TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-2536/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias en relación con los actos administrativos que la ADRES emite con el propósito de ordenar a una EPS el reintegro de dineros del Sistema General de Seguridad Social en Salud
(...) corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que la ADRES emita para ordenar a una EPS el reintegro de dineros a su favor, por supuestos pagos indebidos o injustificados -apropiaciones o reconocimientos sin justa causa- del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (...)
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO Nº 2536 DE 2023
Referencia: expediente CJU-4252
Conflicto de jurisdicciones entre la Subsección "A" de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá D.C.
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la que prevé el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente,
AUTO
ANTECEDENTES
El 13 de septiembre de 2022[1], Salud Total EPS-S S.A. (Salud Total EPS) ejerció acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en salud (ADRES)[2]. Esto, con el propósito de (i) obtener la nulidad del “acto administrativo complejo” conformado por las resoluciones núm. 3064 de 2020 y 2870 de 2021 –de reposición–, que ordenan la restitución de recursos a favor de la ADRES por presunta “apropiación o reconocimiento sin justa causa”[3]; (ii) condenar a la ADRES a devolver a Salud Total EPS el capital, más el dinero que esta compensó, con las respectivas indexaciones, y (iii) condenar a la ADRES en costas y agencias en derecho[4].
De acuerdo con Salud Total EPS, la ADRES emitió los actos administrativos demandados para exigirle la devolución de recursos de unidad de pago por capitación del régimen contributivo, bajo el argumento de apropiación o reconocimiento sin justa causa. Por lo anterior, Salud Total EPS pagó a la ADRES sumas de dinero por valor de capital e indexaciones a partir de la auditoría de los recursos, y otra adicional en el proceso de compensación y reconocimiento de la UPC. Según la EPS, la ADRES no atendió los argumentos ni las pruebas que aportó durante la auditoría ni en el recurso de reposición. Por lo anterior, la EPS considera que la ADRES vulneró su debido proceso y la regulación del proceso de reintegro de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Además, manifestó que la ADRES incurrió en una falta de motivación de sus actos administrativos, no garantizó el derecho de defensa, e introdujo una falsa motivación en las resoluciones que ordenaron el reintegro de recursos[5].
El 15 de diciembre de 2022, la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la falta de jurisdicción para conocer la demanda y remitió el expediente a los juzgados Laborales y de la Seguridad Social del Circuito de Bogotá D.C. La autoridad judicial argumentó que (i) el artículo 622 del Código General del Proceso atribuyó a la jurisdicción ordinaria laboral y de la seguridad social el conocimiento de las “controversias relativas a los servicios de la seguridad social que se susciten entre entidades administradoras o prestadoras de dichos servicios”[6] y (ii) la Corte Constitucional[7] asignó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de las controversias por recobros únicamente en “los eventos catastróficos y accidentes de tránsito”[8], mas no en casos como el que sometió a su consideración Salud Total EPS. El tribunal concluyó que “tanto por el factor material (seguridad social) como por el factor subjetivo (administrador y prestador del servicio de seguridad social), el conocimiento del asunto corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social”[9].
El 5 de mayo de 2023, el Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá D.C. suscitó conflicto de competencia y remitió el proceso a la Corte Constitucional. El juzgado consideró que, de acuerdo con el Auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional, el “'conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES'”[10] (negrilla original). Así, precisó que no se relacionan en estricto sentido con la prestación de los servicios de la seguridad social, sino con litigios entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios que ya prestaron, que “no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”[11].
El 8 de septiembre de 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional, de conformidad con el reparto del 4 de septiembre de 2023, remitió a la magistrada sustanciadora el expediente del conflicto de jurisdicciones CJU-4252[12].
CONSIDERACIONES
Competencia
La Corte Constitucional es competente para resolver este conflicto de jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
La Sala Plena debe resolver la controversia que surgió entre la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá D.C., sobre la competencia para conocer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que radicó Salud Total EPS contra la ADRES a fin de obtener la nulidad y reversión de los efectos de los actos administrativos que ordenaron a la EPS restituir dineros del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, SGSSS). Para estos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de verificar el cumplimiento de estos presupuestos, se referirá a las reglas de competencia para conocer las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos administrativos que obligan a una EPS a reintegrar recursos del SGSSS (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
Verificación de los presupuestos para la configuración de conflictos de jurisdicciones
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones ocurren cuando dos o más autoridades de diferentes jurisdicciones que administran justicia “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[13]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos surjan es necesario que cumplan tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[14], los cuales explica el siguiente cuadro:
La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así, por las siguientes razones:
Se acredita el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (ii) el Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá D.C., que forma parte de la jurisdicción laboral ordinaria[18].
Cumple el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales se disputan el conocimiento de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual exige una solución por medio de un trámite de naturaleza judicial.
Satisface el presupuesto normativo, debido a que las autoridades judiciales expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 4 supra).
Competencia para decidir las controversias en relación con los actos administrativos que la ADRES emite con el propósito de ordenar a una EPS el reintegro de dineros del Sistema General de Seguridad Social en Salud–SGSSS.
En el Auto 1165 de 2021[19], la Sala Plena estableció la regla de decisión según la cual “[c]orresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud”. Para llegar a esta conclusión, la Sala Plena expuso en el auto las siguientes razones:
El artículo 104 del CPACA establece una cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer “[…] controversias suscitadas sobre actos administrativos en las cuales uno de los extremos en conflicto sea una entidad pública y, en ese caso, serán concordantes los artículos 138 y 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”[20]. Asimismo, prevé una cláusula específica, según la cual esa jurisdicción debe asumir “el conocimiento de las controversias respecto de la seguridad social cuando se presenta un conflicto entre empleados públicos y entidades de igual naturaleza, administradoras o prestadoras de servicios del”[21] SGSSS.
Según la sentencia C-607 del 2012, “[…] el procedimiento que debe adelantar la Superintendencia para ordenar el reintegro de dineros indebidamente apropiados o reconocidos sin justa causa se sujeta al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y sus decisiones son susceptibles de recursos y de ser atacadas ante la jurisdicción. A partir de lo anterior, puede verificarse, entonces, que se discuten actos administrativos emitidos en el cumplimiento de esta función administrativa asignada a la Superintendencia Nacional de Salud”[22].
Para que exista competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, en virtud del numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, el asunto debe (i) relacionarse con la prestación de servicios de la seguridad social y (ii) tratarse de una controversia entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. Sin embargo, la restitución al FOSYGA –o, en este caso, a la ADRES– de unas sumas de dinero por concepto de compensación no se enmarca en ninguno de estos supuestos.
La regla de decisión del Auto 1165 de 2021 es plenamente aplicable a los actos administrativos que emita la ADRES a fin de obtener el reintegro de recursos del SGSSS. La Sala Plena sostiene lo anterior, por las siguientes razones:
- Tanto la ADRES, como la Superintendencia Nacional de Salud, son entidades públicas, por lo que las controversias que surjan en virtud de los actos administrativos que estas profieran en ejercicio de sus funciones administrativas para lograr el reintegro de recursos del SGSSS caen dentro de las cláusulas general y específica de competencia del artículo 104 del CPACA.
- Al igual que ocurre con el procedimiento que adelanta la Superintendencia Nacional de Salud, la ADRES debe sujetar los trámites para ordenar el reintegro de dineros indebidamente apropiados o reconocidos sin justa causa al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[23].
- Los procesos mediante los que la ADRES exige a las EPS el reintegro de recursos del SGSSS no implican controversias entre “los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras”, sino entre una entidad pública y las entidades promotoras que administran recursos de salud. Por ende, tampoco suponen disputas estrictamente atinentes a la prestación de servicios de seguridad social, sino a la distribución y a la administración de los recursos que permiten esa prestación.
Regla de decisión. Por las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional establece que: corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que la ADRES emita para ordenar a una EPS el reintegro de dineros a su favor, por supuestos pagos indebidos o injustificados –apropiaciones o reconocimientos sin justa causa– del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Caso concreto
La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Lo anterior, por cuanto Salud Total EPS cuestiona actos administrativos que la ADRES profirió en el ejercicio de sus funciones administrativas, las cuales no hacen parte de la prestación de los servicios de seguridad social. Además, la controversia bajo análisis no es entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras[24]. En consecuencia, la Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer la demanda que interpuso Salud Total EPS en contra de la ADRES. En estos términos, la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a la que le remitirá el expediente CJU-4252 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Subsección "A" de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá D.C., en el sentido de DECLARAR que la Subsección "A" de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer de la demanda que presentó Salud Total EPS-S S.A. contra la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4252 a la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que proceda con lo de su competencia y comunique esta decisión a los interesados y al Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá D.C.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. 02ActaRepartoTribunalAdministrativo20220913.pdf.
[2] Salud Total EPS incluyó como "tercero interviniente" a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público (Procuraduría General de la Nación) en su acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
[3] Expediente digital. 01Demanda20220913.pdf, pp. 109-110 y 139-140.
[4] Expediente digital. 01Demanda20220913.pdf, pp. 1-2. Subsidiariamente, la EPS pidió declarar que la ADRES era responsable por el presunto daño antijurídico en perjuicio de Salud Total EPS debido a la orden de reintegro; condenar a la ADRES a restituir una suma específica de dinero por concepto de daño emergente –capital e indexación que la ADRES ordenó reintegrar–, así como condenar en costas y agencias en derecho a la ADRES.
[5] Ib., pp. 1-9.
[6] Expediente digital. 05AutoRemiteporCompetencia20221215.pdf, p. 2.
[7] La autoridad judicial referenció el auto del CJU-164, es decir, el A-841 de 2021.
[8] Expediente digital. 05AutoRemiteporCompetencia20221215.pdf, p. 3.
[9] Ib., p. 3.
[10] Expediente digital. 03AutoSuscitaConflictodeCompetencia.pdf.pdf, p. 1.
[11] Ib.
[12] Expediente digital. 03CJU-4252 Constancia de Reparto.pdf.
[13] Corte Constitucional, auto 345 de 2018, reiterado, entre otros, por los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[14] Corte Constitucional, auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[15] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[16] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que "está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP)". Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[17] Ib.
[18] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de esa norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. "La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (...) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: (...) 2. Tribunales Administrativos".
[19] Corte Constitucional, auto A-1165 de 2021 (CJU-323).
[20] Ib.
[21] Ib.
[22] Ib.
[23] Corte Constitucional, sentencia C-162 de 2021. Ley 1437 de 2011, art. 2.
[24] Según el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES tendrá por objeto, entre otros, "administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga)".
