Auto 1011/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública
(…) Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso- administrativa conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Referencia: Expediente CJU-1319.
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Primera y el Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS.
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de julio de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:
AUTO
ANTECEDENTES
El 16 de julio de 2020, Aliansalud EPS S.A. -en adelante, Aliansalud EPS- ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derech contra la Nación -Ministerio de Salud y Protección Social- y diferentes actos y comunicaciones expedidas por la Superintendencia Nacional de Salud -en adelante, Supersalud-; la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -en adelante, ADRES- y el Consorcio SAYP 2011 -hoy en liquidación, conformado por las sociedades La Previsora S.A. y Fiducoldex S.A-. En su demanda pretende: i) que se declare la nulidad de las comunicaciones emitidas por el Consorcio SAYP 2011; las resoluciones expedidas por la Supersalud y las comunicaciones remitidas por la ADRES respecto de la orden de efectuar la restitución de recursos a favor del Sistema General de Seguridad Social en Salu -en adelante, SGSSS-; ii) a título de restablecimiento del derecho, que se declare que Aliansalud EPS no está obligada a restituir a la ADRES las sumas de dinero establecidas en las resoluciones proferidas por la Supersalud; iii) que se ordene a la ADRES reintegrar los dineros que llegase a pagar la entidad demandante en cumplimiento de los actos administrativos demandados; iv) que a título de perjuicios, se condene a la Supersalud, la ADRES y/o el Consorcio SAYP 2011 a pagar los intereses y actualizaciones de las sumas pagadas, entre el momento de la erogación que efectúe la EPS y la fecha de la sentencia; v) que se ordene el cumplimiento de la sentencia y el pago de los intereses moratorios, con fundamento en los artículos 192 y 195 del CPACA y, por último, vi) que se condene en costas a la parte demandada, de conformidad con el artículo 188 ejusdem.
La entidad demandante expuso que, como resultado de una auditoría realizada por el Consorcio SAYP 2011 -administrador fiduciario del FOSYG- a los procesos de compensación de los recursos reconocidos entre febrero de 2005 y marzo de 201 a su favor, se adelantó un procedimiento para el reintegro de supuestos pagos indebidos o injustificados correspondientes a unidades de pago por capitación reconocidas, pagos de incapacidades y valores de promoción y prevención de usuarios que se encontraban afiliados de forma simultánea al régimen del SGSSS y a los regímenes de excepción o especiale.
Mediante comunicación No. JDR-1781-17 del 27 de abril de 2017, el Consorcio SAYP 2011 remitió a la Supersalu el resultado de las auditorías realizadas a Aliansalud EPS por concepto de multiafiliaciones en los regímenes que integran el SGSSS y los especiales o de excepción, de conformidad con el artículo 16 de la Resolución 3361 de 201.
Con fundamento en la información proporcionada, la Supersalud profirió la Resolución No. 1373 del 16 de mayo de 201, mediante la cual ordenó a Aliansalud EPS el reintegro al FOSYGA de diferentes sumas de dinero por concepto de capital, intereses causados y aquellos que se causaran hasta la fecha del reintegro total de los recursos. La EPS demandante presentó recurso de reposición, el cual fue resuelto por la Supersalud mediante la Resolución No. 8396 del 11 de septiembre de 201, acto en el cual modificó las sumas de dinero objeto de restitución.
A partir del 1º de agosto de 2017, la ADRES asumió la administración de los recursos del SGSS. Por lo anterior, mediante respuesta allegada dentro del proceso de restitución de recursos, dicha entidad procedió a validar la orden de reintegro impartida en la Resolución No. 1373 del 16 de mayo de 201. Posteriormente, el 24 de enero de 2020, Aliansalud EPS presentó solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación. El 25 de marzo de 2020 se celebró la audiencia correspondiente y se declaró fallida la conciliación.
El asunto correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá. Mediante auto del 19 de agosto de 202, esta autoridad judicial declaró su falta de competencia para conocer del asunto. Al respecto, invocó como fundamentos diferentes pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatur, la posición jurisprudencial asumida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera y Subsecciones A y y el numeral 4º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001. Indicó que corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral conocer de aquellas controversias relativas a la seguridad social que involucren entidades administradoras o prestadoras del servicio de salud.
Además, la autoridad judicial añadió que, de conformidad con el numeral 4º del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -en adelante, CPACA-, la jurisdicción contenciosa administrativa solo conoce de los asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado y la seguridad social de estos, cuando el régimen sea administrado por una persona de derecho público. En consecuencia, ordenó la remisión del expediente para reparto entre los juzgados laborales del circuito de Bogotá, con base en el artículo 8º de la Ley 712 de 2001
En cumplimiento de lo anterior, el proceso fue asignado al Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogot. Mediante auto del 6 de noviembre de 2020, esta autoridad procedió a admitir la demand con fundamento en el artículo 12 de la Ley 712 de 2001. Posteriormente, el 1º de julio de 2021 se celebró la audiencia de conciliación, decisión de excepciones previas, saneamiento y fijación del litigio, de conformidad con el artículo 39 ejusdem. En el marco de dicha actuación procesal, esta autoridad judicial declaró su falta de competenci, de conformidad con los artículos 104.4, 138 y 155.3 del CPACA. Señaló que corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa conocer del asunto, por cuanto, lo que pretende la entidad demandante es la nulidad de actos administrativos proferidos por entidades públicas, controversia que se encuentra excluida de la competencia fijada en el artículo 2º de la Ley 712 de 2001. Así entonces, suscitó conflicto negativo de jurisdicción con el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional para su resolució.
La Corte Constitucional recibió el expediente digital mediante correo remisorio del 6 de julio de 202. Posteriormente, este fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 28 de enero de 2022 y remitido al despacho el 2 de febrero siguiente.
CONSIDERACIONES
Competencia
La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 201.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).
La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativ, a saber: i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdiccione; ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que estaì en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdicciona y iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
En el caso de la referencia, se satisfacen los anteriores presupuestos porque:
El conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria Laboral (Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá) y otra que hace parte de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa (Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Primera). En consecuencia, se cumple el presupuesto subjetivo.
Analizados los antecedentes, la Sala observa que existe una controversia que se enmarca en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Aliansalud EPS contra el Ministerio de Salud y Protección Social, la Supersalud, la ADRES y el Consorcio SAYP 2011. El propósito de la demanda es declarar la nulidad de actos administrativos y comunicaciones que ordenaron el reintegro de unas sumas de dinero al FOSYGA, por supuesta apropiación de recursos sin justa causa. Así las cosas, se cumple el presupuesto objetivo.
Las dos autoridades judiciales enunciaron razonablemente fundamentos legales y jurisprudenciales dirigidos a negar su competencia en el asunto. De una parte, el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Primera fundamentó su decisión en la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001. De otra, el Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá, argumentó su postura con fundamento en los artículos 104.4, 138 y 155.3 de la Ley 1437 de 2011. En estos términos, se satisface el presupuesto normativo.
Competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA
En el Auto 1165 de 202, la Sala Plena de esta Corporación sostuvo que le corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento de los procesos en los que se pretenda la nulidad de los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud. Específicamente, aquellos mediante los cuales se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA, por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
En dicha providencia, este Tribunal indicó que el procedimiento que debe adelantar la Superintendencia para ordenar el reintegro de dineros indebidamente apropiados o reconocidos sin justa causa se sujeta a lo previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En ese sentido, las decisiones proferidas por dicha entidad son susceptibles de recursos y su legalidad puede ser cuestionada ante la jurisdicción contencioso-administrativa. La Corte señaló que la competencia de dicha jurisdicción para resolver este tipo de asuntos tiene como fundamento los artículos 104, 138 y 155 de la Ley 1437 de 2011.
Adicionalmente, el Auto 1165 de 2021 precisó que, si bien la actuación de la Supersalud tiene la finalidad de proteger los recursos del SGSSS, debido al incumplimiento de los parámetros previstos en el Decreto Ley 1281 de 201 y la Resolución 3361 de 201, tal vínculo no convierte el asunto en una controversia de aquellas previstas en los numerales 4º y 5º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001, modificada por el artículo 622 del Código General del Proceso.
Lo anterior, por cuanto, el conflicto no versa sobre una controversia relacionada con la prestación de los servicios de la seguridad social ni en el proceso judicial que se analiza intervienen afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, aunque la entidad demandante es una prestadora del servicio de salud, la entidad demandada no es una entidad administradora de los planes de beneficios en salud. Por el contrario, se trata de una controversia originada en actos administrativos, a través de los cuales, la Supersalud ordenó a una EPS la restitución de una determinada suma de dinero a favor del FOSYGA.
Con fundamento en los criterios anteriormente expuestos, esta Corporación determinó que la jurisdicción contencioso-administrativa es competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado contra actos administrativos emitidos por la Supersalud, mediante los cuales se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Caso concreto
La Sala Plena observa que, en el caso concreto, Aliansalud EPS presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Salud y Protección Social, la Supersalud, la ADRES y la sociedad fiduciaria Consorcio SAYP 2011 con el propósito de que se declare la nulidad de diferentes actos y comunicaciones proferidos por estas entidades en los cuales se ordena a la demandante la restitución de recursos a favor de la ADRES.
Como se indicó anteriormente, en el Auto 1165 de 2021, esta Corporación estableció que la jurisdicción contencioso-administrativa es competente para conocer aquellos procesos mediante los cuales se pretenda la nulidad de los actos administrativos emitidos por la Supersalud. Específicamente, aquellos mediante los cuales se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA, por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del SGSSS.
De acuerdo con lo anterior, controversias como la que suscitó el conflicto de jurisdicciones de la referencia son competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa por cuanto se ajustan a lo previsto en el inciso primero del artículo 104 del CPACA. De acuerdo con esta norma, dicha jurisdicción es competente para conocer de los litigios (i) derivados de actos sujetos al derecho administrativo en los que (ii) estén involucradas las entidades públicas o particulares cuando ejerzan función administrativa.
Por tanto, en aplicación de la regla de decisión fijada por la Sala Plena en el Auto 1165 de 2021, esta Sala determina que la jurisdicción contencioso-administrativa es competente para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Aliansalud EPS respecto de los actos y comunicaciones proferidas por la Supersalud, la ADRES y el Consorcio SAYP 2011, mediante los cuales se ordenó a la EPS demandante el reintegro de dineros al FOSYGA.
En consecuencia, la Corte asignará a la jurisdicción contencioso-administrativa la competencia para conocer la demanda, de conformidad con los artículos 104, 138 y 155 de la Ley 1437 de 2011. Por tanto, ordenará remitir el expediente al Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Primera, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
Regla de decisión: Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso- administrativa conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Primera, y el Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Primera es la autoridad competente para conocer de la acción presentada por Aliansalud EPS contra la Nación -Ministerio de Salud y Protección Social- y diferentes actos y comunicaciones emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud, la ADRES y el Consorcio SAYP 2011.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-1319 al Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Primera para que tramite el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y comunique la presente decisión al Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de la misma ciudad y a los sujetos procesales dentro del asunto con radicado número 110013105031220200025600.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
