LLAMAMIENTO EN GARANTÍA POR DEVOLUCIÓN DE APORTES- Procedencia / PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Reliquidación
La Administradora Colombiana de Pensiones interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la señora Elizabeth Cortés Suárez, para discutir la legalidad de la Resolución iss 29921 del 13 de septiembre de 2012, por medio de la cual se le reconoció una pensión de jubilación bajo los términos del Decreto 546 de 1971, y para que se ordene la reliquidación de la asignación pensional de la demandada, de conformidad con la Ley 33 de 1985; además, solicitó que se ordene a la e.p.s Compensar devolver las sumas pagadas de más por concepto de aportes en salud en favor de la pensionada. La e.p.s Compensar fue debidamente vinculada al presente proceso y, a través de memorial del 23 de mayo de 2018, llamó en garantía a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, adres, por considerar que es esa entidad la que debe asumir la devolución de los aludidos aportes, por ser la destinataria de las cotizaciones efectuadas por los aportantes; sin embargo, el anterior llamamiento no fue aceptado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, razón por la que el representante judicial de la promotora de salud interpuso recurso de apelación(…)En caso de que sea procedente el reintegro de las cotizaciones, la e.p.s o la e.o.c deberá remitir la solicitud a la adres para que, una vez verificada la validación y entrega de resultados, gire los dineros a la e.p.s o a la e.o.c, para que, a su vez, procedan a efectuar el desembolso al solicitante. Si bien es cierto que el Decreto 2265 de 2017 se refiere a la devolución de aportes no compensados, mientras que la entidad recurrente señala que las sumas cuya devolución se solicita ya fueron compensadas, debe decirse que la norma no ofrece mayor distinción entre ambas circunstancias, pues el referido decreto no contiene un acápite relacionado con la devolución de sumas compensadas; sin embargo, de acuerdo con la página web oficial de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, la devolución de aportes compensados y no compensados se efectúa a partir del mismo trámite señalado en el artículo 2.6.4.3.1.1..8. ibidem. De acuerdo con lo anterior, para el despacho sí existe una clara relación legal entre la e.p.s Compensar y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud en relación con el trámite de devolución de cotizaciones, pues a pesar de que esta última es la encargada de la gerencia de los recursos, es la promotora de salud la encargada de su recaudo, remisión y de adelantar los eventuales trámites administrativos de reembolsos. Tanto es así, que una vez verificada la procedencia y viabilidad de una devolución, la transacción no se efectúa directamente entre la Administradora y el usuario solicitante, sino que requiere la intervención de la entidad promotora de salud, circunstancia que permite concluir que sí existe una relación o vínculo legal relacionado con el reembolso de una eventual condena, pues claro está que los dineros cuya devolución requiere la parte demandante se encuentran en poder de la llamada en garantía. En virtud de las anteriores apreciaciones, se revocará el auto apelado del 24 de enero de 2020, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no accedió al llamamiento en garantía solicitado por la Empresa Promotora de Salud Compensar para, en su lugar, admitir dicha solicitud.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 225 / DECRETO 2265 DE 2017
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D.C., veintidós (22) de abril de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 25000-23-42-000-2017-05780-02(2715-20)
Actor: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES, COLPENSIONES
Demandado: ELIZABETH CORTÉS SUÁREZ Y OTRO
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Temas: apelación de auto que niega llamamiento en garantía
AUTO INTERLOCUTORIO ____________________________________________________________________
Decide el despacho el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la providencia proferida el 24 de enero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por medio del cual se negó un llamamiento en garantía.
Antecedentes
Pretensiones de la demanda
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, presentó demanda en orden a que se declare la nulidad de la Resolución iss 29921 del 13 de septiembre de 2012, por medio de la cual se le reconoció una pensión de jubilación en favor de la señora Elizabeth Cortés Suárez en aplicación del Decreto 546 de 1971 y en cuantía de $ 7.186.125.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) reliquidar la pensión de vejez reconocida a la demandada de conformidad con las disposiciones de la Ley 33 de 1985; ii) ordenar a la señora Elizabeth Cortés Suárez devolver las diferencias entre lo pagado y lo que en derecho le correspondería, desde el momento del ingreso en nómina de pensionados y hasta la fecha de suspensión provisional y declaratoria de nulidad del acto demandado; iii) ordenar a Compensar e.p.s. reintegrar los valores girados de más por concepto de salud en favor de la accionada desde el momento del ingreso en nómina de pensionados y hasta la fecha de suspensión provisional y declaratoria de nulidad del acto demandado; y, finalmente iv) indexar o reconocer intereses a los que haya lugar sobre la sumas reconocidas.
1.2. La solicitud de llamamiento en garantía
Por medio de auto del 10 de abril de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, admitió el medio de control y ordenó la vinculación, como demandada, de la Entidad Promotora de Salud Compensar, por considerar que guarda interés directo en las resultas del proceso, en atención a las pretensiones propuestas por la parte demandante.
Compensar e.p.s fue debidamente notificada del curso del proceso de la referenci y a través de memorial del 23 de mayo de 2018, solicitó que se llame en garantía a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, adres; las razones del llamamiento son las siguientes:
i) De conformidad con los numerales 1, 3 y 4 del artículo 2.6.1.1.3 del Decreto 780 de 2016, los aportes y cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud son propiedad de la subcuenta de compensación interna del régimen contributivo, a cargo de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
ii) Los recursos recibidos por Compensar e.p.s a título de aportes en salud por la señora Elizabeth Cortés Suárez fueron sometidos al proceso de compensación surtido entre el Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga, y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, pues según el artículo 27 del Decreto 1429 de 2016, la adres se subrogó en todos los derechos y obligaciones que se encontraban en cabeza de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social y del Fosyga.
iii) En tal sentido, ante una eventual sentencia condenatoria, sería la llamada en garantía la obligada a restituir el 100 % de los dineros objeto de devolución, «como consecuencia del valor girado en los aportes de salud realizados por la afiliada Elizabeth Cortés Suárez».
1.3 El auto apelado
El Tribunal administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, profirió auto del 24 de enero de 2020, por medio del cual negó el llamamiento en garantía solicitado por la e.p.s Compensar de acuerdo con las siguientes razone:
i) De acuerdo con los artículos 2.6.4.3.1.1.8 y 2.6.4.3.1.1.9 del Decreto 2265 de 2017, las entidades promotoras de salud, e.p.s., y las entidades obligadas a compensar, e.o.c., son las encargadas de adelantar los procesos necesarios para la devolución de pagos erróneamente efectuados al sistema, pues son las habilitadas para determinar la procedencia del reintegro económico.
ii) Las mencionadas entidades tienen el deber, dentro de los 10 días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de devolución, de establecer si hay lugar o no al reintegro requerido, en cuyo caso deberán remitir el requerimiento a la adres el último día hábil de la primera semana del mes, para que se haga efectivo el retorno del dinero.
iii) Debido a que la señora Elizabeth Cortés Suárez se encuentra afiliada a la e.p.s Compensar, es esa entidad la encargada de adelantar los trámites pertinentes para lograr la devolución de las sumas pagadas de más, lo que quiere decir que no existe soporte factico ni jurídico para que la adres actúe dentro del proceso, pues no existe contrato o mandato legal que acredite que sea garante de las actuaciones de Compensar e.p.s.
iv) De acuerdo con el artículo 98 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la promotora de salud se encuentra revestida de la prerrogativa de cobro coactivo para el recaudo de las cuotas impuestas por orden judicial, lo que quiere decir que no se cumplen los requisitos necesarios para acceder al llamamiento en garantía solicitado.
1.4. El recurso de apelación
Por conducto de memorial del 28 de enero de 2020, la Entidad Promotora de Salud Compensar presentó recurso de apelación, el cual fue sustentado del siguiente mod:
i) Para negar la procedencia del llamamiento en garantía, el Tribunal utilizó la sentencia del 12 de marzo de 2014, dictada por la Sección Tercera del Consejo de Estado dentro del proceso de reparación directa con radicado interno 4738-13, pero debe decirse que dicha decisión no puede ser utilizada en el particular, pues se trata de asuntos de responsabilidad a partir de las modalidades de dolo o culpa, las cuales no pueden ser equiparadas con el presente asunto, pues la ley no exige la prueba de dolo o culpa para admitir la procedencia del llamamiento en garantía.
ii) La decisión apelada tampoco debió apoyarse en el artículo 2.6.4.3.1.1.8 del Decreto 2265 de 2017, toda vez que dicho aparte se refiere a la devolución de cotizaciones no compensadas, mientras que los aportes realizados en favor de la señora Elizabeth Cortés Suárez son sumas compensadas.
iii) Lo pretendido por la parte demandante es que Compensar devuelva, de sus propios recursos, los dineros pagados de más por concepto de aportes a salud de la demandada, mas no una simple mediación frente a la adres para lograr dicha devolución, como erradamente lo interpretó el a quo.
iv) Compensar no es la responsable de devolver los mencionados dineros, toda vez que no se encuentran en poder de la promotora de salud, sino que fueron remitidos a la adres, razón por la que es esa entidad la encargada de efectuar una eventual devolución.
v) El proceso de compensación, según el artículo 205 de la Ley 100 de 1993, es el mecanismo por medio del cual las e.p.s se apropian de la unidad de pago por capitación y remiten el resto a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social, adres, antes denominado Fosyga, lo que quiere decir que los dineros requeridos se encuentran en las cuentas de la adres y no de la e.p.s, razón por la que Compensar no se encuentra habilitada para adelantar las devoluciones solicitadas.
vi) En tal sentido, todos los dineros recaudados por Compensar por concepto de salud en favor de la señora Elizabeth Cortés desde el mes de diciembre de 2012 fueron girados y apropiados por la adres, es decir que no se encuentran en el patrimonio de Compensar y, en tal sentido, debe accederse al llamamiento en garantía de esa autoridad administradora.
Consideraciones
2.1. Problema jurídico
Se circunscribe a determinar si en el asunto sub examine se cumplen los requisitos legales para que la e.p.s Compensar llame en garantía a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, adres, de acuerdo con el artículo 225 del cpaca, a fin de establecer si se debe revocar o confirmar el auto del 24 de enero de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en el que se negó, en primera instancia, dicha solicitud.
2.2. El llamamiento en garantía
El artículo 225 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (cpaca regula la figura jurídica del llamamiento en garantía, en virtud de la cual una de las partes procesales, previa acreditación de un vínculo legal o contractual, solicita la intervención de un tercero con el fin de que se haga cargo del pago o el reembolso (total o parcial) de la reparación de un perjuicio que tuviere que hacer como consecuencia de una sentencia condenatoria Esta institución procesal también procede con fines de repetición frente a un agente estatal
La solicitud de llamamiento en garantía debe contener: i) el nombre del llamado; ii) la indicación del domicilio o residencia; iii) los hechos que sirven de base al llamamiento y sus fundamentos jurídicos; y iv) la dirección de notificaciones del llamante.
A su vez, esta corporación ha estudiado la figura en comento y ha concluido lo siguiente:
El llamamiento en garantía tiene ocurrencia cuando entre la persona citada y la que hace el llamamiento existe una relación de orden legal o contractual, con el fin de que aquella pueda ser vinculada a las resultas del proceso, para que en caso de que efectivamente se declare la responsabilidad del llamante, el juez decida sobre la relación sustancial existente entre este y el llamado en garantía, cuestión que puede dar lugar a una de dos situaciones: a) que el llamado en garantía no esté obligado a responder, o b) que le asista razón al demandado frente a la obligación que tiene el llamado en garantía de repararle los perjuicios, caso en cual se debe determinar el alcance de su responsabilidad y el porcentaje de la condena que deberá restituir a la parte demandada con cargo a lo que esta pague al demandant.
En consonancia con lo anterior, la demostración del derecho legal o contractual en que se funda la petición de llamamiento tiene como razón el derecho que surge para el llamante de exigir la indemnización del perjuicio que llegare a sufrir o el reintegro del pago que tuviere que hacer en virtud de la sentencia condenatoria que eventualmente llegue a proferirse en su contra, de manera que en la misma sentencia se resuelva tanto la litis principal como aquella que se traba de forma consecuencial entre llamante y llamado, por razón de la relación sustancial existente entre ellos.
[…]
Conviene señalar que el llamamiento en garantía implica una relación sustancial diferente a la del fondo de la pretensión que dio origen al proceso principal, por tanto el tercero puede controvertir el derecho que se alega en su contra, solicitar pruebas que sustenten tal presupuesto u oponerse a su vinculación
Así las cosas, el llamamiento en garantía presupone la existencia de una relación legal o contractual entre el llamante y el llamado y, con base en ello, en caso de proferirse sentencia condenatoria, al juez le corresponde resolver sobre las consecuencias de dicho vínculo, esto es, determinar si hay lugar a que el convocado resarza los perjuicios que haya causado, en consonancia con el grado de responsabilidad que se le pueda endilgar.
2.3. Solución del caso concreto. Análisis de la Sala
La Administradora Colombiana de Pensiones interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la señora Elizabeth Cortés Suárez, para discutir la legalidad de la Resolución iss 29921 del 13 de septiembre de 2012, por medio de la cual se le reconoció una pensión de jubilación bajo los términos del Decreto 546 de 1971, y para que se ordene la reliquidación de la asignación pensional de la demandada, de conformidad con la Ley 33 de 1985; además, solicitó que se ordene a la e.p.s Compensar devolver las sumas pagadas de más por concepto de aportes en salud en favor de la pensionada.
La e.p.s Compensar fue debidamente vinculada al presente proceso y, a través de memorial del 23 de mayo de 2018, llamó en garantía a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, adres, por considerar que es esa entidad la que debe asumir la devolución de los aludidos aportes, por ser la destinataria de las cotizaciones efectuadas por los aportantes; sin embargo, el anterior llamamiento no fue aceptado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, razón por la que el representante judicial de la promotora de salud interpuso recurso de apelación.
Pues bien, de acuerdo con el artículo 225 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el llamamiento en garantía es una manifestación del principio de economía procesal y su procedencia está supeditada al cumplimiento de los requisitos previstos en el citado artículo, los cuales, además de exigir una serie de formalidades propias de la solicitud misma del llamamiento, también refiere la necesidad de existencia de un vínculo legal o contractual entre el llamante y el llamado.
El citado vinculo se refiere a la convicción de tener el derecho de exigir de un tercero la reparación integral o el reembolso total del valor de la condena que pudiere resultar de la sentencia judicial que, en este caso, se relaciona con la devolución de las diferencias resultantes por los aportes a salud en favor de la señora Elizabeth Cortés Suárez.
Ahora, el Decreto 2265 de 2017, contiene el trámite para la devolución de cotizaciones no compensadas efectuadas por el aportante, según el cual el interesado debe presentar una solicitud de devolución ante la entidad promotora de salud o la entidad obligada a compensar, para que las mencionadas determinen la procedencia de dicha devolución dentro de los 10 días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud.
En caso de que sea procedente el reintegro de las cotizaciones, la e.p.s o la e.o.c deberá remitir la solicitud a la adres para que, una vez verificada la validación y entrega de resultados, gire los dineros a la e.p.s o a la e.o.c, para que, a su vez, procedan a efectuar el desembolso al solicitante.
Ahora, si bien es cierto que el Decreto 2265 de 2017 se refiere a la devolución de aportes no compensados, mientras que la entidad recurrente señala que las sumas cuya devolución se solicita ya fueron compensadas, debe decirse que la norma no ofrece mayor distinción entre ambas circunstancias, pues el referido decreto no contiene un acápite relacionado con la devolución de sumas compensadas; sin embargo, de acuerdo con la página web oficial de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, la devolución de aportes compensados y no compensados se efectúa a partir del mismo trámite señalado en el artículo 2.6.4.3.1.1..8. ibidem.
De acuerdo con lo anterior, para el despacho sí existe una clara relación legal entre la e.p.s Compensar y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud en relación con el trámite de devolución de cotizaciones, pues a pesar de que esta última es la encargada de la gerencia de los recursos, es la promotora de salud la encargada de su recaudo, remisión y de adelantar los eventuales trámites administrativos de reembolsos.
Tanto es así, que una vez verificada la procedencia y viabilidad de una devolución, la transacción no se efectúa directamente entre la Administradora y el usuario solicitante, sino que requiere la intervención de la entidad promotora de salud, circunstancia que permite concluir que sí existe una relación o vínculo legal relacionado con el reembolso de una eventual condena, pues claro está que los dineros cuya devolución requiere la parte demandante se encuentran en poder de la llamada en garantía.
En virtud de las anteriores apreciaciones, se revocará el auto apelado del 24 de enero de 2020, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no accedió al llamamiento en garantía solicitado por la Empresa Promotora de Salud Compensar para, en su lugar, admitir dicha solicitud.
En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado
Resuelve:
Primero. Revocar el auto apelado del 24 de enero de 2020, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, no accedió al llamamiento en garantía solicitado por Compensar e.p.s frente a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, adres, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
Segundo. Admitir el llamamiento en garantía efectuado por Compensar e.p.s frente a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, adres, en virtud de los argumentos propuestos previamente.
Tercero. Una vez ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al despacho de origen para lo de su competencia.
Notifíquese y cúmplase
RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Firmado electrónicament
LBC
