Radicado: 68001-23-33-000-2022-00433-01 (28932)
Demandante: Cooperativa de Transportadores de Tanques y Camiones para Colombia
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN (E)
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticuatro (2024)
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación: 68001-23-33-000-2022-00433-01 (28932)
Demandante: Cooperativa de Transportadores de Tanques y Camiones para Colombia - Covolco
Demandada: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud ? Adres
Temas: Devolución aportes a salud (enero de 2017 a diciembre de 2018).
Actos administrativos susceptibles de control judicial
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 18 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que resolvió:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad del acto con radicado 20221500347091 del 18 de mayo de 2022 expedido por el ADRES, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, CONDÉNASE al ADRES:
DEVOLVER los valores pagados por la Cooperativa COVOLCO LTDA (sic) por concepto de aportes parafiscales a favor del SENA y el ICBF y los aportes en salud al Sistema de Seguridad Social en Salud de sus asociados en el periodo fiscal de enero del año 2017 hasta diciembre de 2018.
RECONOCER intereses corrientes desde el 18 de mayo de 2022, fecha en que se notificó el acto 20221500347091, que negó la devolución de los aportes, hasta la ejecutoria de esta sentencia, así como los intereses moratorios, a partir del día siguiente a la ejecutoria de esta sentencia, conforme a los artículos 850 y 855 del Estatuto Tributario.
La entidad cumplirá esta sentencia de conformidad con los artículos 187, 189 y 192 del CPACA, según la parte motivada de esta providencia.
TERCERO: Sin condena en costas, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta decisión (...).
ANTECEDENTES
Actuación administrativa
El 04 de mayo de 2022, la Cooperativa de Transportadores de Tanques y Camiones para Colombia ? Covolco solicitó a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, Adres), la devolución de $674.891.748 por pago
de lo no debido de los aportes a salud por los períodos de enero de 2017 a diciembre de 20181.
El 18 de mayo de 2022, el director de Liquidaciones y Garantías de la Adres expidió el Oficio 20221500347091, en el cual manifestó que «el aportante o cotizante independiente que efectúe aportes de manera errónea al SGSSS en el Régimen Contributivo, debe solicitar la devolución directamente ante la Entidad Promotora de Salud - EPS o Entidad Obligada a Compensar - EOC que haya recibido el aporte, a quienes les corresponde en primer lugar, el análisis de la procedencia de la devolución de la cotización, teniendo en cuenta los términos dispuestos para el efecto (...)», sin indicarse los recursos procedentes contra ese acto2.
Demanda
La parte demandante, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), formuló las siguientes pretensiones3:
PRIMERO: Que se DECLARE la nulidad del acto administrativo demandado con radicado 20221500347091 de fecha 18 de mayo de 2022 proferido por la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD.
SEGUNDO: Que, como consecuencia de lo anterior, se DECLARE que existió un pago de lo no debido por parte de la DEMANDANTE hacia LA ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD ? ADRES, por valor de SEISCIENTOS SETENTA Y CUATRO MILLONES OCHOCIENTOS NOVENTA Y UN MIL SETECIENTOS
CUARENTA Y OCHO PESOS MCTE ($674.891.748) o en su defecto, el valor que su señoría determine.
TERCERO: Que a título de restablecimiento del derecho se ordene el pago de la suma de SEISCIENTOS SETENTA Y CUATRO MILLONES OCHOCIENTOS NOVENTA Y UN MIL
SETECIENTOS CUARENTA Y OCHO PESOS MCTE ($674.891.748) o en su defecto, el valor que su señoría determine, a favor de mi prohijado, junto con los intereses moratorios correspondientes.
CUARTO: Que toda suma a pagar sea indexada.
Invocó como normas vulneradas los artículos 138, 152, 161 y 162 de la Ley 1437 de 2011
(CPACA), las Leyes 1753 de 2015, 1943 de 2018, 2010 de 2019 y los Decretos 780 de
2016, 2150 y 2265 de 2017, bajo el siguiente concepto de violación4:
Competencia. Los titulares de las cotizaciones no son las EPS -recaudadoras-, sino el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), que para el 2017 estuvo a cargo del Fosyga y, a partir de 2018, de la Adres. Lo que la EPS recibe es una unidad de pago por capitación (UPC), valor anual que se reconoce por cada uno de los afiliados al SGSSS para cubrir las prestaciones a que haya lugar, razón por la cual la demandada es competente para pronunciarse sobre la solicitud de devolución.
Criterio temporal. La entidad interpretó indebidamente el Decreto 780 de 2016, porque esa norma establece el término de un (1) año respecto de cotizaciones pagadas
«erróneamente»; sin embargo, en el presente caso los aportes no fueron equivocados, estos son obligatorios de conformidad con el artículo 2 del Decreto 2150 de 2017, antes de la sentencia del Consejo de Estado5 que anuló las expresiones «19-4» y «y 1.2.1.5.2.1».
1 SAMAI Tribunal, índice 3, pp. 21 a 32.
2 SAMAI Tribunal, índice 3, pp. 250 a 252.
3 SAMAI Tribunal, índice 11, p. 4.
4 SAMAI Tribunal, índice 11, pp. 5 a 8.
5 Sentencia de 30 de julio de 2020 (exp. 23692, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto).
Ante la falta de norma especial que regule el término para solicitar la devolución de los aportes, deben tenerse en cuenta los artículos 2313 del CC (Código Civil) y 850 del ET (Estatuto Tributario), por lo que, para el efecto, se cuenta con el plazo de cinco (5) años a partir del pago.
Contestación de la demanda
La demandada se opuso a las pretensiones de la demanda6. Sostuvo que la devolución de aportes por parte de la Adres a las EPS y a las EOC debe ceñirse al procedimiento administrativo dispuesto para el efecto; por consiguiente, no se encuentra habilitada para realizar dicha devolución directamente al aportante.
En el oficio demandado se explicó el plazo y procedimiento administrativo que debe surtirse, de manera que se trata de un acto de trámite que suministró una información, sin resolver el fondo del asunto por falta de competencia, en tanto que los recursos solicitados en devolución fueron girados por el aportante a las EPS. También se precisó que dicha reclamación debió presentarse directamente ante cada EPS a la cual se pagaron las cotizaciones para que estas verificaran la viabilidad o no de la petición y, de ser el caso, adelantar el trámite ante la Adres.
Lo anterior se justifica en que la compensación del aporte está supeditada a un proceso de corrección que implicaría la restitución de la UPC recibida por la EPS, de ahí que resulte imperativa la participación de esas entidades en el procedimiento administrativo.
No puede aplicarse el CC debido a que existen normas especiales para la devolución de los aportes -arts. 2.6.4.3.1.1.6 y 2.6.4.3.1.1.8 del Decreto 780 de 2016 y 13 del Decreto 1281 de 2002-.
Propuso la excepción previa de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales.
Sentencia apelada
El Tribunal Administrativo de Santander, en la sentencia apelada: (i) anuló el acto administrativo enjuiciado, (ii) a título de restablecimiento del derecho ordenó a la Adres devolver a la cooperativa los aportes a salud, al SENA y al ICBF pagados de enero de 2017 a diciembre de 2018, junto con los intereses corrientes y moratorios, y (iii) no condenó en costas, con fundamento en lo siguiente7:
El artículo 2 del Decreto 2150 de 2017 estableció para las cooperativas de trabajo asociado el deber de efectuar los aportes a salud, al SENA y al ICBF. Sin embargo, el Consejo de Estado8 anuló las expresiones «19-4» y «y 1.2.1.5.2.1» contenidas en dicha norma al considerar que, según el artículo 114-1 del ET -modificado por el art. 65 de la Ley 1819 de 2016-, esas entidades no están obligadas a contribuir a dichos subsistemas, decisión que tiene efectos inmediatos sobre situaciones jurídicas no consolidadas.
Lo pretendido por la actora no es el reintegro de un pago erróneamente efectuado, porque en su momento lo realizó amparado en una norma vigente, sino en la devolución de los aportes con ocasión de la referida sentencia de nulidad, motivo por el cual la norma
6 SAMAI Tribunal, índice 20.
7 SAMAI Tribunal, índice 41.
8 Sentencia de 30 de julio de 2020 (exp. 23692, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto).
aplicable es el artículo 850 del ET y, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado9, el término de prescripción es el establecido en el artículo 2536 del CC.
Se configuró el pago de lo no debido, porque desapareció el fundamento legal que habilitó el cobro de aportes, de manera que hay lugar a ordenarle a la Adres la devolución solicitada, teniendo en cuenta que las cotizaciones realizadas al SGSSS son recaudadas por las EPS, pero administradas por esa entidad.
No se condena en costas al no acreditarse temeridad o mala fe de la entidad.
Recurso de apelación
La parte demandada10 apeló la sentencia de primera instancia, con fundamento en lo siguiente:
El oficio solo tiene carácter informativo. El acto no resuelve de fondo la situación jurídica particular de la demandante, porque la Adres solo le informó sobre el procedimiento establecido para la devolución de las cotizaciones, es decir, la orientó sobre las gestiones que debía adelantar para que se determinara la procedencia o no del reintegro, pero no se definió acerca de lo pedido.
Así las cosas, el oficio no crea, modifica ni extingue una situación jurídica particular, razón por la cual se trata de un acto administrativo no demandable, como lo ha considerado el Consejo de Estado en un asunto similar contra la entidad11.
Existe un procedimiento establecido para la devolución. El Decreto 780 de 2016 reglamentó el medio para solicitar la devolución de los aportes, correspondiéndole al aportante solicitarla ante la EPS dentro de los doce (12) meses siguientes al pago, para que estas, de encontrar procedente la petición, presenten la reclamación ante la Adres. De ser viable, la demandada reintegrará a la EPS y esta al aportante.
En todo caso, de considerarse que procedía la solicitud del aportante directamente a la Adres, ha transcurrido más de un (1) año desde la fecha de pago, por lo que la sentencia de nulidad no aplica al tratarse de una situación jurídica consolidada.
Pronunciamientos finales
La demandante y el ministerio público guardaron silencio en esta etapa procesal.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Problema jurídico
Juzga la Sala la legalidad del oficio acusado, atendiendo a los cargos de impugnación planteados por la demandada, en calidad de apelante única, contra la sentencia del tribunal que declaró la nulidad del acto, ordenó devolver los valores pagados y reconocer intereses -corrientes y moratorios-. Por tanto, corresponde establecer: (i) si el oficio que se pronunció sobre la solicitud de devolución del pago de lo no debido de $674.891.748 por
9 Citó la sentencia de 25 de abril de 2016 (exp. 19736, CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez).
10 SAMAI Tribunal, índice 44.
11 Citó el auto de 30 de noviembre de 2023 (exp. 28211, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello), que confirmó la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B de rechazar la demanda contra un oficio de la Adres, al considerar que no se trataba de un acto definitivo susceptible de control judicial.
aportes a salud por los años 2017 y 2018 efectuados por la demandante es susceptible o no de control de legalidad y (ii) si la solicitud de devolución es improcedente al haberse interpuesto vencido el plazo de un (1) año siguiente al pago de los aportes.
Análisis del caso concreto
De acuerdo con lo previsto en el numeral 3 del artículo 169 del CPACA, uno de los presupuestos del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es que los actos administrativos demandados sean pasibles de control judicial. Al respecto, la Sala12 ha precisado que es necesario que las pretensiones de nulidad se dirijan contra manifestaciones de la voluntad de la administración susceptibles de ser cuestionadas ante la jurisdicción, es decir, contra actos definitivos, los cuales según el artículo 43 del CPACA son aquellos «que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».
Así, un acto definitivo particular es la manifestación de la voluntad de la administración capaz de producir efectos jurídicos, puesto que crea, reconoce, modifica o extingue situaciones jurídicas13. De manera que solo las decisiones de la administración que ponen fin a una actuación administrativa o los actos que hacen imposible la continuación de esa actuación o que decidan de fondo el asunto, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo14.
Para resolver el caso concreto se reiterará el criterio de la Sala15 sobre la naturaleza de los oficios expedidos por la Adres, que se pronunciaron sobre las solicitudes de devolución por pago de lo no debido de aportes a salud, en decisiones con supuestos jurídicos idénticos a los aquí discutidos.
En el expediente están probados los siguientes hechos relevantes:
El 04 de mayo de 2022, la cooperativa le solicitó a la Adres la devolución de $674.891.748 por concepto de pago de lo no debido de aportes a salud por los períodos de enero de 2017 a diciembre de 2018, con fundamento en la sentencia proferida por esta Sección el
30 de julio de 2020, que anuló las expresiones «19-4» y «y 1.2.1.5.2.1» del artículo 1.2.1.5.4.9. del Decreto 1625 de 2016 -sustituido por el artículo 2 del Decreto 2150 de 2017-16.
El 18 de mayo de 2022, el director de Liquidaciones y Garantías de la Adres expidió el Oficio 20221500347091, en el que se expuso lo siguiente17:
El artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002 modificado por el Decreto Ley 2106 de 2019, establece: (...)
En concordancia, el Decreto 780 de 2016 ? Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social- establece el procedimiento mediante el cual tiene lugar la solicitud de devolución ante la ADRES sea que esta haya sido compensada o no, determinando que le corresponde al aportante o cotizante independiente solicitarla ante la Entidad Promotora de Salud -EPS o Entidad Obligada a Compensar -EOC, en los siguientes términos:
12 Cfr. entre otras, las sentencias de 02 de mayo de 2024 (exp. 28440, CP: Milton Chaves García), de 26 de junio de 2024 (exp. 28647, CP: Wilson Ramos Girón) y el auto de 07 de diciembre de 2023 (exp. 27951, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto).
13 Auto de 13 de octubre de 2016 (exp. 22003, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez).
14 Auto de 04 de mayo de 2023 (exp. 27492, CP: Milton Chaves García).
15 Cfr. entre otros, los autos de 30 de noviembre de 2023 (exp. 28078, CP: Milton Chaves García), de 07 de diciembre de 2023 (exp. 27951, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto), de 08 de febrero de 2024 (exp. 28266, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello) y de 07 de marzo de 2024 (exp. 28461, CP: Wilson Ramos Girón).
16 SAMAI Tribunal, índice 3, pp. 21 a 32.
17 SAMAI Tribunal, índice 3, pp. 250 a 252.
(...)
De la precitada normativa se colige, que el aportante o cotizante independiente que efectúe aportes de manera errónea al SGSSS en el Régimen Contributivo, debe solicitar la devolución directamente ante la Entidad Promotora de Salud -EPS o Entidad Obligada a Compensar -EOC que haya recibido el aporte, a quienes les corresponde en primer lugar, el análisis de la procedencia de la devolución de la cotización, teniendo en cuenta los términos dispuestos para el efecto y en especial, el término de 6 meses para solicitar ante la ADRES los aportes compensados y de 12 meses, si no compensaron.
Una vez la EPS o EOC verifique el cumplimiento de los requisitos de la solicitud, debe remitirla a la ADRES, quien validará su pertinencia y, de ser procedente, efectuará el pago a la EPS-EOC, para que esta a su vez, realice la devolución al aportante; en caso tal, que la solicitud no cumpla los requisitos y términos, la ADRES negará la solicitud, informando el resultado a la respectiva entidad reclamante.
Ahora bien, para proceder a resolver la solicitud, la ADRES consultó la base de datos COM_4023, y producto de ello, identificó que, para los periodos 2017 al 2018, las cotizaciones se encuentran compensadas para varias EPS.
Sin embargo, se advierte que a la fecha los periodos correspondientes del 2017 a 2018 no son procedentes para devolución de aportes compensados por la EPS, toda vez que se ha superado el término de 6 meses indicados en la norma, descrita de manera previa.
De lo anterior se constata que el oficio enjuiciado no corresponde a un acto administrativo definitivo, sino a una comunicación informativa por parte de la Adres a la cooperativa sobre el procedimiento aplicable respecto de la devolución de los aportes a salud.
Así, el citado oficio se limitó a referir las normas aplicables al trámite de devolución de las cotizaciones pretendido por la actora, indicando que, si bien la demandada es competente para adelantar el anterior procedimiento, este debe surtirse por intermedio de las EPS o EOC, y no directamente entre la aportante y la administradora de los recursos del SGSSS.
Para la Sala, el anterior oficio no crea, modifica o extingue una situación jurídica particular respecto de la solicitud de devolución del pago de lo no debido interpuesta por la cooperativa por los períodos de enero de 2017 a diciembre de 2018 ni tampoco impide continuar con el trámite del asunto, por lo que no constituye un acto administrativo pasible de control de legalidad en sede jurisdiccional. En consecuencia, prospera el cargo de apelación de la demandada.
Conclusión
Por lo razonado en precedencia, el oficio demandado no corresponde a un acto administrativo definitivo, susceptible de control de legalidad, en tanto no decide de manera directa o indirectamente el fondo del asunto o hace imposible continuar la actuación; por el contrario, se trata de una comunicación informativa por parte de la Adres a la cooperativa sobre el procedimiento aplicable respecto de la devolución de los aportes a salud.
En consecuencia, se revocará la sentencia apelada. En su lugar, se declarará de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de los requisitos formales y, en ese sentido, la Sala se inhibirá de emitir pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones de la demanda18.
18 Téngase en cuenta que el inciso 2 del artículo 187 del CPACA dispone que en «la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus».
Costas
Acorde con el criterio de la Sección, por no haber parte vencida, no se condenará en costas en ambas instancias, conforme al artículo 365.1 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA
- Revocar la sentencia apelada. En su lugar, se dispone:
- Sin condena en costas en ambas instancias.
Declarar probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de los requisitos formales, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones de la demanda.
Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
| (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente | (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA |
(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO | |
Este documento fue firmado electrónicamente. La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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