Auto 904/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS
Referencia: Expediente CJU-951
Asunto: Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo de Bogotá.
Magistrada sustanciadora:
Cristina Pardo Schlesinger
Bogotá, D.C., treinta (30) de junio de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. A través de apoderado judicial, la Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. (en adelante Nueva EPS) interpuso demanda ordinaria laboral en contra del Ministerio de Salud y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante ADRES). Lo anterior, con el fin de recobrar dos mil sesenta y ocho millones trescientos mil novecientos cincuenta y siete pesos ($2.068.300.957. Dicho dinero corresponde a los valores que fueron asumidos por la Nueva EPS en razón de la cobertura de servicios y tecnologías no incorporados en el Plan Obligatorio de Salud (POS), hoy Plan de Beneficios en Salud (PBS) y, en consecuencia, no financiados en las unidades de pago por capitación (UPC).
2. Mediante auto del 29 de noviembre de 2019, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá rechazó la demanda por falta de competencia. Explicó que la pretensión de Nueva EPS no corresponde a un asunto de seguridad social, pues no persigue prestaciones o derechos regulados por la Ley 100 de 1993. A juicio de esta autoridad judicial, el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001 dispone que el conocimiento de las controversias referentes al sistema de seguridad social que se suscitan entre afiliados, beneficiarios y usuarios y los empleadores y las entidades administradoras o prestadores corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral; sin embargo, en esta descripción no se entienden comprendidas las controversias económicas contra entidades públicas. Así, rechazó la demanda y la remitió a los Jueces Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá.
3. Efectuado el nuevo reparto, mediante auto del 26 de agosto de 2020, el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo de Bogotá propuso un conflicto negativo de competencia. Precisó que la Nueva EPS pretende el recobro de los servicios prestados y no incluidos dentro de las coberturas del POS (hoy PBS). Al respecto, señaló que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, al decidir conflicto de jurisdicciones en materia de recobros, estableció que las controversias propias del Sistema de Seguridad Social Integral son de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. Para suportar esta posición, citó la providencia del 04 de septiembre de 2019, con radicado No. 2019-01299, en la cual se señaló que:
«[L]os procesos judiciales referidos a la seguridad social de los servidores públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público, son los únicos litigios en materia de seguridad social asignados de forma privativa y excluyente a la jurisdicción Especial de lo Contencioso Administrativo, por ello surge claro que cuando las pretensiones de la demanda sobre otras controversias que puedan generarse al interior de los actores del sistema general de seguridad social, corresponderán, siguiendo la cláusula general de competencia, a la jurisdicción Ordinaria Laboral. (Subrayado es del texto original)
4. Con base en lo anterior, concluyó que el asunto corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y seguridad social.
5. El expediente de la referencia fue repartido a la magistrada sustanciadora en la sesión ordinaria de Sala Plena del 28 de enero de 2022 y remitido al despacho el 2 de febrero siguiente.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
1.1. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 201.
2. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
2.1. La Sala Plena ha afirmado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones son controversias de tipo procesal en las que dos o más autoridades judiciales (i) se rehúsan a asumir el conocimiento del asunto por falta de competencia (conflicto negativo) o, por el contrario, (ii) pretenden iniciar o continuar con el trámite correspondiente, al considerar que tienen la competencia para el efecto (conflicto positivo.
2.2. En el Auto 155 de 201, esta corporación sostuvo que se requieren los siguientes tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
2.3. En el asunto de la referencia, la Corte constata que se satisfacen los tres presupuestos indicados anteriormente. Primero, la controversia se suscita entre dos autoridades judiciales que pertenecen a diferentes jurisdicciones: Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito de la misma ciudad (presupuesto subjetivo). Segundo, la causa del conflicto es una demanda interpuesta por la Nueva EPS contra el Ministerio de Salud y la ADRES para recobrar el dinero que gastó en la cobertura de los servicios y tecnología no incluidos en el POS, hoy PBS (presupuesto objetivo).
2.4. Tercero, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito de la misma ciudad presentaron razones jurídicas para soportar sus decisiones de rechazar la competencia (presupuesto normativo). De un lado, el Juzgado Laboral argumentó que, en estricto sentido, la demanda no buscaba hacer efectivo un derecho propio de la seguridad social y, además, estaba dirigida contra una entidad pública, por lo que era la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competente para conocer el proceso. De otro lado, el Juzgado Administrativo argumentó que, según lo dispuesto por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, los conflictos de jurisdicciones en materia de recobros al ADRES son controversias propias del Sistema de Seguridad Social Integral y, por tanto, su resolución corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral.
3. Competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Reiteración del Auto 389 de 2021
- Según lo resuelto en el Auto 389 de 2021, la competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS recae en los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRE.
3.2 Este tipo de controversias, precisó esta corporación en la referida providencia, no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Socia, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
3.3 Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional en Auto 862 de 2021 amplió la regla fijada en el Auto 389 de 2021, en el sentido de que “las razones que fueron adoptadas en el Auto 389 de 2021 resultan aplicables para la asignación de competencia judicial en asuntos de recobro judicial dirigido en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, pues, si bien, en principio, no se cuestiona un acto administrativo expedido directamente por la ADRES sino por la mencionada cartera ministerial, lo cierto es que la referida administradora está adscrita al ministerio y asumió la defensa en los proceso judiciales que estaban a cargo de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, así como le fueron transferidos todos sus derechos y obligaciones y, por lo tanto, en la actualidad es la encargada de asumir lo relacionado con los recobros tramitados ante el ministerio. En ese orden está llamada a responder por los cuestionamientos que se realicen a la decisiones adoptadas en los actos administrativos que expidió el ministerio en dicha materia”.
III. CASO CONCRETO
1. La Corte Constitucional constata que en el presente caso se configuró un conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo de la misma ciudad para conocer y decidir la demanda laboral incoada por la Nueva EPS contra el Ministerio de Salud y la ADRES, de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 2.3 y 2.4 de esta providencia.
2. Dicho conflicto debe resolverse de acuerdo con la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021, según la cual, las controversias en las que (i) una EPS demande a la ADRES (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS) (iii) serán competencia de la Jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Lo anterior por cuanto, la citada regla de decisión fue ampliada en el Auto 862 de 2021 en el sentido de que «las razones que fueron adoptadas en el Auto 389 de 2021 resultan aplicables para la asignación de competencia judicial en asuntos de recobro judicial dirigido en contra del Ministerio de Salud y Protección Social».
3. Regla de decisión. Las controversias en las que (i) una EPS demande a la ADRES y/o al Ministerio de Salud y Protección Social (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS) (iii) serán competencia de la Jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
4. Con fundamento en lo anterior, la Sala Plena remitirá el expediente CJU-951 al Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo de Bogotá para que, de forma inmediata, dé trámite a la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito y el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo, ambos de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo de Bogotá asumir la competencia del proceso con el expediente CJU-951.
SEGUNDO.- Por intermedio de la Secretaría General REMITIR el expediente CJU-951 al Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo de Bogotá para que profiera la decisión que corresponda y COMUNIQUE el presente auto al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
