ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / RECLAMACIONES POR EVENTOS CATASTRÓFICOS DE ORIGEN NATURAL O DE ACCIDENTE DE TRÁNSITO EN QUE PARTICIPEN VEHÍCULOS NO IDENTIFICADOS O NO ASEGURADOS CON PÓLIZA SOAT / TÉRMINO PARA RESOLVER Y PAGAR LAS RECLAMACIONES / MANDATO CLARO, EXPRESO Y EXIGIBLE
[L]a Sala manifiesta que el precepto que se pide ordenar cumplir es actualmente exigible en la medida que no está derogado o suspendido, su cumplimiento no implica el establecimiento de gasto, se insiste no se reclama pago alguno si no que se resuelva una reclamación que no en todos los casos deviene en pago y tampoco se advierte que la parte demandante cuente con otro mecanismo de defensa judicial que torne en improcedente la presente acción constitucional. (...) [E]l accionante pretende que se cumpla el término de dos (2) meses para resolver la subsanación a la glosa presentada al resultado de la reclamación 51017108, radicada el 31 de agosto de 2019 ante la ADRES, de conformidad con lo establecido en el inciso 4 del artículo 24 de la Resolución 1645 de 2016, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social. (...) [L]a Sala no puede desconocer que si bien existe obligación legal para la ADRES de recibir, tramitar y decidir las reclamaciones derivadas de "...eventos catastróficos de origen natural o de accidente de tránsito en que participen vehículos no identificados o no asegurados con póliza SOAT", lo cual implica que deba hacerlo en el mismo sentido respecto de la subsanación de glosas, lo cierto es que en virtud del contrato 080 de 2018 que suscribió con la Unión Temporal Auditores en Salud, esa obligación recae en ambas entidades. (...) [P]ara la fecha de la presente sentencia ya es plenamente exigible la obligación de atender reclamaciones que recaen en la Unión Temporal Auditores de Salud. (...) [E]sta Sala, por las razones antes expuestas, concluye que la sentencia impugnada debe ser confirmada, pues como se demostró la obligación legal, en este caso, recae en las accionadas, quienes deberán resolver la subsanación de glosas de la parte actora, ya que la misma fue presentada desde agosto de 2019 sin que hasta la fecha haya sido resuelta.
FUENTE FORMAL: DECRETO 0780 DE 2016 - ARTÍCULO 2.6.1.4.3.12 / RESOLUCIÓN No. 1645 DE 2016 - ARTÍCULO 17 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 167 PARÁGRAFO 2 / DECRETO 2265 DE 2017 - ARTÍCULO 2.6.4.3.5.2.1.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ
Bogotá, D.C., seis (6) de febrero de dos mil veinte (2020)
Radicación número: 66001-23-33-000-2019-00722-01(ACU)
Actor: JOSÉ RICARDO SANTANA CORTÉS
Demandado: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL -ADRES- Y OTRO
Conoce la Sala de las impugnaciones interpuestas por las entidades accionadas contra la sentencia del 12 de diciembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión.
I. ANTECEDENTES
- Demanda
El ciudadano JOSÉ RICARDO SANTANA CORTÉS a través de apoderado, en ejercicio del medio de control de cumplimiento reclama de ADRES y de la Unión Temporal Auditores de Salud el acatamiento del inciso 4 del artículo 24 de la Resolución 1645 de 2016 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social.
1.2. Hechos
El actor informó que SANDRA LILIANA GUTIÉRREZ AMAYA falleció el 13 de mayo de 2018 como consecuencia de las heridas causadas por un accidente de tránsito, estando a cargo del pago de la indemnización por muerte y gastos funerarios la Subcuenta Ecat del FOSYGA.
En razón a lo anterior, el 28 de diciembre de 2018 solicitó ante la firma auditora la indemnización correspondiente y a la misma, se le asignó el número de radicación 51017108. El resultado para esa oportunidad fue "NO APROBADA".
El 31 de agosto de 2019 subsanó la glosa impuesta al resultado de la reclamación, sin embargo, transcurridos más de dos meses, manifiesta que la ADRES y la Unión Temporal Auditores de Salud no le han comunicado el nuevo resultado conforme lo ordenan los artículos 22, 23 y 24 de la Resolución 1645 de 2016.
El 5 de noviembre de 2019 el apoderado del demandante radicó solicitud ante la ADRES y la UNIÓN TEMPORAL AUDITORES DE SALUD con el fin de que se diera cumplimiento a lo establecido en el inciso 4 del artículo 24 de la Resolución 1645 de 2016, toda vez que el término para comunicar el resultado de la auditoría integral de la reclamación presentada feneció, sin esto haber sucedido.
Para finalizar, precisó que esta Sección, en fallo del 3 de marzo de 2016, concluyó que en casos como el presente no existe otro mecanismo de defensa judicial.
1.3. Actuaciones procesales
El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante auto del 22 de noviembre de 2019, admitió la demanda y ordenó notificar al Director General de ADRES, al Representante Legal de la Unión Temporal Auditores de Salud y al Agente del Ministerio Público.
1.4. Contestaciones
1.4.1. De la ADRES
Por medio del Jefe de la Oficina Asesora Jurídica solicitó negar las pretensiones de la parte actora ante la ocurrencia de mora administrativa justificada.
Explicó que de conformidad con los artículos 66 de la Ley 1753 de 2015 y el artículo 21 del Decreto 1429 de 2016, la ADRES el 1º de agosto de 2017, entró en operación como entidad adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social y se encarga de administrar los recursos del FOSYGA y del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud "FONSAET".
Precisó que "...a partir de la entrada en operación de la ADRES (...) debe entenderse suprimido el Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA...".
Relató las etapas que surten las reclamaciones presentadas a cargo de la subcuenta "ECAT del FOSYGA – hoy ADRES", precisando las denominadas pre-radicación, radicación, auditoría integral, de comunicación del resultado de auditoria y respuesta al mismo y de pago.
Manifestó que de conformidad con el parágrafo del artículo 2.6.4.3.5.2.1. del Decreto 2265 de 2017 la ADRES "contratará una firma auditora para la verificación del cumplimiento de los requisitos y del procedimiento que se adopte para el efecto", en lo relacionado con reclamaciones originas por accidentes de tránsito en los que participen vehículos no asegurados con el SOAT.
En este aspecto, precisó que el 10 de diciembre de 2013 se suscribió contrato de consultoría con la Unión Temporal FOSYGA 2014, el cual estuvo vigente hasta febrero de 2018 y el contratista debía "...entregar los resultados de todo aquello que se radique (...) hasta diciembre de 2017".
Consecuencia de lo anterior, la ADRES suscribió el contrato de Consultoría No. 080 de 2018 con la Unión Temporal Auditores de Salud y ante el gran volumen de reclamaciones que se siguen presentando con cargo a la Subcuenta ECAT, hay mora administrativa justificada por parte de la entidad. Insiste en que actualmente "... es imposible presupuestal y contractualmente agotar el proceso de auditoría de la reclamación dentro del plazo de dos (2) meses" puesto que no hay una entidad que pueda adelantar el trámite administrativo.
En lo relacionado con la demanda señaló que el Tribunal Administrativo de Risaralda está familiarizado con este tipo de acciones, las cuales están siendo utilizadas por un grupo de asesores jurídicos específicos que se valen de los pronunciamientos de las Corporaciones Judiciales para otorgar un tratamiento especial a su grupo de clientes, lo que a su juicio "... constituye una flagrante vulneración al derecho fundamental a la igualdad...", generando retraso al cronograma de auditorías establecido.
1.4.2. De la Unión Temporal Auditores de Salud:
A través de su representante legal solicitó que se declaren probadas como excepciones la mora administrativa justificada y que la acción de cumplimiento no tiene como finalidad el reconocimiento de indemnizaciones. Manifestó que cada caso tiene connotaciones especiales que conducen a que haya demora en tramitar algunas, ello no conduce a que deba omitir el cumplimiento de las normas invocadas.
Adujo que se debe tener en cuenta que ante la vulneración sistemática del derecho a la salud, la Corte Constitucional mediante la sentencia T-760 de 2008 declaró el estado de cosas inconstitucional y ordenó el seguimiento de la decisión adoptada en esa oportunidad, tendiente a conjurar la situación. Con base en lo anterior, mencionó que para solicitar el cumplimiento de la referida providencia la parte actora cuenta con el incidente de desacato.
Señaló que lo que pretende la accionante es saltarse el procedimiento y requisitos establecidos en la normatividad para que se le pague la indemnización, lo que a su juicio es irrazonable ya que previo a ello se debe realizar la auditoría de la reclamación.
1.5. Sentencia impugnada
El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia del 12 de diciembre de 2019, decidió "DISPONER EL CUMPLIMIENTO del inciso 4 del artículo 24 de la resolución 1645 de 2016..." y ORDENAR tanto a la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social – ADRES y a la Unión Temporal Auditores de Salud que "...en el término de treinta (30) días contados a partir de la notificación de esta sentencia, realicen el estudio de subsanación de glosas presentada por la parte accionante y le notifiquen la decisión...", adicionalmente dispuso que no había lugar a la condena en costas.
Como fundamento de su decisión expuso que de conformidad con los artículos 22, 23 y 24 de la Resolución 1645 de 2016, se entiende comunicado el resultado de la auditoría una vez se notifica al reclamante o un mes después de la publicación del resultado en la página web del Fosyga, fecha a partir de la cual, se dispone de 2 meses para subsanar u objetar las glosas impuestas en una única oportunidad "... aportando los documentos que correspondan o sustentando en forma concreta los motivos de la objeción a la glosa".
Sin embargo, si el reclamante no da respuesta alguna al resultado de la auditoría integral, se entenderá que la glosa impuesta fue aceptada y esta adquiere carácter definitivo respecto al estado de "no aprobada".
De conformidad con lo anterior, señaló que la subsanación impuesta a la glosa del resultado de la reclamación del demandante fue radicada el 31 de agosto de 2019, y aunque no obra constancia de que haya sido presentada dentro de los dos meses que para ello dispone la ley, en razón a que ello no fue debatido por las accionadas y transcurrieron más de dos meses desde esa fecha, concluyó que las demandadas incumplieron con el deber impuesto en la norma invocada.
1.6. Impugnaciones
1.6.1. De la Unión Temporal Auditores de Salud
A través de su representante legal solicitó que se revoque la decisión de primera instancia y se nieguen las pretensiones.
Como fundamento de su petición, esbozó que se debe tener en cuenta que ante la vulneración sistemática del derecho a la salud, la Corte Constitucional mediante la sentencia T-760 de 2008 declaró el estado de cosas inconstitucional y ordenó el seguimiento de la decisión adoptada en esa oportunidad, tendiente a conjurar la situación. Con base en lo anterior, mencionó que para solicitar el cumplimiento de la referida providencia la parte actora cuenta con el incidente de desacato.
Adicionó que no se le puede atribuir el incumplimiento pretendido puesto que no fue constituida en renuencia.
1.6.2. De la ADRES
Por medio del Jefe de la Oficina de Asesora Jurídica solicitó negar las pretensiones de la parte actora "... al estar fehacientemente acreditada no solo la ocurrencia de mora administrativa justificada, sino también las medidas administrativas correspondientes para su definitiva superación".
Mencionó que la ADRES suscribió el contrato de Consultoría No. 080 de 2018 con la Unión Temporal Auditores de Salud "...el cual se encuentra durante el periodo de transición, es decir, tres (3) meses a la suscripción del acta de inicio", y señaló que la terminación de la anterior consultoría y la suscripción del nuevo contrato debe tenerse en cuenta como "mora administrativa justificada".
En lo relacionado con la demanda señaló que el Tribunal Administrativo de Risaralda está familiarizado con este tipo de acciones, las cuales están siendo utilizadas por un grupo de asesores jurídicos específicos que se valen de los pronunciamientos de las Corporaciones Judiciales para otorgar un tratamiento especial a su grupo de clientes, lo que a su juicio "... constituye una flagrante vulneración al derecho fundamental a la igualdad...", generando retraso al cronograma de auditorías establecido.
II. CONSIDERACIONES
2.1. Competencia
Esta Sección es competente para resolver las impugnaciones presentadas contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo "CPACA" Ley 1437 de 2011[1], así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de "las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento.".
2.2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento
La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad. Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente.
En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 29 de julio de 1997, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad "la renuencia" (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento.
Para que la demanda proceda, se requiere:
a) Que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, al cual se reclama el cumplimiento; y que, en efecto, se establezca que existe la desatención de la norma o acto;
b) Que el actor pruebe que antes de presentar la demanda exigió al que consideró como obligado, el cumplimiento de su deber legal;
c) Que el afectado no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en el acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción; que no se trate de una norma que establezca gastos, ni tampoco del reclamo de un derecho que pueda garantizarse por la vía de la acción de tutela.
2.3. Norma que se pide ordenar cumplir:
Con la demanda se pretende el cumplimiento del inciso 4 del artículo 24 de la Resolución 1645 de 2016:
"La respuesta a los resultados de auditoría se tramitará en el término de dos (2) meses, surtirá las mismas etapas del procedimiento de verificación y control para pago de las reclamaciones ante el FOSYGA o quien haga sus veces y será objeto de comunicación a los reclamantes en las mismas condiciones establecidas en los artículos 22 y 23 del presente acto administrativo, indistintamente de la fecha de presentación de la reclamación inicial."
2.4. Del agotamiento del requisito de procedibilidad
La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste[2] y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.
Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que "...el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento"[3].
Sobre este tema, esta Sección[4] ha dicho que:
"Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia.
El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella.
Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos[5]" (Negrillas fuera de texto).
En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente:
"Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud".
Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa de que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención.
En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición "...tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia".[6]
2.4.1. La parte actora, con la demanda dio cuenta que remitió solicitud de cumplimiento del deber legal establecido en el inciso 4 del artículo 24 de la Resolución 1645 de 2016, con destino a ADRES y a la Unión Temporal Auditores de Salud[7], sin que hasta la fecha se le haya notificado resultado de la auditoría integral.
De acuerdo con lo anterior, no hay duda que previo a acudir al ejercicio de la presente acción de cumplimiento, la parte actora agotó en debida forma el requisito de renuencia.
2.5. De la procedencia de la acción de cumplimiento
Se advierte que la presente demanda pretende que en cumplimiento de la normativa que se dice desacatada se cumpla el término de dos (2) meses para resolver la subsanación de glosas presentada.
En este orden de ideas, la Sala manifiesta que el precepto que se pide ordenar cumplir es actualmente exigible en la medida que no está derogado o suspendido, su cumplimiento no implica el establecimiento de gasto, se insiste no se reclama pago alguno si no que se resuelva una reclamación que no en todos los casos deviene en pago y tampoco se advierte que la parte demandante cuente con otro mecanismo de defensa judicial que torne en improcedente la presente acción constitucional.
Tampoco se evidencia que lo pretendido por el actor involucre la protección de derechos fundamentales que puedan ser invocados vía acción de tutela, lo que torna procedente la acción de cumplimiento.
2.6. Caso concreto
Como se estableció, el accionante pretende que se cumpla el término de dos (2) meses para resolver la subsanación a la glosa presentada al resultado de la reclamación 51017108, radicada el 31 de agosto de 2019 ante la ADRES, de conformidad con lo establecido en el inciso 4 del artículo 24 de la Resolución 1645 de 2016, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Advierte la Sala que aunque la Unión Temporal señaló tanto en la contestación como en la impugnación que la parte actora cuenta con el incidente de desacato de la sentencia T-760 de 2008, dicho mecanismo de defensa judicial no es viable en el presente caso puesto que lo que pretende el accionante es que se realice la auditoría integral de la subsanación a las glosas dentro del término que para ello prevé la norma invocada, contrario a la problemática planteada en la sentencia antes citada, en la que se persigue el pago de las sumas correspondientes a los recobros por los servicios de salud prestados a las víctimas de accidentes de tránsito en los que estén involucrados vehículos sin SOAT.
Para mayor claridad debe precisarse que la reclamación de la parte actora deviene de la muerte de SANDRA LILIANA GUTIÉRREZ AMAYA, producto de un accidente de tránsito.
En los casos, en los cuales no se cuenta con la póliza SOAT, el parágrafo 2º del artículo 167 de la Ley 100 de 1993, prevé que:
"RIESGOS CATASTRÓFICOS Y ACCIDENTES DE TRÁNSITO. En los casos de urgencias generadas en accidentes de tránsito, en acciones terroristas ocasionadas por bombas o artefactos explosivos, en catástrofes naturales u otros eventos expresamente aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud tendrán derecho al cubrimiento de los servicios médico-quirúrgicos, indemnización por incapacidad permanente y por muerte, gastos funerarios y gastos de transporte al centro asistencial. El Fondo de Solidaridad y Garantía pagará directamente a la Institución que haya prestado el servicio a las tarifas que establezca el Gobierno Nacional de acuerdo con los criterios del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.
PARÁGRAFO 1o. En los casos de accidentes de tránsito, el cubrimiento de los servicios médico-quirúrgicos y demás prestaciones continuará a cargo de las aseguradoras autorizadas para administrar los recursos del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito con las modificaciones de esta Ley.
PARÁGRAFO 2o. Los demás riesgos aquí previstos serán atendidos con cargo a la subcuenta del Fondo de Solidaridad y Garantía, de acuerdo con la reglamentación que establezca el Gobierno Nacional.".
Así las cosas, cuando el automotor involucrado en el accidente no cuenta con SOAT los afectados acuden para el reconocimiento de indemnizaciones a la Subcuenta del Fondo de Solidaridad y Garantía hoy ADRES, como la propia accionada lo manifestó en la contestación de la demanda.
Vale aclarar que en esta oportunidad no se solicita que se resuelva la reclamación, pues como lo adujo la parte actora esta ya se llevó a cabo y resultó "no aprobada", en ese orden de ideas la Sala procederá a analizar el procedimiento que se surte una vez se comunica el resultado de la auditoría.
De conformidad con el artículo 22 de la Resolución 1645 de 2016, "El FOSYGA o quien haga sus veces", que en virtud del contrato 080 de 2018 es la Unión Temporal Auditores en Salud, dentro de los 10 días calendario siguientes a la emisión de la certificación del cierre efectivo del paquete le comunicará el resultado de la auditoría integral a los reclamantes a través de correo electrónico o certificado de acuerdo al caso.
Adicionalmente, el citado artículo dispone que dentro de los tres días siguientes a la fecha de certificación de cierre efectivo, se publicará el resultado de las auditorías integrales en la página web con el fin de ponerlo a disposición de los reclamantes. El resultado se entiende comunicado en la fecha en que el usuario recibió la comunicación o un mes después de haberse publicado en la página web de la entidad.
El artículo 24 de la citada Resolución advierte que "el reclamante podrá dar respuesta al resultado de la auditoría, subsanando u objetando en una única oportunidad la totalidad de glosas aplicadas, dentro de los dos (2) meses siguientes al recibo de la comunicación del resultado...", aduce que para ello, el usuario debe diligenciar algunos documentos específicos y que si NO da respuesta al resultado de la auditoría dentro del mencionado término, "... se entenderá que aceptó la glosa impuesta, con lo cual, el respectivo ítem adquiere carácter definitivo el estado ´no aprobado´".
Sin embargo, si el reclamante presenta subsanación u objeción a las glosas aplicadas, el resultado de esta nueva auditoría se tramitará dentro de los dos meses siguientes a su presentación siguiendo el mismo trámite que la reclamación inicial y será notificada en las mismas condiciones de esta.
Así las cosas, es lo cierto que la subsanación a las glosas presentada por la parte demandante debe ser resuelta por ADRES dentro de los dos meses siguientes a su presentación, en virtud del anterior precepto y de conformidad con los artículos 66 y 73 de la Ley 1753 de 2015, según los cuales:
"DEL MANEJO UNIFICADO DE LOS RECURSOS DESTINADOS A LA FINANCIACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (SGSSS). Con el fin de garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, créase una entidad de naturaleza especial del nivel descentralizado del orden nacional asimilada a una empresa industrial y comercial del Estado que se denominará Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS). La Entidad hará parte del SGSSS y estará adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS), con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente.
(...)
La Entidad tendrá como objeto administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga), los del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), los que financien el aseguramiento en salud, los copagos por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del Régimen Contributivo, los recursos que se recauden como consecuencia de las gestiones que realiza la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); los cuales confluirán en la Entidad. En ningún caso la Entidad asumirá las funciones asignadas a las Entidades Promotoras de Salud".
"ARTÍCULO 73. PROCESOS DE RECOBROS, RECLAMACIONES Y RECONOCIMIENTO Y GIRO DE RECURSOS DEL ASEGURAMIENTO EN SALUD. Los procesos de recobros, reclamaciones y reconocimiento y giro de recursos del aseguramiento en Salud que se surten ante el Fosyga o la entidad que asuma sus funciones se regirán por las siguientes reglas:
a) El término para efectuar reclamaciones o recobros que deban atenderse con cargo a los recursos de las diferentes subcuentas del Fosyga será de tres (3) años a partir de la fecha de la prestación del servicio, de la entrega de la tecnología en salud o del egreso del paciente. Finalizado dicho plazo, sin haberse presentado la reclamación o recobro, prescribirá el derecho a recibir el pago y se extingue la obligación para el Fosyga.
(...)".
De la anterior normativa es claro que la obligación de resolver las reclamaciones está a cargo, en la actualidad, de ADRES.
No obstante, la Sala no puede desconocer que si bien existe obligación legal para la ADRES de recibir, tramitar y decidir las reclamaciones derivadas de "...eventos catastróficos de origen natural o de accidente de tránsito en que participen vehículos no identificados o no asegurados con póliza SOAT", lo cual implica que deba hacerlo en el mismo sentido respecto de la subsanación de glosas, lo cierto es que en virtud del contrato 080 de 2018 que suscribió con la Unión Temporal Auditores en Salud, esa obligación recae en ambas entidades
En efecto, dicha unión temporal manifiesta que no se encuentra obligada a realizar la auditoría integral reclamada por cuanto la finalidad de la presente acción no es el pago de indemnizaciones y adicionalmente, ha presentado "mora administrativa justificada".
Para mayor claridad, la Sala transcribirá la cláusula de obligaciones específicas:
"Presentar dentro de los tres (3) días calendario siguientes a la firma del contrato y con anterioridad a la suscripción del acta de inicio, el sistema de información soporte parta el proceso de auditoría integral. Dicho sistema de información deberá ser adaptable, parametrizable, sobre el que tenga control y que soporte el proceso y modelo de auditoría integral. Derivado de las necesidades de la operación y del modelo de auditoría integral adoptado, el contratista deberá realizar los ajustes, parametrizaciones y mejoras al mismo, en los tiempos requeridos a fin de garantizar la auditoria oportuna y su calidad. El sistema de información debe procesar datos, almacenarlos garantizando su confidencialidad, integridad y disponibilidad, así como generar reportes suficientes consistentes que garanticen la identificación y trazabilidad de la auditoria y sus procesos asociados de acuerdo con las directrices que defina la ADRES. El sistema de información deberá adaptarse a las reglas de negocio específicas de la auditoría integral de recobros y reclamaciones, durante el periodo de transición; es decir, tres (3) meses siguientes a la suscripción del acta de inicio. La adaptación del sistema de información, los protocolos de intercambio de información y definición e implementación de canales de comunicación entre la ADRES y el contratista deberá realizarse de manera expedita, ágil y prioritaria a fin de garantizar la continuidad de la operación del proceso de radicación y auditoría integral" (Negrilla fuera de texto original).
Partiendo del hecho de que la anterior cláusula, en efecto, debe entenderse como un "periodo de transición" previsto para la ejecución del objeto contractual, esta Sala debe manifestar que dicho lapso ya se encuentra fenecido.
De la revisión del plenario, se tiene que obra el "Acta de inicio contrato de consultoría No.080 de 2018, suscrito entre la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social (ADRES) y la Unión Temporal Auditores de Salud", la que fue suscrita el 31 de julio de 2018.
Entonces el aludido "periodo de transición" estuvo vigente hasta el 31 de octubre de 2018; por tanto, para la fecha de la presente sentencia ya es plenamente exigible la obligación de atender reclamaciones que recaen en la Unión Temporal Auditores de Salud.
La Sala debe manifestar que en este caso la subsanación de glosas presentada que se encuentra sin respuesta fue radicada el 31 de agosto de 2019, lo cual no fue rebatido por las accionadas, por tanto, el término de dos meses para resolverse feneció el 31 de octubre del mismo año, esto en razón de que de conformidad con el artículo 24 de la Resolución No. 1645 de 2016, la auditoría de la subsanación a las glosas "... se tramitará en el término de dos meses, surtirá las mismas etapas del procedimiento de verificación y control para pago de las reclamaciones ...", en ese orden de ideas, y de conformidad con el artículo 17 de la misma norma, la auditoria se debe realizar "...dentro de los dos (2) meses siguientes al cierre del periodo de radicación..." mientras que el precepto No. 14 del mismo acto dispone que "La fecha de cierre del periodo de radicación para el caso de reclamaciones de primera vez, presentadas por personas jurídicas, será el día quince (15) calendario de cada mes (...) En el caso de reclamaciones presentadas por personas naturales, la fecha de cierre será el último día calendario de cada mes"; por tanto, el mandato es plenamente exigible.
En conclusión esta Sala, por las razones antes expuestas, concluye que la sentencia impugnada debe ser confirmada, pues como se demostró la obligación legal, en este caso, recae en las accionadas, quienes deberán resolver la subsanación de glosas de la parte actora, ya que la misma fue presentada desde agosto de 2019 sin que hasta la fecha haya sido resuelta.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 12 de diciembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA
Presidente
ROCÍO ARAÚJO OÑATE
Magistrada
LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ
Magistrada
CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO
Magistrado
[1] "Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (...)".
[2] . Sobre el particular esta Sección ha dicho: "La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo". (Negrita fuera de texto)
[3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo.
[4] Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01. Magistrada Ponente: Susana Buitrago Valencia.
[5] Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla.
[6] Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp. ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019.
[7] El 5 de noviembre de 2019.
