CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA DE CONSTITUCIONALIDAD
SENTENCIA C-1035/03
(noviembre 5 de 2003)
Referencia: expediente D-4611
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 54 (parcial) de la Ley 788 de 2002
Actor: Vicente Amaya Mantilla
Magistrado Ponente
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D. C., cinco (5) de noviembre de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y dando cumplimiento a los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Vicente Amaya Mantilla contra el artículo 54 -inciso cuarto- de la Ley 788 de 2002.
I. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de la disposición objeto del proceso y se subraya en lo demandado:
"LEY 788 DE 2002
(diciembre 27)
"por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del "orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones.
"El Congreso de Colombia
"DECRETA:
"Artículo 54. Cesión del IVA. Mantiénese la cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales de que tratan los artículos 133 y 134 del Decreto Extraordinario 1222 de 1986.
"A partir del 1° de enero de 2003, cédese a los Departamentos y al Distrito Capital, en proporción al consumo en cada entidad territorial, el Impuesto al Valor Agregado IVA sobre los licores, vinos, aperitivos, y similares, nacionales y extranjeros, que actualmente no se encontraba cedido.
"En todos los casos, el IVA cedido a las entidades territoriales, quedará incorporado dentro de la tarifa del impuesto al consumo, o dentro de la tarifa de la participación, según el caso, y se liquidará como un único impuesto o participación, sobre la base gravable definida en el artículo anterior.
"El impuesto liquidado en ningún caso podrá ser afectado con impuestos descontables, salvo el correspondiente a los productores oficiales, que podrán descontar del componente del IVA de este impuesto, el IVA pagado en la producción de los bienes gravados.
"Del total correspondiente al nuevo IVA cedido, el setenta por ciento (70%) se destinará a salud y el treinta por ciento (30%) restante a financiar el deporte, en la respectiva entidad territorial.
"Las exenciones del IVA establecidas o que se establezcan no aplicarán en ningún caso, respecto del IVA de cervezas y licores cedido a las entidades territoriales.
"Parágrafo 1°. Para efectos de lo dispuesto en el presente artículo, en los formularios de declaración se discriminará el total del impuesto antiguo y nuevo cedido, que corresponda a los productos vendidos en el Distrito Capital.
"Parágrafo 2°. Para los efectos en lo establecido en este artículo el Distrito Capital participará en el nuevo impuesto cedido en la misma proporción en que lo viene haciendo en relación con el IVA a cargo de las licoreras departamentales.(1)"
II. LA DEMANDA
El ciudadano Vicente Amaya Mantilla solicita la declaratoria de inexequibilidad del aparte subrayado del artículo 54 de la Ley 788 de 2002, por considerar que vulnera el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política. Para sustentar su petición presenta las siguientes consideraciones:
- El impuesto sobre las ventas es un impuesto de tipo valor agregado, que implica el reconocimiento de impuestos descontables. Por lo tanto, el conceder dichos descuentos solamente a algunos productores de licores, y por exclusión, negárselos a otros, comporta un tratamiento tributario desigual.
- Esta situación configura "una inferioridad de los productores privados de licores frente a los productores oficiales a quienes la norma reconoce el derecho a descontar el IVA generado por los costos y gastos, constituidos por ítems tales como las materias primas, empaques, envases, etiquetas, etc., e incluso servicios gravados con el impuesto, que permitirían determinar el gravamen en la forma como, por regla general, autoriza el artículo 483 del Estatuto Tributario"(2).
- No se justifica que para algunos agentes económicos se les aplique un procedimiento de determinación de la carga tributaria y para otros se les imponga un tributo diferente, que no es un Impuesto al Valor Agregado o IVA "sino un impuesto que, dadas sus características, se convierte en un gravamen al ingreso bruto, situándolos, por demás, en una situación de desventaja evidente, toda vez que, al no serles posible deducir el IVA generado por los costos y gastos de la producción de los licores, éste pasa a convertirse, obviamente, en un mayor valor de dichos costos y gastos, obligándolos, como es obvio, o a reducir su margen de utilidad para poder competir con los productores oficiales, o a incrementar sus precios de venta, con el natural deterioro de su mercado"(3).
- A los productores privados "se les aplica un gravamen sobre el precio de venta de los licores, al tiempo que se les obliga a soportar un mayor costo representado por el IVA que no se les permite descontar y, por ende, no gozan del derecho que la norma sí reconoce a favor de los productores oficiales con quienes tienen que competir"(4).
- La norma demandada genera un evidente desequilibrio, que implica la violación del artículo 13 de la Carta Política, pues los productores privados de licores no son considerados iguales ante la ley, ni reciben la misma protección y trato de las autoridades, ni gozan de los mismos derechos, libertades y oportunidades que los productores oficiales de los mismos bienes.
III. INTERVENCIONES
1. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la siguiente expresión contenida en el inciso cuarto del artículo 54 de la Ley 788 de 2002: "El impuesto liquidado en ningún caso podrá ser afectado con impuestos descontables". Expone los siguientes argumentos:
- El aludido aparte constituye el desarrollo del ejercicio de la potestad del legislador en materia tributaria, lo cual supone su total adecuación a los principios del sistema tributario consagrados en el Texto Constitucional. Además, el actor no formula cargo específico alguno contra dicha expresión.
- Desde el punto de vista finalístico, el impuesto sobre las ventas bajo la modalidad de monofásico en la primera etapa y la imposibilidad de afectación con otros impuestos por la vía de su descuento, fortalecen y son consecuentes con la descentralización financiera, "directamente dota a los departamentos y al Distrito Capital de recursos dirigidos a la financiación de gasto en el sector salud (hospitales universitarios y regionales) e indirectamente libera aquellos dispuestos inicialmente para tal financiación. Una estructuración distinta diluiría el recurso cedido a los Departamentos y Distrito Capital tornando inocuo el móvil desde la descentralización"(5).
- Si bien el segundo apartado del inciso demandado resulta contrario a la Constitución Política, no así acontece con el primero, de modo que habrá de manifestarse sobre la constitucionalidad de éste en el sentido de conservar la imposibilidad de afectación del impuesto con otro tipo de impuestos.
2. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario considera que la expresión "salvo el correspondiente a los productores oficiales, que podrán descontar del componente del IVA de este impuesto, el IVA pagado en la producción de los bienes gravados" viola los artículos 13, 333 y 336 de la Constitución Política. Estas son las consideraciones en que apoya su concepto:
- Los descuentos del IVA pagado para quien no genera propiamente impuesto sobre el valor agregado al siguiente en la cadena económica, sino que liquida un porcentaje neto asimilable al Impuesto a las Ventas, es una medida antitécnica y absurda desde el punto de vista del Derecho Tributario que sólo podría justificarse constitucionalmente por los principios de generalidad y neutralidad para todos los agentes económicos.
- Lo que definitivamente rompe toda comparación con los responsables en general y con el sector en particular es la especial protección a la producción de alcoholes destilados por productores oficiales, porque se descartan los descuentos de los demás responsables del IVA de licores. Este trato diferencial no se ve razonable, ni justificado en principios superiores amparados por la Carta. En cambio, es apreciable como un privilegio para tales agentes económicos que producen los mismos bienes gravados que los productores privados, o los importadores de los mismos bienes.
3. Pablo Cáceres Corrales, en calidad de ciudadano en ejercicio, intervino para coadyuvar la demanda y solicitar a la Corte que declare la inexequibilidad del inciso cuarto del artículo 54 de la Ley 788 de 2002. Estos son sus argumentos:
- Las actividades idénticas deben ser tratadas tributariamente de idéntica manera o se quebrantarían los principios de igualdad y libertad. La norma demandada quebranta estos principios porque la actividad de producir bebidas alcohólicas por parte del productor oficial es idéntica a la de las personas naturales y jurídicas del sector privado.
- La libre competencia, como derecho de todos, resulta obstruida y prácticamente eliminada por el artículo demandado que dispone para ciertas personas privilegios fiscales que se traducen en una competencia desleal en el mercado al poder entregar al consumo mercancías idénticas a las producidas por otros, con precios diferentes.
- Con la norma acusada se causa un daño a los productores privados, por cuanto el valor del impuesto no descontable se convierte en un costo que incrementa los gastos y obliga a subir el precio del bien, sufriendo el mercado las consecuencias de competir con otro que no tiene tales gravámenes fiscales y financieros.
- No se encuentra ninguna razón objetiva, razonable y proporcionada que justifique la exclusión de los productores de licores particulares o privados del beneficio establecido en la norma demandada. Por el contrario, la autorización dada solamente a los productores oficiales de licores para efectuar el descuento del componente del IVA, desconoce abiertamente que los productores privados o particulares se encuentran en la misma situación de hecho, puesto que ejercen la misma actividad, fabrican el mismo producto y sobre tal actividad recaen los mismos impuestos establecidos por el legislador.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar la inexequibilidad del inciso cuarto del artículo 54 de la Ley 788. Fundamenta su petición en las siguientes consideraciones:
- La norma demandada limita la afectación del tributo con impuestos descontables y crea una salvedad, en el sentido que otorga un beneficio tributario a los productores oficiales de licores, vinos, aperitivos y similares, discriminando a los productores privados de los mismos bienes, en tanto a éstos en ningún caso podrán afectar el impuesto liquidado con impuestos descontables, mientras para los productores oficiales sí.
- El trato diferencial no es razonable ni encuentra justificación constitucional alguna a la luz de los principios de generalidad y neutralidad para los agentes económicos en un régimen de competencia.
- El legislador goza de libre configuración normativa para efectos de crear el tributo siempre que lo haga cumpliendo los principios del sistema tributario y definiendo los elementos del tributo, y puede dar un trato desigual a agentes siempre que se encuentre justificación que permita garantizar la igualdad real señalada en el artículo 13 constitucional.
- Los distintos agentes económicos deben concurrir al mercado en igualdad de condiciones, no sólo en materia impositiva, sino también en oportunidades de acceso al mercado y en la atribución de beneficios que de cualquier índole le conceda el legislador.
- A toda la producción de bebidas alcohólicas debe dársele el mismo tratamiento tributario puesto que los agentes del mercado, de conformidad con el derecho fundamental a la libre competencia, no pueden resultar discriminados frente a un beneficio del otro.
- Al declararse la inexequibilidad del inciso demandado, tanto los productores oficiales como los privados de bebidas alcohólicas darían aplicación al artículo 485 y siguientes del Estatuto Tributario que permite tanto a operadores privados como oficiales realizar descuentos al impuesto del IVA.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Lo que se debate
1. En sus dos primeros incisos, no acusados, el artículo 54 de la Ley 788 de 2002 mantiene la cesión a favor de los Departamentos y al Distrito de Bogotá del IVA sobre licores a cargo de las licoreras departamentales; además, agrega que a partir del 1º de enero de 2003 se cederá también a los Departamentos y al Distrito Capital, en proporción al consumo en cada entidad territorial, el IVA sobre licores, vinos, aperitivos y similares, nacionales y extranjeros, que no se encontraba cedido. El inciso tercero, que tampoco fue acusado, se refiere a las condiciones en las cuales se producirá la mencionada cesión del IVA.(6)
El inciso 4°, que es el aparte acusado, establece una norma general según la cual "En ningún caso el impuesto liquidado podrá ser afectado con impuestos descontables"; y una excepción a la anterior regla, que permite a los productores oficiales descontar "del componente del IVA de este impuesto(7), el IVA pagado en la producción de los bienes gravados". Es decir, la disposición prohíbe el descuento de impuestos pagados durante el proceso de producción, salvo en el caso de los productores oficiales de licores, pues a ellos sí les permite hacer tal descuento.
Como es sabido, el Impuesto al Valor Agregado se aplica a la porción del precio adicionada al bien de que se trate, en cada eslabón de la cadena que conduce del productor o importador al consumidor. Si bien la base del impuesto es la transacción correspondiente, el gravamen afecta, por efectos de la traslación tributaria, al consumidor, quien es el sujeto real de todo impuesto indirecto. Los descuentos a que se refiere la disposición corresponden al impuesto pagado en las etapas anteriores del proceso productivo.
El actor estima que el inciso que acusa vulnera el derecho que asiste a los productores privados de licores de recibir el mismo trato que se dispensa a los productores oficiales, en lo referente a la aplicación de impuestos descontables.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público estima que la excepción es inconstitucional, mas no así el mandato general. Por ende, considera que debe declararse exequible la expresión "En ningún caso el impuesto liquidado podrá ser afectado con impuestos descontables" e inexequible el contenido restante del inciso demandado.
El Instituto Colombiano de Derecho Tributario solicita la declaratoria de inexequibilidad de la segunda parte del inciso acusado, puesto que en su criterio se vulnera el derecho a la igualdad que asiste a los productores privados de licores.
El ciudadano interviniente y el señor Procurador solicitan la declaratoria de inexequibilidad del inciso cuarto en su totalidad; estiman que el Legislador vulneró el derecho a la igualdad, no sólo de los productores privados de licores sino también de los productores de vinos, aperitivos y similares.
Así las cosas, corresponde a la Corte determinar si la decisión del Legislador de establecer que los productores oficiales podrán descontar, del componente del IVA sobre licores, vinos, aperitivos y similares, el IVA pagado en la producción de los bienes gravados, vulnera o no el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta Política.
La autonomía del legislador en materia económica y tributaria
2. La Corte no remite a duda que el inciso cuarto del artículo 54 de la Ley 788 de 2002 dispensa un tratamiento diferente a los productores oficiales de licores frente a aquellos que no tienen tal calidad, pues les permite descontar el IVA pagado en la producción de tales substancias, facultad que no se concede a los productores privados. Ciertamente, se trata de una especie de beneficio tributario que cobija a los productores oficiales exclusivamente. Empero, la Corte ha establecido que no todo beneficio tributario resulta inconstitucional, pues algunos se justifican por la finalidad constitucional que persiguen, si además resultan razonables y proporcionados; además, ha señalado que al legislador le compete un amplio margen de libertad configurativa en materia tributaria, que debe llevar a un escrutinio flexible de aquellas normas que, como la acusada, establecen tal clase de beneficios.(8)
En efecto, reiteradamente la Corte ha sostenido una postura según la cual el legislador goza de una amplia libertad en materia impositiva, pues, en virtud de lo dispuesto por los artículos 150-12 y 154 superiores, a él corresponde fijar la política tributaria; además, según el artículo 338 de la Constitución, es el Congreso, directamente, el llamado a determinar los sujetos pasivos de los impuestos, las tasas y las contribuciones del orden nacional, lo cual conlleva la potestad de indicar quiénes pagan los tributos y quiénes están excluidos de la obligación de hacerlo.
3. Concretamente, en lo referente al establecimiento de beneficios tributarios tales como las exenciones, en ocasiones anteriores esta Corporación ha vertido una jurisprudencia que fue recogida así en la Sentencia C- 007 de 2002.(9)
"3.1.1. La Corte Constitucional se ha pronunciado ya de manera reiterada sobre el alcance de la facultad del Congreso de la República para legislar en materia tributaria y, en particular, para crear, modificar y suprimir exenciones tributarias. Los criterios básicos de la doctrina constitucional son los siguientes.
"3.1.1.1. En primer lugar, la Corte ha partido del reconocimiento de que la potestad impositiva del Estado ha sido confiada a los órganos plurales de representación política, y en especial, al Congreso de la República. Este ejerce su potestad según la política tributaria que estime más adecuada para alcanzar los fines del Estado. Por eso, dicha potestad ha sido calificada por la Corte como "poder suficiente", ya que es "bastante amplia y discrecional". Incluso, la Corte ha dicho que es "la más amplia discrecionalidad".
...
"3.1.1.2. En segundo lugar, el amplio margen de configuración del legislador en materia tributaria tiene varias implicaciones al momento de ejercer en forma razonable el poder de imposición. Así, en virtud del principio democrático, el legislador no sólo puede definir, en el marco de la Constitución, los fines de la política tributaria sino también goza de un amplio margen para escoger los medios que estime adecuados para alcanzarlos.
"Es claro, además, que en una democracia pluralista, caben distintas políticas tributarias que responden a concepciones diferentes sobre la mejor manera de alcanzar un "orden económico y social justo" (Preámbulo y art. 2° de la C.P.). La competencia de escoger la opción a seguir, ante diferentes alternativas legítimas al respecto, ha sido depositada en el Congreso de la República, el órgano representativo, deliberativo y pluralista en una democracia(10).
"Finalmente, en virtud de esa confianza y de esa potestad suficientemente amplia, no es necesario que el Congreso justifique que la opción escogida es la mejor manera de alcanzar los fines del Estado. Por el contrario, se presume que su decisión es constitucional y la carga de demostrar lo contrario recae sobre quien controvierta el ejercicio de su facultad impositiva "bastante amplia y discrecional
...
"3.1.1.3. En tercer lugar, ha indicado esta Corporación que las normas en las que se limita, restringe o elimina una exención tributaria no suponen una vulneración del principio según el cual el Estado garantizar un orden económico justo. Para la Corte, "[…] la justicia del orden económico en esta materia no radica en la obligación del Estado de conceder exenciones a los tributos que requiere para su actividad, ni en mantener inmodificables las que había previsto en una determinada coyuntura"(11).
"En efecto, no puede sostenerse que el Congreso de la República contraviene los preceptos constitucionales acerca de la intervención del Estado en la economía cuando hace un uso razonable de las facultades que la Carta le confiere para el efecto y, en particular, la de crear, modificar o suprimir los tributos.
"3.1.1.4. En cuarto término, como ninguna potestad, por amplia que sea, es absoluta en una democracia constitucional, el Congreso no puede ejercer su poder impositivo de una manera incompatible con los mandatos constitucionales, lo cual excluye su ejercicio arbitrario, es decir, imposible de justificar a partir de razones acordes con la Constitución. Tampoco puede ejercerla de una forma contraria a los derechos fundamentales(12).
"3.1.1.5. En quinto lugar, el ejercicio de la potestad impositiva del Estado tiene como correlato el deber de tributar. Este ha sido consagrado de manera expresa en la Constitución en términos generales así: "Son deberes de la persona y del ciudadano: […] 9. Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad". Además, el Constituyente fijó criterios amplios para orientar el ejercicio de dicha potestad, como que el sistema tributario "se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad" (art. 363 C.P.)." (Negrillas fuera del original)
4. Más específicamente, respecto de la posibilidad concedida únicamente a ciertas instituciones de carácter público de efectuar devoluciones tributarias por concepto de IVA, la Corte se pronunció en la Sentencia C-925 de 2000 cuando examinaba el artículo 92 de la Ley 30 de 1992, que autorizaba la devolución del IVA únicamente para las instituciones estatales u oficiales de educación superior, y no para las de carácter privado. La norma fue declarada exequible con fundamento, entre otras, en las siguientes consideraciones:
"La norma objeto de estudio consagra, a favor de los entes educativos de naturaleza estatal u oficial, la devolución del impuesto al valor agregado que paguen por los bienes, insumos y servicios que adquieran.
"Según el demandante, el establecimiento de esa ventaja tributaria también debería comprender a las instituciones privadas que cumplan la misma función, ya que su exclusión supone un trato discriminatorio.
"En primer lugar, debe tenerse en cuenta que el legislador goza de una amplia libertad para establecer exenciones de impuestos -tras la iniciativa del Gobierno Nacional-, pues le corresponde fijar la política tributaria (artículos 150-12 y 154 C.P.), y ello, en el fondo, desarrolla el principio superior señalado en el artículo 338 de la Constitución Política: es el Congreso, directamente, el llamado a determinar los sujetos pasivos de los impuestos, las tasas y las contribuciones del orden nacional. Al hacerlo, tiene la potestad de indicar quiénes pagan los tributos y quiénes están excluidos de la obligación de hacerlo.
"De la misma manera, tiene competencia el legislador para regular la figura de la devolución de impuestos; para indicar a quiénes es posible cobijar con la misma, cuándo, en qué casos y bajo cuáles condiciones.
"Ahora bien, la previsión de un beneficio tributario a favor de un determinado sector no necesariamente implica el desconocimiento del principio de igualdad (artículo 13). Habrá de analizarse en cada evento si la diferencia es razonable y proporcional, pues, como lo tiene dicho la jurisprudencia, la igualdad no significa la ausencia de distinciones ni es sinónimo de ciego igualitarismo, sino que responde a la necesidad de otorgar el mismo trato a quienes se encuentran en semejantes o iguales condiciones y de adoptar medidas distintas para quienes se hallan en hipótesis diversas, mediante la razonable búsqueda, por parte de la autoridad, del equilibrio y la ponderación.
....
"Por otro lado, no puede exigirse al Congreso que cuando plasma exenciones, tarifas diferenciales, descuentos tributarios o deducciones, lo haga para todos con el mismo alcance, ya que justamente su tarea es la de evaluar, junto con los objetivos del recaudo, la equidad de las obligaciones que impone, la progresividad de las contribuciones y las distintas situaciones en que pueden encontrarse los contribuyentes.
"Claro está, a pesar de gozar el legislador de un gran margen de discrecionalidad en la determinación de la política tributaria, esa potestad no puede calificarse de absoluta, toda vez que, de acuerdo con el principio de supremacía constitucional, su límite se encuentra en los valores, principios y preceptos establecidos en el Ordenamiento Superior (artículo 4 C.P.)." (Negrillas y subrayas fuera del original)(13)
Las licoreras oficiales y las licoreras privadas; finalidades que persiguen; monopolio de licores; juicio de igualdad.
6. Sobre la base de los anteriores precedentes jurisprudenciales, la Corte emprende el estudio de constitucionalidad del artículo 54 de la Ley 788 de 2002, dirigido especialmente a determinar sí lo dispuesto en él desconoce el derecho a la igualdad, como lo afirma el demandante.
Para establecer si una disposición legal concreta es discriminatoria, la Corte suele llevar a cabo un escrutinio que comprende varios pasos: el primero consiste en verificar que efectivamente la norma otorgue un trato diferente a personas colocadas en la misma situación de hecho. Si así fuere, tendría que examinar si ese tratamiento desigual persigue alguna finalidad constitucionalmente que lo justifique, y si la limitación al derecho a la igualdad puede considerarse adecuada para alcanzar tal finalidad. Finalmente, también debe considerar si la restricción al referido derecho se revela estrictamente ponderada o proporcional, es decir si no es excesiva frente al beneficio constitucional obtenido.(14)
En el presente caso, como se dijo, no existe duda en cuanto a que la norma concede un trato legal diferente a los productores oficiales de licores frente a los particulares. Si bien, en virtud de la cesión del impuesto hecha por la Nación a los departamentos en los dos primeros incisos del artículo 54, ambas clases de empresas deben trasladar a estas entidades territoriales el IVA recaudado, para que sea destinado a salud en un 70% y a deporte en un 30%, sólo a las de carácter público se les concede el derecho de descontar de este rubro lo pagado por ellas mismas por concepto de IVA durante el proceso productivo. Por ello no cabe duda respeto del trato legal diferente que se dispensa a ambas categorías de empresas.
Sin embargo, debe examinarse con detenimiento si unas y otras están realmente en la misma situación de hecho de cara al asunto que regula la disposición. Una primera impresión podría llevar a considerar que, como empresas productoras que actúan dentro del mercado, están en una misma situación de hecho frente a los consumidores y que, en tal virtud, deben quedar sujetas a las mismas reglas, pues una ventaja tributaria concedida sólo a los productores oficiales los colocaría en una posición de privilegio contraria a la libertad de competencia. Sin embargo, esta mirada parte de un punto de vista que sólo considera al productor de licores en su condición de agente económico dentro del mercado, sin tener en consideración las particularidades jurídicas que tienen las licoreras oficiales, y su especial función social emanada directamente de la Constitución y derivada del monopolio de licores que se encuentra legalmente establecido.
En efecto, como es sabido, a pesar de que tanto la Constitución de 1886 como la de 1991 prefiguraron un modelo de Estado edificado sobre la base de la libertad de empresa, de industria y de comercio, dentro de un modelo de libre competencia que excluye la existencia de monopolios o de prácticas restrictivas del mercado, lo cierto es que en ambas Cartas se contienen disposiciones que permiten el establecimiento de monopolios como arbitrios rentísticos a favor del Estado, previa indemnización de quienes fueran privados del ejercicio de una actividad económica lícita.(15)
El artículo 336 de la Constitución vigente dispone expresamente que los monopolios rentísticos deben perseguir una finalidad de interés público o social; y en el caso particular del monopolio de licores, señala que las rentas obtenidas en el mismo estarán destinadas preferentemente a los servicios de salud y educación.(16) El monopolio de licores destilados está actualmente constituido a favor de los departamentos.(17) Ahora bien, las "rentas de un monopolio" pueden obtenerse por su titular de una de dos maneras: o por la explotación directa del mismo, que es el caso de las licoreras oficiales, u optando por otorgar la concesión de la explotación del monopolio a cambio del pago de una regalía o compensación, que es el caso de las licoreras particulares. Así, dichas "rentas" están constituías por las utilidades que arrojen las licoreras oficiales, o por las regalías o compensaciones que obtengan los departamentos por la concesión del monopolio.
Lo anterior denota que, frente al interés público o social, no es la misma la situación de hecho en la que se encuentran las licoreras oficiales y las privadas. Y no se trata sólo de un interés público "difuso", presente en toda la actividad estatal, sino de uno muy concreto determinado por la destinación específica y preferente de las rentas de las licoreras oficiales al cubrimiento de los servicios de salud y de educación, por mandato expreso del inciso quinto del artículo 336 superior, cuyo tenor literal reza:
"Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores, estarán destinadas preferentemente a los servicios de salud y educación."
Así pues, aunque desde la óptica del mercado en el que operan una y otra categoría de empresas licoreras están en la misma situación de hecho, desde la perspectiva de su régimen jurídico y de su finalidad social no lo están. Las privadas persiguen un ánimo de lucro individual o particular, las oficiales pretenden ser un arbitrio rentístico destinado a financiar los servicios de salud y educación del departamento, por mandato expreso de la Constitución, que busca así encontrar un cauce para realizar la "cláusula social" del Estado de Derecho. Las primeras pueden libremente reinvertir sus rentas (utilidades), o distribuirlas entre sus propietarios, al paso que las segundas deben destinarlas preferentemente a los servicios de salud y educación. Su distinto régimen jurídico implica también un distinto manejo económico, menos "libre" en el caso de las públicas. Por eso, no puede afirmarse que, ni siquiera como agentes simplemente económicos, estén en la misma situación de hecho.
7. Lo anterior relevaría a la Corte de proseguir con el examen de igualdad. No obstante, resulta además importante poner énfasis en que el objetivo que se pretende obtener al permitir a las licoreras públicas descontar el IVA pagado en el proceso de producción resulta constitucionalmente válido, y justifica que el mismo beneficio no se dispense también a las licoreras particulares. En efecto, la posibilidad de llevar a cabo este descuento significa la correlativa reducción de los costos de producción, que repercute directamente en el aumento de las rentas derivadas del monopolio departamental, en beneficio directo de los servicios de salud y educación de la entidad territorial. Puede decirse que el beneficio tributario persigue idéntica finalidad social que el monopolio mismo y que, en tal virtud, resulta acorde con los propósitos constitucionales explícitos en el artículo 336 de la Carta.
Así las cosas, con el objeto de fomentar la actividad económica de las empresas públicas que alimentan los servicios de salud y educación en los departamentos, el régimen jurídico del IVA es distinto según la naturaleza de la empresa licorera, pues el beneficio de poder descontar lo pagado por tal concepto durante el proceso de producción sólo se concede a las licoreras oficiales; según se ha visto, con ello se logra un objetivo acorde con la Constitución. Ahora bien, este mecanismo se revela adecuado, es decir útil para esos efectos, pues como se dijo disminuye los costos de producción con el correlativo aumento de las rentas destinadas a salud y educación. Faltaría solamente ponderar si el beneficio aludido resulta proporcionado, es decir si no irroga un sacrificio desmedido a las empresas particulares, frente al claro beneficio social que se ha comentado.
Evidentemente, el beneficio comentado introduce una restricción a la libre competencia en la producción de licores, concediendo una ventaja competitiva a los productores oficiales. Ciertamente, ellos no tendrán que asumir un costo de producción que sí estará a cargo de lo empresarios particulares, cual es el IVA pagado en el proceso de producción de los licores. Empero, no estima la Corte que se trate de una restricción desproporcionada, que tenga el alcance de obstruir definitivamente la libertad económica o restringir irrazonablemente la libre competencia, pues no concede, por sí misma, una posición dominante a los productores públicos. Y ello porque, en contrapartida, para estos últimos existen también limitaciones derivadas de su especial condición, en particular la obligación en que se encuentran de destinar sus rentas directamente a salud y educación, lo cual implica una limitación de su libertad económica. Las licoreras privadas pueden, libremente y sin límite, decidir sobre la destinación de sus utilidades, reinvertirlas en mejorar sus condiciones de producción, etc., posibilidad que no es enteramente libre para las públicas. Así las cosas, el beneficio tributario también compensa esta disimilitud en la libertad de manejo económico de unas y otras empresas productivas.
Limitación del beneficio sólo para el caso del descuento del IVA pagado en la producción de licores objeto de monopolio.
8. Ahora bien, la Corte hace ver que el objetivo constitucional que se resigue a permitir a las licoreras oficiales llevar a cabo el descuento del IVA pagado en el proceso productivo, coincide con el buscado con la cesión misma del IVA, como impuesto nacional, a los departamentos. Esta cesión se destina en un 70 % a financiar gastos de salud y en un 30% de deporte. Conceptos estos involucrados en el interés del constituyente plasmado en el artículo 336 superior, arriba trascrito, de destinar las rentas del monopolio de licores a salud y educación.
Empero, la Corte destaca que la justificación constitucional del beneficio tributario que permite a las licoreras descontar el IVA pagado en el proceso productivo ha sido explicado en las líneas anteriores con fundamento en el monopolio de licores que se encuentra legalmente establecido a favor de los departamentos, y en la destinación que la misma Carta hace de las rentas que de él provienen a financiar los servicio de salud y educación de la entidad territorial; recursos que vienen a sumarse a la cesión misma del IVA a los departamentos, con destino a salud y deporte. Por ello el beneficio tributario que autoriza hacer tal descuento sólo se justifica respecto de aquellos licores cuya producción se encuentra monopolizada y no de todos en general. La precisión es importante, puesto que no respecto de toda clase de licores opera tal monopolio legal, pero en cambio sí la cesión del IVA, lo cual induce a confusión. En efecto, según lo dispuesto por los artículos 63 y 64 de la Ley 14 de 1983, dicho monopolio recae sobre la producción, introducción y venta de licores destilados, mas no sobre la producción y distribución de vinos, vinos espumosos o espumantes, aperitivos y similares nacionales(18) . En cambio la cesión del IVA a los departamentos, en virtud de lo dispuesto por los dos primeros incisos del artículo 54 ahora bajo examen, opera respecto de lo recaudado por las licoreras oficiales por la venta de licores destilados, y vinos, aperitivos y similares, nacionales y extranjeros. En tal virtud, resulta importante hacer la aclaración para indicar que el benéfico tributario consagrado en el inciso acusado, si bien se ajusta a la Constitución por perseguir un objetivo acorde con sus postulados, sin ser desproporcionado, sólo se justifica respecto de aquellos licores cuya producción está monopolizada.
Así, para evitar interpretaciones según las cuales dicho beneficio podría aplicarse indiscriminadamente respecto de cualquier clase de licores, y no solamente sobre aquellos cuya producción se encuentra monopolizada, en la parte resolutiva de la presente decisión, se hará el correspondiente condicionamiento.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Declarar EXEQUIBLE el inciso cuarto del artículo 54 de la Ley 788 de 2002, en el entendido según el cual el descuento previsto en él se aplica exclusivamente en el caso de licores cuya producción esté monopolizada y sean producidos directamente por las empresas departamentales.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CLARAINÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNNET
Magistrado
ALVARO TAFUR GÁLVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT, no firma la presente sentencia por encontrase en permiso debidamente autorizado por la Presidencia de esta Corporación.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
NOTAS DE PIE DE PAGINA
1 Diario Oficial No. 45.046 del 27 diciembre de 2002.
2 Folio 5 del expediente.
3 Folio 6 del expediente.
4 Folio 6 del expediente.
5 Folios 24 – 25 del expediente.
6 Dicho inciso señala que en todos casos el IVA cedido quedará incorporado dentro de la tarifa del impuesto al consumo, o dentro de la tarifa de la participación, según el caso, y se liquidará como un único impuesto o participación.
Al respecto cabe recordar que el impuesto al consumo es nacional pero su producto se encuentra cedido a los departamentos (Ley 14 de 1983, art. 64) y recae sobre licores, vinos aperitivos y similares y su base gravable está constituida por el número de grados alcoholimétricos que contenga el producto. Sin embargo, los departamentos pueden, dentro del ejercicio del monopolio de licores destilados, en lugar del impuesto al consumo, aplicar a los licores una participación. Esta participación se establece también por grado alcoholimétrico y en ningún caso puede tener una tarifa inferior al impuesto. Ver artículos 50 y 51 de la Ley 788 de 2002.
7 Se refiere al impuesto al consumo o a la participación, cuya tarifa, según se explicó en la nota de pie de página anterior, incorpora el IVA. Cedido a las entidades territoriales.
8 Así lo dispuso esta Corporación en la sentencia C-427 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, en la cual se refirió a la libertad de configuración del legislador frente al juicio de igualdad. En esa ocasión dijo la Corte que, "Respecto de los alcances de la libertad de configuración del legislador, esta Corporación ha determinado que dependen de la materia sobre la cual verse la regulación. Así, por ejemplo, en cuanto a la intervención económica, la libertad del legislador se amplía, debido a que la Constitución le encarga al Estado la dirección general de la economía (art. 334), por lo cual se permite una mayor restricción de la libertad económica de los particulares, en aras del interés general. Ello, a su vez, lleva a la conclusión de que en materia de regulación económica, el examen de constitucionalidad sobre las normas debe flexibilizarse para permitir al Estado cumplir la función de asegurar la prevalencia del interés general, obviamente, siempre que ello no dé lugar a una restricción desproporcionada de los derechos de los individuos". En este sentido, ver igualmente la Sentencia C-429 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
9 M.P Manuel José Cepeda Espinosa
10 Así, por ejemplo, en la Sentencia C-478 de 1998; M.P. Alejandro Martínez Caballero (en la que la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de una norma que derogaba los beneficios tributarios concedidos por otra en desarrollo de un programa de fomento turístico), esta Corporación afirmó: "La Corte coincide con la Vista Fiscal y los intervinientes pues si bien el contenido social propio de la fórmula política adoptada por el Estado colombiano (CP art. 1º) implica deberes de intervención para las autoridades a fin de satisfacer ciertos derechos sociales de las personas, lo cierto es que, en función del principio democrático (CP arts 3º y 150), corresponde prioritariamente al Congreso determinar las orientaciones esenciales de esa intervención estatal. Esto significa que, tal y como esta Corte ya lo había señalado en varias oportunidades, el Congreso y el Ejecutivo pueden llevar a cabo, conforme a los criterios de oportunidad de las mayorías, distintas políticas económicas, siempre y cuando ellas tiendan de manera razonable a hacer operantes los principios rectores de la actividad económica y social del Estado y velar por los derechos constitucionales".
11 Sentencia C-341 de 1998; M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
12 La Corte se ha pronunciado en reiteradas oportunidades sobre la necesidad de que los derechos fundamentales no sean afectados por las normas tributarias. Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Sentencia C-544 de 1993; M.P. Antonio Barrera Carbonell (En esta sentencia, la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 107 de la Ley 6 de 1992 por encontrar que su contenido fijaba un procedimiento, aplicable a todo "tipo de pretensión, derecho, reclamo, acción o participación frente al Fondo Rotatorio de Aduanas", contrario a la Carta. Esta Corporación sentenció que el procedimiento creado vulneraba el derecho a la igualdad pues imponía una carga procesal que debía ser soportada sólo por algunos ciudadanos. También se encontró que dicho procedimiento era contrario al derecho fundamental al debido proceso); Sentencia C-674 de 1999; M.P. Alvaro Tafur Galvis (En esta sentencia, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad parcial del artículo 77 de la Ley 488 de 1998 que establecía el procedimiento administrativo que debía seguirse a las personas que estuvieran en posesión de mercancías recién adquiridas a un radio de 600 metros de distancia de un establecimiento comercial y que no tuvieran la respectiva factura de compra, para proceder al decomiso de tales mercancías. Esta Corporación determinó que la imposición de ciertas sanciones –entre las que se cuenta la expropiación- debían quedar reservadas a los jueces y no a las instancias administrativas. Por consiguiente, señaló que el artículo descrito era contrario al derecho fundamental al debido proceso); Sentencia C-741 de 1999; Fabio Morón Díaz (En esta sentencia, la Corte Constitucional analizó el artículo 149 de la Ley 488 de 1998, relativo a la obligación de portar en un lugar visible en los automotores la calcomanía que prueba el pago de los impuestos sobre los mismos. Esta Corporación, luego de analizar el cargo según el cual esta calcomanía atentaba contra el derecho fundamental al buen nombre, señaló que el Congreso puede imponer cargas razonables a los derechos fundamentales para garantizar la efectividad de las normas tributarias).
13 En esta oportunidad la Corte examinaba el articulo 92 de la Ley 30 de 1992, que autorizaba la devolución del IVA únicamente para las instituciones estatales u oficiales de educación superior, y no para las de carácter privado. La norma fue declarada exequible.
14 Sentencia Muñoz. Sobre este tema también pueden consultarse entre otras, las sentencias C-448 de 1997, C-371 de 2000, C-110 de 2000, C-093 de 2001, C-068 de 1999, C-309 de 1997, C-741 de 1999, y C-1047 de 2001.
15 Ver: Artículo 31 de la Constitución Nacional de 1886. Acto legislativo N° 3 de 1910. Artículo 336 Constitución Política de 1991.
16 Constitución Política ARTICULO 336: "Ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o social y en virtud de la ley.
La ley que establezca un monopolio no podrá aplicarse antes de que hayan sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de ella deban quedar privados del ejercicio de una actividad económica lícita.
La organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental.
Las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud.
Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores, estarán destinadas preferentemente a los servicios de salud y educación.
La evasión fiscal en materia de rentas provenientes de monopolios rentísticos será sancionada penalmente en los términos que establezca la ley.
El Gobierno enajenará o liquidará las empresas monopolísticas del Estado y otorgará a terceros el desarrollo de su actividad cuando no cumplan los requisitos de eficiencia, en los términos que determine la ley.
En cualquier caso se respetarán los derechos adquiridos por los trabajadores."
17 Ley 14 de 1983. Artículo 61: La producción, introducción y venta de licores destilados constituyen monopolios de los departamentos como arbitrio rentístico en los términos del artículo 31 de la Constitución Política de Colombia. En consecuencia, las Asambleas Departamentales regularán el monopolio o gravarán esas industrias y actividades, si el monopolio no conviene, conforme a lo dispuesto en esta ley.
18 Ley 14 de 1983. Artículo 61. La producción, introducción y venta de licores destilados
constituyen monopolios de los departamentos como arbitrio rentístico en los
términos del artículo 31 de la Constitución Política de Colombia. En
consecuencia, las Asambleas Departamentales regularán el monopolio o gravarán
esas industrias y actividades, si el monopolio no conviene, conforme a lo
dispuesto en esta Ley.
Las Intendencias y Comisarías cobrarán el impuesto de consumo que determina
esta Ley para los licores, vinos espumosos o espumantes, aperitivos y
similares, nacionales y extranjeros.
Artículo 62. Los vinos, los vinos espumosos o espumantes, los aperitivos y
similares nacionales serán de libre producción y distribución, pero tanto éstos
como los importados causarán el impuesto nacional de consumo que señala esta
Ley."
