Radicado: 05001-23-33-000-2019-00330-01
Demandante: José Libardo Arias Villeros y Otros
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Niega
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL / LIQUIDACIÓN JUDICIAL DEL CONTRATO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Configurada / PROPUESTA DE ACTA DE LIQUIDACIÓN – No tiene valor probatorio / PAGO DEL CONTRATO – demandante tiene la carga de demostrar el valor pendiente de pago por concepto de la ejecución del contrato / CARGA PROBATORIA - Incumplimiento
CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - A partir del vencimiento del plazo para liquidar
En el presente caso los contratos no fueron liquidados de común acuerdo o en forma unilateral, pero sí estaban sujetos a ese trámite. Por esta razón, el término de caducidad de dos años debía contarse a partir del vencimiento del plazo para liquidar, de acuerdo con lo dispuesto por el numeral 10, literal d) del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo –norma vigente al momento de presentación de la demanda–,
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 10 LITERAL D
TÉRMINO PARA LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO – Las partes pueden modificar el término legal previsto / AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Configurada
[L]as partes pactaron que la liquidación bilateral se llevaría a cabo dentro de los 4 meses siguientes a la terminación del Contrato (cláusula décima quinta, folio 18, cuaderno 1). En el evento en que no lograran realizar la liquidación de común acuerdo dentro de ese término, acordaron, en la cláusula décima sexta, que el Municipio tendría 30 días para liquidarlo unilateralmente […]. Sin que la legalidad de esta estipulación forme parte del objeto del litigio, debe precisarse que, en este caso, las partes pactaron un término para llevar a cabo la liquidación unilateral del Contrato J011, inferior al término de 2 meses previsto legalmente para este efecto. Para la época en que fue celebrado el contrato no existía una norma que estableciera el término en el que debían ser liquidados los contratos, y la regla de dos meses para realizar la liquidación unilateral estaba contenida en el artículo 136 del CCA para efectos de la contabilización del término de caducidad en aquellos casos en los cuales no se realizara la liquidación, caso en el cual se hacía necesario definir cuándo se entendía incumplida la obligación para liquidar. Es claro que ese término puede ser modificado por las partes en ejercicio de la autonomía de la voluntad, que fue lo que ocurrió en este caso en el que, en lugar de guardar silencio o definir el término legal de dos meses, se acordó que el término para liquidar sería de 30 días luego de vencido el de 4 meses previsto para la liquidación bilateral. El Contrato J011 terminó el 31 de marzo de 2003 y el plazo para liquidarlo comenzó a correr a partir del 1º de abril de 2003. El término contractual para la liquidación bilateral venció el 1º de agosto de 2003 y a partir de esa fecha comenzaron a correr los treinta días hábiles para la liquidación unilateral, los cuales se cumplieron el 16 de septiembre de 2003. Por ende, el término de 2 años de caducidad comenzó a correr a partir del 17 de septiembre de 2003 y se cumplió el 17 de septiembre de 2005. Como la demanda fue presentada el 30 de septiembre de 2005, se hizo luego de vencido el término de caducidad. En consecuencia, la Sala declarará la caducidad parcial de la acción respecto de las pretensiones relacionadas con el Contrato J011.
PRETENSIÓN DE DECLARACIÓN DEL CUMPLIMIENTO CONTRACTUAL – Procedencia
Para la Sala es claro que la pretensión de declaratoria de cumplimiento de la propia demandante no está encaminada a realizar una revisión exhaustiva del cumplimiento de todas las obligaciones del contrato por parte de Emssanar, sino a la verificación de la ejecución de las obligaciones del contrato vinculadas al incumplimiento por parte del Municipio y, en particular, a la observancia de las obligaciones del contrato necesarias para evidenciar la existencia de un saldo a favor de la demandante. […] De acuerdo con lo estipulado en el contrato, a Emssanar le correspondía, en lo fundamental, cumplir con dos actividades: la administración de recursos del régimen subsidiado en salud y el aseguramiento de los beneficiarios. Emssanar debía desarrollar una labor de intermediación para llevar a cabo la administración del subsidio destinado para la atención de quienes se afiliaren como beneficiarios. Ello implicaba realizar las actividades encaminadas a organizar y garantizar la prestación del Plan Obligatorio de Salud (<<POS>>), tales como la afiliación y registro de usuarios, la estructuración de una red asistencial para los diferentes niveles de complejidad, y el giro y recaudo de recursos del sistema.
PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE SALUD – Función de las administradoras del régimen subsidiado ARS / PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE SALUD – De forma indirecta / PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE SALUD – Regulación / SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – Determinación de los grupos poblacionales beneficiarios / PRETENSIÓN DE DECLARACIÓN DEL CUMPLIMIENTO CONTRACTUAL – Procedencia / CUMPLIMIENTO CONTRACTUAL - Configurado
En lo relativo a la prestación de los servicios de salud, el artículo 215 de la Ley 100 de 1993 permite que las administradoras del régimen subsidiado (<<ARS>>) lo hagan directa o indirectamente. De optar por la prestación del servicio de manera indirecta, la ARS tendría que celebrar contratos con <<Instituciones Prestadoras de Salud (IPS), con Empresas Sociales del Estado (ESE), con profesionales independientes o con grupos de práctica profesional, debidamente constituidos>>. Por lo anterior, esta Sala no comparte la conclusión del tribunal de acuerdo con la cual Emssanar debía acreditar <<los servicios médicos efectivamente suministrados a la población>> pues ello no estaba contemplado dentro del alcance del objeto del Contrato A016. En efecto, el tribunal desconoció que la relación jurídica que surge de prestaciones puntuales del servicio de salud a los afiliados está regulada por la ley y corresponde a aquella en virtud de la cual un determinado grupo poblacional accede al Sistema General de Seguridad Social en Salud y participa de éste. […] De acuerdo con las pruebas reseñadas, se considera que Emssanar celebró contratos con los cuales se garantizó la atención de la población afiliada que amparaba el Contrato A016 durante la vigencia de éste, en los distintos niveles de complejidad previstos dentro el objeto contractual. Dichos elementos de prueba ofrecen un grado suficiente de convicción sobre el cumplimiento de Emssanar del objeto del citado contrato, consistente en asegurar el acceso a los servicios de salud requeridos.
FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 215
PAGO DEL CONTRATO – Debe probarse cuáles fueron los pagos recibidos y cuáles los que quedaron pendientes, y demostrar el cumplimiento de los presupuestos contractuales necesarios para exigir el pago / PAGO DEL CONTRATO – No probado / CARGA PROBATORIA - Incumplimiento
Si la demandante pretendía el reconocimiento de sumas de dinero que en su criterio quedaron pendientes de pago, tenía la carga de demostrar cuáles fueron los pagos recibidos y cuáles los que quedaron pendientes, y demostrar el cumplimiento de los presupuestos contractuales necesarios para exigir el pago. Lo anterior porque se trata de un contrato revestido de un grado de complejidad técnica para la determinación de tales sumas de dinero, toda vez que implicaba determinar el valor a pagar según el número de afiliados bajo el sistema de capitación por los valores unitarios definidos reglamentariamente, y teniendo en cuenta las novedades presentadas durante su ejecución (fallecimientos, nuevas afiliaciones, traslados, etc.). El demandante no cumplió con esta carga: no obra en el expediente un dictamen pericial u otra prueba idónea que permita al Juzgador realizar tal determinación. […] La demandante tenía la carga de demostrar el valor pendiente de pago por concepto de la ejecución del contrato. No bastaba con afirmar que el Municipio no le canceló el valor total inicialmente estipulado del Contrato A016 y el otrosí del 1º de octubre de 2003 ($1.022.767.558,18 y $340.922.559), así como una parte del valor acordado en el otrosí ($512.925.282 respecto de $715.031.562,87 pactado, con el incremento de la UPC incluido), sino que era necesario probar documentalmente o mediante prueba pericial el monto efectivamente adeudado a Emssanar.
PROPUESTA DE ACTA DE LIQUIDACIÓN – No tiene valor probatorio
La Sala no puede tener como prueba de este valor el acta de liquidación que la demandante le propuso al Municipio (folio 93, cuaderno 1) y el estado de cuenta elaborado por el jefe administrativo y financiero de Emssanar, con corte al 29 de septiembre de 2005 (Folio 133, Cuaderno 2). De ambos documentos, emanados de la parte demandante, es posible advertir que el cruce de cuentas del Contrato A016 exige determinar contablemente, entre otras, las novedades relacionadas con los afiliados (fallecimientos, nacimientos, carnetización), fuentes de financiación del contrato, el cálculo de la modalidad de contratación por capitación (UPC), y el concepto del pago parcial efectuado por el Municipio. Por lo tanto, son insuficientes los elementos de prueba obrantes en el expediente para efectuar el cálculo que conduzca a establecer el valor del saldo que adeudaría el Municipio a Emssanar y, por esa razón, no es posible acceder a lo pretendido en la demanda.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ
Bogotá D. C., tres (3) de agosto de dos mil veinte (2020)
Radicación número: 52001-23-31-000-2005-01529-01(51673)
Actor: EMSSANAR ESS
Demandado: MUNICIPIO DE BARBACOAS
Referencia: ACCIÓN CONTRACTUAL
Tema: Se modifica la sentencia de primera instancia. Se declara la caducidad respecto de las pretensiones de uno de los contratos y se confirma la decisión de negar las pretensiones respecto del otro, porque el demandante no demostró la deuda a su favor en virtud de la ejecución del contrato.
SENTENCIA
Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 11 de abril de 2014, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
La sentencia apelada dispuso textualmente:
<<PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta decisión, se devolverá a la parte demandante los dineros que depositó para atender gastos ordinarios del proceso, si los hubiere. Se dejará constancia de dicha entrega.
TERCERO: Ejecutoriada esta sentencia, previa desanotación del L.R. respectivo se ARCHIVARÁ el expediente>>.
Esta Subsección es competente para conocer del recurso de apelación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 129 y 181 del Código Contencioso Administrativo.
I.- Antecedentes
A.- Posición de la parte demandante
1.- El 30 de septiembre de 2005, la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud – Emssanar ESS (en adelante <<Emssanar>>) presentó demanda contra el Municipio de Barbacoas, Nariño (en adelante el <<Municipio>>), para que se hicieran declaraciones relacionadas con el cumplimiento y liquidación judicial de los contratos J011 del 1º de junio de 2002 y A016 del 1º de abril de 2003.
2.- En la demanda se formularon las siguientes pretensiones:
<< 1ª. Que se declare que la ASOCIACIÓN MUTUAL EMPRESA SOLIDARIA DE SALUD EMSSANAR ESS cumplió con todas y cada una de las obligaciones contractuales contenidas en el objeto del contrato y las cláusulas tercera, cuarta y quinta de los siguientes contratos:
Contrato J011 de vigencia 1 de junio de 2002 a 31 de marzo de 2003 suscrito entre el Municipio de BARBACOAS y EMSSANAR ESS
Contrato A016 de vigencia 1 de abril de 2003 a 30 de septiembre de 2003 suscrito entre el Municipio de BARBACOAS Y EMSSANAR ESS.
Adición al contrato A016 de vigencia 1 de octubre de 2003 a 30 de noviembre de 2003 suscrito entre el Municipio de BARBACOAS y EMSSANAR ESS
Adición 2 al contrato A016 de vigencia 1 de diciembre de 2003 a 31 de marzo de 2004 suscrito entre el Municipio de BARBACOAS y EMSSANAR ESS.
2ª. Que se declare que el Municipio de Barbacoas no cumplió con la obligación de liquidar los siguientes contratos dentro de los términos establecidos en los inc. 7 y 8 del Art. 136 del C.C.A. reformado por el Art. 44 de la ley 446 de 1998:
Contrato J011 de vigencia 1 de junio de 2002 a 31 de marzo de 2003 suscrito entre el Municipio de BARBACOAS y EMSSANAR ESS.
Contrato A016 de vigencia 1 de abril de 2003 a 30 de septiembre de 2003 suscrito entre el Municipio de BARBACOAS Y EMSSANAR ESS.
Adición al contrato A016 de vigencia 1 de octubre de 2003 a 30 de noviembre de 2003 suscrito entre el Municipio de BARBACOAS y EMSSANAR ESS.
Adición 2 al contrato A016 de vigencia 1 de diciembre de 2003 a 31 de marzo de 2004 suscrito entre el Municipio de BARBACOAS y EMSSANAR ESS.
3ª. Que, en consecuencia de la renuencia a la liquidación por el ente territorial, se liquide por este Honorable Tribunal los siguientes contratos teniendo en cuenta los valores acordados en los mismos más el incremento de la IPC, los cuales corresponden a las siguientes sumas:
Contrato J011 de vigencia 1 de junio de 2002 a 31 de marzo de 2003 suscrito entre el Municipio de BARBACOAS y EMSSANAR ESS por valor de $1.652.084.181, mas el incremento de la UPC que asciende a la suma de $37.166.850 para un total de $1.689.251.031
Contrato A016 de vigencia 1 de abril de 2003 a 30 de septiembre de 2003 suscrito entre el Municipio de BARBACOAS Y EMSSANAR ESS por valor de $1.022.767.558.18
Adición al contrato A016 de vigencia 1 de octubre de 2003 a 30 de noviembre de 2003 suscrito entre el Municipio de BARBACOAS y EMSSANAR ESS por valor de $340.922.558.72
Adición 2 al contrato A016 de vigencia 1 de diciembre de 2003 a 31 de marzo de 2004 suscrito entre el Municipio de BARBACOAS y EMSSANAR ESS por valor de $681.845.117.44 más el incremento de la UPC que asciende a la suma de $33.186.445.43 para un total de $715.031.567.87.
4ª. Que se declare las siguientes sumas con saldo de CAPITAL resultante de cada uno de los contratos, saldo a favor de la ASOCIACIÓN MUTUAL EMPRESA SOLIDARIA DE SALUD EMSSANAR ESS y a cargo del Municipio de Barbacoas:
Contrato J011 de vigencia 1 de junio de 2002 a 31 de marzo de 2003 suscrito entre el Municipio de BARBACOAS y EMSSANAR ESS cuyo saldo a capital corresponde a la suma de $131.180.221
Contrato A016 de vigencia 1 de abril de 2003 a 30 de septiembre de 2003 suscrito entre el Municipio de BARBACOAS Y EMSSANAR ESS cuyo saldo a capital corresponde a la suma de $1.022.767.558
Adición al contrato A016 de vigencia 1 de octubre de 2003 a 30 de noviembre de 2003 suscrito entre el Municipio de BARBACOAS y EMSSANAR ESS cuyo saldo a capital corresponde a la suma de $340.922.559
Adición 2 al contrato A016 de vigencia 1 de diciembre de 2003 a 31 de marzo de 2004 suscrito entre el Municipio de BARBACOAS y EMSSANAR ESS por valor de $512.925.282
5ª. Que se condene al Municipio de Barbacoas responsable del incumplimiento de la pretensión señalada en el numeral anterior a pagar todos los mayores valores por concepto de intereses corrientes y moratorios legales sobre el capital liquidado desde la fecha en que se debió realizar el pago hasta el día del pago efectivo.
6ª. Que se condene al Municipio de Barbacoas, y en cuanto sea responsable del incumplimiento por el no pago oportuno de lo convenido a pagar todos los perjuicios derivados de la falta de pago de los contratos suscritos junto con sus intereses moratorios, los demás perjuicios que se establezcan en este proceso como consecuencia de la actuación contractual del Municipio de Barbacoas, así como de la corrección monetaria y cualesquiera otros índices de ajuste monetario de tales sumas.
7ª. Subsidiariamente y una vez haya quedado ejecutoriada la liquidación de los contratos aquí demandados se libre MANDAMIENTO DE PAGO sobre dicha liquidación por la suma de: DOS MIL SIETE MILLONES SETECIENTOS NOVENTA Y CINCO MIL SEISCIENTOS VEINTE ($2.007.795.620), más los intereses comerciales corrientes, liquidados a la tasa certificada por la Superintendencia Bancaria, desde cuando se suscribió la obligación, hasta que ella se hizo exigible, de igual manera por los intereses moratorios (doble del corriente) sobre el valor histórico actualizado de acuerdo con la variación del índice de precios al consumidor de las sumas de capital anteriormente mencionadas desde el día de que se hizo exigible la obligación hasta cuando se verifique el pago total de la deuda.
8ª. Sírvase conceder el ajuste del valor de las condenas que se resuelvan al momento de dictar sentencia correspondiente a cargo de la entidad demandada y ordenar y determinar dicho monto tomando como base IPC, de conformidad con lo previsto en los artículos 176 y 178 del C.C.A.
9ª. Que se condene al Municipio de Barbacoas al pago del valor de las costas y de las agencias en derecho de este proceso, conforme lo disponga en la sentencia.
10ª. A la sentencia que le ponga fin al proceso se le dará cumplimiento en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A.>> [Resaltado fuera del texto]
3.- Los demandantes fundaron sus pretensiones, en síntesis, en las siguientes afirmaciones:
3.1.- Emssanar celebró con el Municipio el contrato J011 del 1º de junio de 2002, por valor de $1.689.251.031 (en adelante el <<Contrato J011>>) y el contrato A016 del 1° de abril de 2003, por valor de $1.022.767.558.18 (en adelante el <<Contrato A016>>), con el objeto llevar a cabo la <<administración de recursos del régimen subsidiado de seguridad social en salud>>. El Contrato A016 fue adicionado mediante otrosíes del 1º de octubre de 2003 y 1º de diciembre de 2003, por valor de $340.922.558.72 y $715.031.562.87, respectivamente.
3.2.- Mientras que Emssanar cumplió con sus obligaciones contractuales, el Municipio no canceló los valores que le correspondían, <<a pesar de haberse obligado a realizar los correspondientes pagos de forma anticipada y bimestralmente>>. Los valores que el Municipio dejó de pagar fueron los siguientes: (i) $131.180.221 por el Contrato J011; (ii) $1.022.767.558 por el Contrato A016; (iii) $340.922.559 por la adición al Contrato A016 del 1º de octubre de 2003; (iv) 512.925.282 por la adición al Contrato A016 del 1º de diciembre de 2003.
3.3.- Al momento de la presentación de la demanda, los Contratos J011 y A016 no habían sido liquidados por culpa del Municipio. De acuerdo con la cláusula décimo-octava de dichos contratos, debía procederse a la liquidación en un término de 4 meses a partir de su terminación. Sin embargo, la parte demandante afirma que <<no ha existido voluntad por parte del Municipio para que la liquidación se lleve a cabo>>, a pesar de los requerimientos enviados por Emssanar con ese propósito.
3.4.- Emssanar elaboró una liquidación del Contrato A016 respecto de la cual no recibió respuesta por parte del Municipio. Explicó que, para los fines de la liquidación de los contratos bajo estudio, debían considerarse los ingresos y egresos de los mismos por novedades que se presentaran en su ejecución (nacimientos, fallecimientos, pérdida de calidad, carnetización), y sumarle el incremento de la unidad de pago por capitación al valor pactado para cada contrato.
3.5.- El Municipio se encuentra en mora respecto del <<pago de los recursos del régimen subsidiado [que debía] hacerse de manera bimensual y por anticipado a través del fondo seccional y/o local de salud>>, por un valor de $2.007.795.620 más los intereses corrientes y moratorios, actualizado de acuerdo con el índice de precios al consumidor.
B.- Posición de la parte demandada
4.- El Municipio reconoció haber celebrado los Contratos J011 y A016, pero dijo que no le constaba que Emssanar los hubiera cumplido, ni tampoco que el Municipio hubiera dejado de pagarle las sumas indicadas en la demanda, circunstancia que atribuyó al cambio de administración.
5.- Como excepciones propuso las que denominó <<Prestación de servicios no comprobada>>, <<Falta de agotamiento de la conciliación como requisito de procedibilidad>>, <<Caducidad de la acción>>, y <<Cobro de lo no debido – determinación excesiva del monto de la obligación>>.
5.1.- Argumentó que las pruebas allegadas por Emssanar, en el mejor de los casos, permitirían demosotrar que se prestaron servicios médicos del primer nivel de complejidad a través del Hospital San Antonio de Barbacoas y la IPS UNIPA, pues dichas instituciones prestadoras de salud solamente prestan servicios médicos en dicho nivel de complejidad. Explicó que el Municipio no contaba con <<la tecnología>> para prestar servicios médicos en los niveles de complejidad II, III y IV, por lo que debían suscribirse contratos con hospitales de otros lugares para garantizar los servicios de salud a la población.
5.2.- Afirmó que si Emssanar pretendía la liquidación de los Contratos J011 y A016, debía <<demostrar que dichos contratos fueron ejecutados cumpliendo con todas las exigencias que la ley hace para estos casos en particular>>. Así mismo, que para demostrar que había cumplido con el objeto contractual, debía allegar todos los contratos suscritos con las instituciones prestadoras de salud para atender los cuatro niveles de complejidad, junto con los soportes documentales y magnéticos que permitieran concluir que los usuarios fueron atendidos.
5.3.- Señaló que no le constaba si los Contratos A016 y J011 se habían liquidado pues <<la actual administración asumió la responsabilidad de dirigir los destinos del municipio sólo a partir del mes de enero de 2008>> y <<las administraciones pasadas, incumplieron con su deber constitucional y legal de hacer entrega formal de los cargos e informaciones, razón por la cual, se dificulta en gran medida la obtención de datos que nos permitan cumplir con algunas obligaciones>>. Mencionó que, de llegarse a determinar que el Municipio tenía la obligación de <<verificar si los servicios del II, II y IV nivel de complejidad se prestaron efectivamente a los usuarios>>, debía tenerse en cuenta lo dicho frente a la falta de entrega de información de la anterior administración municipal.
5.4.- En lo demás, señaló que Emssanar no agotó el requisito de procedibilidad y que operó la caducidad de la acción, toda vez que, aunque la demanda se presentó dentro del término legal, la notificación del auto admisorio se realizó 3 años y 6 meses después de que inició a contarse el término de caducidad respectivo, de modo que, conforme al artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, no se interrumpió el término de caducidad.
5.5.- Por último, en el evento en que las excepciones no prosperaren, solicitó que se hiciera un <<estudio objetivo y detallado del monto que la parte actora reclama como capital, intereses moratorios y perjuicios causados>>. Lo anterior, teniendo en cuenta la deuda que tendría Emssanar, por valor de $153.529.607 con el Hospital San Antonio de Barbacoas, el cual era un centro hospitalario manejado por el Municipio para el momento de los hechos de la demanda.
C.- La sentencia recurrida
6.- Mediante sentencia del 11 de abril de 2014, el Tribunal Administrativo de Nariño negó las pretensiones de la demanda porque Emssanar no cumplió con la carga de probar su propio cumplimiento contractual. Lo anterior, bajo la consideración de que <<para poder solicitar ante el juez la declaratoria de incumplimiento, de una parte, o de la totalidad del contrato por la administración, es indispensable que el contratista, a su vez, acredite que cumplió a satisfacción con todas y cada una de sus obligaciones contractuales, y en virtud de ello se harían exigibles las de su co-contratante, como la reclamada en el presente asunto, de liquidar el contrato>>.
7.- El tribunal encontró probada la celebración de los Contratos J011 y A016 y sus contratos adicionales del 1º de octubre y 1º de diciembre de 2003, así como la suscripción de contratos de prestación de servicios entre Emssanar y la IPS UNIPA y el Hospital San Antonio. Señaló que se allegaron documentos y disquetes en los que se relacionaba el número de afiliados, los costos de afiliación, las novedades de las afiliaciones para el período comprendido entre abril de 2003 y marzo de 2004, el programa de promoción y prevención a cargo de Emssanar y la cuantificación de <<procedimientos realizados a diferentes grupos poblacionales>>. Indicó que en el estado de cuenta del Municipio con corte a septiembre de 2005 –elaborado por Emssanar– se advertía una deuda de éste con la demandante, y también que podía inferirse la existencia de saldos pendientes a partir de un oficio enviado al alcalde del Municipio <<requiriéndolo a una reunión para depuración de cartera>>.
8.- Consideró que, con el fin de deducir lo adeudado por el Municipio a Emssanar, debía demostrarse <<la ejecución cabal del objeto pactado>>. Sin embargo, el material probatorio del proceso no era contundente en esa materia, pues los contratos celebrados con las IPS sólo daban fe del negocio jurídico <<más no de la atención como tal a los afiliados>>; las cuentas de cobro y estados de cuenta <<refieren a las deudas de Emssanar y del Municipio>>; el contrato para entrega de carnets solamente probaba su existencia; y la lista de usuarios solamente acreditaba la afiliación de las personas ahí relacionadas. Por el contrario, dijo echar de menos pruebas que acreditaran <<los servicios médicos efectivamente suministrados a la población>> y sugirió que para tal propósito servían <<las auditorías médicas sobre la ejecución y cumplimiento de los citados contratos>>.
D. Recurso de apelación de la sociedad demandante
9.- Emssanar interpuso recurso de apelación contra la sentencia del 11 de abril de 2014 e indicó, en términos generales, que se había presentado un defecto fáctico por valoración defectuosa del material probatorio.
10.- Señaló que existía incongruencia entre lo probado y lo resuelto porque de las pruebas aportadas podía establecerse el cumplimiento contractual de Emssanar. Para tal efecto destacó: (i) los Contratos celebrados entre el Municipio y Emssanar, que definían las obligaciones de la demandante; (ii) los contratos de prestación de servicios de salud de primer nivel celebrados por Emssanar con la IPS UNIPA y la IPS Hospital San Antonio de Barbacoas; (iii) las cuentas de cobro presentadas por el Hospital San Antonio de Barbacoas a Emssanar por la prestación de servicios de salud a los afiliados; y (iv) la documentación encontrada en la inspección judicial efectuada en el Hospital San Antonio de Barbacoas.
11.- En relación con las obligaciones específicas de los contratos en discusión, hizo afirmaciones frente a cada una de ellas con el fin de establecer su cumplimiento de los contratos bajo estudio, con indicación, en algunos casos, de los soportes documentales correspondientes.
E.- El trámite de segunda instancia
12.- El recurso de apelación de Emssanar fue admitido el 14 de agosto de 2014 y, aunque se les corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión, éstas guardaron silencio.
II.- Consideraciones
13.- La Sala modificará la sentencia de primera instancia para declarar probada la caducidad de la acción respecto de las pretensiones del Contrato J011. En relación con el Contrato A016, confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda porque la demandante no demostró la existencia de una deuda a su favor derivada de la ejecución del contrato.
14.- Para este propósito se abordará, en un primer lugar, la caducidad de la acción en relación con ambos contratos, para luego estudiar las pretensiones de cumplimiento, incumplimiento y liquidación del contrato A016, que fueron formuladas oportunamente.
A.- La caducidad de la acción
15.- En el presente caso los contratos no fueron liquidados de común acuerdo o en forma unilateral, pero sí estaban sujetos a ese trámite. Por esta razón, el término de caducidad de dos años debía contarse a partir del vencimiento del plazo para liquidar, de acuerdo con lo dispuesto por el numeral 10, literal d) del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo –norma vigente al momento de presentación de la demanda–, que disponía textualmente:
<<10. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento (…)
d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar>> [Resaltado fuera del texto]
16.- En relación con el Contrato J011, las partes pactaron que la liquidación bilateral se llevaría a cabo dentro de los 4 meses siguientes a la terminación del Contrato (cláusula décima quinta, folio 18, cuaderno 1). En el evento en que no lograran realizar la liquidación de común acuerdo dentro de ese término, acordaron, en la cláusula décima sexta, que el Municipio tendría 30 días para liquidarlo unilateralmente (folio 18, cuaderno 1.
17.- Sin que la legalidad de esta estipulación forme parte del objeto del litigio, debe precisarse que, en este caso, las partes pactaron un término para llevar a cabo la liquidación unilateral del Contrato J011, inferior al término de 2 meses previsto legalmente para este efecto. Para la época en que fue celebrado el contrato no existía una norma que estableciera el término en el que debían ser liquidados los contrato, y la regla de dos meses para realizar la liquidación unilateral estaba contenida en el artículo 136 del CCA para efectos de la contabilización del término de caducidad en aquellos casos en los cuales no se realizara la liquidación, caso en el cual se hacía necesario definir cuándo se entendía incumplida la obligación para liquidar.
18.- Es claro que ese término puede ser modificado por las partes en ejercicio de la autonomía de la voluntad, que fue lo que ocurrió en este caso en el que, en lugar de guardar silencio o definir el término legal de dos meses, se acordó que el término para liquidar sería de 30 días luego de vencido el de 4 meses previsto para la liquidación bilateral.
19.- El Contrato J011 terminó el 31 de marzo de 2003 y el plazo para liquidarlo comenzó a correr a partir del 1º de abril de 2003. El término contractual para la liquidación bilateral venció el 1º de agosto de 2003 y a partir de esa fecha comenzaron a correr los treinta días hábiles para la liquidación unilateral, los cuales se cumplieron el 16 de septiembre de 2003. Por ende, el término de 2 años de caducidad comenzó a correr a partir del 17 de septiembre de 2003 y se cumplió el 17 de septiembre de 2005. Como la demanda fue presentada el 30 de septiembre de 2005, se hizo luego de vencido el término de caducidad. En consecuencia, la Sala declarará la caducidad parcial de la acción respecto de las pretensiones relacionadas con el Contrato J011.
20.- Las pretensiones relacionadas con el Contrato A016, por el contrario, fueron formuladas oportunamente, toda vez que las partes modificaron la duración de dicho contrato mediante otrosíes 1 y 2 (folios 22 y 23, cuaderno 1), estipulando como fecha de terminación el 31 de marzo de 2004; y como se dijo anteriormente, la demanda fue presentada el 30 de septiembre de 2005.
B.- El análisis de las pretensiones de cumplimiento, liquidación e incumplimiento del Contrato A016
21.- Para la Sala es claro que la pretensión de declaratoria de cumplimiento de la propia demandante no está encaminada a realizar una revisión exhaustiva del cumplimiento de todas las obligaciones del contrato por parte de Emssanar, sino a la verificación de la ejecución de las obligaciones del contrato vinculadas al incumplimiento por parte del Municipio y, en particular, a la observancia de las obligaciones del contrato necesarias para evidenciar la existencia de un saldo a favor de la demandante.
a.- El objeto del contrato y su cumplimiento por parte de Emssanar
22.- El objeto del Contrato A016 establecía textualmente:
<<El presente contrato tiene por objeto la administración de los recursos del régimen subsidiado en salud y el aseguramiento de los beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud al Régimen Subsidiado, identificados mediante listado anexo y que libremente hayan seleccionado a esta ARS, con el fin de garantizar a los mismos, la prestación de los servicios de salud contemplados en el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado vigente al momento de la prestación de servicios y de conformidad con la Ley 100 de 1993, sus Decretos Reglamentarios, los acuerdos del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, las determinaciones que adopte el Ministerio de Salud y la Superintendencia Nacional de Salud y demás normas que lo adicionen, modifiquen o complementen>>. (Resaltado fuera del texto, folio 21, cuaderno 1).
23.- En cuanto a las obligaciones de Emssanar, la cláusula tercera el Contrato A016, en lo pertinente, dispuso:
<<EL CONTRATISTA se obliga para con EL CONTRATANTE a cumplir con el objeto del presente contrato, a partir de su perfeccionamiento, para lo cual deberá adelantar las acciones y actividades necesarias para garantizar el acceso a los afiliados a los servicios de salud, en los niveles de complejidad requeridos, procurando disminuir la ocurrencia de eventos previsibles de enfermedad o de eventos de enfermedad sin atención (…) y en especial a cumplir las siguientes obligaciones: a) Disponer y mantener un sistema de información que permita obtener datos separados con relación al número de personas afiliadas (…); b) carnetizar a los nuevos afiliados y a los afiliados que tengan carné con vigencia anual (…); c) Entregar a la red prestadora y al municipio los listados o bases de datos correspondientes (…); d) Entregar a EL CONTRATANTE, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al perfeccionamiento de este contrato, los documentos exigidos en el artículo segundo literal c) del presente contrato; e) Presentar a EL CONTRATANTE el reporte de novedades y el informe de ejecución de actividades de promoción y prevención (…); f) Garantizar a los afiliados el sistema de referencia y contrarreferencia para los servicios contemplados en el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado; g) Cancelar oportunamente las obligaciones que haya contraído con las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud y demás proveedores (…)>>.
24.- De acuerdo con lo estipulado en el contrato, a Emssanar le correspondía, en lo fundamental, cumplir con dos actividades: la administración de recursos del régimen subsidiado en salud y el aseguramiento de los beneficiarios. Emssanar debía desarrollar una labor de intermediación para llevar a cabo la administración del subsidio destinado para la atención de quienes se afiliaren como beneficiarios. Ello implicaba realizar las actividades encaminadas a organizar y garantizar la prestación del Plan Obligatorio de Salud (<<POS>>, tales como la afiliación y registro de usuarios, la estructuración de una red asistencial para los diferentes niveles de complejidad, y el giro y recaudo de recursos del sistem.
25.- En lo relativo a la prestación de los servicios de salud, el artículo 215 de la Ley 100 de 1993 permite que las administradoras del régimen subsidiado (<<ARS>>) lo hagan directa o indirectamente. De optar por la prestación del servicio de manera indirecta, la ARS tendría que celebrar contratos con <<Instituciones Prestadoras de Salud (IPS), con Empresas Sociales del Estado (ESE), con profesionales independientes o con grupos de práctica profesional, debidamente constituidos>.
26.- Por lo anterior, esta Sala no comparte la conclusión del tribunal de acuerdo con la cual Emssanar debía acreditar <<los servicios médicos efectivamente suministrados a la población>> pues ello no estaba contemplado dentro del alcance del objeto del Contrato A016. En efecto, el tribunal desconoció que la relación jurídica que surge de prestaciones puntuales del servicio de salud a los afiliados está regulada por la ley y corresponde a aquella en virtud de la cual un determinado grupo poblacional accede al Sistema General de Seguridad Social en Salud y participa de ést.
27.- En el proceso se demostró que Emssanar llevó a cabo las actividades con las que dio cumplimiento al objeto del Contrato A016. En efecto:
27.1.- La población cubierta por el Contrato A016 fue de 11.798 afiliados y su vigencia estuvo comprendida entre el 1º de abril de 2003 (Folio 21, Cuaderno 1) y el 31 de marzo de 2004, según el otrosí suscrito el 1º de diciembre de 2003 (Folio 22, Cuaderno 1).
27.2.- Obra en el expediente prueba documental del contrato de prestación de servicios No. 5, celebrado entre Emssanar y la IPS UNIPA (Folio 39, Cuaderno 1), con fecha de vencimiento del 30 de marzo de 2004, según otrosí del 29 de septiembre de 2003 (Folio 46, Cuaderno 1), el cual tuvo por objeto <<la prestación de servicios de salud del primer nivel de atención definidos en el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado (…) en el municipio de BARBACOAS Departamento de NARIÑO a 9.312 afiliados>>.
27.3.- Así mismo, hizo parte del expediente la póliza de seguro de enfermedades de alto costo para el régimen subsidiado No. 00179, contratada por Emssanar a la Compañía de Seguros de Vida Aurora S.A., con vigencia entre el 1º de abril de 2003 y el 31 de marzo de 2004, y un número de afiliados total de 499.905 (sin especificar el número de afiliados por municipio asegurado).
27.4.- No fue aportado el contrato de prestación de servicios celebrado entre Emssanar y el Hospital San Antonio de Barbacoas. Sin embargo, obra una comunicación del 24 de enero de 2004, enviada por la directora de dicho hospital al administrador de Emssanar, en la cual señala:
<<Certifico que en el Hospital San Antonio de Barbacoas – Nariño, se ha venido atendiendo hasta la fecha a los beneficiarios del Régimen Subsidiado del Municipio afiliados a Emssanar ESS, sin tener en cuenta el tipo de carnet presentado o su vigencia, realizando previa confirmación de los usuarios en las bases de datos entregados por la empresa en el momento de la contratación y las actualizaciones enviadas periódicamente>>. (Folio 109, Cuaderno 1).
27.5.- Adicionalmente, el Municipio aportó como prueba un estado de cartera elaborado por el contador del Hospital San Antonio de Barbacoas, con corte a marzo 31 de 2004, en el cual certifica que <<la empresa Emssanar ARP; adeuda al Hospital San Antonio ESE (…) la suma de $153.529.607 por prestación de servicios de salud a sus 9311 afiliados>> (Folio 163, Cuaderno 1). De igual forma, en la inspección judicial que se llevó a cabo en las instalaciones del citado hospital, se pudieron obtener cuentas de cobro a cargo de Emssanar y a favor del hospital, entre enero y septiembre de 2003, que se refieren a la <<prestación de servicios de salud a 9.312 afiliados (55.504%)>> (Folios 212 a 219, Cuaderno 1).
28.- De acuerdo con las pruebas reseñadas, se considera que Emssanar celebró contratos con los cuales se garantizó la atención de la población afiliada que amparaba el Contrato A016 durante la vigencia de éste, en los distintos niveles de complejidad previstos dentro el objeto contractual. Dichos elementos de prueba ofrecen un grado suficiente de convicción sobre el cumplimiento de Emssanar del objeto del citado contrato, consistente en asegurar el acceso a los servicios de salud requeridos.
b.- El valor y la forma de pago pactados en el contrato y falta de prueba del saldo reclamado por la demandante
29.- El pago a cargo del Municipio como contraprestación por los servicios de Emssanar, se estipuló en las cláusulas séptima y octava del Contrato, así:
<<SÉPTIMA.- VALOR DEL CONTRATO. El valor del presente contrato corresponde al resultado obtenido de multiplicar el valor de la Unidad de Pago por Capitación del Régimen Subsidiado, proporcional de los diez meses, por el número de afiliados que aparecen en la base de datos que forma parte integral del presente contrato. Este valor se modificará el 1º de agosto de 2002 o cuando el contratante demuestre el cumplimiento de lo señalado en el artículo 46 de la Ley 715 de 2001, descontando el 4.01% del valor de la UPC-s proporcional al término que falte para terminar el contrato, para lo cual las partes suscribirán la modificación correspondiente. El valor de la Unidad de Pago por Capitación será el vigente al momento de la celebración del contrato o el que determine durante su ejecución el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. PARÁGRAFO: El Valor del contrato a pagar quedará supeditado a la acreditación por parte de las entidades territoriales de la afiliación, en los plazos y condiciones previstos en el acuerdo 114 del CNSSS.
<<OCTAVA.- FORMA DE PAGO: EL CONTRATANTE pagará bimestralmente a EL CONTRATISTA, de forma anticipada, a través del Fondo Local de Salud, así: a) El primer pago anticipado, una vez la ARS acredite la red prestadora de servicios de salud, la póliza de alto costo, el plan de acción de promoción y prevención, la póliza de cumplimiento del contrato y los listados o bases de datos de los afiliados de continuidad y nuevos afiliados, sin perjuicio del descuento posterior de las UPC-S no causadas por los afiliados no carnetizados y b) los restantes pagos se efectuarán, previa presentación por parte de la ARS del informe de carnetización y el reporte de novedades. PARAGRAFO 1. Cuando se presenten novedades, que afecten la sumatoria total del Valor de las Unidades de Pago por Capitación inicialmente contratadas, se harán los ajustes necesarios, para determinar lo efectivamente adeudado a EL CONTRATISTA en relación con las Unidades de Pago por Capitación, ajuste que se reflejará en el valor a pagar en el periodo pactado inmediatamente siguiente PARÁGRAFO 2.- En todo caso, la forma de pago prevista en la presente cláusula no se aplicará cuando el contratista incurre en incumplimiento de pago de sus obligaciones con la IPS (…) PARAGRAFO 3.- Si al momento del giro de los recursos del FOSYGA, EL CONTRATANTE no ha certificado el pago a EL CONTRATISTA, el Ministerio de Salud girará al contratista el valor de la cuota parte del porcentaje de cofinanciación pactado con recursos del FOSYGA, previo cumplimiento del procedimiento que establezca el Ministerio de Salud>>.
30.- En atención a las anteriores cláusulas, la demandante recibiría como pago por el aseguramiento de la prestación de los servicios a los afiliados una suma resultante de multiplicar la Unidad de Pago por Capitación del Régimen Subsidiado por el número de afiliados cubiertos en el contrato citado, el cual se pagaría bimensualmente, previa la acreditación de las condiciones establecidas en la cláusula octava, así:
30.1.- Un primer pago anticipado, el cual estaba sujeto a que Emssanar acreditara la red prestadora de servicios de salud, las pólizas de alto costo y de cumplimiento del contrato, el plan de promoción y prevención, y los listados de afiliados. Sobre dicho pago anticipado se podrían efectuar descuentos posteriores por unidades de pago por capitación que no se hubieren causado.
30.2.- Los pagos bimensuales restantes, que se causarían durante la ejecución contractual, estaban sujetos a la presentación del informe de carnetización y del reporte de novedades.
31.- Adicionalmente, el parágrafo primero de la cláusula octava estipuló que el valor total de las unidades de pago por capitación inicialmente acordado se ajustaría en el evento en que se presentaran novedades, con el propósito de determinar el valor final adeudado al contratista. Por su parte, el parágrafo segundo sometió el pago a que el contratista cumpliera con sus obligaciones de pago a las IPS.
32.- Si la demandante pretendía el reconocimiento de sumas de dinero que en su criterio quedaron pendientes de pago, tenía la carga de demostrar cuáles fueron los pagos recibidos y cuáles los que quedaron pendientes, y demostrar el cumplimiento de los presupuestos contractuales necesarios para exigir el pago. Lo anterior porque se trata de un contrato revestido de un grado de complejidad técnica para la determinación de tales sumas de dinero, toda vez que implicaba determinar el valor a pagar según el número de afiliados bajo el sistema de capitación por los valores unitarios definidos reglamentariamente, y teniendo en cuenta las novedades presentadas durante su ejecución (fallecimientos, nuevas afiliaciones, traslados, etc.). El demandante no cumplió con esta carga: no obra en el expediente un dictamen pericial u otra prueba idónea que permita al Juzgador realizar tal determinación.
33.- Bajo el entendido que Emssanar reclama el valor completo del Contrato A016, aunque se admitiera que la demandante demostró el cumplimiento de los requisitos para el primer pago anticipado (acreditación de red prestadora, entrega de listados de afiliados, carnetización, programa de promoción y prevención, se echan de menos los soportes que prueben el cumplimiento de los requisitos para la exigibilidad de los pagos restantes (informes de carnetización y reporte de novedades para los bimestres siguientes). Tampoco aportó los soportes de los pagos efectuados a las IPS durante el término de ejecución del Contrato y se limitó únicamente a afirmar en el recurso de apelación que se encontraba a paz y a salvo con las instituciones respectivas, condición necesaria para que fuera posible el pago de la prestación pactada a favor de la demandante.
34.- La demandante tenía la carga de demostrar el valor pendiente de pago por concepto de la ejecución del contrato. No bastaba con afirmar que el Municipio no le canceló el valor total inicialmente estipulado del Contrato A016 y el otrosí del 1º de octubre de 2003 ($1.022.767.558,18 y $340.922.559), así como una parte del valor acordado en el otrosí ($512.925.282 respecto de $715.031.562,87 pactado, con el incremento de la UPC incluido), sino que era necesario probar documentalmente o mediante prueba pericial el monto efectivamente adeudado a Emssanar.
35.- La Sala no puede tener como prueba de este valor el acta de liquidación que la demandante le propuso al Municipio (folio 93, cuaderno 1) y el estado de cuenta elaborado por el jefe administrativo y financiero de Emssanar, con corte al 29 de septiembre de 2005 (Folio 133, Cuaderno 2). De ambos documentos, emanados de la parte demandante, es posible advertir que el cruce de cuentas del Contrato A016 exige determinar contablemente, entre otras, las novedades relacionadas con los afiliados (fallecimientos, nacimientos, carnetización), fuentes de financiación del contrato, el cálculo de la modalidad de contratación por capitación (UPC), y el concepto del pago parcial efectuado por el Municipio.
36.- Por lo tanto, son insuficientes los elementos de prueba obrantes en el expediente para efectuar el cálculo que conduzca a establecer el valor del saldo que adeudaría el Municipio a Emssanar y, por esa razón, no es posible acceder a lo pretendido en la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley
III.- RESUELVE
PRIMERO: MODIFÍQUESE la sentencia del 11 de abril de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño en el sentido de declarar la caducidad de la acción en relación con el Contrato J011, y confirmar en lo demás lo dispuesto en dicho fallo.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, devuélvase expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA
RAMIRO PAZOS GUERRERO
