Auto 861/21
Referencia: Expediente CJU-392
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado Veinticuatro Administrativo Oral de Medellín
Magistrada ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D. C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
ANTECEDENTES
El 27 de octubre de 2015 fue repartida al Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Medellín, la demanda ordinaria laboral interpuesta por la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-. [1] En dicho proceso se pretende que se ordene a la demandada al pago de “las facturas generadas por servicios médicos hospitalarios prestados por la demandante a pacientes dentro de las condiciones determinadas en la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT-”. [2] Lo anterior, teniendo en cuenta que la demandante solicitó el pago de dichas facturas al Estado y este glosó los recobros y rechazó el pago de lo adeudado.
Mediante auto del 8 de agosto de 2018 el Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Medellín se declaró incompetente por falta de jurisdicción y ordenó la remisión del proceso a los juzgados administrativos.[3] Dicha decisión se fundamentó en el Auto APL1531 del 12 de abril de 2018 de la Corte Suprema de Justicia que -en relación con los procesos en los que las EPS pretendan a través de demanda ordinaria laboral que se condene a la ADRES a realizar el pago por servicios prestados de salud No POS- estableció que, teniendo en cuenta que el FOSYGA actúa en nombre y representación del Estado, “constituye un acto administrativo particular y concreto que debe zanjarse en el marco de la competencia general de la jurisdicción contencioso administrativa prevista en el artículo 104 de la ley 1437 de 2011”.
En consecuencia, el asunto fue repartido al Juzgado Veinticuatro Administrativo Oral de Medellín que, a través de auto del 30 de enero de 2019, se declaró incompetente por falta de jurisdicción y remitió el expediente al Consejo Superior de la Judicatura. El juzgado fundamentó su decisión en los artículos 104 del CPACA y 2 del Código Procesal del Trabajo, así como en reiterados pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura según los cuales, como no se trata de un proceso relacionado con la seguridad social de los empleados públicos cuyo régimen esté administrado por una persona de derecho público -numeral 4, artículo 104, CPACA-, quien es competente, debido a la cláusula residual contenida en el artículo 15 del CGP, es la jurisdicción ordinaria.[5]
El 24 de marzo de 2021, el expediente fue radicado en la Corte Constitucional, previa remisión de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial debido a la cesación de funciones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.[6]
Posteriormente, el 1 de junio de 2021 el expediente fue repartido al despacho de la Magistrada Sustanciadora.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
- Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones
- Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones
1.1 Este Tribunal es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[7].
2.1 Mediante reiterada jurisprudencia esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia o de jurisdicción son controversias de tipo procesal en donde varios jueces pueden: (i) rehusarse a asumir el conocimiento de un mismo asunto, para lo cual alegan su incompetencia (conflicto de competencia negativo) o (ii) pretender asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto de competencia positivo)[8].
2.2 En desarrollo de lo anterior, la Corte Constitucional ha sido enfática en considerar que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se estructuren tres presupuestos, a saber: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones, (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional y; (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa.
2.3 En ese orden de ideas y previo planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, procederá la Corte a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.
2.3.1 Del presupuesto subjetivo: Constata la Corte la configuración de este, toda vez que la controversia objeto de análisis se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria laboral (Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Medellín) y otra de la jurisdicción contencioso-administrativa (Juzgado Veinticuatro Administrativo Oral de Medellín).
2.3.2 Del presupuesto objetivo: Se entiende superado comoquiera que se verificó la existencia de una demanda ordinaria laboral promovida por la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl, cuya pretensión principal se concreta en solicitar que se ordene a la ADRES al pago de “las facturas generadas por servicios médicos hospitalarios prestados por la demandante a pacientes dentro de las condiciones determinadas en la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT- ”.[9]
2.3.3 Del presupuesto normativo: Sobre el particular, advierte la Corte que el Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Medellín justificó su falta de jurisdicción en el Auto APL1531 del 12 de abril de 2018 de la Corte Suprema de Justicia. Por su parte, el Juzgado Veinticuatro Administrativo Oral de Medellín rechazó el conocimiento del asunto por considerarse falto de jurisdicción de conformidad con lo establecido en los artículos 104 del CPACA y 2 del Código Procesal del Trabajo, así como en reiterados pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura. Como se evidencia, ambas autoridades judiciales presentaron argumentos de carácter legal y jurisprudencial para sustentar su posición.
2.4 Ahora bien, superado el análisis de los presupuestos de configuración de los conflictos de jurisdicciones, procede la Corte a dirimir la controversia suscitada entre el Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Medellín y Juzgado Veinticuatro Administrativo Oral de Medellín. Para ello, se desarrollará el fundamento normativo, para, finalmente, dar solución al caso concreto.
3. Competencia judicial para conocer de asuntos relacionados con el pago de reclamaciones judiciales al Estado por servicios hospitalarios prestados a pacientes que entran en la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT-
3.1 Según lo establecido en el Decreto 056 de 2015, la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT- es una subcuenta de la ADRES que busca garantizar la atención en salud, las indemnizaciones y gastos a que normativamente haya lugar, por daños generados a las personas “víctimas de accidentes de tránsito cuando no exista cobertura por parte del SOAT, de eventos catastróficos de origen natural, de eventos terroristas y de los demás eventos aprobados por el Ministerio de Salud y Protección Social.” [10]. Es decir, el Estado, en cabeza de la Subcuenta ECAT de la ADRES, tiene la obligación de asumir, entre otras cosas, el pago por los servicios de salud prestados a los pacientes que hayan sufrido daños fruto de los mencionados eventos.
3.2 Así, cuando una entidad preste estos servicios, puede realizar una reclamación con cargo a la Subcuenta ECAT con el objeto de recibir el pago por los gastos en que se haya incurrido. Dichas reclamaciones se auditarán integralmente, podrán ser objeto de glosas y, una vez estas hayan sido subsanadas u objetadas satisfactoriamente, el Ministerio de Salud y Protección Social o quien este designe procederá a pagar las reclamaciones que no hubiesen sido glosadas.[11]
3.3 Ahora bien, en un caso similar relacionado con el pago de recobros por parte del Estado a las entidades de salud, la sala plena de la Corte Constitucional señaló, mediante Auto 389 de 2021, que el conocimiento respecto a las controversias sobre los recobros a la ADRES por prestaciones no incluidas en el POS -ahora PBS- corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa. Lo anterior, “en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES”.[12]
3.4 El caso objeto de estudio se diferencia del Auto 389 de 2021 en tres elementos principales: (i) que quien solicita el pago a la ADRES es una Institución Prestadora de Salud -IPS- y no una EPS, (ii) que la demanda se interpone contra la Subcuenta ECAT de la ADRES por servicios prestados derivados de accidentes de tránsito sin SOAT, eventos terroristas o catastróficos de origen natural y no por servicios No POS (hoy PBS) y (iii) que no se trata de recobros sino de reclamaciones. A pesar de las diferencias entre los casos, esta Corporación considera que se puede aplicar la misma lógica para determinar la jurisdicción competente, en tanto las dos premisas que fundamentan la regla del Auto 389 de 2021 también son aplicables al caso en cuestión, como se expondrá a continuación.
3.5 Para sustentar la regla jurisprudencial del auto mencionado, en primer lugar, la Corte descartó la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral y concluyó, que “este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social”. [13] Lo anterior, primero, porque “el proceso judicial de recobro no corresponde, en estricto sentido, a una controversia relativa a la prestación de servicios de la seguridad social.” [14] Esto en vista de que, como el servicio ya fue prestado por la entidad, dicho procedimiento no tiene por objeto garantizar la prestación del servicio médico sino decidir a quién le corresponde asumir el pago de este. Es decir, es una controversia económica y no de salud.
3.6 En segundo lugar, tras analizar las normas que regulan el procedimiento de recobro,[15] la Corte señaló que este constituye un verdadero trámite administrativo y que, en él, “la ADRES profiere actos administrativos [materiales] que logran consolidar o negar la existencia de obligaciones”[16] de pago a cargo de la administración. Por tanto, teniendo en cuenta que los procedimientos de recobro son la expresión de actuaciones administrativas regladas en cabeza de una entidad pública, es razonable que su control deba estar a cargo de la jurisdicción contencioso-administrativa, especialmente si se tiene en cuenta que el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 dispone expresamente que dicha jurisdicción “está instituida para conocer […] de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas”.
3.7 Respecto de la primera premisa, el igual que en el Auto 389 de 2021, en el caso que nos ocupa la controversia no se encuentra cobijada por el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Lo anterior, por un lado, porque como el servicio ya fue prestado por la IPS, dicho procedimiento no tiene por objeto garantizar la prestación del servicio médico sino decidir a quién le corresponde asumir el pago de este, es decir, es una controversia económica y no de salud. Por el otro, porque en el pleito no intervienen afiliados, beneficiarios o usuarios ni empleadores, sino que se trata de litigios entre la ADRES y una IPS. Esto, teniendo en cuenta que tanto las EPS como las IPS pueden solicitar a la ADRES el pago de servicios prestados que no están obligadas a asumir.
3.8 En lo relacionado con la segunda premisa, es importante precisar que los recobros y las reclamaciones se diferencian en que los primeros son “solicitud presentada por una entidad recobrante ante la ADRES o ante la entidad que se defina para tal efecto, a fin de obtener el pago de cuentas por concepto servicios y tecnologías en salud no cubiertas por el Plan de Beneficios en Salud con cargo a la UPC, cuyo suministro fue garantizado a sus afiliados y prescrito por el profesional de la salud u ordenados por fallos de tutela”[18] y las segundas son “solicitudes presentadas por una Persona Natural o Jurídica ante la ADRES o ante la entidad que se defina para tal efecto, a fin de obtener el pago de las indemnizaciones previstas en el Decreto 780 de 2016, con ocasión de accidentes de tránsito, eventos catastróficos, eventos terroristas y otros eventos expresamente aprobados por la autoridad competente”.
3.9 Sin embargo, a pesar de que se trata de trámites distintos, puede entenderse que los dos constituyen procedimientos administrativos. En ambos casos, después de tramitada la solicitud y la auditoría, la ADRES puede aprobar o rechazar el pago de las sumas en controversia, consolidando o negando con ello la existencia de la obligación.[20] Cabe mencionar que en el marco de este proceso, se otorga un tiempo a las entidades para responder a las glosas que la ADRES hace, en un caso, a “los recobros presentados por las Entidades Promotoras de Salud (EPS), por concepto de medicamentos, servicios médicos o prestaciones de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS)” y, en el otro a “las reclamaciones formuladas por las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud con cargo a los recursos de la Subcuenta de Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT) del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga)”.
3.10 Dicha declaración de voluntad de la ADRES, pese a que no tiene la denominación formal de resolución o decreto, materialmente presenta las características de un acto administrativo, pues produce efectos jurídicos, en la medida en que: (i) es expedida por la autoridad competente; (ii) cuenta con una motivación respecto a la información de cantidad y valor de las reclamaciones, las causales de la glosa, el resultado de la auditoría integral, la relación de los ítems aprobados y las causales de no aprobación; (iii) respeta el principio de publicidad pues debe ser puesto en conocimiento de la IPS y (iv) puede ser impugnada a través del trámite de objeción. [22]
3.11 En este sentido, la segunda premisa se cumple también en el presente caso, puesto que el pronunciamiento de la ADRES en que niega el pago de las reclamaciones goza del mismo carácter de acto administrativo en cabeza de una entidad pública que aquel en que se niega el pago de los recobros. Lo anterior, puesto que, al proferir la decisión referida, la ADRES crea una situación jurídica concreta para la IPS, en el sentido de aceptar o rechazar el pago de los servicios prestados a pacientes que entran en la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT-.
3.12 Cabe resaltar que la calidad de la entidad demandante, esto es si se trata de una EPS o una IPS, no es en el presente caso un factor relevante para resolver el conflicto de jurisdicciones, en tanto la razón por la que se aplica el inciso primero del artículo 104 para otorgar conocimiento a la jurisdicción contencioso-administrativa es porque lo que se demanda es un acto administrativo de la ADRES, sin importar quien realiza la solicitud de pago.
3.13 Así las cosas y teniendo en cuenta las precisiones mencionadas, la regla del Auto 389 de 2021 puede extenderse para considerar que las demandas de recobros o reclamaciones judiciales al Estado por servicios prestados por entidades del SGSSS corresponden a la jurisdicción contencioso administrativa, pues “no plantean controversias que, en estricto sentido, se relacionen con la prestación de los servicios a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, dado que la prestación de tales servicios a los usuarios no está en discusión pues ya fueron prestados y, por el contrario, (i) lo que pretenden es la resolución de asuntos económicos, (ii) se cuestionan decisiones adoptadas mediante actos administrativos, y (iii) tienen por objeto la declaratoria de responsabilidad de entidades estatales.”[23]
III. CASO CONCRETO
La Sala Plena constata que, en el presente caso:
1. Se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria laboral (Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Medellín) y otra de la jurisdicción contencioso-administrativa (Juzgado Veinticuatro Administrativo Oral de Medellín), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 2.3 de esta providencia.
2. En concordancia con lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Veinticuatro Administrativo Oral de Medellín es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-.
Lo anterior encuentra su sustento en un entendimiento extendido de la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021 según la cual la jurisdicción contencioso-administrativa conocerá de aquellas controversias en las que una entidad del SGSSS demande a la ADRES con el objetivo de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios de salud prestados con anterioridad.
Al respecto, cabe aclarar que del Decreto 056 de 2015 se extrae que los establecimientos hospitalarios pueden solicitar a la ADRES el pago de las reclamaciones producto de los servicios médicos prestados a las víctimas de accidentes de tránsito cuando no exista cobertura por parte del SOAT, de eventos catastróficos de origen natural o de eventos terroristas. En este sentido, al igual que en el caso del Auto 389 de 2021, la controversia que da origen a este conflicto de jurisdicciones se basa en un pleito respecto a las solicitudes de pago realizadas por una entidad del SGSSS a la ADRES, glosadas por esta última, por servicios de salud previamente prestados y, por tanto, la competencia corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
3. En razón a los argumentos presentados, la Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado Veinticuatro Administrativo Oral de Medellín y comunicar la presente decisión al demandante.
Subregla de decisión: La competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de reclamaciones judiciales al Estado por servicios prestados a pacientes que entran en la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT- recae en los jueces contencioso-administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una entidad del SGSSS un acto administrativo proferido por la ADRES.
Este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[24], en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado Veinticuatro Administrativo Oral de Medellín, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Veinticuatro Administrativo Oral de dicha ciudad es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-.
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-392 al Juzgado Veinticuatro Administrativo Oral de Medellín para lo de su competencia y comunique la presente decisión al demandante y a los demás interesados.
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Ver folio 4. (Expediente digital 11001010200020190041200 C7)
[2] Ver folio 415. (Expediente digital 11001010200020190041200 C7)
[3] Ver folio 266. (Expediente digital 11001010200020190041200 C7)
[4] Ver folio 415. (Expediente digital 11001010200020190041200 C7)
[5] Ver folio 419. (Expediente digital 11001010200020190041200 C7)
[6] El expediente fue radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 25 de mayo de 2021.
[7] "ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones".
[8] Autos 345 de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, 452 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y 314 M.P Gloria Stella Ortiz Delgado.
[9] Ver folio 415. (Expediente digital 11001010200020190041200 C7)
[10] Artículo 5 del Decreto 056 del 14 de enero de 2015.
[11] Artículos 2.6.1.4.3.10, 2.6.1.4.3.12 y 2.6.1.4.3.13 del Decreto 780 de 2016. "Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social".
[12] Auto 389 de 2021. CJU-072. M.P Antonio José Lizarazo Ocampo. Regla de Decisión. Párrafo 54.
[13] Auto 389 de 2021. M.P Antonio José Lizarazo Ocampo. Regla de Decisión. Párrafo 54.
[14] Auto 389 de 2021. M.P Antonio José Lizarazo Ocampo. Párrafo 24.
[15] Artículo 3.13 de la Resolución 1885 de 2018 del Ministerio de Salud y Protección Social. Artículo 11 de la Ley 1608 de 2013. Subsección 1, sección 5 del Decreto 2265 de 2017. Artículos 35 a 71 de la Resolución 1885 de 2018.
[16] Auto 389 de 2021. M.P Antonio José Lizarazo Ocampo. Párrafo 37.
[17] Auto 389 de 2021. M.P Antonio José Lizarazo Ocampo. Párrafo 40.
[18] ADRES. (29-11-2019) Manual técnico. Reintegro Recursos por Concepto Recobros y Reclamaciones. Recuperado de: https://servicios.adres.gov.co/Portals/0/manuales/2019/RSJC-PR01_Reintegro_Recursos_Concepto_Recobros_Reclamaciones_V1vf.pdf?ver=2019-12-27-155057-800
[19] ADRES. (29-11-2019) Manual técnico. Reintegro Recursos por Concepto Recobros y Reclamaciones. Recuperado de: https://servicios.adres.gov.co/Portals/0/manuales/2019/RSJC-PR01_Reintegro_Recursos_Concepto_Recobros_Reclamaciones_V1vf.pdf?ver=2019-12-27-155057-800
[20] Artículos 2.6.1.4.3.10, 2.6.1.4.3.12 y 2.6.1.4.3.13 del Decreto 780 de 2016. "Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social".
[21] Ver Decreto 347 de 2013. Artículo 1.
[22] Artículos 2.6.1.4.3.10, 2.6.1.4.3.12 y 2.6.1.4.3.13 del Decreto 780 de 2016. "Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social".
[23] Auto 389 de 2021. M.P Antonio José Lizarazo Ocampo. Párrafo 42.
[24] Modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso.
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