RECHAZO DE LA DEMANDA EN ACCION POPULAR - Improcedencia al considerar interés particular de las I.P.S: mora en el pago de cuentas ante Fisalud-Fosyga
Con la presente acción popular la actora pretende que se ordene al Ministerio de la Protección Social y al Fondo de Solidaridad y Garantía ejecutar las acciones tendientes a evitar el daño contingente y hacer cesar la amenaza sobre los derechos e intereses colectivos y proceder al pago de las cuentas radicadas ante FISALUD y devueltas en virtud de la causal contenida en el artículo 13 del Decreto 1281 de 2002. El a quo rechazó la demanda por estimar que lo pretendido por la actora contiene un interés particular y concreto cuyas beneficiarias directas son las IPS y que los dineros manejados por el FOSYGA son de la Nación y no están presupuestados y, por tanto, no se busca protección a un derecho colectivo. Según los artículos 9º y 10º de la Ley 472 de 1998 la Acción Popular procede «contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos» y cuando el derecho o interés colectivo se vea amenazado o vulnerado por la actividad de la Administración no será necesario ningún requisito adicional. De otro lado, esta Sala ha reiterado que «...siempre que esté de por medio la supuesta vulneración de un derecho o interés colectivo, por presunto acto, acción u omisión de las entidades públicas o de los particulares que desempeñan esas funciones, resulta procedente la acción popular, sin perjuicio de que también pueda intentarse otra acción...». Sobre un asunto de similares características, esta Corporación sostuvo: Para la Sala este proceso no tiene como finalidad determinar si las entidades tienen otras fuentes de recursos, sino en definir si una de ellas (FOSYGA), que está a cargo del Estado y que tiene unos propósitos específicos, cumple sus funciones adecuadamente, lo cual contribuye a mantener la eficiencia y oportunidad en la atención del servicio. Actuar como lo viene haciendo el FOSYGA, puede generar un desfinanciamiento del sistema, pues se obliga a las entidades prestadoras a emplear recursos de otras fuentes y con otros destinos, para cubrir, durante largo tiempo, la mora del Estado. En conclusión, este impacto sobre el flujo de caja de las EPS amenaza y pone en riesgo los derechos colectivos invocados y por esa razón se concederá el amparo pedido por los actores. Visto, entonces, que la actora demanda la protección del derecho e interés colectivo de acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, es procedente la acción popular y no había lugar a rechazarla.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil siete (2007)
Radicación número: 25000-23-15-000-2005-01510-01(AP)
Actor: ASESORIAS INTEGRALES DE SALUD LIMITADA
Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL Y OTROS
Referencia: APELACION AUTO. ACCION POPULAR
Se decide el recurso de apelación deducido por la actora contra el auto de 9 de septiembre de 2005, por el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Cuarta, Subsección B) rechazó la demanda.
I. ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA
El 16 de agosto de 2005 ASESORÍAS INTEGRALES DE SALUD LIMITADA, a través de apoderado, ejerció Acción Popular contra la Nación–Ministerio de la Protección Social y el Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA), para la protección a los derechos e intereses colectivos de acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.
- Hechos
- Pretensiones
Según el artículo 1º del Decreto 1283 de 1996 el Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA es una cuenta adscrita al Ministerio de la Protección Social que es administrado actualmente por el Consorcio Fiduciario FISALUD de acuerdo con el artículo 4º ibídem y se encuentra compuesto por cuatro subcuentas denominadas Compensación, Solidaridad, Promoción y Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito.
En virtud de la subcuenta Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT), las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS) brindan sus servicios médico-quirúrgicos a las víctimas de eventos terroristas ocasionados por bombas o artefactos explosivos, catástrofes de origen natural y accidentes de tránsito donde se involucran vehículos no identificados o no asegurados y otros eventos expresamente aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, dentro de los cuales está la atención a la población desplazada.
El artículo 34 del Decreto 1283 de 1996 especifica que el Fondo de Solidaridad y Garantía reconocerá la atención de los servicios médico–quirúrgicos en los accidentes de tránsito según especificaciones contenidas en esta norma, gastos que son de cargo del FOSYGA.
El Presidente de la República expidió el Decreto 1281 de 2001 que en su artículo 7º (parágrafo 4) señaló que las cuentas de cobro, facturas o reclamaciones ante las Entidades Promotoras de Salud (EPS), las administradoras del régimen subsidiado, las entidades territoriales y el FOSYGA deberán presentarse a más tardar dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de la prestación de los servicios o de la ocurrencia del hecho generador de las mismas y que cualquier tipo de cobro o reclamación que deba atenderse con recursos de las diferentes subcuentas del FOSYGA, deberá tramitarse ante el administrador fiduciario, en este caso, FISALUD, dentro de los seis meses siguientes a la generación de la obligación de pago o de la ocurrencia del evento, según corresponda.
En virtud de los contratos celebrados con las IPS, ASESORÍAS INTEGRALES DE SALUD LIMITADA presentó reclamación ante el FOSYGA de varias cuentas y facturas emitidas por las distintas IPS y por los valores correspondientes a la prestación de servicios médico–quirúrgicos.
El Consorcio Fiduciario FISALUD devolvió las cuentas amparándose en el artículo 13 del Decreto 1281 de 2002, alegando que fueron presentadas extemporáneamente. Ante este hecho y teniendo en cuenta que las reclamaciones no pueden efectuarse por vía administrativa, la actora en nombre y representación de las distintas IPS solicitó a la Procuraduría audiencia de conciliación para llegar a un acuerdo respecto del pago de esta obligación.
En las distintas audiencias el Ministerio de la Protección Social afirmó que no podía haber conciliación porque administrativamente existía un impedimento legal para revisar las cuentas y además, financieramente se requería un trámite legislativo para obtener un traslado presupuestal.
Pide que se ordene a los demandados ejecutar las acciones tendientes a evitar el daño contingente y hacer cesar la amenaza sobre los derechos e intereses colectivos y proceder al pago de las cuentas radicadas ante FISALUD y devueltas en virtud de la causal contenida en el artículo 13 del Decreto 1281 de 2002.
Que se reconozca el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.
II. ACTUACION
Por auto de 9 de septiembre 2005 el Tribunal rechazó la demanda considerando que lo pretendido por la actora es que se ordene el pago de las cuentas radicadas ante FISALUD y devueltas en virtud de la causal contenida en el artículo 13 del Decreto 1281 de 2002.
Esta petición contiene beneficios concretos y específicos para las IPS que son las entidades prestadoras de los servicios médicos y a las que FOSYGA adeuda el dinero y, por tanto, son ellas quienes deben solicitar el reconocimiento a través del mecanismo procesal correspondiente más no mediante acción popular.
Como lo pretendido no se enmarca dentro del fin de la acción popular existe razón suficiente para rechazarla, aclarando que pese a que el artículo 5º de la Ley 472 de 1998 ordena al juez impulsar oficiosamente la acción, también está en la obligación, con base en el principio de economía procesal, de evitar una decisión inhibitoria.
III. EL RECURSO DE APELACION
Alega que la decisión del Tribunal se aleja de los hechos de la demanda y de la realidad social, pues a lo largo de la demanda se expresa que las IPS no actúan bajo el contexto del derecho individual o subjetivo sino que prestan el servicio médico quirúrgico a las víctimas de eventos terroristas ocasionados por bombas o artefactos explosivos, catástrofes de origen natural, accidentes de tránsito donde se involucren vehículos no identificados o asegurados y otros eventos expresamente aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, como la atención a la población desplazada.
El fin de la acción es evitar un daño colectivo a la colectividad en general y mal puede limitarse el beneficio a un número determinado de IPS, pues tal concepción es mezquina y no se acomide de la solicitud de declarar que se vulneran derechos colectivos.
Las IPS se financian con recursos económicos que le retribuyen sus beneficiarios por los servicios prestados y para poder continuar proporcionando asistencia médica.
Los favorecidos por el Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT) y la sociedad en general conforman una comunidad anónima e indeterminada de beneficiarios que se verían privados de la atención médico–quirúrgica que prestan las IPS si en forma reiterativa y arbitraria el FOSYGA se abstiene de realizar los pagos que le corresponden, pues esta actitud va en desmedro de la situación financiera de cualquier entidad prestadora de salud haciendo imposible su objeto social.
Pese a que el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, aplicable por expresa remisión del artículo 44 de la Ley 472 de 1998, prevé que la demanda se rechazará de plano cuando haya caducado la acción, dentro del ordenamiento legal de las acciones populares no se aprecia ninguna causal distinta de rechazo de la demanda a la de caducidad de la acción conforme al artículo 11 de la Ley 472 de 1998, es decir que la acción popular podrá promoverse durante el tiempo en que subsista la amenaza o peligro.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Con la presente acción popular la actora pretende que se ordene al Ministerio de la Protección Social y al Fondo de Solidaridad y Garantía ejecutar las acciones tendientes a evitar el daño contingente y hacer cesar la amenaza sobre los derechos e intereses colectivos y proceder al pago de las cuentas radicadas ante FISALUD y devueltas en virtud de la causal contenida en el artículo 13 del Decreto 1281 de 2002.
El a quo rechazó la demanda por estimar que lo pretendido por la actora contiene un interés particular y concreto cuyas beneficiarias directas son las IPS y que los dineros manejados por el FOSYGA son de la Nación y no están presupuestados y, por tanto, no se busca protección a un derecho colectivo.
El tenor del artículo 88 de la Constitución Política es el siguiente:
«ART. 88. La Ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.
También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.
Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos.»
Según el artículo 2º de la Ley 472 de 1998 las acciones populares son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos y se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
La naturaleza, objeto y características de la Acción Popular reclaman un procedimiento preferencial, ágil y despojado de formalismos y su ejercicio está encaminado a hacer cesar la amenaza, vulneración o agravio a los derechos colectivos y restituir las cosas al estado anterior, cuando fuere posible.
Según los artículos 9º y 10º de la Ley 472 de 1998 la Acción Popular procede «contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos» y cuando el derecho o interés colectivo se vea amenazado o vulnerado por la actividad de la Administración no será necesario ningún requisito adicional.
De otro lado, esta Sala ha reiterado que «...siempre que esté de por medio la supuesta vulneración de un derecho o interés colectivo, por presunto acto, acción u omisión de las entidades públicas o de los particulares que desempeñan esas funciones, resulta procedente la acción popular, sin perjuicio de que también pueda intentarse otra acción...»
Sobre un asunto de similares características, esta Corporación sostuvo:
«Para la Sala este proceso no tiene como finalidad determinar si las entidades tienen otras fuentes de recursos, sino en definir si una de ellas (FOSYGA), que está a cargo del Estado y que tiene unos propósitos específicos, cumple sus funciones adecuadamente, lo cual contribuye a mantener la eficiencia y oportunidad en la atención del servicio.
De manera que el Estado no puede defenderse aduciendo que pese a que incumple sus obligaciones, el acreedor tiene otras fuentes de ingreso para anteverlas y soportarlas en su nombre, pues es una mala estrategia para hacer cesar sobre estos la carga de realizar esfuerzos adicionales para cubrir su propia responsabilidad.
De la misma manera… el gran número de cuentas que se presentan ante el FOSYGA, no es excusa válida para dejar de cumplir los términos de respuesta y pago de las cuentas que se le entreguen, pues para esto las entidades tendrán que adecuar, de mejor manera y con mayores esfuerzos, de ser necesario, para ajustarse a la dinámica del sector de la seguridad social.
Si se hace un balance entre el adecuado funcionamiento del sistema y lo dispendioso de los trámites de recobro, no hay duda de que quienes deben soportar la carga son las instituciones responsables de estos últimos, pues el interés general debe prevalecer sobre las particulares dificultades del trabajo, en un área tan sensible para la comunidad, como es la salud.
…Actuar como lo viene haciendo el FOSYGA, puede generar un desfinanciamiento del sistema, pues se obliga a las entidades prestadoras a emplear recursos de otras fuentes y con otros destinos, para cubrir, durante largo tiempo, la mora del Estado.
En conclusión, este impacto sobre el flujo de caja de las EPS amenaza y pone en riesgo los derechos colectivos invocados y por esa razón se concederá el amparo pedido por los actores.»
Visto, entonces, que la actora demanda la protección del derecho e interés colectivo de acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, es procedente la acción popular y no había lugar a rechazarla.
Con base en las anteriores consideraciones se revocará el auto apelado y, en su lugar, se ordenará al Tribunal que, revisados los demás requisitos establecidos en la Ley 472 de 1998, admita la demanda.
En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
R E S U E L V E:
REVÓCASE el auto apelado de 9 de septiembre de 2005, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Cuarta, Subsección B). En su lugar, ORDÉNASE que previo estudio de los demás presupuestos, admita la demanda.
Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 26 de abril de 2007.
MARTHA SOFÍA SANZ TOBON CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
