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Expediente CJU-5255
M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 734 DE 2024
Referencia: Expediente CJU-5255
Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección “A”) y el Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., dieciocho (18) de abril de dos mil veinticuatro (2024)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
ANTECEDENTES
La causa judicial. La EPS Famisanar S.A.S. (en adelante, EPS Famisanar) presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Superintendencia Nacional de Salud y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES[1]. En particular, cuestiona la Resolución 004900 del 10 de junio de 2020, a través de la cual la Superintendencia Nacional de Salud dio por configurada la causal de “[r]ecobros por valores que no se debieron aprobar, incluidos en paquetes de MYT-03 y MYT-04 […] [en el] periodo comprendido entre el 01 de noviembre de 2011 y el 30 de junio de 2014”[2] y, en consecuencia, ordenó a EPS Famisanar reintegrar a favor de la ADRES “$223.147.725.00 por concepto de capital […] y […] $335.901.979.07 por concepto de intereses de mora calculados con base a la tasa establecida para liquidar los impuestos administrado[s] por la DIAN, con corte [al] 27 de marzo de 2018”; también, la Resolución 2022590000002291-6-6 del 10 de junio de 2022 que confirmó esa decisión[3]. La demandante solicitó: (i) declarar la nulidad de ambas resoluciones; (ii) “revocar la obligación de reintegrar las sumas de dinero” impuesta por concepto de capital e intereses de mora; y (iii) “cancelar cualquier registro, anotación o proceso que hubiere hecho o iniciado por el valor que se ordenó reintegrar [a través de] los actos administrativos [cuestionados]”[4].
Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por reparto el proceso correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección “A”)[5]. Este, mediante auto del 19 de enero de 2023, resolvió, (i) “[d]eclarar la falta de jurisdicción […] para conocer de la demanda” y (ii) “[r]emitir el expediente a los Juzgados Laborales y de la Seguridad Social del Circuito de Bogotá”[6]. Argumentó que el “objeto de la presente demanda surge con motivo de la expedición [de un] acto administrativo”[7], dentro de una controversia entre una EPS y una administradora de los recursos del sistema, lo que implica que “tanto por el factor material (seguridad social) como por el factor subjetivo (prestador y administrador del servicio de seguridad social), el conocimiento del asunto corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social”. Esto con fundamento en lo señalado por el artículo 622 del Código General del Proceso (en adelante, CGP).[8]
Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria laboral. El proceso correspondió por reparto al Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá[9]. En auto del 20 de febrero de 2024[10], esa sede judicial (i) se abstuvo de avocar conocimiento de la demanda y (ii) propuso conflicto negativo de jurisdicciones, ordenando la remisión del expediente a la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral. Mediante auto del 23 de febrero de 2024[11], esa decisión fue dejada parcialmente sin valor ni efecto para, en su lugar, provocar el conflicto negativo de competencia y remitir el asunto a la Corte Constitucional. Para sustentar su postura, el juzgado señaló que “el fin último del presente asunto, [es] que se decrete la nulidad de los actos administrativos que ordenan el reintegro de los recursos presuntamente apropiados o reconocidos sin justa causa en el pago de recobros auditados por concepto de la causal 'recobros por valores que no se debieron aprobar”. Refirió que “tal como se dispuso en el Auto 861 de 2021 […], del Decreto 056 de 2015 se extrae que los establecimientos hospitalarios pueden solicitar a la ADRES el pago de los recobros producto de los servicios médicos prestados a los pacientes que hayan sufrido daños fruto de eventos catastróficos o accidentes de tránsito, cuando estos no estén cobijados por el SOAT. En este sentido, al igual que en el caso del Auto 389 de 2021, la controversia que da origen a este conflicto de jurisdicciones se basa en un pleito respecto a los recobros realizados a la ADRES por servicios de salud previamente prestados y, por tanto, la competencia corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”.
Actuaciones en la Corte Constitucional. El 26 de febrero de 2024, el expediente fue remitido a la Corte[12]. Luego, el 8 de marzo de 2024 el proceso fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora y, el 12 de marzo siguiente, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho[13].
CONSIDERACIONES
Competencia��
La Corte Constitucional está facultada para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política.
Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología
La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección “A”) y el Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá. Esta versa sobre la competencia para conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho formulado por la EPS Famisanar contra la Superintendencia Nacional de Salud y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, a fin de lograr la nulidad y el restablecimiento del derecho frente a los actos administrativos que ordenaron a la EPS restituir dineros del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, SGSSS). Para ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de la jurisdicción ordinaria laboral en materia de seguridad social para conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos que obligan a una EPS a reintegrar recursos del SGSSS (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).�
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones��
Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningún[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[14]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[15].
La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así, por las siguientes razones:
Satisface el presupuesto subjetivo. Enfrenta a dos autoridades que administran justicia y pertenecen a jurisdicciones diferentes. Esto es, (a) al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (b) al Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción ordinaria.[19]
El presupuesto objetivo está acreditado. Las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual exige una solución por medio de un trámite de naturaleza judicial.
Cumple el presupuesto normativo. Las dos autoridades judiciales indicaron los fundamentos jurídicos, constitucionales y legales, con base en los cuales consideran que carecen de competencia para conocer el asunto (párr. 2-3, supra).
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos que obligan a una EPS a reintegrar recursos al SGSSS. Reiteración del Auto 1165 de 2021
En el Auto 1165 de 2021[20], la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión: “Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA [hoy a la ADRES[21]] por�supuestos pagos indebidos o injustificados�del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud”[22] Lo anterior, conforme a lo estipulado en los artículos 104[23] 138[24]�y 155[25] de la Ley 1437 de 2011.
La providencia consideró que la controversia versaba sobre la validez de la actuación administrativa de una entidad pública: la Superintendencia Nacional de Salud. Además, planteó que, “a partir del numeral 4°, artículo 2° de la Ley 1564 de 2012, debe evaluarse (i)�si el conflicto corresponde a la prestación de servicios de la seguridad social y (ii) si se trata de una controversia entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. Sobre el primer criterio, la providencia precisó que aquellos procedimientos que no pretenden garantizar la prestación del servicio no corresponden a estas disputas”. En virtud de lo anterior, reiteró el Auto 389 de 2021[26]. Con fundamento en ello, estableció que aquellas controversias sobre actos administrativos que ordenan a una EPS la devolución de sumas de dinero al SGSSS, corresponden al juez administrativo.
Regla de decisión. De acuerdo con los artículos 104, 138�y 155 del CPACA, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho propuesto contra actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que esa entidad ordena a una EPS el reintegro de sumas de dinero a la ADRES.
Caso concreto
La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Esto por cuanto la controversia planteada versa sobre la decisión proferida mediante resoluciones 004900 del 10 de junio de 2020 y 2022590000002291-6-6 del 10 de junio de 2022 expedidas por la Superintendencia Nacional de Salud. A través de dichos actos administrativos, la mencionada Superintendencia le ordenó a la EPS Famisanar reintegrar una suma de dinero a la ADRES. En tal sentido, en primer lugar, se observa que los actos administrativos que se demandan fueron proferidos por una entidad pública como lo es la Superintendencia Nacional de Salud, esto de conformidad con su función de inspección, vigilancia y control de “[…]la eficiencia, eficacia y efectividad en la generación, flujo, administración y aplicación de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud”[27]. En segundo lugar, la controversia planteada no gira en torno a la prestación de servicios de salud, por el contrario, lo que se discute es la orden de la Superintendencia Nacional de salud de reintegrar a la ADRES una suma de dinero por concepto de capital e intereses moratorios al SGSSS. En la presente demanda no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores. Por lo tanto, de conformidad con los artículos 104, 138�y 155 de la Ley 1437 de 2011, es la jurisdicción de lo contencioso administrativo la llamada a tramitar la controversia.
En consecuencia, reiterando la regla de decisión del Auto 1165 de 2021, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección “A”), por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-5255 para lo de su competencia y para que comunique esta decisión.��
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección “A”) y el Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección “A”) es la autoridad competente para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la EPS Famisanar S.A.S. en contra de la Superintendencia Nacional de Salud y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES.
- REMITIR el expediente CJU-5255 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección “A”), para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. 01DEMANDA07122022_113158pdf.
[2] Expediente digital. 01DEMANDA07122022_113158pdf, p 4.
[3] Expediente digital. 01DEMANDA07122022_113158pdf, pp. 4-5.
[4] Expediente digital. 01DEMANDA07122022_113158pdf, p. 3.
[5] Expediente digital. 07ACTA DE REPARTO DR LASSO 2022-01538pdf.
[6] Expediente digital. 12 AutoRemite Laboral ordinariapdf, p. 3.
[7] Expediente digital. 12 AutoRemite Laboral ordinariapdf, p. 2.
[8] Expediente digital. 12 AutoRemite Laboral ordinariapdf, p. 2.
[9] Expediente digital. 02ActaRepartopdf.
[10] Expediente digital. 03AutoNoAvocaProvocaConflictoLibresepdf.
[11] Expediente digital. 04AutoDejaSinValorEfectoRemitasepdf.
[12] Expediente digital. 02CJU-5255 Correo Remisoriopdf.
[13] Expediente digital. 03CJU-5255 Constancia de Repartopdf.
[14] Corte Constitucional, Auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los Autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[15] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[16] Corte Constitucional, Auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el Auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[17] Corte Constitucional, Auto 041 de 2021. Según esta decisión, el requisito exige a la Corte Constitucional verificar que "está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional".
[19] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11.�"La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: [...] // 3. Juzgados [...] laborales [...] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [...] 2. Tribunales Administrativos".
[21] Entidad sustituida en sus funciones por la ADRES, en virtud de lo normado en la Ley 1753 de 2015.
[22] Expediente CJU-323, p. 8.
[23] El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 dispone que la jurisdicción contencioso-administrativo conoce de "las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas" [negrilla fuera del texto original].
[24] Ley 1437 de 2011, artículo 138: "Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior".
[25] Ley 1437 de 2011, artículo 155: "Los juzgados administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos [...] 3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos de cualquier autoridad, cuya cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes".
[26] Auto 389 de 2021. La providencia concluyó que el proceso judicial que pretende el recobro de servicios que una EPS prestó en cumplimiento de órdenes de tutela "no tiene por objeto decidir sobre la prestación del servicio sino sobre su financiación" y "no pretende garantizar en forma directa que el servicio o la tecnología en salud efectivamente sean prestados".
[27] Artículo 4°, numeral 10° del Decreto 1080 de 2021 "Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud".
