisitos para la procedencia de esta medida, de la siguiente manera:
"Procedencia de la suspensión. El Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:
"1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida.
"2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.
"3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor".
Cuando el art. 152 en el numeral 1 exige que la medida cautelar se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que la demanda sea admitida, se refiere a que, independientemente de las razones aducidas en la demanda de nulidad, en la solicitud de suspensión provisional, el actor debe presentar las razones por las cuales considera la infracción de las disposiciones legales o constitucionales invocadas, o, en todo caso, de normas superiores, reviste carácter "manifiesto", bien por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con dicha solicitud.
El actor demandó los artículos 9 y 11 del Decreto 3260 de 2004, proferido por el Presidente de la República. Como fundamento de su petición adujo la violación de los artículos 13, 84, 122, 150, 189 y 333 de la Constitución Política; artículos 873, 876, 877, 880, 881 y 947 del Código de Comercio; artículos 1602, 1608, 1626, 1627, 1645, 1646, 1928 y 1929 del Código Civil; artículo 154 de la ley 100 de 1993.
En escrito separado solicitó la suspensión provisional de las disposiciones señaladas; sin embargo, pese a que en la demanda de nulidad señaló las normas violadas, los cargos formulados y el concepto de violación de todas y cada una de esas normas, en la solicitud de suspensión provisional se limitó a confrontar las disposiciones demandadas con las normas constitucionales que, a su juicio, resultaban abiertamente infringidas, razón por la cual solo se estudiarán estas últimas, así como el artículo 154 de la Ley 100 de 1993, que también fue objeto de confrontación directa.
En efecto, en el escrito de solicitud de suspensión provisional, el actor señaló:
"Si bien los argumentos que sustentan la violación de las normas constitucionales y legales han sido ampliamente expuestos en la demanda principal, analizaremos puntualmente la norma demandada, por confrontación directa con los artículos 13, 84, 122, 150, 189 y 333 de la Constitución Nacional, y 154 de la Ley 100 de 1993, de tal forma que podremos establecer que éstas disposiciones están siendo manifiestamente trasgredidas" (folio 51, cuaderno 1) (se subraya).
Las normas que, a juicio del actor, están manifiestamente quebrantadas por las disposiciones demandadas son las siguientes:
a. Constitucionales:
"ARTICULO 13.- Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley; recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.
El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados".
"ARTÍCULO 84°. Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio".
"ARTICULO 122.- No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente."
"ARTICULO 150, numeral 1. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
"7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica: reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta".
(...)
"21. Expedir las leyes de intervención económica, previstas en el artículo 334, las cuales deberán precisar sus fines y alcances y los límites a la libertad económica".
"ARTICULO 189.- "Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad Administrativa:
"11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de la leyes".
b. Legales:
Ley 100 de 1993 "Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones" :
"ARTICULO 154. Intervención del Estado. El Estado intervendrá en el servicio público de seguridad social en salud, conforme a las reglas de competencia de que trata esta ley, en el marco de lo dispuesto en los artículos 48, 49, 334 y 365 a 370 de la Constitución Política. Dicha intervención buscará principalmente el logro de los siguientes fines:
- Garantizar la observancia de los principios consagrados en la Constitución y en los artículos 2 y 153 de esta ley;
- Asegurar el carácter obligatorio de la seguridad social en salud y su naturaleza de derecho social para todos los habitantes de Colombia;
- Desarrollar las responsabilidades de dirección, coordinación, vigilancia y control de la seguridad social en salud y de la reglamentación de la prestación de los servicios de salud;
- Lograr la ampliación progresiva de la cobertura de la seguridad social en salud, permitiendo progresivamente el acceso a los servicios de educación, información y fomento de la salud y a los de protección y recuperación de la salud a los habitantes del país;
- Establecer la atención básica en salud que se ofrecerá en forma gratuita y obligatoria, en los términos que señale la ley;
- Organizar los servicios de salud en forma descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad;
- Evitar que los recursos destinados a la seguridad social en salud se destinen a fines diferentes, y
- Garantizar la asignación priorita del gasto público para el servicio público de seguridad social en salud, como parte fundamental del gasto público social.
"PAR.- Todas Las competencias atribuidas por la presente ley al Presidente de la República y al Gobierno Nacional, se entenderán asignadas en desarrollo del mandato de intervención estatal de que trata este artículo".
Supuestos legales para la procedencia de la suspensión provisional
La suspensión provisional en los procesos de nulidad simple se encuentra condicionada a que el acto acusado contraríe de manera clara, ostensible, flagrante o manifiesta lo dispuesto en normas superiores; esta circunstancia se debe constatar con el simple cotejo de las normas que se confrontan o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud; de requerirse un estudio de fondo, debe el juez administrativo agotar el procedimiento pertinente y diferir el pronunciamiento sobre la validez del acto acusado para el momento en que se dicte sentencia.
En este caso, el actor solicitó expresamente la suspensión provisional de las disposiciones demandadas, y para ello, las confrontó directamente con las normas constitucionales violadas, así como con el artículo 154 de la Ley 100 de 1993.
En estas circunstancias, resta por examinar si las disposiciones demandadas violan, de manera manifiesta, dichas normas superiores.
- De acuerdo con el actor, los apartes demandados del Decreto Reglamentario No 3260 de 2004 violan el Artículo 13 de la Constitución Política, por cuanto prevén un tratamiento inequitativo, en relación con las Entidades Promotoras de Salud, EPS, Administradoras del Régimen Subsidiado, ARS, e Instituciones Prestadoras del Servicio de Salud, IPS, al establecer, para ellas, procedimientos adicionales para pago de cuentas, tanto en el régimen subsidiado como en el régimen contributivo, los cuales no se aplican a las Empresas Sociales del Estado, E.S.E,, Administradoras de Riesgos Profesionales, A.R.P., y Fondos de Pensiones, vulnerando, así, el principio de igualdad, si se tiene en cuenta que todas estas entidades prestan un servicio público y manejan recursos del Sistema General de Seguridad Social.
A su juicio, las disposiciones demandadas, con el propósito de optimizar el flujo de recursos en el sistema General de Seguridad Social, aplican un trato discriminatorio frente a las ARP, Fondos de Pensiones y las Empresas Sociales del Estado. Por tanto, exigir ciertos requisitos o trámites a unas entidades, excluyendo a otras, cuando todas cumplen las mismas funciones dentro del Sistema de Seguridad Social atenta contra el principio de igualdad.
A juicio de la Sala, no es posible establecer, prima facie, que los procedimientos y trámites señalados para el pago en los contratos por conjunto integral de atención, pago por evento u otras modalidades diferentes a la capitación en regímenes contributivo y subsidiado, establezcan un trato discriminatorio frente a las demás entidades a las que no se aplican tales disposiciones.
Si bien dichos trámites se refieren a unas entidades y no a otras, no por ello, puede predicarse, forzosamente, una violación al principio de igualdad, ni deducirse un trato discriminatorio, puesto que el legislador dotó al Estado de una serie de prerrogativas que facultan su intervención en el Servicio Público de Seguridad Social, con el propósito de dar cumplimiento a un imperativo de carácter constitucional señalado en el artículo 48 de la Carta Política, según el cual, "La seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad". Disposición que encuentra su complemento en el inciso 2, del artículo 49 del mismo ordenamiento, el cual confiere al Estado la función de organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes del territorio nacional. Por tanto, no es posible, en este momento procesal, concluir que los artículos demandados infrinjan el principio de igualdad, puesto que para llegar a una conclusión semejante, es necesario determinar, en primer lugar, el alcance de las normas constitucionales que facultan al Estado para dirigir, coordinar y controlar la seguridad social, instituida como un servicio público de carácter obligatorio; en segundo lugar, el alcance de las normas de carácter legal, como la ley 100 de 1993, que creó el Sistema de Seguridad Social, con el fin de asegurar y garantizar los derechos irrenunciables de las personas y la comunidad, tendientes a obtener una calidad de vida acorde con la dignidad humana.
En sentencia C-527, de noviembre 18 de 2004, la corte Constitucional señaló:
"Un trato diferente no implica automáticamente una violación de la igualdad, siempre y cuando el Estado persiga objetivos constitucionales legítimos, y la diferencia de trato constituya un medio adecuado, proporcionado y razonable para la consecución de tal objetivo.
Para concluir, es necesario señalar que no toda desigualdad constituye necesariamente discriminación, puesto que la igualdad sólo se viola si el trato desigual carece de justificación objetiva y razonable. El principio de igualdad consagrado en la Carta política permite establecer fórmulas de apreciación frente a un trato diferenciado, con fundamento en la razonabilidad de la diferenciación y en la proporcionalidad de los medios.
La Sala considera que, para establecer si las disposiciones demandadas violan el principio de igualdad, no basta la simple confrontación de las normas acusadas con el citado principio constitucional, sino que es necesario realizar un estudio de fondo con las normas que regulan la materia, como la Ley 100 de 1993, así como con los decretos que la desarrollan, lo cual es un análisis propio de la sentencia y no de este momento inicial del proceso.
- El actor afirma que las disposiciones demandadas violan el Artículo 84 de la C.P., por cuanto el legislador ha establecido, de manera general, aspectos relacionados con la contratación, sobre la base de definir la forma y las características de los negocios jurídicos, y el Gobierno, al expedir las disposiciones demandadas, introduce una serie de trámites nuevos y por ende, requisitos adicionales para el pago y cobro de las obligaciones mutuas entre las EPS, ARS y las IPS.
Como se dijo anteriormente, el Sistema de Seguridad Social Integral tiene por objeto garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad, para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana y como tal, el Gobierno, por mandato constitucional, artículos 48 y 49 y legal, Ley 100 de 1993, así como sus decretos reglamentarios, tiene atribuida la función de dirigir, orientar, regular, controlar y vigilar dicho servicio público. Por tanto, los artículos demandadas parecen, a primera vista, el desarrollo de las disposiciones constitucionales y legales señaladas, y se podría entender que simplemente establecen un procedimiento por medio del cual regulan una modalidad de pago, sin que ello, implique, en principio, el señalamiento de requisitos adicionales no consagrados en la ley. En esa dirección, es necesario determinar el alcance de dichas normas constitucionales y legales, así como de los decretos reglamentarios, lo cual no es posible en esta etapa procesal, sino en la sentencia que le ponga fin al proceso.
- En relación con el Artículo 122 de la Constitución Política, el demandante sostiene que para ejercer una función de regulación y de intervención, se requiere que la misma se encuentre detallada en la ley o reglamento, y dicha facultad no le fue conferida al Gobierno. Sin embargo, no es posible, por simple confrontación directa de normas, llegar a una conclusión semejante, dado que, para ello, es necesario, como se advirtió anteriormente, un análisis de fondo de las normas constitucionales y legales que regulan el sistema de seguridad social integral. Además, porque no es posible afirmar categóricamente, como lo hace el demandante, que la ley no atribuyó al ejecutivo dicha facultad, pues, por disposición del artículo 156, numeral a, de la Ley 100 de 1993, "El Gobierno Nacional dirigirá, orientará, regulará, controlará y vigilará el servicio público esencial de salud que constituye el sistema general de seguridad social en salud." Entendidas así las cosas, será en la decisión de fondo, y no en esta oportunidad, que la Sala determine, en el caso concreto, si las disposiciones demandadas violan la Constitución Política y la ley.
4. Adicionalmente, el impugnante sostiene que las resoluciones demandadas vulneran el art. 150, numeral 7 de la Constitución Política, puesto que, a su juicio, es evidente que el decreto reglamentario no puede atribuir, de manera caprichosa, nuevos trámites para el pago de facturas.
De igual manera, el actor considera violado el artículo 189 de la C.P. que confiere al Presidente de la República como jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa la potestad reglamentaria, por cuanto considera que el Gobierno, al expedir el decreto que contiene las disposiciones demandadas, se inmiscuyó en las competencias del Congreso. Las mismas razones que, hasta aquí, se hayan expuesto sirven para concluir que debe estudiarse el alcance, no solo de las normas cuestionadas, sino, además, de las normas constitucionales y legales, que confieren al Estado la organización, dirección, regulación y reglamentación de la prestación de los servicios de salud en todo el país, situación, ajena al auto que decide la suspensión provisional.
5. También el actor cuestiona el artículo 154 de la Ley 100 de 1993, al señalar que el Estado, con la expedición de las disposiciones cuestionadas, no respetó la autonomía y organización de las entidades delegadas para la prestación del servicio de salud, de acuerdo a lo señalado por las Leyes 10 de 1990 y 100 de 1993.
Sobre este punto, vale reiterar lo expuesto anteriormente, es decir, que en el acto demandado no se evidencia quebranto ostensible del artículo 154 de la Ley 100 de 1993, puesto que para ello se requiere determinar el alcance del mismo, así como la Ley 10 de 1990, lo que implicaría un análisis de fondo, valoración que no corresponde en esta etapa de suspensión provisional. Se recuerda que la medida cautelar solicitada sólo procede cuando, de forma palmaria, sin análisis de fondo, se observa la infracción manifiesta de las normas superiores invocadas. Lo anterior es suficiente para negar la medida cautelar solicitada.
En consecuencia, la Sala admitirá la demanda presentada contra los artículos 9 y 11 del Decreto Reglamentario 3260, proferido por el Presidente de la República y negará la suspensión provisional de los mismos.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
RESUELVE:
PRIMERO. Por reunir los requisitos formales ADMÍTESE la demanda de acción pública de nulidad presentada por Sergio Andrés García.
SEGUNDO. NOTIFÍQUESE personalmente al señor Ministro de la Protección Social y al Ministro de Hacienda y Crédito Público, a quienes se les hará entrega de la copia de la demanda, de sus anexos y de esta providencia.
TERCERO. FÍJESE el negocio en lista por el término de diez (10) días.
CUARTO. SEÑÁLESE como expensas necesarias para sufragar los gastos ordinarios del proceso la suma de $150.000.oo.
QUINTO. SOLICÍTENSE los antecedentes administrativos.
SEXTO. NIÉGASE la suspensión provisional solicitada con la demanda.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, y CÚMPLASE.
RUTH STELLA CORREA PALACIO ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ
Presidenta
MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
