CONCEPTO 1147931 DE 2022
(agosto 11)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES
Bogotá D.C.,
Doctora
XXXXXXXXXXXXX
Asunto: Solicitud- Concepto jurídico -Ministerio de Salud y Protección Social. Radicado No. 20221421299012.
Respetada Doctora,
En atención a la comunicación identificada con el radicado 202242300014292, en virtud de la cual la Subdirección de Asuntos Normativos a su cargo solicita a la ADRES emitir concepto sobre los interrogantes formulados por Allansalud EPS y Famisanar EPS, por tratarse ante todo del recaudo de recursos que se han adeudado por concepto de cotizaciones en salud, y que son asignados a las EPS, es decir a SGSSS en los procesos de liquidación a que se ven sometidos los aportantes deudores. En atención a la solicitud de concepto elevada de manera respetuosa procedemos a pronunciarnos, previo las siguientes consideraciones:
1. Marco normativo
Respecto a este punto, es necesario remitirse al literal d) del artículo 156 de la Ley 100 de 1993 el cual indica que “El recaudo de las cotizaciones será responsabilidad del Sistema General de Seguridad Social - Fondo de Solidaridad y Garantía, quien delegará en lo pertinente esta función en las Entidades Promotoras de Salud".
En el mismo sentido, el artículo 177 de la ley en mención indica que “Las Entidades Promotoras de Salud son las entidades responsables de la afiliación, y el registro de los afiliados y del recaudo de sus cotizaciones, por delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía”.
Adicionalmente la referida Ley 100 de 1993 en el artículo 182, relativo a los ingresos de las EPS señala que “Las cotizaciones que recauden las Entidades Promotoras de Salud pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud”. En este punto es importante destacar que si bien se determina la titularidad de las cotizaciones en cabeza del Sistema General de Seguridad Social en Salud -SGSSS, las EPS son responsables del recaudo de estas, de conformidad con lo delegado en ellas.
Así las cosas, es pertinente remitirse al Decreto 780 de 2016 -Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, el cual señala en el artículo 2.6.4.2.1.1 lo que se entiende por cotizaciones y aportes al SGSSS y en el artículo 2.6.4.2.1.2 modificado por el artículo 1o del Decreto 1437 de 2021 preceptúa lo siguiente:
Artículo 2.6.4.2.1.2. Recaudo de las cotizaciones al SGSSS. Las Entidades Promotoras de Salud recaudarán las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud en las cuentas bancadas abiertas por la ADRES en entidades bancadas vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia. (Negrilla fuera de texto).
La ADRES será la titular de estas cuentas, que deben ser utilizadas exclusivamente para el recaudo de cotizaciones del Régimen Contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud e independientes a las demás cuentas bancadas de recaudo que administre la ADRES.
La cuenta de recaudo de los recursos de aportes patronales del Sistema General de Participaciones -SGP-se mantendrá hasta la culminación de la compensación de los recaudos respectivos o hasta la culminación del proceso de saneamiento de aportes patronales que adopte el Ministerio de Salud y Protección Social.
PARÁGRAFO. No se podrán recaudara depositar cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud en cuentas bancadas diferentes a las establecidas por la ADRES. El recaudo de las cotizaciones o aportes se efectuará a través de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes -PILA.
Ahora bien, en el caso en que los aportantes obligados a cotizar al Sistema General de Seguridad Social en Salud incumplan con el pago de los aportes, se genera una mora por pago extemporáneo a favor del SGSSS y la tarea de adelantar el recaudo de cartera es la EPS en que se encuentre el afiliado, acorde con el numeral 3 del artículo 160, el numeral 2 del artículo 161 y el artículo 204 de la Ley 100 de 1993.
Frente al recaudo de cartera, es necesario traer a colación el artículo 2.5.2.1.1.8 del Decreto 780 de 2016, el cual, entre otras obligaciones especiales en cabeza de las EPS, manda en su numeral 4 que estas deben “Contar con mecanismos que le permitan determinar en forma permanente la mora o incumplimiento por parte de los empleadores en el pago oportuno de las cotizaciones, de tal forma que puedan adelantar las acciones de cobro de las sumas pertinentes”.
Reiterando lo anterior, el artículo 2.6.4.2.1.5 del Decreto 780 del 2016 modificado por el artículo 2o del Decreto 1437 de 2021, relativo a la identificación del recaudo de cotizaciones, indica que “Las EPS y las EOC (...) Corresponde a las EPS y demás EOC continuar con la gestión de recaudo de las cotizaciones y en consecuencia realizarlas acciones de seguimiento, gestión con los operadores de información, conciliación, cobro de las cotizaciones y de los intereses de mora, identificación de los aportantes, pertinencia de la devolución de aportes y las demás propias del recaudo y, por lo tanto, continuarán financiando los costos asociados a dichos procesos. (Negrilla fuera de texto).
En este punto, es pertinente informar que, el artículo 2o del Decreto Ley 1281 de 2002 reglamentado por el artículo 2.6.4.3.1.2.1 del Decreto 780 de 2016 indica que un porcentaje de los rendimientos financieros generados por las cotizaciones recaudadas podrán ser apropiados para financiar actividades con la gestión de cobro de cotizaciones en mora.
De lo anterior se colige que la responsabilidad del recaudo de las cotizaciones recae en las EPS en las condiciones señaladas para el efecto, esto es, por medio de las cuentas maestras de recaudo y que consecuencia de esto, les corresponde adelantar la gestión de cobro de cotizaciones en mora.
2. Insumo de la Dirección de Liquidación y Garantías
La Dirección de Liquidación y Garantías de la ADRES por medio de la comunicación interna 20221500049523 informó lo siguiente:
El recaudo de las cotizaciones en salud se enmarca en lo dispuesto en los artículos 156 y 204 de la Ley 100 de 1993 y el mecanismo de recaudo es la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes -PILA, tal como dispone el parágrafo del artículo 2.6.4.2.1.2 del Decreto 780 de 2016.
Por su parte, el proceso de liquidación y reconocimiento de la UPC por los afiliados al régimen contributivo -proceso de compensación- se efectúa sobre las cotizaciones recaudadas en las cuentas maestras de recaudo por medio de la PILA.
En este punto, resulta pertinente advertir que la Resolución 2388 de 2016 y sus modificatorias dispone la planilla tipo X, definida como “Planilla para el pago de empresas en proceso de liquidación, reestructuración o en procesos concúrsales'^, para el pago de aportes en el caso de empresas en liquidación como se evidencia en los casos expuestos por las EPS.
Ahora bien, teniendo en cuenta lo anterior, esto es, que se adjudicaron bienes como dación de pago por obligaciones a favor del Sistema General de Seguridad Social, derivadas del no pago de aportes en salud, es necesario advertir que estos no pueden ser recibidos por la ADRES ni tampoco permiten ser tomados como insumo para el proceso de compensación.
De esta manera le corresponde a la EPS adjudicataria la gestión relativa a convertir dichos bienes a rentas liquidas que puedan ser objeto de recaudo por parte de la ADRES, en los términos dispuestos para el efecto por la Dirección de Gestión de Recursos Financieros de Salud.
No obstante lo anterior, los interrogantes presentados por el Ministerio de Salud y Protección Social versan sobre los gastos en que incurren las EPS derivados de los "costos de administración [de los bienes adjudicados] que no tienen definida una fuente de financiación” y respecto a la destinación de los "excedentes frente al valor adeudado por las cotizaciones”, específicamente “si estos [excedentes] se pueden destinar a los gastos asociados a esa gestión [de administración de los bienes adjudicados]”.
Respecto al primero, desde esta Dirección se considera pertinente traer a colación el artículo 2o del Decreto Ley 1281 de 2002 el cual dispone:
"ARTÍCULO 2o. RENDIMIENTOS FINANCIEROS. Los rendimientos financieros generados por las cotizaciones recaudadas por las EPS y demás entidades obligadas a compensar, EOC, pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud y sólo podrán ser apropiados por dichas entidades o, a través del Fosyga, por el Ministerio de Salud, para financiar actividades relacionadas con el recaudo de las cotizaciones y para evitar, su evasión y elusión, en los montos y condiciones establecidas en la autorización expresa del Ministerio de Salud”. (Subrayado fuera de texto)
De lo anterior se colige que existe una fuente de financiación para las actividades relacionadas con el recaudo, no obstante, para el caso en particular se debe precisar que el artículo 2.6.4.3.1.2.1 del Decreto 780 de 2016 señala:
"El Ministerio de Salud y Protección Social definirá anualmente el porcentaje de apropiación sobre los rendimientos financieros generados por las cotizaciones recaudadas por las EPS y EOC, para financiar las siguientes actividades: gestión de cobro de cotizaciones, manejo de la información sobre el pago de aportes y servicios financieros asociados al recaudo.
La apropiación de los rendimientos financieros se autorizará una vez la EPS y EOC entregue a la ADRES el último día hábil de cada mes, la información sobre los conceptos financiados con cargo a los recursos de que trata el presente artículo”. (Subrayado fuera de texto)
Así las cosas, resulta oportuna la determinación del alcance de las actividades relacionadas con el recaudo, siendo la adjudicación de bienes una consecuencia de la gestión de recaudo de la EPS y de si esta puede o no ser entendida dentro del porcentaje definido anualmente por el Ministerio de Salud y Protección Social, en caso positivo resolviendo el interrogante presentado y en caso negativo, dando oportunidad a la expedición de regulación respecto a este punto, tarea que escapa a las competencias de la ADRES y recae en el referido Ministerio.
De otra parte, frente a los denominados excedentes de las cotizaciones, se debe indicar que el artículo 2.6.4.2.1.1 del Decreto 780 de 2016, señala:
“ARTÍCULO 2.6.4.2.1.1. Cotizaciones y aportes al SGSSS. Son recursos de las cotizaciones y aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud -SGSSS los provenientes de:
1. Cotizaciones de los afiliados al Sistema General de Segundad Social en Salud -SGSSS en el régimen contributivo.
2. Aportes que realizan los afiliados adicionales de que trata el artículo 2.1.4.5 del presente decreto o la norma que lo modifique o sustituya.
3. Cotizaciones de los afiliados a los regímenes especial y de excepción con una relación laboral o ingresos adicionales sobre los cuales esté obligado a cotizar al sistema de salud, en los términos de que trata el artículo 2.1.13.5 del presente decreto.
4. Aportes de los regímenes especial y de excepción correspondientes al porcentaje de solidaridad a que se refiere el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007.
5. Intereses de mora por pago extemporáneo de cotizaciones y aportes al SGSSS.
6. Las demás cotizaciones y aportes que defina la ley'.
De lo anterior, se observa que la norma citada no hace referencia a excedentes de cotizaciones. No obstante, si la dación en pago se efectúa con el fin de realizar el pago de obligaciones pendientes por concepto de cotizaciones, se debería entender que el valor asignado corresponde a este rubro.
Respuesta
De modo que si el bien adjudicado tiene como origen una obligación a favor del Sistema General de Seguridad Social en Salud y que las cotizaciones son de titularidad de este Sistema, en concordancia con la máxima “Accesorium sequitur príncipale", regla universal según la cual "/o accesorio sigue a lo principal”, en concepto de la ADRES, debe considerarse que los 'excedentes' o rendimientos derivados de dicho bien, pertenecen al Sistema sin perjuicio de que pudiese darse aplicación a la reglamentación que para el efecto expida el legislador o el Ministerio de Salud y Protección Social.
El presente concepto constituye un criterio auxiliar de interpretación de conformidad con el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido en su título II, por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015.
Cordialmente,
LUIS MIGUEL RODRÍGUEZ GARZÓN
Jefe de la Oficina Meéora Jurídica (ADRES)
1. https://www.minsalud.qov.co/RiD/anexo-tecnico-2-oila-t.pdfPag. 48
