Radicado: 11001-03-27-000-2018-00005-00 (23585)
Demandante: OSCAR CONDE ORTÍZ
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Bogotá D.C., once (11) de noviembre de dos mil veintiuno (2021)
Referencia: NULIDAD SIMPLE
Radicación: 11001-03-27-000-2018-00005-00 (23585)
Demandante: OSCAR CONDE ORTÍZ
Demandado: SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA
Tema: Nulidad de la Circular Externa 038 del 16 de diciembre de 2017.
SOAT. Tarifas. Ajuste por insuficiencia.
SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA
En ejercicio de la competencia atribuida por el numeral 1 del artículo 149 del CPACA, en concordancia con el numeral 3 del artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 20191, corresponde a la Sala decidir el medio de control de nulidad ejercido contra la Circular Externa 038 del 16 de diciembre de 20172, expedida por el Superintendente Financiero de Colombia, a cuyo tenor se lee:
“Señores
REPRESENTANTES LEGALES Y REVISORES FISCALES DE LAS ENTIDADES ASEGURADORAS
Referencia: Actualización de las tarifas del seguro obligatorio de accidentes de tránsito (SOAT)
Apreciados señores:
Con fundamento en los análisis de frecuencia, severidad y siniestralidad efectuados por la Superintendencia Financiera de Colombia (SFC), se estima necesario ajustar las tarifas del Seguro Obligatorio de Daños Corporales causados a las Personas en Accidentes de Tránsito (SOAT). De acuerdo con lo anterior, esta Superintendencia, en ejercicio de las facultades otorgadas por el numeral 5 del artículo 193 y el literal a) del numeral 3 del artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y el numeral 5 del artículo 11.2.1.4.2 del Decreto 2555 de 2010, imparte las siguientes instrucciones:
PRIMERA: Modificar el Anexo 1 del Título IV de la Parte II de la Circular Básica Jurídica, denominado Tarifa Máxima Anual en Salarios Mínimos Legales Diarios Vigentes del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT).
SEGUNDA: La presente circular rige a partir del 1 de enero de 2018.”
Por el cual se expide el reglamento Interno del Consejo de Estado.
“Sobre actualización de tarifas del seguro obligatorio de accidentes de tránsito
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Demandante: OSCAR CONDE ORTÍZ
DEMANDA
Oscar Conde Ortíz demandó la nulidad de la Circular Externa 038 del 16 de diciembre de 2017, por falta de motivación y desviación de poder, dado que, en su criterio, incrementó las tarifas del seguro obligatorio de accidentes de tránsito para la vigencia 2018 por encima del ajuste del salario mínimo legal vigente para ese año.
Invocó como normas violadas los artículos 192 a 196 y 198 a 200 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero; 218, 223 a 244 de la Ley 100 de 1993; 91 del Decreto 663 de 1993, y 42 de la Ley 769 de 2002, así como el Decreto 056 de 2015. Sobre el concepto de violación expuso, en síntesis, lo siguiente:
El deber de motivar los actos administrativos se relaciona directamente con preceptos constitucionales del Estado de Derecho, el Estado democrático y el debido proceso, que sólo puede lograrse a partir de decisiones objetivas y racionalmente fundadas.
Para efecto de ese deber, la circular demandada se limitó a invocar los análisis de frecuencia, severidad y siniestralidad realizados por la demandada para la actualización de las tarifas, sin presentar sus resultados, ni precisar las cifras de siniestralidad, las comparaciones por años y los estudios sobre accidentes de tránsito y uso del seguro SOAT, no obstante que tales aspectos determinarían el objeto del incremento para cada tipo de automotor, la cifra del parque automotor y el riesgo de sostenibilidad derivados del uso discriminado de dicho seguro.
Según información de los medios de comunicación, el alza de las tarifas del SOAT obedecía al desajuste de las tablas tarifarias desde el 2009, la alta accidentalidad en las vías de Colombia y la necesidad de asegurar la sostenibilidad del sistema. Como tales aspectos no se encuentran fundamentados en la circular demandada, la modificación de la tarifa en valor superior al incremento del salario mínimo legal mensual vigente constituiría una arbitrariedad que menoscaba los derechos de los colombianos.
El Superintendente Financiero incurrió en desviación de poder, con la adopción de una decisión arbitraria, desproporcionada y perjudicial, pues utilizó sus atribuciones legales para una finalidad contraria a los intereses públicos sociales, omitiendo explicar en qué sentido la modificación de la tarifa anual del SOAT guardaba relación con los principios de equidad, suficiencia y moderación.
En acápite aparte, el demandante solicitó la suspensión provisional de la norma demandada3, medida negada por Auto del 29 de junio de 20184.
OPOSICIÓN
La Superintendencia Financiera de Colombia formuló la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales, porque el actor se limitó a copiar las normas violadas y a transcribir jurisprudencia, sin analizar la forma en que el acto se vició de falta de motivación y desviación de poder.
Asimismo, se opuso a la pretensión de nulidad, negando la existencia de los vicios mencionados, según las siguientes razones5:
Fls. 15 a 16, c. p. 1
Fls. 42 a 47, c. p. 2
Fls. 33 a 49, c. p. 1
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Demandante: OSCAR CONDE ORTÍZ
El interés público que recae sobre la actividad financiera, aseguradora y bursátil y que se funda en la prevalencia del interés general y en la exigencia de que se cumplan los deberes sociales de los particulares considerando el bien común limitante de la actividad económica y de la iniciativa privada, hace que dichas actividades sean objeto de vigilancia y supervisión estatal, por involucrar intereses de terceros de buena fe.
La ley asignó a la Superintendencia Financiera la función de velar por la estabilidad del mercado asegurador, ejerciendo su inspección, control y vigilancia, revisando periódicamente las condiciones técnicas y financieras de la operación aseguradora, conforme a los principios de equidad, suficiencia y moderación, y determinando rangos diferenciales según la naturaleza de los riesgos. El Estatuto Orgánico del Sistema Financiero facultó a dicha entidad para establecer las tarifas máximas que pueden cobrarse por concepto del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito, creado para resarcir los gastos asociados a los riesgos de conducción o movilización de vehículos que afectaran la integridad física y la salud de las personas víctimas de accidentes y requirentes de atención médica integral.
Las reglamentaciones dispuestas por las circulares externas son actos generales que sólo deben indicar su objeto y las facultades legales sobre las cuales se funda su decisión. La circular demandada es un acto mixto que, al tiempo de enunciar los supuestos normativos objetivos y abstractos en los que cabe un número indeterminado de personas, afecta particularmente a los propietarios de vehículos; cumplió las exigencias de contenido mencionadas y, en esa medida, las de motivación, sin perjuicio de la existencia de conclusiones técnicas específicas y documentos soporte publicados electrónicamente, y sin tener que fundamentar los criterios de severidad y alta accidentalidad que también se observaron al momento de expedirla, para establecer los riesgos diferenciales del cálculo de tarifas. Las reglamentaciones anteriores sobre tarifas máximas del SOAT tuvieron el mismo esquema.
El demandante no probó la supuesta desviación de poder de la Superintendencia, no obstante la competencia que a ésta se le asignó para: modificar las tarifas del SOAT como seguro obligatorio previsto en la ley, regulado por normas especiales y por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero en lo que ellas no prevean; para evaluar las informaciones de la Superintendencia Nacional de Salud y la experiencia individual de las obligaciones derivadas de dicho seguro; y para monitorear la salud financiera del mismo, de acuerdo con las tarifas máximas exigidas y la siniestralidad, de modo que éstas respeten los principios de equidad y suficiencia, así como la sostenibilidad financiera, con la supervisión del impacto de los cambios normativos o fácticos que afectan el desempeño financiero y del sustento técnico que motiva la modificación tarifaria.
La fijación de tarifas del SOAT se establece en función de su destinación específica y considera la categorización de vehículos automotores de acuerdo con la naturaleza del uso y la capacidad que tienen, según sus características técnicas de fabricación, el diferencial asociado a los niveles de riesgos del vehículo y la potencialidad de causar muerte y daños físicos corporales a las víctimas de los accidentes de tránsito. De allí que cada categoría tenga asignada una tarifa diferencial en virtud de su propio riesgo y de la necesidad de compensar conjuntamente la siniestralidad global para mantener la estabilidad del esquema del seguro.
La Superintendencia dispuso los incrementos de tarifas con base en un cálculo justo y equitativo, conforme a los principios de equidad, suficiencia y moderación, de acuerdo con la frecuencia anual de reclamación por categoría, la severidad, la tasa anual de
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Demandante: OSCAR CONDE ORTÍZ
descuento y los porcentajes definidos por la Agencia Nacional de Seguridad, con los de transferencia al FOSYGA, de gastos asociados a la comercialización del SOAT y de margen de seguridad ante posibles desviaciones de los siniestros.
La Dirección de Investigación y Desarrollo de la Superintendencia realizó el estudio técnico sobre la severidad, siniestralidad y frecuencia de los accidentes, apoyado en la revisión de las condiciones actuales del seguro mencionado, según la información histórica sobre pólizas vigentes y siniestros, reportada por las entidades aseguradoras a través de los formatos 363 y 364. Dicho estudio, publicado en la página web de la entidad para garantizar la transparencia del trámite de expedición de la circular demandada, constató la insuficiencia en las tarifas del SOAT y, conforme con el proceso de diseño y desarrollo de soluciones que contiene el análisis interno constitutivo del insumo técnico, motivó la expedición de aquella.
La revisión periódica de las condiciones técnicas y financieras del SOAT, soportadas en la nota técnica vigente, evidenció elementos asociados a la recomposición del parque automotor, que impactaban su estructura tarifaria. El incremento de tarifas obedeció a la revisión pormenorizada de dichas condiciones que, para el año 2017, mostraron cambios importantes en el comportamiento de las principales variables asociadas al cálculo tarifario (frecuencia y severidad).
Dicho incremento tuvo en cuenta el aumento del salario mínimo, quiso proteger los intereses del público, además de salvaguardar la política pública de salud, y determinó la prima de riesgo conforme con la frecuencia y severidad para las 35 categorías de automotores definidas en la Circular 004 de 2009, que precedió a la acusada. Por principio de equidad, la prima y el riesgo deben presentar una correlación positiva, de acuerdo con las condiciones objetivas del segundo y, por principio de suficiencia, la tarifa debe cubrir razonablemente la tasa de riesgo y los costos propios de la operación, tales como los de adquisición, los administrativos y las utilidades.
Las estimaciones reconocieron el valor de los siniestros reportados para toda la cartera sin discriminar en particular el tipo de cobertura afectada, incluyendo la proyección de siniestros pendientes de pago; para ello se utilizó la metodología ChainLadder que permite encontrar el valor y el número de los siniestros ultimate. El estudio técnico incorporó los cálculos de reasignación de gastos por ajuste de siniestros, incluyendo en la siniestralidad un factor de reconocimiento en la estimación de los siniestros ultimate, en línea con los estándares internacionales sobre ese tipo de gastos.
Los resultados de los estudios realizados para calcular las nuevas tarifas del SOAT conllevaron el ajuste de las tarifas máximas en salarios mínimos legales mensuales vigentes que las entidades aseguradoras cobran a los consumidores financieros, como medida necesaria para garantizar la sostenibilidad del sistema ante la insuficiencia de la prima, evidenciada en el estudio del 2017.
La actualización de la tarifa del SOAT por la revisión de las condiciones técnicas y financieras bajo los principios legales es independiente de la indexación anual de dicho seguro ajustada al incremento que hace el gobierno nacional sobre el salario mínimo para mantener la paridad del poder adquisitivo. Las coberturas legales de dicho seguro se fijan en el mismo referente económico, como unidad monetaria.
La normativa aplicable a la fijación de tarifas del SOAT no establece limitación alguna para la Superintendencia en cuanto a la determinación de las mismas, ni las somete a una metodología o indicador económico determinado. Dicho organismo puede decidir
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discrecionalmente sobre tales tarifas por el conocimiento técnico que tiene sobre el negocio asociado al ramo y la información que se le reporta para tales fines.
El estudio de las condiciones técnicas y financieras del ramo durante 2017 concluyó la necesidad de ajustar las tarifas por razones de insuficiencia, entre el 2% y el 4% aproximadamente, dependiendo de la categoría vehicular. El alza tarifaria dispuesta no superó el incremento del salario mínimo legal mensual para el año 2018 y las apreciaciones que en tal sentido hace la demanda parten de un cálculo errado, pues una cosa es el ajuste en las tarifas del SOAT en proporción al riesgo asociado a la categorización vehicular, por razón de la revisión de las condiciones técnicas y financieras para mantener los recursos del sistema, no supeditada al incremento salarial dispuesto por el gobierno nacional; y otra cosa es la actualización de dichas tarifas, prevista en salarios mínimos diarios legales vigentes, para mantener el poder adquisitivo.
Ninguna norma ordena ajustar las tarifas en proporción al incremento del salario mínimo legal vigente. El aumento anual del seguro como resultado del incremento del salario mínimo involucra conceptos independientes entre sí, y los razonamientos sobre aumentos tarifarios desmesurados son ligeros, porque desconocen los estudios técnicos y financieros que soportaron ese incremento de tarifas máximas que pueden cobrar las aseguradoras autorizadas para comercializar el ramo del SOAT.
AUDIENCIA INICIAL
El 29 de julio de 2019 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 20116.
En dicha diligencia se declaró no probada la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales, formulada en el escrito de contestación. El Despacho adujo que la actora cumplió los presupuestos procesales del numeral 4 del artículo 162 del CPACA, puesto que indicó las normas violadas y el concepto de violación, independientemente del análisis sobre la idoneidad de los mismos para el éxito de las pretensiones, propio de la etapa de juzgamiento.
Asimismo, se advirtió la improcedencia de la conciliación para el medio de control público ejercido y la inexistencia de medidas cautelares pendientes por resolver.
En lo que atañe a la fijación del litigio, se concretó en determinar si el acto demandado adolecía de falta de motivación en cuanto a la justificación de la actualización anual de las tarifas del SOAT, y si se había expedido con desviación de poder por exceso de las facultades legales y desconocimiento de los principios de equidad, suficiencia y moderación en la modificación anual de las tarifas de dicho seguro.
Igualmente, se dispuso tener como pruebas las aportadas con la demanda y el escrito de contestación a la misma, se decretó la prueba testimonial solicitada por la parte demandada y practicada en audiencia celebrada el 11 de septiembre de 20197, en la cual, además, se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión.
Fls. 105 a 106, c. p. 1
Fls. 120 a 121, c. p. 1
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ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
El demandante8 reiteró los argumentos de la demanda.
La Superintendencia Financiera de Colombia9 insistió en que las actividades desplegadas para expedir el acto acusado descartan la ocurrencia de vicios de falta de motivación y desviación de poder, resaltando la ausencia de pruebas que desestimen la finalidad buscada por dicho acto, esto es, el cumplimiento del deber legal de revisión periódica del SOAT, atribuido a la Superintendencia Financiera y, en caso de necesitarse, la actualización de las tarifas de dicho seguro para mantener la solvencia del mismo.
Destacó que la actora no aportó elementos probatorios para desvirtuar los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan los actos acusados, y que la Superintendencia tuvo en cuenta el análisis de siniestralidad y suficiencia del sistema para sufragar los gastos producto de la atención a las víctimas de accidentes de tránsito, concluyendo la necesidad de actualizar las tarifas del SOAT por cuenta de la severidad y la alta accidentalidad. De hecho, el actuario de la Subdirección de Estudios Económicos de la Dirección de Investigación y Desarrollo de la Superintendencia explicó la forma como se realizó el estudio de frecuencia tarifaria y el procedimiento a seguir en caso de insuficiencia de la misma; en el caso del estudio técnico realizado para expedir el acto acusado, el resultado de la insuficiencia fue del 2,94% por la alta accidentalidad, siniestralidad, severidad y composición del parque automotor.
Reiteró los argumentos de su escrito de contestación, dando por probadas las facultades de la Superintendencia respecto del estudio del ramo SOAT y la modificación de sus tarifas, y teniendo por demostrado que el estudio que las motiva se sujetó a dichas facultades.
El Ministerio Público solicitó que se negara la nulidad de la circular demandada, por tratarse de un acto general motivado con la invocación de normas legales y el soporte del análisis de frecuencia, severidad y siniestralidad publicado en la página web de la entidad demandada, además de la adecuada sustentación en términos técnicos10.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
En los términos de la fijación del litigio, corresponde establecer la legalidad de la Circular Externa 038 del 16 de diciembre de 2017, expedida por el Superintendente Financiero, por la cual se estimó necesario ajustar las tarifas del Seguro Obligatorio de Daños Corporales causados a las Personas en Accidentes de Tránsito (SOAT), y para ello se modificó el Anexo 1 del Título IV de la Parte II de la Circular Básica Jurídica, que estableció la tarifa máxima anual en salarios mínimos legales diarios vigentes a partir del 1 de enero de 2018, para cada una de las categorías de vehículos definidos en el mismo anexo, según las siguientes tablas11:
Fls. 130 a 132, c. p. 1
Fls. 133 a 134, c. p. 1
Fls. 127 a 132, c. p. 1
Tabla 1. Motos, motocarros, ciclomotores, tricimotos y cuadriciclos; Tabla 2. Camperos o camionetas; Tabla 3. Vehículos de carga o mixtos; Tabla 4. Vehículos oficiales especiales y ambulancias; Tabla 5. Autos familiares; Tabla 6. Vehículos particulares para seis (6) o más pasajeros; Tabla 7. Autos de negocios, taxis y microbuses urbanos; Tabla 8. Vehículos de servicio público urbano, buses y busetas; Tabla 9. Vehículos de servicio público intermunicipal.
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SEGURO OBLIGATORIO DE ACCIDENTES DE TRANSITO - SOAT -
TARIFA MAXIMA ANUAL EN SALARIOS MINIMOS LEGALES DIARIOS VIGENTES
A PARTIR DEL 1 DE ENERO DE 2018
| Tabla 1 | ||
| Motos | ||
| Cilindrada | Tarifas | |
| Ciclomotor | 4.13 | |
| Menos de 100 c.c. | 8.60 | |
| De 100 y hasta 200 c.c. | 11.55 | |
| Màs de 200 c.c. | 13.03 | |
| Motocarros, tricimotos y cuadriciclos | 13.03 | |
| Tabla 4 | ||
| Vehìculos Oficiales Especiales y Ambulancias | ||
| Cilindrada | Tarifas | |
| Menos de 1.500 c.c. | 17.12 | |
| Entre 1.500 y 2.500 c.c. | 21.59 | |
| Màs de 2.500 c.c. | 25.89 | |
| Tabla 7 | ||
| Autos de Negocios, Taxis y Microbuses Urbanos | ||
| Cilindrada / Edad | Tarifas | |
| 0-9 años | = 10 años | |
| Menos de 1.500 c.c. | 9.47 | 11.84 |
| Entre 1.500 y 2.500 c.c. | 11.78 | 14.57 |
| Màs de 2.500 c.c. | 15.21 | 17.85 |
| Tabla 2 | ||
| Camperos y Camionetas | ||
| Cilindrada / Edad | Tarifas | |
| 0-9 años | = 10 años | |
| Menos de 1.500 c.c. | 13.57 | 16.32 |
| Entre 1.500 y 2.500 c.c. | 16.21 | 19.21 |
| Màs de 2.500 c.c. | 19.02 | 21.83 |
| Tabla 5 | ||
| Autos Familiares | ||
| Cilindrada / Edad | Tarifas | |
| 0-9 años | = 10 años | |
| Menos de 1.500 c.c. | 7.64 | 10.14 |
| Entre 1.500 y 2.500 c.c. | 9.31 | 11.59 |
| Màs de 2.500 c.c. | 10.88 | 12.91 |
| Tabla 8 | ||
| Servicio Pùblico Urbano, Buses y Busetas | ||
| TARIFA UNICA | 22.72 | |
| Tabla 3 | ||
| Vehìculos de Carga o Mixto | ||
| Capacidad en Toneladas | Tarifas | |
| Menos de 5 Toneladas | 15.21 | |
| Entre 5 y 15 Toneladas | 21.98 | |
| Màs de 15 Toneladas | 27.80 | |
| Tabla 6 | ||
| Vehìculos Particulares para 6 o màs Pasajeros | ||
| Cilindrada / Edad | Tarifas | |
| 0-9 años | = 10 años | |
| Menos de 2.500 c.c. | 13.65 | 17.43 |
| 2.500 c.c. o màs | 18.28 | 21.96 |
| Tabla 9 | ||
| Vehìculos de Servicio Pùblico Intermunicipal | ||
| Capacidad de Pasajeros | Tarifas | |
| Menos de 10 Pasajeros | 22.47 | |
| 10 o màs Pasajeros | 32.62 | |
Nota: Estas tarifas no incluyen el 50% como contribuciòn al FOSYGA (literal b art. 223 de la Ley 100 de 1993)
Según el demandante, la circular acusada adolece de falta de motivación y desviación de poder, porque se limitó a invocar análisis de frecuencia, severidad y siniestralidad que no sustentó ni detalló, adoptando una decisión arbitraria y desproporcionada con base en atribuciones legales ejercidas para una finalidad contraria a los intereses públicos, y carente de explicación sobre la relación entre el ajuste de tarifas dispuesto y los principios de equidad, suficiencia y moderación.
A contrario sensu, la parte demandada desmiente la existencia de tales vicios de ilegalidad, porque el acto acusado cumplió el deber legal de revisión periódica del SOAT ante la necesidad de actualizar las tarifas de dicho seguro para mantener su solvencia, dados los resultados del análisis de condiciones técnicas y financieras sobre siniestralidad y suficiencia del sistema, en cuanto la revisión de dichas condiciones habría reportado cambios de comportamiento en las variables de frecuencia, severidad y alta accidentalidad que inciden en el cálculo de tarifas equitativas y suficientes.
Para resolver, se observa:
El artículo 326 EOSF12, estableció el marco de funciones y facultades de la entonces Superintendencia Bancaria – hoy Superintendencia Financiera13 para, entre otros objetivos14, asegurar la confianza pública en el sistema financiero; velar porque las instituciones que lo integran mantengan solidez económica y coeficientes de liquidez apropiados para atender sus obligaciones y presten adecuadamente el servicio financiero con operaciones seguras, transparentes y eficientes; y prevenir situaciones que puedan derivar en la pérdida de confianza pública, protegiendo el interés general y el de terceros de buena fe.
En ese contexto finalístico, el literal a) de la norma precitada asignó a la Superintendencia funciones de control y vigilancia para instruir a las instituciones vigiladas15 tanto sobre la manera como deben cumplir las disposiciones regulatorias
Sustituido por el artículo 2 del Decreto 2359 de 1993
Creada por virtud de la fusión de la Superintendencia Bancaria con la Superintendencia de Valores, mediante el Decreto 4327 de 2005, modificado por el Decreto 2555 de 2010, la Ley 1480 de 2011 y el Decreto 710 de 2012, creándose la Superintendencia Financiera de Colombia, como organismo técnico adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio.
EOSF, art. 325 [a, c, e]
a) Establecimientos bancarios, corporaciones financieras, compañías de financiamiento, sociedades fiduciarias, almacenes generales de depósito, organismos cooperativos de grado superior de carácter financiero, sociedades administradoras de fondos de pensiones y de cesantía, sociedades administradoras de fondos de pensiones, cajas, fondos o entidades de seguridad social
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Demandante: OSCAR CONDE ORTÍZ
de su actividad, fijando los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalando los procedimientos para su cabal aplicación; como sobre la forma en la que deben administrar los riesgos implícitos en sus actividades16.
La actividad aseguradora, en cuanto relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, se encuentra sujeta a la supervisión e intervención estatal ejercida por la Superintendencia Financiera con el fin de tutelar los derechos de los tomadores y asegurados y crear condiciones apropiadas para el desarrollo del mercado asegurador, además de la sana competencia de las instituciones que participan en él17, considerando los objetivos de las políticas monetaria, cambiaria, crediticia y económica general para, por ejemplo, que las entidades que realicen dichas actividades cuenten con los niveles de patrimonio adecuado para salvaguardar su solvencia18.
Las entidades aseguradoras, por tanto, integran el grupo de instituciones vigiladas por dicho organismo de control y, como tales, son destinatarias de las instrucciones sobre cumplimiento de normas regulatorias de la actividad y de la administración de riesgos.
Al disponer la normativa especial para dichas compañías19, el EOSF estableció el respectivo régimen de pólizas y tarifas, sujetándolas a determinados requisitos que, en el caso de las segundas, se contraen a (art. 184-3 ib.):
La observancia de los principios técnicos de equidad y suficiencia;
El provenir de información estadística que cumpla exigencias de homogeneidad y representatividad, y,
El contar con el respaldo de reaseguradores de reconocida solvencia técnica y financiera, en aquellos riesgos que por su naturaleza no resulte viable el cumplimiento de las mencionadas exigencias de homogeneidad y representatividad.
Asimismo, entre las modalidades y ramos facultados legalmente para la realización de operaciones de seguro, la normativa especial previó el Seguro Obligatorio de Daños Corporales causados a las personas en Accidentes de Transito20, creado por la Ley 33 de 1986 como instrumento jurídico llamado a amparar ese riesgo accidental en el tránsito de vehículos automotores por el territorio nacional21, trasladándolo a un tercero
administradoras del régimen solidario de prima media con prestación definida, entidades descentralizadas de los entes territoriales cuyo objeto sea la financiación de las actividades previstas en el numeral 2 del artículo 268 del EOSF, autorizadas específicamente por la Financiera de Desarrollo Territorial S. A., Findeter, compañías de seguros, cooperativas de seguros, sociedades de reaseguro, sociedades de capitalización, sociedades sin ánimo de lucro que pueden asumir los riesgos derivados de la enfermedad profesional y del accidente de trabajo, corredores de seguros y de reaseguros; b) Oficinas de representación de organismos financieros y de reaseguradores del exterior; c) El Banco de la República; d) El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras; e) El Fondo Nacional de Garantías S.A.; f) El Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo Fonade; g) Las casas de cambio (El artículo 34 de la Ley 1328 de 2009 pasó a denominarlas “sociedades de intermediación cambiaria y de servicios financieros especiales”); y, h) Las demás personas naturales y jurídicas respecto de las cuales la ley le atribuye funciones de inspección y vigilancia permanente.
El artículo 11.2.1.4.2. [4, 5] del Decreto 2555 de 2010 radicó tales funciones en el Superintendente Financiero.
EOSF, arts. 38 [1], 46; CP, art. 150 [19, d]
EOSF, arts. 46 a 48
EOSF, Parte VI, Capítulo II
Accidente de tránsito: Se entiende por accidente de tránsito el suceso ocasionado o en el que haya intervenido al menos un vehículo automotor en movimiento, en una vía pública o privada con acceso al público, destinada al tránsito de vehículos, personas y/o animales, y que, como consecuencia de su circulación o tránsito, o que, por violación de un precepto legal o reglamentario de tránsito, cause daño en la integridad física de las personas. No se entiende como accidente de tránsito aquel producido por la participación del vehículo en actividades o competencias deportivas, por lo cual los daños causados a las personas en tales eventos serán asegurados y cubiertos por una póliza independiente. (Superintendencia Financiera de Colombia, Glosario ABC del SOAT 2017, fl. 25)
EOSF art. 192
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que asume los efectos dañosos de la eventual ocurrencia de aquél, amparando al conductor, ocupantes particulares, pasajeros y peatones que resultaren lesionados.
El seguro que entró a operar en 1988 cuando se aprobó la nota técnica del mismo22, se estableció con el propósito de: i) cubrir la muerte o los daños corporales físicos causados a quienes fueron víctimas de tales accidentes, los gastos por atención médica, quirúrgica, farmacéutica, hospitalaria, incapacidad permanente, funerarios y los del transporte de las víctimas a las entidades del sector salud; ii) atender las víctimas de los accidentes de tránsito, incluso los causados por vehículos automotores no asegurados o no identificados, comprendiendo a los conductores de dichos vehículos; iii) contribuir al fortalecimiento de la infraestructura de urgencias del sistema nacional de salud; y, iv) profundizar y difundir el seguro mediante la operación del sistema de seguro obligatorio de accidentes de tránsito por entidades aseguradoras que atiendan de manera responsable y oportuna sus obligaciones (EOSF, art. 192).
A través de los cometidos enunciados, la función social fue incorporada en la concepción legislativa del SOAT, bajo una filosofía equitativa y solidaria dirigida a preservar la vida del ser humano lesionado en accidentes de tránsito, a través de un sistema sostenible que sólo puede estructurarse con recursos necesarios, efectivos y suficientes para cubrir los riesgos amparados por las respectivas pólizas de seguro, esto es, las lesiones personales ocasionadas por el accidente de tránsito, no así los daños patrimoniales sobre los vehículos involucrados.
En ese sentido, el artículo 193 [5] del EOSF facultó al Gobierno Nacional para señalar con carácter uniforme las condiciones generales de las pólizas y para revisar periódicamente las condiciones técnicas y financieras de la operación del seguro, enfatizando que las tarifas habrían de observar los principios de equidad, suficiencia y moderación y que se podían establecer rangos diferenciales según la naturaleza de los riesgos.
El principio de suficiencia determina la capacidad del sistema para asumir los costos y gastos derivados de la atención de los lesionados en los accidentes de tránsito, y verificados a través de factores de frecuencia y severidad en la siniestralidad u ocurrencia del riesgo amparado en el parque automotor asegurado. Indicadores asociados, como el número de accidentes de tránsito y de pólizas expedidas y el valor pagado en las coberturas, contribuyen a la medición de tales factores y el incremento en cualesquiera de ellos necesariamente impactará el criterio de suficiencia y, por ende, las tarifas del seguro, calculadas con base en el salario mínimo diario legal vigente, cuyo control fue legalmente asignado a la demandada, en el marco de la facultad de revisión de las condiciones técnicas y financieras de la operación del seguro, a la que ya se aludió.
El ejercicio de tal facultad para el año 2017 se plasmó en el Estudio Técnico realizado por la Subdirección de Estudios Económicos y Análisis de Riesgos de la Dirección de Investigación y Desarrollo de la Superintendencia Financiera, contentivo del análisis de frecuencia, severidad y siniestralidad, en el marco de la Nota Técnica del SOAT.
Definición de automotores. Para los efectos de este Estatuto se entiende por vehículo automotor todo aparato provisto de un motor propulsor, destinado a circular por el suelo para el transporte de personas o de bienes, incluyendo cualquier elemento montado sobre ruedas que le sea acoplado.
No quedan comprendidos dentro de esta definición: a. Los vehículos que circulan sobre rieles, y
b. Los vehículos agrícolas e industriales siempre y cuando no circulen por vías o lugares públicos por sus propios medios.
Marco regulatorio: Decreto 1032 de 1991 y Decreto 663 de 1993 – EOSF. Los Decretos 019 de 2012, 967 de 2012 y las Resoluciones como la 1135 de 2012 y 3499 de 2017 regulan aspectos relacionados con el mismo seguro.
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Los cargos de nulidad
Los análisis de frecuencia, severidad y siniestralidad efectuados por la Superintendencia Financiera de Colombia (SFC) fueron citados en la Circular Externa 038 de 2017, aquí demandada, como fundamento del ajuste de tarifas que allí se ordenó. Esos análisis reposan tanto en el estudio técnico que acaba de mencionarse como en la nota técnica que lo soporta, documentos que, en suma, demeritan de entrada el vicio de “falta de motivación” que formula el primer cargo de la demanda, puesto que éste sólo se configura por la carencia de razones objetivas que sustenten la decisión administrativa, las cuales, a su vez, se concretan en un señalamiento expreso desarrollado en el acto mismo o en documentos anexos, independientemente de la racionalidad, veracidad o correspondencia que esas razones tengan con la realidad fáctica y/o jurídica del respectivo asunto, pues, de faltar cualquiera de esas condiciones, el vicio configurado seria el de “falsa motivación”, que en el caso concreto no se invocó.
Ahora, si el cargo mencionado se dirige a cuestionar la existencia del análisis técnico invocado en la circular, las pruebas documentales aportadas al expediente desmienten por sí mismas ese predicado. El hecho de no haberse incluido el texto de dicho análisis en el de la circular, encuentra su razón de ser en el diseño formal de ese acto administrativo, y toda referencia normativa o fáctica citada como soporte deviene eficaz para efecto de su motivación, inclusive cuando se presenta como mera enunciación, pues se entiende que el desarrollo de esos enunciados se integra a la voluntad expresada por el acto general y que, en esa medida, toda persona se encuentra habilitada para acceder al contenido que en su momento fue publicado en la página web de la Superintendencia, circunstancia no desvirtuada por el actor; e igualmente se encuentra facultaba para solicitar la entrega física o digital del respectivo material documental, ante la autoridad administrativa que emitió la circular, considerando que a ésta le asiste el deber legal de ponerlo a disposición del público.
En sí mismo, el descartado vicio de falta de motivación no se acompasa con el de desviación de poder alegado como segundo cargo de nulidad. Es así, porque la desviación presupone la existencia de un acto expedido por órgano o autoridad competente y con las formalidades debidas, entre ellas la existencia de motivación, sólo que orientado por fines distintos a los que le ha fijado el ordenamiento jurídico y que se presumen respecto del acto propiamente dicho. En términos de esta
Corporación23, “Esta causal de nulidad se da tanto cuando se persigue un fin espurio, innoble o dañino como cuando se procura un fin altruista o benéfico para el Estado o la sociedad, pero que en todo caso es distinto del autorizado o señalado por la norma pertinente. Para su valoración es necesario tener en cuenta tanto los fines generales e implícitos en toda actuación administrativa (satisfacción del interés general, búsqueda del bien común, mejoramiento del servicio público, etc.), como el específico para cada tipo de acto administrativo, el cual se halla en la regulación de la atribución o competencia
que con él se ejerce”.
Usualmente la desviación del fin es oculta, por cuanto se queda en la mente de quienes intervinieron en la expedición del acto, y resulta velada por la indicación expresa del fin que jurídicamente corresponde al mismo, o por la presunción de éste cuando no se exterioriza, de allí que para establecerla deba auscultarse en las intimidades del acto, lo cual dificulta su verificación, pues solo los autores del acto saben de sus propias intenciones, involucrando problemas de tipo ético.
Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 7 de junio de 2012, exp. 1998-00645-01, CP. Marco Antonio Velilla Moreno
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La verificación del vicio, si bien dificultosa, se abre paso a través de la valoración conjunta de los antecedentes que acompañaron la formación de la voluntad administrativa, en el marco de las causas y propósitos que tuvo y del alcance de las atribuciones legales en virtud de las cuales se emitió, a partir de la siguiente constatación integral:
Ha quedado claro que el texto de la Circular 038 de 2017 fundamenta su contenido en los análisis de frecuencia, severidad y siniestralidad efectuados por la Superintendencia Financiera de Colombia (SFC), y que éstos, a su vez, se compendian en el Estudio Técnico realizado por la Subdirección de Estudios Económicos y Análisis de Riesgos de la Dirección de Investigación y Desarrollo de la Superintendencia Financiera24, con base en la respectiva nota técnica del SOAT.
Dicho estudio concretó el ejercicio de la facultad de revisión periódica de las condiciones técnicas y financieras de la operación del seguro SOAT, que el numeral 5 del artículo 193 el EOSF asignó al Gobierno Nacional y del que funcionalmente se ocupa la Superintendencia Financiera25. Y reveló alteraciones en el comportamiento de las variables de frecuencia y severidad asociadas al cálculo de las tarifas, que condujeron a disponer un ajuste de las dispuestas por la Circular Externa 004 de 2009, para fines de sostenibilidad del sistema.
Al efecto, consideró la información histórica de pólizas vigentes y de siniestros pagados entre 2010 y 2016, contenida en las bases de datos del Sistema Integrado de Información26 que reporta la información de todas y cada una de las pólizas de vehículos asegurados y las reclamaciones realizadas por las víctimas o IPS con cargo a una póliza de SOAT registrada. Además de los gastos en la explotación del ramo, según formato 290 remitido por las compañías comercializadoras del seguro con la información sobre primas, pagos de siniestros y ajustes de reserva, entre otros aspectos.
Al tiempo, explicó que las tarifas se establecían para 36 categorías de vehículos según variables de uso, cilindraje o capacidad de carga y/o antigüedad del vehículo, de acuerdo con lo estipulado en la Circular Básica Jurídica 029 de 2014; y que el análisis de las condiciones técnicas y financieras se fundamentaba en la nota técnica vigente27 que aplicó procedimientos realizados a nivel de categoría y para cada año de estudio, según las bases de datos históricas de pólizas y siniestros en los últimos cinco años, de las entidades aseguradoras autorizadas por la Superintendencia Financiera de Colombia para la comercialización del SOAT en el territorio nacional.
Dicha nota también precisó que, para el correcto estudio y análisis de la información, las bases de datos debían incorporar variables que permitieran una adecuada segmentación del parque automotor, con 9 tipos de vehículos divididos por subtipos con las 36 categorías señaladas. Y que igualmente debían posibilitar el conocimiento de los montos pagados para cada cobertura, las fechas de pago de las mismas, el inicio y finalización de la vigencia, la emisión de la póliza y el aviso del siniestro, entre otros aspectos.
El análisis de suficiencia de tarifa se sujetó a los conceptos de frecuencia y severidad, calculados con la fórmula:
Fls. 59 a 67, c. p. 1
CP, art. 150 [19, d], EOSF, arts. 38 [1], 46 a 48, 326 [a], Decreto 2555 de 2019, art. 11.2.1.4.2. [4, 5]
Según información de trece compañías autorizadas por la Superintendencia Financiera de Colombia (SFC) para expedir pólizas del SOAT
Fls. 50 a 52, c. p. 1
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( )
( ) =
( )
Donde:
( ) es la frecuencia anual de reclamación para la categoría
( ) es el número de siniestros ocurridos para la exposición de la categoría , y, ( ) es el número de expuestos para la categoría .
Asimismo, la nota se refirió a las hipotesis financieras para el cálculo de la Tasa Anual de Descuento, de la tasa pura de riesgo en salarios mínimos legales diarios vigentes; de la prima pura de riesgos obtenida a partir de esa tasa y constitutiva del valor presente del monto a pagar para compensar los siniestros, por categoría, ajustado por un factor de seguridad ante posibles desviaciones de siniestros y un factor de descuento (asumiendo que el pago se realizaba a mitad de año); y de la prima comercial en salarios mínimos legales diarios vigentes que ajustaba el valor de la Prima Pura de Riesgo con los recargos por gastos de las aseguradoras, contribuciones y/o aportes a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y la Agencia Nacional de Seguridad Vial (ANSV).
De igual forma, se indicó que la estructura tarifaria del ramo incluía mecanismos de compensación entre categorías (subsidios cruzados), de modo que los cambios en la participación de las mismas influían en los resultados del ramo; entendiendo que las tarifas para ese momento vigentes eran suficientes si la prima promedio igualaba o superaba a la estimada en el ejercicio actuarial descrito en la nota técnica, y que si la tarifa era inferior la prima resultaba insuficiente y debía realizarse el respectivo ajuste tarifario de acuerdo con el procedimiento y las ecuaciones que allí se detallan, considerando la imposibilidad práctica de imponer las primas ideales que resultaban para cada categoría y de disponer aumentos iguales y generalizados, que incrementarían la participación en las categorías subsidiadas conllevando nuevas situaciones de insuficiencia.
Bajo esa lupa, la nota concluyó que pretender un incremento general sin realizar un aumento mayor para las categorías de alto riesgo (subsidiadas), implicaría una revisión continua de las tarifas al alza y acrecentaría la inequidad, requiriéndose nuevos incrementos al final de cada año. Así, planteó el respectivo ajuste tarifario para categorías subsidiadas como motos, buses y busetas urbanos, y categorías aportantes que subsidiaban a las demás, previendo incrementos diferentes para unas y otras, y
advirtió “De acuerdo con el artículo 193 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la SFC revisará periódicamente las condiciones técnicas y financieras de la operación de este seguro, propósito para el cual solicitará a las entidades aseguradoras la información que estime conveniente. En todo caso, en la determinación de las tarifas se observarán los principios de equidad, suficiencia y moderación y se podrán establecer rangos diferenciales según la naturaleza de los riesgos basándose en los criterios contenidos en la presente nota técnica y para lo cual el actuario debe dejar constancia de los resultados obtenidos producto del ejercicio, en un documento de uso interno y las modificaciones tarifarias que se realicen.”
Acorde con los parámetros de la nota técnica hasta aquí comentada, el estudio de condiciones técnicas y financieras del SOAT 2017 que se viene ilustrando, determinó la prima pura de riesgo según la frecuencia y severidad para cada una de las categorías de vehículos automotores; y la prima pura de riesgo ajustada, incorporando los recargos por siniestros pendientes de pago para la frecuencia y severidad y un margen fijo de seguridad ante desviaciones de siniestros.
Igualmente, tomó los componentes de los gastos administrativos, de personal y comisiones definidos en la nota técnica del ramo y el parámetro de la Tasa Anual de
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Descuento EWMA28; así como estimaciones que reconocieron el valor de los siniestros reportados para toda la cartera sin discriminar el tipo de cobertura afectada, y que incluyeron la proyección de siniestros pendientes de pago a través de la aplicación de la metodología ChainLadder que permitía encontrar el valor y número de los siniestros ultimate, con resultados aplicables para las compañías que comercializaban el SOAT en su conjunto.
Así, el estudio técnico incluyó los cálculos de reasignación de gastos por concepto de ajuste de siniestros29, que incorpora en la siniestralidad un factor reconocedor de dicho ajuste en la estimación de los siniestros ultimate, en línea con los estándares internacionales en el tratamiento de este tipo de gastos.
De la misma manera y para visualizar el comportamiento del riesgo en las agrupaciones de vehículos, aludió al impacto de ciertos elementos sobre la estructura tarifaria del SOAT en los últimos años, tanto por los cambios regulatorios introducidos por la Ley 1438 de 2011 y el Decreto Ley 019 de 2012, como por los cambios originados en la composición del parque automotor colombiano, evidenciando la mayor participación de motos y vehículos de transporte urbano (buses y busetas), cuyo ritmo de crecimiento superaba al reportado por los otros tipos de vehículos, resaltándose la participación mayoritaria de las motos en los accidentes de tránsito, con una siniestralidad que superaba el 100% para ese tipo de vehículos.
A propósito de la siniestralidad y previa alusión a las proyecciones de vehículos expuestos en años de riesgos, advirtió que los cambios en la composición del parque automotor generaron una tendencia creciente en los siniestros, al pasar de 370 mil en 2010 a más de 650 mil víctimas en 2016, con una tasa de crecimiento promedio anual del número de siniestros del 9.7% y, consiguientemente, del monto de los siniestros pagados por las entidades aseguradoras que operan el ramo del SOAT.
El cociente de siniestralidad entre los montos pagados por siniestros y las primas devengadas, indicó la porción de la prima devengada que se utilizaba para cubrir los siniestros ocurridos y permitió ver los gastos en que incurrían las entidades aseguradoras para atender a las víctimas de accidentes de tránsito, por cada peso que que les ingresaba, concluyendo que:
“El índice de siniestralidad consolidado del ramo alcanza el 82.91% en 2016, lo cual quiere decir que por cada 100 pesos que ingresan a las entidades aseguradoras autorizadas para comercializar el SOAT, éstas destinan 82.91 pesos para la atención de las víctimas. Las motos son el principal actor que jalona el crecimiento del índice de siniestralidad alcanzando el 174.39% al cierre de 2016, el segmento resto en donde se encuentran los buses y busetas urbanos, los cuales registran un índice de siniestralidad cercano 116.1%”. Gráficamente:
Exponential Weighted Moving Average
Gastos en que incurre la aseguradora una vez ocurre el siniestro (honorarios de auditóres médicos, honorarios de las juntas de calificación regional para determinar incapacidad total y permanente, entre otros)
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Para efecto de la frecuencia, el estudio calculó el cociente entre el número de siniestros y el número de pólizas expuestas, mostrando el número de veces que las pólizas son afectadas ante la ocurrencia de siniestros y observando que por cada 100 pólizas expuestas en el SOAT, 8.81 se afectaban ante la ocurrencia del siniestro producto de un accidente de tránsito, manteniéndose alrededor del 8% la frecuencia consolidada del ramo, salvo algunos tipos de vehículos que tuvieron incrementos del 2 pp en todo el periodo examinado:
Y, sobre la severidad, como costo promedio que pagan las entidades aseguradoras por siniestro reportado, el cociente entre el valor pagado por siniestros y el número total de los mismos, el indicador presentó una tendencia alcista, en la que las motos reflejaban un crecimiento promedio anual del 9.33%, los autos del 8.92% y el segmento restante del 8.93%, entre 2010 y 2016. En el último año el crecimiento habría sido del 13.3% para el segmento motos, del 17.2% para el segmento Autos y del 14,9% para el resto, reflejando, en general, que los siniestros eran más costosos.
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En ese orden de ideas y a partir de la nota técnica del ramo vigente, el estudio de revisión de condiciones técnicas y financieras del SOAT que se viene comentando, analizó integralmente los elementos de frecuencia, severidad y siniestralidad que el ramo tuvo entre 2010 y 2016, siguiendo tres etapas en las que se tuvieron en cuenta los siniestros pendientes de pago, las transferencias y los gastos asociados a la comercialización del SOAT, armonizadas con lo dispuesto en la nota técnica base30; y se describieron las fórmulas matemáticas con las que en dichas etapas se calcularon
la prima pura de riesgo (según reclamaciones o siniestros, número de expuestos, números de siniestros, frecuencia y severidad), la prima pura de riesgo ajustada (según la prima pura de
riesgo, los siniestros pendientes de pago, el margen de seguridad y la tasa anual de descuento) y la prima comercial (según gastos de administración, de personal y comisiones, y transferencias al Fosyga y a la ANSV).
Finalmente, el estudio abordó un análisis de suficiencia basado en la prima comercial calculada, los expuestos y la nota técnica vigente. El comparativo entre las primas se realizó a partir de su promedio ponderado con el número de expuestos. Según la nota técnica, si la prima vigente (actual) promedio ponderado superaba la prima comercial promedio ponderado obtenida en estudio, existía suficiencia de tarifa en el SOAT, pero si era menor habría insuficiencia y procedería el ajuste tarifario.
Considerando los parámetros enunciados para los cálculos de prima pura de riesgo, prima pura ajustada y prima comercial, y la incorporación en ellas del impacto ejercido por el comportamiento de la frecuencia, severidad y siniestralidad de los últimos años, el estudio concluyó que, para el año 2016, la prima comercial actual era menor que la estimada de acuerdo a los criterios establecidos en la nota técnica, que el valor de la insuficiencia de la tarifa correspondía a 2.94% y que, por lo mismo, las tarifas máximas anuales del SOAT, hasta entonces vigentes, debían modificarse de acuerdo con los criterios establecidos en la nota técnica. Al respecto graficó:
En la primera etapa se calculó la prima pura de riesgo; en la segunda etapa, esa prima se ajustó con los componentes de recargo adicionales por concepto de ajustes de siniestros pendientes de pago, tasa anual de descuento y margen de seguridad por desviaciones de siniestros. La prima pura de riesgo, la prima pura ajustada y la prima comercial se calcularon año a año y por cada una de las categorías. Para el cálculo de la prima comercial, se utilizó un promedio simple por categoría de las primas comerciales obtenidas durante los últimos 2 años; y en la tercera etapa, se incorporaron los parámetros establecidos por Ley como recargos por transferencias al Fondo de Solidaridad y Garantía en Salud (FOSYGA, actualmente ADRES - Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud) y la Agencia Nacional de Seguridad Vial (ANSV), además del respectivo margen de gastos definido para el ramo (ver nota técnica). Posteriormente se analizó la suficiencia de tarifa a través del comparativo de la prima comercial con las tarifas vigentes del ramo, con la metodología de la nota técnica, y se obtuvo el aporte marginal por categoría a nivel de prima de acuerdo con la composición anual del parque automotor.
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Acorde con lo dicho, el estudio apuntó como consideraciones finales:
“Es importante señalar que la última vez que las tarifas del SOAT fueron ajustadas por cuenta del comportamiento de la frecuencia y severidad fue en 2009, desde entonces los análisis realizados por la SFC señalaban que dichas tarifas evidenciaban un nivel de suficiencia adecuado para garantizar la sostenibilidad del sistema. Sin embargo, de acuerdo con la información analizada en 2017 se encontró que entre 2010 y 2016 el parque automotor ha crecido un 58%, siendo las motos los vehículos que han presentado los mayores crecimientos, llegando a representar 45.56% del total asegurado.
Por su parte, el indicador de frecuencia de afectación de las pólizas expuestas se ubicó en 8.81% en 2016 frente al 7.82% de 2010. También sobresale el incremento en la siniestralidad del ramo pasando del 61.60% en 2010 al 82.91% en 2016, es decir crecimiento de más del 62% en el número de víctimas por accidentes de tránsito atendidas con cargo al SOAT y un aumento promedio anual del 20% en los montos pagados por las entidades aseguradoras por estos siniestros. Lo anterior, refleja un alza en el costo promedio por siniestro (severidad) de la categoría motos del 9.33% promedio anual, mientras que para el resto de vehículos se ubica en 8.92%, lo cual indica que el costo promedio por siniestro aumentó por encima del índice de Precios al Consumidor registrado durante el periodo de estudio.
La conjugación de estos factores evidenció una insuficiencia en las tarifas para el sistema de 2.94%, esto quiere decir que los ingresos percibidos por las tarifas cobradas son menores a los egresos causados producto de la atención de víctimas en accidentes de tránsito lo cual pone en riesgo la sostenibilidad del esquema del SOAT en el corto plazo.
En consecuencia, es necesario ajustar las tarifas máximas vigentes que cobran las aseguradoras que tienen aprobado operar en este ramo (…)
5.1 Órdenes de magnitud del incremento de la tarifa 2018
El incremento de las tarifas del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito - SOAT
vigente desde el primero de enero de 2018, está asociado tanto a la indexación al aumento del salario mínimo como a la revisión de las condiciones técnicas y financieras del ramo que se detallan en este documento técnico. La descomposición del crecimiento de la tarifa, revela que en promedio los propietarios de vehículos automotores que transiten por el territorio nacional deben pagar cerca de $48 mil pesos anuales adicionales (130 pesos diarios aproximadamente) para obtener coberturas cuyo aumento supera el millón de pesos (Gastos médicos, muerte y gastos funerario). En otras palabras, de la misma forma que las tarifas incrementaron su valor, también lo hicieron las coberturas del seguro como se muestra a continuación:
| COBERTURA | SMDLV | 2017 | 2018 | Variación |
| Gastos médicos | 800 | 19,672,453 | 20,833,128 | 1,160,675 |
| Muerte y gastos | 750 | 18,442,925 | 19,531,058 | 1,088,133 |
| Incapacidad | 180 | 4,426,302 | 4,687,454 | 261,152 |
| Transporte | 10 | 245,906 | 260,414 | 14,508 |
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Con el fin de dimensionar el incremento tal y como se muestra en la tabla 3, se puede tomar como referente la categoría con el valor máximo de tarifa, esto es Carga o Mixto de más de 15 toneladas. Para este caso la tarifa en pesos para 2018 es $1.087.650 y el incremento derivado del ajuste tarifario por riesgo fue de $22.190, y por cuenta del salario mínimo de $59.260, lo cual se traduce en un incremento diario total de $228 pesos. Otro ejemplo puede ser las motos entre 100 cc y 200 cc cuya tarifa en pesos para 2018 es $452.850, en este caso el incremento derivado del ajuste tarifario por riesgo fue de $17.866, y por cuenta de salario mínimo $24.134, lo cual se traduce en un incremento diario de $120 pesos. Estos incrementos también se dieron a nivel de coberturas ofrecidas por el seguro, de manera tal que en el último caso por ejemplo los $120 pesos diarios están asociados también a un incremento de cobertura permanente de más de $2.5 millones de pesos.
Vale la pena recordar que esta nueva tarifa busca cubrir un valor asegurado potencial de más 20 millones de pesos por cada una de las victimas que se puedan ver involucradas en un accidente de tránsito, cada vez que el vehículo se desplace por el territorio nacional y que la cobertura opera en todos los eventos sucesivos que se puedan presentar durante la vigencia de la póliza.”
En ese orden de ideas, la Subdirección de Estudios Económicos y Análisis de Riesgo de la Dirección de investigación y Desarrollo de la Superintendencia Financiera de Colombia dispuso el aumento de tarifas, precisando que para obtener la tarifa en pesos el producto entre la prima comercial y el valor del salario mínimo diario legal vigente incrementado se debe redondear a la centena inferior y multiplicar ese valor por 1 más la contribución al fondo de seguridad y garantías en salud FOSYGA / ADRES (50%) y adicionar los $1.800 de la tasa RUNT fijados por la Resolución 3499 de 2017 del Ministerio de Transporte, quedando el cálculo detallado así:
Ahora bien, la información detallada por la nota técnica y finalmente plasmada en el estudio de la revisión de condiciones técnicas y financieras del seguro obligatorio de accidentes de tránsito fue ratificada judicialmente por Raúl Alexis Plazas, coordinador
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actuario de la Subdirección de Recursos y Análisis de Riesgo de la Dirección de Investigación y Desarrollo de la Superintendencia Financiera, en la audiencia de pruebas celebrada el 11 de septiembre de 201931. De dicha declaración se destaca:
El testigo resaltó la revisión de las condiciones técnicas y financieras del SOAT y sus fundamentos actuariales basados en los principios sobre la materia, además del pricing32 normal de toda la actividad actuarial, con componentes de frecuencia, que mide el número de reclamaciones dentro de un conjunto de pólizas; de severidad, respecto del costo medio por cada víctima de accidentes de tránsito; y de tasas puras de riesgo, a cargo de los consumidores para sufragar las atenciones de todo el sistema SOAT, aplicándoles factores de transferencia a diferentes entidades y de contribuciones. Advirtió que dicho seguro involucra un sistema de subsidios cruzados por virtud del cual algunas categorías de mayor riesgo pagan menos frente a otras categorías de menor riesgo que terminan pagando más para subsidiar sistemas de transporte de estratos socioeconómicos bajos.
Según el declarante, el estudio buscó verificar la suficiencia de recursos para atender todas las víctimas de accidentes de transito. En ese sentido, manifestó que, de acuerdo con lo establecido en la nota técnica, la Superintendencia analizó todas las categorías del parque automotor, para examinar el costo promedio asumido por las aseguradoras, el aumento del mismo y el del número de reclamaciones ante las aseguradoras, así como el indicador de siniestralidad, que expresa de cada 100 pesos cuánto se gasta en atención a las víctimas de accidentes de tránsito, por ejemplo, en el año 2017 dicho indicador se encontraba en el 82% lo cual significa que $82 que de cada $100, se destinaban a dicha atención, sin contar los gastos de administración y personal, ni las transferencias a los diferentes agentes del orden nacional.
Acorde con el mismo análisis, por cuenta de dos cambios normativos en el año 2012, las aseguradoras asumieron una mayor cobertura de los gastos médicos y quirúrgicos, pasando de 500 a 800 SMLDV con un alza en todos los indicadores, que disminuyó la suficiencia de la tarifa; las revisiones anuales que hace la superintendencia permiten evaluar dicha suficiencia, además de la sostenibilidad del sistema. Y, de otra parte, se sustituyó la concurrencia del agente de tránsito por la del médico con atención oportuna de las víctimas. Aunque la revisión de las condiciones técnicas y financieras comprende todos los factores mencionados, lo más importante es que los recursos sean suficientes para atender a las víctimas.
Sobre la manera como la Superintendencia Financiera revisa las condiciones técnicas y financieras de acuerdo con los principios de suficiencia, moderación y equidad, precisó que éstos se encuentran fundamentados e implícitos dentro de la nota técnica y todo el sistema SOAT, que el primero de ellos precisamente apunta a la suficiencia de todos los recursos para atender a las víctimas de accidentes de tránsito, al paso que la moderación sustenta, por ejemplo, todo el sistema de subsidios cruzados, y la equidad se sustenta a través de la atención oportuna de todas las víctimas.
Ratificó que la insuficiencia para el 2017 ascendió al 2,94%, y que el alza de tarifas se realizó a través de un sistema de ecuaciones igualadas que permitieron determinar lo aumentado a las categorías aportantes. La verificación mostró que las categorías de alto riesgo eran las mayormente causantes de accidentes dentro del territorio nacional y, para velar que todas las víctimas fuesen atendidas, el sistema de ecuaciones permitió establecer que, por ejemplo, el aumento de los vehículos subsidiados era de dos veces los vehículos aportantes; ello permitía compensar toda la insuficiencia causada en el sistema.
Explicó la diferencia entre el aumento que dispone la superintendencia y el aumento del salario mínimo año por año. El aumento por insuficiencia obedece al comportamiento del riesgo a través de los indicadores de frecuencia, severidad y siniestralidad. Las coberturas han sido fijadas por ley en salarios mínimos diarios legales vigentes y para mantener la misma unidad de expresión las tarifas también se han fijado en salarios, de modo que si los recursos se desbordan no es por el aumento del salario mínimo sino por el comportamiento del riesgo. Las mismas unidades son equivalentes en el tiempo, es decir, en la misma medida en que aumentan las coberturas para el 2018 con el SMLDV, se incrementan las tarifas, y si lo pagado en esa unidad de salarios termina siendo insuficiente y no se realiza un ajuste en las tarifas, se pone en peligro la sostenibilidad del sistema.
Confirmó haber realizado los estudios de suficiencia entre el 2016 y el 2019, e indicó que los mismos se realizaban entre junio y octubre de la respectiva anualidad para entregarlos al Superintendente entre noviembre y diciembre, y que se ceñían a todas las metodologías actuariales avaladas y contenidas en la nota técnica, quedando constancia de las aplicadas. Adicionalmente debe dejarse la evidencia de todos los análisis realizados para la consulta futura de los mismos, en caso de que el actuario no concurra.
Puntualizó que el rango de la suficiencia para mantener la tarifa se establece a través de un intervalo de confianza al 90%. La nota técnica y la metodología de desarrollo histórico de los siniestros y de
Fls. 120 a 121, c. p. 1, Audio CD fl. 123
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todos los recursos requeridos, necesita cierta robustez lograda con el mínimo de vigencia de 5 años clasificados por trimestre (en ese caso habrían 15 trimestres de análisis para poder evaluar los aspectos implicados); de allí que se hable de una vigencia “mínima” de cinco años, considerando que el actuario debe analizar la robustez de la información para poder evaluar las estimaciones a futuro, y de la suficiencia de la revisión de las condiciones técnicas y financieras del ramo. Los cálculos actuariales parten entonces de un mínimo de información.
Añadió que la falta de alza de tarifas desde el 2009 no fundamenta el alza en el 2017, cuyo soporte real corresponde a evidencias técnicas de análisis sobre insuficiencia de recursos que la Superintendencia pone de presente para garantizar la sostenibilidad del sistema con la verificación de suficiencia de los recursos por parte del Gobierno Nacional.
A su turno, el gerente nacional jurídico de la cadena radial RCN Radio remitió el CD contentivo de la grabación de la entrevista realizada al Superintendente Financiero Jorge Castaño ante la emisora la FM el 27 de diciembre de 2017, en la que refirió al ajuste de tarifas del SOAT a partir de 1 de enero de 201833, corroborando que a través de un estudio técnico que adelantó la Superintendencia se logró establecer que para mantener la suficiencia del sistema las tarifas debían actualizarse.
De manera similiar y en la misma fecha, el Superintendente fue entrevistado en el programa 6AM hoy por hoy34. Allí reiteró tanto su función de revisión sobre el número de accidentes de tránsito asociados al SOAT y el valor que las diferentes categorías de vehículos pagan por esos siniestros, advirtiendo que los costos y frecuencias deben mantenerse en equilibrio y suficiencia con las tarifas asignadas a dichas categorías, para conservar la sostenibilidad del sistema; como la evidencia de una nueva composición del parque automotor con más accidentes en categorías específicas que, a su vez, rompió el equilibrio y generó los ajustes en la tarifa.
Clarificó que tales ajustes no correspondían a un proceso de indexación como tal, sino a un cambio derivado del perfil de riesgo de todos los vehículos asegurados en el sistema SOAT, con tarifas que oscilaban entre el 2%, como las de los vehículos familiares, y el 4%, como las de las motos que se ubican en categorías más riesgosas; y que ese incremento, independiente del ajuste del salario mínimo diario al inicio de cada año por razón de la inflación, se fijaba en la misma unidad, al igual que la respectiva cobertura. Igualmente puntualizó: a la Superintendencia le correspondía controlar que el ajuste se hiciera con moderación; la última vez que la tarifa por riesgo se ajustó fue en el año 2009 estimándose suficiente hasta el año 2016; el número de motos pasó de 0,7 por cada vehículo particular en el año 2012, a 1,2 por cada vehículo particular en los años 2016 y 2017; las motocicletas son las que más se accidentan con coberturas de seguro que pasaron de 500 a 800 salarios mínimos diarios y con costos mayores respecto de lo que la gente venía pagando, tornándose insuficiente la tarifa y, por tanto, necesario el ajuste dado que, ante más accidentes de tránsito, más necesidad de recaudo para el SOAT, en orden a asegurar su futura sostenibilidad con recursos que se destinan en un 98 o 99% a atender el problema de salud pública involucrado en los accidentes de tránsito a través de un seguro integrado al sistema de seguridad social en salud.
Acorde con el material probatorio reseñado, la Sala desestima el vicio de desviación de poder alegado, por las siguientes razones:
La Circular 038 de 2017 es producto de la facultad legal de revisión periódica de las condiciones técnicas y financieras de la operación del SOAT. Dicha revisión se sirvió de estudios actuariales especializados que, en el marco de la
Fls. 102A y 103 c. p. 1
Remitida en disco compacto por el representante legal de Caracol Radio, fls. 103A – 104, c. p. 1
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información de bases de datos oficiales (las del Sistema Integrado de Información en SOAT), sobre pólizas vigentes y reclamaciones, y de la relacionada con los siniestros pagados, primas y ajustes de reserva durante los años 2010 a 2016, anticiparon peligros a la sostenibilidad del sistema, por cuenta de cambios en el comportamiento del riesgo asegurado, asociados al crecimiento de la tasa promedio anual de siniestros con ocasión de la recomposición del parque automotor, la frecuencia de la siniestralidad y el costo de la severidad.
El análisis técnico en relación con estos últimos elementos se realizó desde los planteamientos matemáticos incorporados en la metodología dispuesta por la Nota Técnica entonces vigente para el seguro y que, a través de ecuaciones formuladas para el cálculo de los diferentes costos, tasas y primas presentes en la operación de seguro, parametrizaron la estimación de los mismos. En ese contexto técnico, el resultado de tales cálculos mostró que los indicadores de frecuencia, severidad y siniestralidad impactaron negativamente la suficiencia de las tarifas del seguro, afectadas por un rango de insuficiencia del 2,94%, en tanto que los ingresos por dichas tarifas eran menores que los ingresos derivados de la atención a las víctimas.
Las anteriores constataciones carecen de medios probatorios pertinentes, conducentes y de idoneidad para contradecirlas y restarles credibilidad en esta sede judicial. En efecto, el demandante no aportó ni solicitó prueba técnica alguna para desvirtuar las conclusiones del estudio actuarial elaborado, como tampoco refutó con concreción los estimativos porcentuales mencionados.
La carencia probatoria señalada dota de certeza a la información estadística sobre el creciente aumento de la siniestralidad de los riesgos amparados por el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito conforme al muestreo realizado entre los años 2010 a 2016, y sobre la falta de recursos necesarios para indemnizar ese amplio margen de siniestros ocurridos, con inminente afectación del equilibrio garante de la sostenibilidad del sistema SOAT.
La argumentación de la demanda no tiene la fuerza contradictoria necesaria frente a los elementos tomados por el estudio actuarial para justificar el ajuste tarifario y/o el ejercicio matemático del que provienen los cálculos de las estimaciones de costos y primas. El actor solo predica la configuración de vicios legales por ajustes superiores al incremento del salario mínimo legal vigente, cuando lo cierto es que el legislador no los sujetó a dicho incremento, precisamente porque los ajustes obedecen a estudios técnicos especializados que, coherentemente, son los llamados a establecer la forma y el alcance que deben tener en términos de sostenibilidad financiera.
Enervar la validez de los actos administrativos a través del medio control ejercido va mas allá de la percepción de quien lo ejerce, pues la presunción de legalidad que los ampara impone demeritar los fundamentos fácticos, técnicos y jurídicos en que se sustentan, a partir de una carga argumentativa y probatoria que, si bien puede ser sumaria, debe corresponder con el alcance de esos fundamentos y ser lo suficientemente idónea y/o adecuada para restarles eficacia, a través de las normas violadas, el concepto de violación y los medios de prueba que los acompasen.
Desde esa perspectiva, el criterio técnico de insuficiencia se considera un hecho probado y legítimo para disponer el ajuste tarifario ordenado por la Circular Externa 038 de 2017, ceñido a las pautas metodológicas especialmente
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previstas en la nota técnica sobre la materia y adoptado a través de un acto expedido por y para los fines de la legislación financiera, en tanto garante de la confianza pública en la actividad aseguradora y el interés general que sobre la misma recae, así como de la preservación de su solidez económica, con la creación de condiciones apropiadas para el desarrollo del mercado del seguro obligatorio, dentro de un régimen tarifario ajustado a los principios técnicos de equidad y suficiencia, en el marco de información estadística representativa, como la que integra el acervo probatorio del presente proceso35.
Bajo los anteriores razonamientos, la Sala negará la pretensión de nulidad de la Circular Externa 038 del 16 de diciembre de 2017, expedida por el Superintendente Financiero.
No se condenará en costas, en virtud de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
1.- NEGAR las pretensiones de la demanda.
2.- No se condena en costas, en virtud de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley
1437 de 2011.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente)
(Firmado electrónicamente)
MILTON CHAVES GARCÍA
STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Presidente
(Firmado electrónicamente)
(Firmado electrónicamente)
MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ
- EOSF, Art. 183-3
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