Providencia del Consejo de Estado, Sección Quinta, expediente 1518 de 2003

DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Vulneración. Exigencia de trámites no previstos para tramitar cuentas de cobro / POBLACIÓN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA - Trámite para la prestación de servicios médicos / FOSYGA - Trámite y presentación de cuentas por institución prestadora de salud

En este caso, la vulneración del derecho fundamental al debido proceso consiste, al sentir del actor, en la creación de nuevos requisitos por parte del Ministerio de Protección Social para el trámite del cobro por servicios médicos prestados por las Instituciones Prestadoras de Salud a la población desplazada, lo que ha ocasionado que al actor no le hayan sido pagadas las facturas presentadas por tales conceptos con posterioridad al 27 de noviembre de 2002, fecha en que entró en vigencia la Circular 0045 de 2002. Es claro que la Circular 0045 del 27 de noviembre de 2002 incluyó nuevos requisitos distintos de los contenidos en la Circular N° 021 de 2001, cuando señaló que las IPS deberían allegar a más tardar el 6 de diciembre de 2002 la certificación debidamente firmada por el representante legal de la Institución respectiva, para efectos de demostrar que el paciente no se encontraba cubierto por otro régimen de seguridad social, con el fin de evitar un doble pago. Teniendo en cuenta que los servicios cuyo pago se solicita en el presente caso fueron prestados por el actor con anterioridad a la entrada en vigencia de la circular 0045 de 2002 y que para el momento de la atención médica la IPS no pudo conocer si el paciente estaba cubierto por otro régimen de seguridad social, porque para acceder al servicio no era obligatorio obtener tal información, a la IPS actora no puede exigírsele que cumpla con los nuevos requisitos previstos en aquella circular. Así las cosas, la Sala confirmará el numeral primero del fallo impugnado, en el que se tuteló el derecho fundamental de petición, pero lo revocará en sus demás partes para, en su lugar, amparar el derecho fundamental al debido proceso.  En consecuencia, se ordenará al Ministerio de Protección Social y al Consorcio Fidesalud, la radicación y el trámite de las cuentas de cobro presentadas por la Unidad Médica Supersalud I.P.S.  Ltda. por los servicios prestados con anterioridad a la entrada en vigencia de las Circulares N°, 0042 y 0045 de 2002, observando los requisitos previstos en las Circulares 021 y 001 de 2001.

NOTA DE RELATORÍA: Sentencia AC-0044 de 12 de junio de 2003. Sección Quinta.  

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

Bogotá D.C.,  veintitrés (23) de octubre de dos mil tres (2003)

Radicación número: 25000-23-27-000-2003-1518-01(AC)

Actor: UNIDAD MÉDICA SUPERSALUD I.P.S.  LTDA.

Demandado:  MINISTERIO DE PROTECCIÓN SOCIAL Y CONSORCIO FISALUD

Decide la Sala la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 26 de agosto de 2003 proferida por la Sección Cuarta, Subsección "B" del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la que se negó el amparo del derecho fundamental al debido proceso.

1. ANTECEDENTES

1.  DE LA ACCIÓN

Mediante escrito presentado el 11 de agosto de 2003 ante la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 1 a 43), la Unidad Médica Supersalud I.P.S. Ltda., obrando a través de su representante legal, instauró acción de tutela contra el Ministerio de Protección Social y el Consorcio Fisalud, para lo cual formuló las siguientes:

1.1.  Peticiones

Amparar el derecho fundamental al debido proceso y, en consecuencia, se "ordene al CONSORCIO FISALUD a la recepción, radicación, tramite (sic)  y pago de las cuentas por servicios de salud prestados a la población desplazada por la violencia atendida antes del 27 de noviembre del año 2002 observando los requisitos de la Circular Conjunta 021 del Min.Salud y 001 de la Red de Solidaridad Social del 17 de agosto de 2001 y los términos de auditoría consignados en los Decretos 046/2000 y 723/97."  (fl. 37).

Lo anterior, con fundamento en los siguientes:

1.2. Hechos

a) Las circulares N° 021 y N° 001 de 2001 expedidas por el Ministerio de Protección Social y por la Red de Solidaridad Social, respectivamente, establecen la atención médica integral a la población desplazada por la violencia, así como también el trámite que deben adelantar las Instituciones Prestadoras de Salud ante el Fondo de Solidaridad y Garantía –Fosyga-, para el cobro por la prestación de tales servicios, en virtud de lo dispuesto en los Decretos 723 de 1997 y 046 de 2000 proferidos por el anterior Ministerio de Salud.

b) El Ministerio de Salud expidió la Circular N° 0042 del 22 de noviembre de 2002, en la cual se explican las fuentes de financiamiento de la atención en salud a la población desplazada.  Así mismo, el Ministerio profirió la Circular N° 0045 de 2002, en la que cambió el procedimiento para la presentación y el cobro de las cuentas por servicios a esa población, con efectos retroactivos e incluyendo nuevos requisitos para las cuentas que se radiquen a partir de la vigencia de la mencionada circular, es decir, el 27 de noviembre de 2002.

c) A juicio del actor, las nuevas exigencias del Ministerio de Protección Social en cuanto al cobro por servicios médicos prestados a la población desplazada por la violencia, vulneran el derecho fundamental al debido proceso, toda vez que han provocado la devolución de las cuentas enviadas por Supersalud I.P.S. por no cumplir con esos nuevos requisitos, sin tener en cuenta que los servicios que originaron el cobro fueron prestados con anterioridad a la entrada en vigencia de la citada circular.

2.  CONTESTACIONES

2.1. Consorcio Fisalud

El Gerente del Consorcio Fisalud, conformado por las sociedades fiduciarias Fiducolombia S.A., Fiduprevisora S.A. y Fiducafé S.A., en calidad de actual administrador fiduciario de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía -FOSYGA-, se opuso a las pretensiones formuladas en la petición de amparo (fls. 510 a 515), para lo cual manifestó lo siguiente:

"Respecto de las cuentas de cobro que se radicaron entre el 4 y 31 de Diciembre de 2002, no fueron tramitadas por el Consorcio, en razón a que de acuerdo a lo dispuesto en las circulares No. 0042 y 0045 de 2002 estas serían tramitadas, solo si exceden el equivalente al Plan de Beneficios del Régimen Contributivo y que son inherentes a la condición de desplazamiento y las coberturas del Plan Obligatorio de Salud se deberán facturan (sic) al ente territorial del cual migró la persona desplazada por la violencia.

"Lo anterior se encuentra consagrado en el numeral Tercero de la Circular 0042 de 2002...

"En este sentido es de advertir que el Consorcio en cumplimiento de sus obligaciones legales y contractuales, envió a la Institución Prestadora de Servicios de Salud UNIDAD MEDICA SUPERSALUD IPS, las reclamaciones presentadas dentro del término anteriormente señalado esto es dentro del 4 y 31 de Diciembre de 2002, exponiéndole de ante mano las razones por las cuales no era posible el trámite de ellas, tal y como se pude (sic) corroborar incluso con los documentos anexados por el accionante, en particular con los comunicados No. EC-1312 del 25 de Marzo de 2003 y EC-2692 de fecha 28 de Mayo de 2003."  (fl. 513).

De otra parte, consideró el demandado que el actor cuenta con las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir la legalidad de las Circulares N° 0042 y 0045 de 2002, por cuanto no es procedente la acción de tutela incoada, teniendo en cuenta que aquel no demostró encontrarse en una situación que le ocasiona un perjuicio irremediable.

2.2. Ministerio de Protección Social

La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica y de Apoyo Legislativo del Ministerio de Protección Social contestó la petición de amparo en los siguientes términos:

"Ahora bien, en lo que respecta al recibo, trámite y pago de las cuentas que por servicios de atención en salud a la población desplazada por la violencia atendida antes del 27 de noviembre del 2002, se adeuda a la Unidad Médica Supersalud IPS Ltda., me permito informarle que el Ministerio de Protección Social, está analizando la posibilidad legal de pagarlas a través del Administrador Fiduciario de los recursos del Fosyga, para lo cual se presentó un proyecto de Acuerdo que fue aprobado por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, el día 21 de julio de 2003.  Una vez publicada la decisión adoptada por este organismo, se comunicará el trámite a seguir.

"Sobre la Circular 042 expedida por este Ministerio, se debe resaltar que recoge lo establecido en la normatividad vigente.  Por lo que en ella no se están definiendo aspectos nuevos sobre el reconocimiento de las reclamaciones por servicios prestados a la población desplazada.  El Ministerio se vio en la necesidad de instruir sobre este tema dados los abusos en la prestación de los servicios que se evidenciaron.

"Sobre los pagos, es importante tener en cuenta que los recursos de la Subcuenta ECAT, hacen parte del Presupuesto General de la Nación y su ejecución se realiza conforme a lo establecido en el Decreto 111 de 1996 y demás normas presupuestales.  Por lo tanto, esta ejecución se da en la medida en que el Administrador Fiduciario del Fosyga revise las reclamaciones, se efectúe un proceso selectivo de auditoria externa y se cuente con apropiación presupuestal y disponibilidad del Plan Mensualizado de Caja para efectuar los pagos."  (fls. 721 y 722).

3. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA

La Sección Cuarta, Subsección "B" del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante fallo del 26 de agosto de 2003 (fls. 724 a 742), de una parte, tuteló el derecho fundamental de petición al actor y, de otra, negó el amparo respecto del derecho fundamental al debido proceso.

Sobre el derecho fundamental de petición, señaló:

"Se advierte, que la parte actora haciendo uso del derecho fundamental de petición, mediante escrito radicado el 10 de enero del año en curso, elevó derecho de petición al Ministro de Trabajo y Salud Encargado (fls. 123-130), la que a decir de la parte actora a la fecha de presentación de la presente acción no ha tenido respuesta.

"Como quiera que en el informe rendido a esta Corporación, el Ministerio de la Protección Social no hace manifestación alguna en relación con este derecho de petición y no se evidencia que se haya atendido el mismo, para la Sala, se ha incurrido en violación del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Carta Política y, por tanto, es procedente su amparo."

En cuanto al derecho fundamental al debido proceso, el a quo encontró que las solicitudes de cobro presentadas por el actor no cumplen con la normatividad vigente sobre ese aspecto, esto es, las circulares 0042 y 0045 de 2002, debiendo hacerlo, ya que aquellas fueron facturadas por servicios prestados con anterioridad a la entrada en vigencia de dichos actos administrativos, pero reclamadas con posterioridad a esa misma fecha.

Agregó el tribunal que "la parte actora cuenta con otro mecanismo de defensa judicial diferente a la acción de tutela, como lo es la acción de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, consagradas en los artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo...", circunstancia que hace improcedente la acción de tutela instaurada.

4. LA IMPUGNACIÓN

Para manifestar su disentimiento con la decisión de primera instancia, el actor básicamente reiteró los argumentos expuestos en la petición de amparo.  No obstante, en esta oportunidad hizo referencia a un antecedente jurisprudencial de la Sección Quinta del Consejo de Estado en un asunto similar al que originó la acción de tutela por él incoada (Exp. AC-0044 de 2003), en el cual se amparó el derecho fundamental al debido proceso.

1. CONSIDERACIONES

1.  COMPETENCIA

La Sala es competente en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela.

De igual forma, el artículo 4° del Decreto 1232 de 2000, prevé que los reglamentos internos de las Altas Corporaciones podrán determinar que los asuntos relacionados con el conocimiento de la impugnación de fallos de acción de tutela sean resueltos por Salas de Decisión, Secciones o Subsecciones conformadas para tal fin, precepto concordante con lo dispuesto en el artículo 1° del Acuerdo número 55 del 5 de agosto de 2003 del Consejo de Estado.

2. PANORAMA GENERAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA

El artículo 86 de la Constitución Política consagra una acción encaminada a la protección de los derechos fundamentales constitucionales, caracterizada por su preferencia, sumariedad y subsidiariedad, la cual fue descrita en aquella norma en los siguientes términos:

"Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública"

De lo anterior se desprende que la acción de tutela opera ante la vulneración o amenaza ocasionada a los derechos fundamentales por parte de las autoridades o de ciertos particulares.

Por otra parte, también señala la norma aludida y las demás disposiciones reglamentarias de la misma (Decretos 2591 de 1991 y 306 de 1992), que  el ejercicio de la acción de tutela no es absoluto; por el contrario, está limitado por las causales de improcedencia, en especial la relacionada con la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, tal como se observa en el artículo 86 de la Constitución Política cuando en su inciso tercero pregona: "esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga  de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice  como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable", limitación que fue reiterada en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, al precisar que "La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable".

3.  THEMA DECIDENDUM

Corresponde a la Sala determinar si el Ministerio de Protección Social y el Consorcio Fidusalud han vulnerado el derecho fundamental al debido proceso a la Unidad Médica Supersalud I.P.S.  Ltda., al exigirle a éste último el cumplimiento de los requisitos previstos en las circulares N° 0042 y 0045 de 2002 sobre prestación de servicios médicos a la población desplazada, para la presentación de las cuentas de cobro por servicios prestados con anterioridad a la entrada en vigencia de tales circulares.

Así mismo, teniendo en cuenta que, a pesar de no haber sido solicitado expresamente en la demanda, el a quo encontró que era procedente amparar el derecho fundamental de petición, la Sala deberá determinar si, efectivamente, este derecho ha sido vulnerado por las entidades demandadas.

4.  EL DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICIÓN

Este derecho fundamental se encuentra consagrado en el articulo 23 de la Constitución Política, según el cual toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener una pronta resolución a su solicitud.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional reiteradamente se ha pronunciado acerca del contenido y alcance de este derecho en los siguientes términos:

"En repetidas oportunidades esta Corte ha precisado que el contenido esencial del derecho de petición comprende los siguientes elementos:  la posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas; la respuesta oportuna es decir, dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico; la respuesta de fondo o contestación material, lo que supone que la autoridad entre en la materia propia de la solicitud, sobre la base de su competencia, refiriéndose de manera completa a todos los asuntos planteados  (plena correspondencia entre la petición y la respuesta), excluyendo fórmulas evasivas o elusivas; y la pronta comunicación de lo decidido al peticionario, con independencia de que su sentido sea positivo o negativo  (subrayado del original - negrillas adicionales).

Ahora bien, en el expediente obra una petición elevada por el actor el 10 de enero de 2003 (fls. 123 a 130), frente a la cual no se observa en el sub lite respuesta alguna por parte del Ministerio de Salud (hoy Ministerio de Protección Social).

No obstante el actor no solicitó el amparo del derecho fundamental de petición, el a quo encontró que debía protegerse, teniendo en cuenta que aquel aportó copia del escrito contentivo de la solicitud y que en el expediente no obra la respectiva respuesta del Ministerio de Protección Social.

En esta instancia igualmente encuentra la Sala que, en efecto, no hubo respuesta por parte del Ministerio de Protección Social, así como tampoco éste rindió el informe requerido por el a quo en el fallo impugnado, para certificar que cumplió la orden impartida en esa providencia en el sentido de contestar la solicitud elevada por el actor el 10 de enero de 2003, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia.  En consecuencia, el fallo impugnado será confirmado en cuanto amparó el derecho fundamental de petición al actor.

5. EL DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO

El artículo 29 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental al debido proceso, disposición que, además de gozar del carácter de fundamental, se erige como una principio y una garantía de básica observancia en la práctica del derecho, como quiera que apunta a mantener el orden social, la seguridad jurídica, la protección al procesado, lo mismo que a una pronta y cumplida administración de justicia.

El texto del citado precepto es el siguiente:

"El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.

"Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.

"En material penal, la ley permisiva o favorable, aún cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.

"Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable.  Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.

"Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso."  (resalta la Sala).

De conformidad con el inciso primero anteriormente transcrito, el debido proceso no sólo debe salvaguardarse en tratándose de procesos judiciales, sino que también debe aplicarse a los distintos trámites que la ley ha dispuesto a cargo de la administración.

El sentido y alcance del derecho fundamental al debido proceso ha sido objeto de un estudio profundo por parte de la Corte Constitucional, y no es extraño, habida cuenta que éste constituye una garantía basilar para la organización de la sociedad.  Aquella Corporación, en cuanto al debido proceso en actuaciones administrativas, ha manifestado lo siguiente:

"El artículo 29 de la Constitución Política establece que el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.

"Colombia, como Estado de Derecho, se caracteriza porque todas sus competencias son regladas.

"Por Estado de Derecho se debe entender el sistema de principios y reglas procesales según los cuales se crea y perfecciona el ordenamiento jurídico, se limita y controla el poder estatal y se protegen y realizan los derechos del individuo, por disposición de una norma.

"Todo proceso consiste en el desarrollo de particulares relaciones jurídicas entre el órgano sancionador y el procesado o demandado, para buscar la efectividad del derecho material y las garantías debidas a las personas que en él intervienen.

"La situación conflictiva que surge de cualquier tipo de proceso exige una regulación jurídica y una limitación de los poderes estatales, así como un respeto de los derechos y obligaciones de los individuos o partes procesales.

"(...)

"El proceso moderno se caracteriza por una progresiva y paulatina ampliación de los derechos de defensa. Por esta razón las constituciones contemporáneas consagran en sus textos disposiciones específicas para la protección de esta garantía jurídico-procesal.

"(...)

"Así, el Código Contencioso Administrativo, en el artículo 35, dispone:

"Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares.

"En la decisión se resolverán todas las cuestiones planteadas, tanto inicialmente como durante el trámite...".

"Por lo tanto, toda actuación administrativa deberá ser el resultado de un proceso en el que la persona tuvo la oportunidad de expresar sus opiniones así como de presentar las pruebas que demuestren su derecho, con plena observancia de las disposiciones procesales que lo regulen. (resalta la Sala).

En este caso, la vulneración del derecho fundamental al debido proceso consiste, al sentir del actor, en la creación de nuevos requisitos por parte del Ministerio de Protección Social para el trámite del cobro por servicios médicos prestados por las Instituciones Prestadoras de Salud a la población desplazada, lo que ha ocasionado que al actor no le hayan sido pagadas las facturas presentadas por tales conceptos con posterioridad al 27 de noviembre de 2002, fecha en que entró en vigencia la Circular N° 0045 de 2002.

El trámite para la prestación de servicios médicos a la población desplazada, al igual que el procedimiento para el cobro de tales servicios por parte de las instituciones prestadoras de salud, se surtía conforme con lo dispuesto en la Circular N° 021 de 2001 y la Circular N° 01 de 2001, proferidas por el Ministerio de Protección Social y la Red de Solidaridad Social, respectivamente.  Sin embargo, el Ministerio expidió las Circulares N° 0042 y 0045 de 2022, que regulan lo correspondiente a las fuentes de financiamiento de la atención en salud a la población desplazada por la violencia, incluyendo como nuevo requisito para el pago de las cuentas que se encuentran en trámite ante el Fosyga y las aprobadas por el Consorcio Fidesalud sin ordenación de pago por el Ministerio de Salud, la certificación de que los servicios facturados son inherentes al desplazamiento, en el formato que para el efecto enviará el Consorcio Fidesalud.

Dicho requisito no se encontraba previsto en la Circular N° 021 de 2001, como se observa del siguiente texto:

"III.  Trámite y presentación de cuentas al Fosyga.  Las IPS presentarán al coordinador de la Unidad Territorial de la Red de Solidaridad Social de su jurisdicción, según la periodicidad que se defina entre las mismas, las planillas anexas a la presente circular debidamente diligenciadas a efectos de obtener la certificación que acredita que la población atendida se encuentra inscrita en el registro Único de Población desplazada.

"Una vez obtenida dicha certificación, las IPS deberán presentar al Ministerio de Salud, Administrador de los recursos del Fosyga, la respectiva reclamación anexando los siguientes documentos:

"a) Formularios Fosyga 1 y 2 debidamente diligenciados, especificando en el aparte "4 Naturaleza del evento catastrófico 4.3. terrorista" otro, desplazamiento;

"b) Certificado de atención médica;

"c) Registro individual de prestación de servicios (RIPS) según lo estipula la Resolución 3374 de 2000;

"d) Certificación de la Red de Solidaridad Social mediante la cual se acredita que la población atendida se encuentra inscrita en el registro único de población desplazada, antes mencionada."

La Circular N° 0045 de 2002, por su parte, establece el nuevo requisito mencionado, así:

"En consideración al cierre de la vigencia fiscal 2002, y para proceder con el pago de aquellas cuentas que se encuentran en trámite ante el Fosyga en estado con ordenación de pago y aquellas aprobadas por el Consorcio que administra los recursos del Fosyga sin ordenación de pago por el Ministerio de Salud, las instituciones prestadoras de servicios de salud deberán allegar a más tardar el viernes 6 de diciembre de 2002, la certificación que para tal efecto enviará el Consorcio Fisalud.

"Para continuar el trámite de las cuentas que están pendientes de revisión por parte del administrador fiduciario del Fosyga será necesario allegar la certificación debidamente firmada por el representante legal de la institución prestadora de servicios de salud, en el formato que enviará el Consorcio Fisalud.

"Las cuentas que se radiquen a partir de la vigencia de la presente circular, deberán incluir en la certificación la siguiente declaración:

"- Que los servicios cobrados son patologías inherentes al desplazamiento.

"- Que son servicios que no se encuentran cubiertos por los regímenes contributivo, subsidiado, de excepción o por las entidades territoriales en las coberturas previstas y para los casos definidos en la Circular 042 de 2002.

"- Que corresponde a servicios que no han sido pagados."

Es claro entonces que la Circular N° 0045 del 27 de noviembre de 2002 incluyó nuevos requisitos distintos de los contenidos en la Circular N° 021 de 2001, cuando señaló que las IPS deberían allegar a más tardar el 6 de diciembre de 2002 la certificación debidamente firmada por el representante legal de la Institución respectiva, para efectos de demostrar que el paciente no se encontraba cubierto por otro régimen de seguridad social, con el fin de evitar un doble pago.

Teniendo en cuenta que los servicios cuyo pago se solicita en el presente caso fueron prestados por el actor con anterioridad a la entrada en vigencia de la circular N° 0045 de 2002 (fls. 322 a 343 atenciones médicas de julio 20 a agosto 23 de 2002), y que para el momento de la atención médica la IPS no pudo conocer si el paciente estaba cubierto por otro régimen de seguridad social, porque para acceder al servicio no era obligatorio obtener tal información, a la IPS actora no puede exigírsele que cumpla con los nuevos requisitos previstos en aquella circular.

En un caso en el que fueron formuladas idénticas pretensiones a las que ahora se estudian, la Sala decidió con apoyo en el criterio anteriormente indicado, el cual fue expuesto en los siguientes términos:

"Se constata que una de las pretensiones de la demanda se dirige a obtener el pago de unos créditos por servicios de salud prestados a la población desplazada, lo cual en principio, haría improcedente la acción de tutela de conformidad con lo previsto en el artículo 6°, numeral 1°, del Decreto 2591 de 199; sin embargo, el cargo de vulneración al debido proceso consiste en la presunta aplicación de normas nuevas en forma retroactiva, esto es, en la exigencia de nuevos requisitos para el trámite y presentación de cuentas al FOSYGA establecidos en las Circulares 0042 y 0045 de 22 y 27 de noviembre de 2002, expedidas por el Ministerio de Trabajo y Salud y que no estaban previstos en la Resolución 001 y la Circular 021 del 17 de agosto de 2001, expedida por el Ministerio de Salud y la Red de Solidaridad Social y en esa medida, procede el estudio de fondo del presente asunto.

"(...)

"Se observa, además, que la Circular número 21 del 17 de agosto de 2001 expedida por el Ministerio de Salud, por medio de la cual, entre otras cosas, se estableció el trámite y presentación de cuentas al FOSYGA, dispuso que en su numeral IV "la presente circular rige a partir de su fecha de publicación", lo cual ocurrió el 28 de septiembre de 2001 tal como consta en el Diario Oficial número 44.565 de esa fecha y las Circulares números 0042 del 22 de noviembre de 2002 y 0045 del 27 de noviembre siguiente, expedidas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social fueron publicadas en los Diarios Oficiales números 45.013 del 28 de noviembre de 2002 y 45.019 del 3 de diciembre del mismo año, respectivamente. Estas últimas regulan lo relativo a las fuentes de financiamiento de la atención en salud a la población desplazada y el "ENVIO DE CERTIFICACIONES PREVISTAS EN LA CIRCULAR 042 DE NOVIEMBRE DE 2002" e incluyen requisitos nuevos para el trámite y reconocimiento de las cuentas de cobro por servicios prestados a la población desplazada que no se requerían en el régimen de las circulares conjuntas de Ministerio de Salud y Red de Solidaridad Social número 21 de 17 de agosto de 2001.

"En ese orden, teniendo en cuenta que la EPS demandante prestó servicios de salud a la población desplazada en fechas anteriores a la entrada en vigencia de los nuevos requisitos ( entre el 1° de enero de 1997 y el 11 de febrero de 2003 (fls. 88 a 93), no puede imponérsele la obligación de cumplir requisitos vigentes a partir de las circulares 042 y 045 del 22 y 27 de noviembre de 2002 respectivamente, sencillamente porque los mismos no existían en las fechas en que se prestaron las referidos servicios.

"Los actos administrativos existen desde el momento en que se expiden pero solo son oponibles a terceros luego de su notificación o publicación, según el caso; así, a la demandante solo le podrán ser exigidos los requisitos previstos en la circular 0042 del 22 de noviembre de 2002 a partir del 28 de noviembre del mismo año, fecha de publicación del Diario Oficial número 45.013, y los exigidos en la circular 0045 del 27 de noviembre de 2002, a partir del 3 de diciembre del mismo año, fecha de publicación del Diario Oficiales 45.019. En consecuencia se confirmará la sentencia apelada.  (Resalta la Sala)

Así las cosas, la Sala confirmará el numeral primero del fallo impugnado, en el que se tuteló el derecho fundamental de petición, pero lo revocará en sus demás partes para, en su lugar, amparar el derecho fundamental al debido proceso.  En consecuencia, se ordenará al Ministerio de Protección Social y al Consorcio Fidesalud, la radicación y el trámite de las cuentas de cobro presentadas por la Unidad Médica Supersalud I.P.S.  Ltda. por los servicios prestados con anterioridad a la entrada en vigencia de las Circulares N°, 0042 y 0045 de 2002, observando los requisitos previstos en las Circulares 021 y 001 de 2001.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A :

1°) CONFÍRMASE el numeral primero de la sentencia proferida en primera instancia por la Sección Cuarta, Subsección "B" del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 26 de agosto de 2003, en cuanto tuteló el derecho fundamental de petición al actor.

2°) REVÓCASE el numeral segundo de esa misma sentencia y, en su lugar se dispone:

PRIMERO.  Tutélase a la Unidad Médica Supersalud I.P.S. Ltda. el derecho fundamental al debido proceso.

SEGUNDO.  Ordénase al Ministerio de Protección Social y al Consorcio Fisalud, la radicación y trámite de las cuentas de cobro presentadas por la Unidad Médica Supersalud I.P.S. Ltda., observando los requisitos previstos para esos efectos en las circulares 021 y 001 de 2001.

TERCERO.  La orden impartida en el ordinal segundo anterior, deberá ser cumplida por los demandados dentro de las setenta y dos (72) horas siguientes a la notificación de esta providencia.

Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, el día siguiente a la ejecutoria de esta providencia (artículo 31, numeral 2°, del Decreto 2591 de 1991).

Cópiese, notifíquese a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991 y cúmplase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ

Presidente

FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA                     MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ

DARÍO QUIÑONES PINILLA