Auto A-2639 de 2023

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-2639/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 2639 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-1777

Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá - Sección Tercera – y el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de la misma ciudad

Magistrado sustanciador:

Juan Carlos Cortés González

Bogotá D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veintitrés (2023)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta[1], profiere el presente auto con fundamento en los siguientes

ANTECEDENTES

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 9 de agosto de 2019, la E.P.S. Sanitas S.A. presentó demanda ordinaria laboral contra la entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (En adelante ADRES), con el fin de que el juez declare la responsabilidad de la demandada por los perjuicios ocasionados con ocasión del rechazo infundado de 200 recobros, cuyo costo asciende a la suma de $68.236.346. Al igual que por concepto de los gastos administrativos inherentes a la gestión y manejo de tales prestaciones que se encuentran excluidas del Plan Obligatorio de Salud (No POS), hoy Plan de Beneficios en Salud (PBS).
2. Decisión de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. El proceso fue repartido al Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Bogotá. Esa autoridad judicial, en providencia del 9 de diciembre de 2019, rechazó la competencia por falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a los juzgados administrativos de la ciudad. Señaló que la demanda versaba sobre un conflicto suscitado entre una empresa promotora de salud, EPS Sanitas, y la entidad encargada de pagar los recobros. Es decir, contra quien no administra ni presta servicios de salud, pues en la controversia no intervienen afiliados, ni empleadores. Ello considerando que corresponde a la entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social En Salud ADRES el giro de los dineros para los tratamientos y medicamentos que prestan las E.P.S. a sus afiliados, que no se encuentran cubiertos por el POS o por la UPC. Con base en lo expuesto, dicho asunto no corresponde a las previsiones del artículo 2º del CPTYSS[2].
3. Decisión de la jurisdicción contenciosa administrativa. El proceso fue repartido al Juzgado Sesenta y Tres Administrativo de Bogotá, Sección Tercera. Esa autoridad, en auto del 26 de febrero de 2020, rechazó avocar conocimiento y promovió conflicto negativo de competencia. Manifestó que la demanda pretende el pago de obligaciones a favor de la E.P.S Sanitas y a cargo de la entidad demandada por la cobertura y suministro de medicamentos que no están incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS). Consideró que el asunto debe ser conocido por la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, porque la controversia se relaciona con un asunto que compete al Sistema General de Seguridad Social en Salud, de acuerdo con el numeral 4º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001.

CONSIDERACIONES

4. El caso reúne los presupuestos establecidos en el Auto 155 de 2019[3] para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. El presente asunto satisface las reglas del Auto 155 de 2019 proferido por la Corte Constitucional para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Primero, acredita el cumplimiento del presupuesto subjetivo, debido a que existe una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y otra de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, y ambas niegan ser competentes para resolverlo. Segundo, demuestra el cumplimiento del presupuesto objetivo, en tanto existe una causa judicial activa, promovida por E.P.S. Sanitas S.A. contra la ADRES, por la que pretende el pago de los valores asumidos por la E.P.S por concepto de recobros en servicios de salud. Tercero, satisface el presupuesto normativo, porque ambas autoridades plantean una disputa legal y jurisprudencial relacionada con la competencia. De un lado, el juez laboral sostuvo que este asunto debe dirimirse ante la jurisdicción contencioso administrativa, en tanto la demanda versa sobre actos administrativos relativos a recobros en materia de salud, por lo que no se cumplen los presupuestos de competencia del artículo 2 del CPTYSS. Por su parte, el juez de lo contencioso administrativo expuso que, de conformidad con el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001, la jurisdicción ordinaria laboral debe resolver la controversia, por referirse a la seguridad social y sus recursos.  
5. Reiteración de los Autos 389 de 2021 y 390 de 2021. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud. En el Auto 389 de 2021[4], esta corporación concluyó que la competencia jurisdiccional para conocer los asuntos relacionados con recobros judiciales al Estado por prestaciones de salud no incluidas en el anterior POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud, recae en los jueces contencioso administrativos, de conformidad con el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
6. La Corte explicó que dichas controversias no debían ser estudiadas a la luz del numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, pues, en estricto sentido, no se relacionan con la prestación de los servicios de la seguridad social. Por el contrario, se trata de litigios relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios, ni a empleadores, sino únicamente a entidades administradoras de recursos. En aquel momento, esta corporación dejó claro que dicho tipo de reclamaciones son la expresión de controversias frente a actuaciones administrativas regladas en cabeza de una entidad pública, como la ADRES. En tal sentido, es razonable que su control deba estar a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
7. La decisión tomada en el Auto 389 de 2021 fue objeto de reiteración en el Auto 390 de 2021[5]. En esa ocasión, Emssanar E.P.S. presentó demanda ordinaria laboral contra la Nación - Ministerio de Salud y de la Protección Social y la ADRES, con el propósito de obtener el pago de sumas de dinero adeudadas, por la prestación de servicios y medicamentos no incluidos en el POS. En aquella oportunidad y en aplicación de la regla antes indicada, se determinó que no se trata de un litigio que pueda relacionarse directamente con la prestación de los servicios de la seguridad social, en el cual se vean implicados los afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores, como lo prevé el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001. En contraste, corresponde a la confrontación de una actuación administrativa relativa a la financiación de tales servicios.
8. Reiteración del Auto 1942 de 2023[6]. La adopción de reglas de transición, de carácter excepcional y temporal, para evitar la imposición de una carga excesivamente gravosa con ocasión del cambio jurisprudencial introducido por el Auto 389 de 2021. En esta decisión la Sala Plena de la Corte Constitucional reiteró la regla de decisión dispuesta en el Auto 389 de 2021. Sin embargo, como elemento novedoso en la función de resolver conflictos de competencia entre jurisdicciones, adoptó un régimen de transición, de carácter excepcional y temporal, para mitigar el impacto del ajuste realizado en la jurisprudencia respecto de la definición de competencia a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el POS (PBS). Lo anterior, para "aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)". Las siguientes fueron las reglas de transición establecidas:

Síntesis de las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023
Demandas a las que se aplican las reglas de transición[7]:	Demandas que se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral y que: (a) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión. (b) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o al momento de la expedición del Auto 1942 de 2023 y, como consecuencia del cambio de precedente, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este último auto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.
Demandas instauradas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del Auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente: (c) Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante. (d) Se encuentran en trámite al momento de la expedición del Auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.
Reglas de transición a aplicar[8]:	1. Respecto del agotamiento previo de recursos. El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional), para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido.
2. Respecto de la conciliación extrajudicial. No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA.
3. Respecto de los términos de caducidad del medio de control. En cada caso, el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda.

CASO CONCRETO

9. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala Plena de esta Corporación dirime el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones en el sentido de determinar que el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo de Bogotá, Sección Tercera, es el competente para pronunciarse sobre este litigio, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y la regla de decisión contenida en el Auto 389 de 2021, que en esta oportunidad se reitera.
10. Obsérvese que las pretensiones de la E.P.S. Sanitas se refieren al recobro de dineros adeudados por la parte demandada, derivados de la prestación de servicios y el suministro de medicamentos excluidos del POS, hoy PBS. Es decir, no se trata de un litigio que, en estricto sentido, se relacione directamente con la prestación de los servicios de la seguridad social en salud, en el cual se vean implicados los afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores, como lo prevé el artículo 622 del Código General del Proceso, que modificó el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
11. En consecuencia, a partir de la aplicación de las reglas del Auto 389 de 2021 y lo previsto en el artículo 104.1 del CPACA, la Sala concluye que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de la demanda instaurada por la E.P.S. Sanitas. En tal sentido, la Sala Plena remitirá el presente asunto al Juzgado Sesenta y Tres Administrativo de Bogotá, Sección Tercera, para que, de forma inmediata, trámite la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente, conforme con los fundamentos de la presente decisión y las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023.
12. Regla de decisión: El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. En concreto, cuando a través de estos se cuestionan por parte de una EPS actuaciones administrativas del FOSYGA, hoy ADRES.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones en el sentido de declarar que el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo de Bogotá, Sección Tercera, es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por Sanitas E.P.S. S.A. en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud – ADRES.

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-1777 al Juzgado Sesenta y Tres Administrativo de Bogotá, Sección Tercera, para que continúe con el trámite del proceso, conforme con las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023, y para que comunique la presente providencia al Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Bogotá y a los interesados en este trámite.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,  

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Ausente con comisión

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

[1] El artículo 241 de la Constitución establece: "A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones".

[2] Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

[3] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

[4] M.P.: Antonio José Lizarazo Ocampo

[5] Ibídem

[6] M.P. José Fernando Reyes Cuartas.

[7] Respecto de los literales a) y c) que refieren a demandas en las que existe decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de inadmisión o rechazo por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (agotamiento de recursos obligatorios y/o conciliación extrajudicial) o el presupuesto procesal de la caducidad; el auto determinó que, en caso de existir una decisión definitiva respecto de esas demandas, las mismas podrán ser nuevamente presentadas de acuerdo con el literal e). Sin embargo, si fueron solo inadmitidas, se deberá dar aplicación a estas reglas. En el mismo sentido, se determinó que en las demandas referidas en los literales c) y d), el juez de conocimiento deberá considerar si el referido incumplimiento de la parte demandante deriva de la confianza legítima que ostentaría frente a la observancia del precedente que remitía el asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral.

[8] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el auto 1942 de 2023 de la Corte Constitucional, al cual se remite en su integridad esta providencia.