Auto 1026/21
Referencia: Expediente CJU-237
Conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado 24 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 64 Administrativo de Bogotá -Sección Tercera Oral-.
Magistrado ponente:
Bogotá D. C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
ANTECEDENTES
El 27 de noviembre de 2018, por medio de apoderado judicial, Sanitas EPS S.A. presentó demanda ordinaria laboral contra la Nación, Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud -ADRES-, con el propósito de declararlas administrativa, extracontractual y solidariamente responsables por los perjuicios materiales causados a dicha Entidad Promotora de Salud. En sustento de sus pretensiones, manifestó que las entidades accionadas no reconocieron ni pagaron las sumas de dinero correspondientes a recobros contenidos en cuatrocientos sesenta y seis (466) ítems, correspondientes a la cobertura y suministro de medicamentos No Pos, los cuales al momento de su entrega no se encontraban incluidos dentro del Plan Obligatorio de Salud, POS, ni cubiertos por la Unidad de Pagos por Capitación -UPC-, y que efectivamente fueron asumidos a favor de sus usuarios.
La demanda correspondió por reparto al Juzgado 24 Laboral del Circuito de Bogotá,[1] quien a través de providencia notificada el 21 de mayo de 2019, rechazó la demanda por falta de jurisdicción y competencia, en razón a la naturaleza del proceso, en los términos del artículo 90 del CGP.
Además, indicó que, de conformidad con el fondo de la acción incoada, la jurisdicción competente para asumir el conocimiento es la Contencioso Administrativa, en virtud de lo dispuesto por los artículos 1 del Decreto 1283 de 1996, 7 y 8 del Decreto 347 de 2013, 218 de la Ley 100 de 1993, 41 de la Ley 1122 de 2007, 11 de la Ley 1608 de 2013, 104 y 164 de la Ley 1437 de 2011.
Además de lo expuesto, señaló que, de conformidad con el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud -ADRES- es una entidad adscrita al Ministerio de la Protección Social, por lo tanto, la competencia para resolver la demanda planteada corresponde a los Jueces Administrativos.
Por todo lo expuesto, el Juzgado 24 Laboral del Circuito de Bogotá remitió la demanda a la Oficina Judicial de Apoyo de los Juzgados Administrativos de Bogotá “para que de inmediato sea repartida entre los Juzgados Administrativos de Bogotá D.C.”[3]
El expediente fue asignado al Juzgado 64 Administrativo de Bogotá -Sección Tercera Oral-[4]. Este juzgado, mediante decisión notificada el 19 de diciembre de 2019, resolvió no asumir el conocimiento del asunto, y planteó conflicto negativo de jurisdicción. Lo anterior, en atención a lo consignado en los artículos 104, 105 y 168 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[5] y al pronunciamiento del 28 de enero de 2015 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, que, en síntesis, consideró en casos de esta naturaleza, es la Jurisdicción Ordinaria a quien le corresponde dirimir la acción impetrada, por cuanto la controversia se suscitó entre una entidad administrativa prestadora del servicio de salud de carácter particular y una entidad pública, por lo cual, se enmarca dentro de lo previsto por el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001.Por consiguiente, remitió el expediente, a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para lo de su cargo.
El 2 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial envió el presente conflicto de jurisdicción a la Corte Constitucional.[6]
La Sala Plena, en sesión virtual del 25 de mayo de 2021, repartió el expediente de la referencia al despacho del Magistrado Sustanciador.
CONSIDERACIONES
A. Competencia
De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[7] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos entre jurisdicciones.
B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
Según lo establecido por esta Corporación, respecto a los conflictos entre jurisdicciones, es posible determinar que estos se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[8]
Al respecto, la Sala Plena de la Corte Constitucional profirió el Auto 155 de 2019, en el que, además de lo anteriormente expuesto, señaló que se requiere la configuración de tres presupuestos para la existencia de un conflicto de jurisdicciones, así: (i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[9] (ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia. Dicho de otro modo, es preciso constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[10] Y (iii) presupuesto normativo: es necesario que las autoridades cuyas posturas colisionan hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de la causa.
En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores supuestos, toda vez que:
Primero, el conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, y otra perteneciente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Segundo, existe una controversia entre el Juzgado 24 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 64 Administrativo de Bogotá -Sección Tercera Oral-, en relación con la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la EPS Sanitas, relativo a la falta de reconocimiento y pago de unas sumas correspondientes a recobros contenidos en cuatrocientos sesenta y seis (466) ítems, correspondientes a la cobertura y suministro de medicamentos No Pos, los cuales al momento de su entrega no se encontraban incluidos dentro del Plan Obligatorio de Salud, POS, ni cubiertos por la Unidad de Pagos por Capitación -UPC-, y que efectivamente fueron asumidos a favor de sus usuarios.
Tercero, tal y como fue advertido, ambos despachos acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. Por un lado, el Juzgado 24 Laboral del Circuito de Bogotá consideró que el asunto correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con lo dispuesto, entre otros, en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Por el otro, el Juzgado 64 Administrativo de Bogotá -Sección Tercera Oral-, estimó que la demanda debía ser resuelta por los jueces laborales, con fundamento en los artículos 104, 105 y 168 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[12] y el pronunciamiento del 28 de enero de 2015 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
C. Asunto objeto de decisión y metodología
A través del Auto 389 de 2021, esta Corporación resolvió un conflicto de jurisdicciones que se presentó entre un Juzgado Administrativo del Circuito de Bogotá y un Juzgado Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el cual se discutió cuál de las dos autoridades judiciales debía conocer de una demanda en la que -como ocurre en el caso sub examine- se pretendía el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero presuntamente adeudadas a la EPS Sanitas, que corresponderían a los recobros derivados de la prestación de servicios y procedimientos médicos no incluidos dentro del POS (hoy, PBS).
Al dirimir la controversia, la Sala Plena determinó que el trámite del proceso correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Para tal efecto, estableció la siguiente subregla:
"El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.
Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[13], en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores".
Arribó la Corte a la anterior conclusión, al advertir que, cuando la demanda verse sobre el reconocimiento y pago de servicios no incluidos en el POS (hoy, PBS), así como sobre las devoluciones entre entidades del Sistema General de Seguridad en Salud,[15] su trámite corresponde a los jueces administrativos. Lo anterior, por cuanto: (i) la ADRES es una entidad pública sujeta al derecho administrativo,[16] y, (ii) en calidad de tal, mediante actos administrativos, manifiesta su voluntad al reconocer -o no- el pago de prestaciones de salud.
Ahora bien, debe advertirse que, en el presente caso, la demanda, además de presentarse en contra de la ADRES, también se interpone en contra del Ministerio de Salud y de la Protección Social, sin embargo, esta situación no tiene repercusiones en la regla citada. En efecto, esta Corporación, a través del Auto 862 de 2021,[18] señaló que el hecho de que la demanda se hubiere dirigido contra el Ministerio de Salud y Protección Social no impedía que al dirimir el conflicto de jurisdicción se acudiera a la regla del Auto 389 de 2021. Esto por las siguientes razones:
"(i) Porque según el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015[19], la ADRES está adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social y es la encargada de administrar los recursos del FOSYGA, FONSAET, los copagos de prestaciones no incluidas en el PBS del régimen contributivo y los recursos del Sistema, entre otras.
(ii) Porque de conformidad con los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016[20], la defensa en los procesos judiciales, los derechos y las obligaciones adquiridas por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del FOSYGA y el FONSAET, fue transferida a la ADRES.
(iii) Porque la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social fue suprimida mediante el Decreto 1432 de 2016 y solo ejerció funciones hasta el 31 de diciembre de 2016[21]. Cambio que se generó en aras de "evitar duplicidad de funciones", luego de advertirse que mediante la Ley 1753 de 2015 se le atribuyeron a la ADRES unas funciones y actividades que eran "[...] desempeñadas por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social". Así las cosas, en el artículo 3º de la referida normativa[22] se modificó la estructura del despacho viceministro de Protección Social que había sido establecida en el numeral 3º del artículo 5º del Decreto 4107 de 2011[23] y que le asignaba la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social, para pasar a fijar una que no contempla esa dirección."
En suma, atendiendo la regla jurisprudencial aludida, corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa el conocimiento de las controversias judiciales relacionadas con el pago de recobros, derivados de prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy, PBS). Ello con fundamento en el inciso 1 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.[24]
D. Caso concreto
Luego de analizar la controversia planteada, la Sala Plena advierte que en el presente caso se generó un conflicto entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral (Juzgado 24 Laboral del Circuito de Bogotá), y otra que hace parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (Juzgado 64 Administrativo de Bogotá -Sección Tercera Oral-).
Por lo tanto, con fundamento en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto en el sentido de determinar que el Juzgado 64 Administrativo de Bogotá -Sección Tercera Oral-, es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la EPS Sanitas.
Lo anterior, siguiendo la regla de decisión establecida en el Auto 389 de 2021, según la cual "[e]l conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo (...)".
En consecuencia, la Corte ordenará la remisión del presente expediente al Juzgado 64 Administrativo de Bogotá -Sección Tercera Oral-, y ordenará comunicar la presente decisión a los interesados.
III. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción que se suscitó entre el Juzgado 24 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 64 Administrativo de Bogotá -Sección Tercera-, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 64 Administrativo de Bogotá -Sección Tercera Oral- es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por la EPS Sanitas.
- Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-237 al Juzgado 64 Administrativo de Bogotá -Sección Tercera Oral- para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique la presente actuación al Juzgado 24 Laboral del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
-Ausente con excusa-
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
-Ausente con permiso-
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
-Ausente con permiso-
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente electrónico. Carpeta "11001010200020200029200 C3.pdf". P. 150. Acta individual de reparto del 27 de noviembre de 2018.
[2] Código General del Proceso.
[3] Ídem, p. 153.
[4] Expediente electrónico. Carpeta "11001010200020200029200 C3.pdf". P. 155. Acta individual de reparto del 17 de julio de 2019.
[5] Funciones de la Jurisdicción Contenciosos Administrativa, excepciones y falta de jurisdicción y competencia, respectivamente.
[6] Expediente electrónico. Carpeta "11001010200020200029200 C2.pdf". P. 6.
[7] Artículo 241. "A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (...) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones".
[8] Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[9] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[10] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).
[11] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[12] Funciones de la Jurisdicción Contenciosos Administrativa, excepciones y falta de jurisdicción y competencia, respectivamente.
[13] Modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso.
[14] Fundamento jurídico 54 del Auto 389 de 2021.
[15] En el Auto 389 de 2021, la Sala Plena delimitó el ámbito de competencia de la Superintendencia Nacional de Salud y de la jurisdicción de lo contencioso administrativo respecto de las controversias sobre recobros en los siguientes términos: "(...) los asuntos enunciados en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 guardan una estrecha relación con la necesidad de garantizar la prestación de los servicios a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de donde se desprende que son de [competencia de la Superintendencia de Salud], con fundamento en el literal f), las controversias relacionadas con el tema de recobros de cuya solución dependa la prestación de los servicios del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Esa situación difiere de lo decidido por la Sala Plena en el conflicto de la referencia, pues, como se ha indicado, las demandas de recobros judiciales al Estado no plantean controversias que, en estricto sentido, se relacionen con la prestación de los servicios a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, dado que la prestación de tales servicios a los usuarios no está en discusión pues ya fueron prestados (...)".
[16] Ver los fundamentos jurídicos 35, 36 y 37 del Auto 389 de 2021.
[17] Ver el fundamento jurídico 40 del Auto 389 de 2021.
[18] A través del cual se dirimió el conflicto CJU-403.
[19] En efecto, el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015 establece: "Con el fin de garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, créase una entidad de naturaleza especial del nivel descentralizado del orden nacional asimilada a una empresa industrial y comercial del Estado que se denominará Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS). La Entidad hará parte del SGSSS y estará adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS), con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente. [...] || La Entidad tendrá como objeto administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga), los del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), los que financien el aseguramiento en salud, los copagos por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del Régimen Contributivo, [...]; los cuales confluirán en la Entidad. [...] || Para desarrollar el objeto la Entidad tendrá las siguientes funciones: || a) Administrar los recursos del Sistema, de conformidad con lo previsto en el presente artículo [...]".
[20] Al respecto, el artículo 26 del Decreto 1429 de 2016 señala: "TRANSFERENCIA DE PROCESOS JUDICIALES Y DE COBRO COACTIVO. La defensa en los procesos judiciales que esté a cargo de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social y los trámites administrativos tendientes al cobro coactivo que esté adelantando la misma Dirección al momento en que la Entidad asuma la administración de los recursos del SGSSS, serán asumidos por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), transferencia que constará en las actas que se suscriban para el efecto [...]". Y, por su parte, en el artículo 27 del mencionado decreto se estableció lo siguiente: "TRANSFERENCIA DE DERECHOS Y OBLIGACIONES. Todos los derechos y obligaciones que hayan sido adquiridos por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía, (Fosyga) y del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), se entienden transferidos a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) [...]".
[21] En el parágrafo transitorio del artículo 5 del Decreto 1432 de 2016 se estableció: "La Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social continuará ejerciendo las funciones señaladas en el Decreto 4107 de 2011 hasta el 31 de diciembre de 2016".
[22] El artículo 3 del Decreto 1432 de 2016 señala: "Modificar el numeral 3 del artículo 5 del Decreto 4107 de 2011, modificado por el Decreto 2562 de 2012, el cual quedará así: || "3. Despacho del Viceministro de Protección Social || 3.1 Dirección de Regulación de la Operación del Aseguramiento en Salud, Riesgos Laborales y Pensiones. || 3.1.1 Subdirección de Operación del Aseguramiento en Salud. || 3.1.2 Subdirección de Riesgos Laborales. || 3.1.3 Subdirección de Pensiones y Otras Prestaciones. || 3.2 Dirección de Regulación de Beneficios, Costos y Tarifas del Aseguramiento en Salud. || 3.2.1 Subdirección de Beneficios en Aseguramiento. || 3.2.2 Subdirección de Costos y Tarifas del Aseguramiento en Salud. || 3.3 Dirección de Financiamiento Sectorial".
[23] El artículo 3 del Decreto 4107 de 2011 dispone: "3. Despacho del Viceministro de Protección Social || 3.1 Dirección de Aseguramiento en Salud, Riesgos Profesionales y Pensiones. || 3.1.1 Subdirección de Prestaciones en Aseguramiento. || 3.1.2 Subdirección de Administración del Aseguramiento. || 3.1.3 Subdirección de Riesgos Profesionales. || 3.1.4 Subdirección de Pensiones y Otras Prestaciones. || 3.2 Dirección de Financiamiento Sectorial. || 3.3 Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social. [...]".
[24] La norma en cita dispone que: "la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa". (Negrilla fuera de texto).
