CONCEPTO 2200512 DE 2025
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
MINISTERIO DE SALUD Y DE PROTECCIÓN SOCIAL
3.7. Asunto: Solicitud de concepto jurídico sobre la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - SGSSS. Radicado: 2025424002200512 ID Control 962363
Hemos recibido la comunicación del asunto, donde solicita al Ministerio de Salud y Protección Social concepto jurídico sobre la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y acompañamiento frente al proceso de cobro coactivo que le adelanta la Superintendencia Nacional de Salud a la ESE Hospital San Rafael de Angostura - Antioquia, donde expone lo siguiente:
“(...)
Me permito acudir ante el Ministerio de Salud y Protección Social, en mi calidad de representante legal del Hospital San Rafael de Angostura, para exponer una situación crítica relacionada con la inembargabilidad de recursos públicos de la salud, solicitar su intervención y acompañamiento jurídico, y evitar una afectación que compromete la continuidad de la prestación del servicio público esencial de salud.
Con fundamento en la Ley 1751 de 2015 (Ley Estatutaria de Salud), los recursos públicos destinados a la salud son inembargables, gozan de destinación específica y no pueden ser orientados a fines distintos de los previstos en la Constitución y la ley. Esta protección es esencial para asegurar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud.
No obstante lo anterior, mediante comunicación de la Superintendencia Nacional de Salud, Radicado No. 20259200600703431 del 2 de abril de 2025, expediente 2023920063901000009E, se ordenó a Bancolombia la ampliación de medidas de embargo sobre los recursos depositados en cuentas del Hospital San Rafael de Angostura, en desarrollo de un proceso de cobro coactivo (Resolución de embargo - 20249200600123296- del 10 de septiembre de 2024). La Supersalud sustenta su actuación en el artículo 837 y siguientes del Estatuto Tributario, y en la Sentencia C-1154 de 2008 de la Corte Constitucional, afirmando que la inembargabilidad de los recursos de salud no es absoluta y que, en los términos del artículo 594 del Código General del Proceso, pueden embargarse hasta la tercera parte de los ingresos brutos de las entidades públicas prestadoras del servicio.
Como consecuencia, Bancolombia, mediante respuesta del 16 de junio de 2025, radicado 1000211262, certifica que el 30 de abril de 2025 se efectuó el débito por concepto de embargo, bloqueando la totalidad de los recursos en la cuenta No. 50368581451, correspondientes a recursos públicos de destinación específica para la salud.
La situación descrita afecta gravemente la gestión operativa y financiera del hospital, poniendo en riesgo el pago a proveedores, el cumplimiento de nómina y la prestación de los servicios de salud a la comunidad. Se evidencia así un conflicto normativo y de interpretación entre la especial protección legal y constitucional de los recursos públicos de la salud, y las actuaciones administrativas y judiciales que, con base en normas tributarias y procesales, han permitido el embargo parcial de estos fondos.
Al respecto nos permitimos precisar lo siguiente:
En primer lugar, es necesario indicar que conforme lo previsto en el Decreto Ley 4107 de 2011[1], modificado en algunos apartes por los Decretos 2562[2] de 2012 y 1432 de 2016[3], este Ministerio tiene como finalidad primordial la formulación y adopción de políticas, planes generales, programas y proyectos relacionados con el sector salud y Sistema General de Seguridad Social en Salud-SGSSS, según el artículo 7 del Decreto Ley 4107 de 2011, esta Dirección Jurídica tiene por competencia emitir conceptos sobre la aplicación de las normas del SGSSS, por consiguiente, los pronunciamientos de esta dependencia son de carácter general y no particular y se emiten en el marco de la normativa y jurisprudencia aplicable.
Aclarado lo anterior, es preciso indicar que los recursos de la seguridad social son de carácter público y por ello tienen destinación específica y son inembargables, como lo establece la Constitución Política en los siguientes artículos 48 y 63 respectivamente:
“Artículo 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley.
Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social.
El Estado, con la participación de los particulares, ampliara progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley.
La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley.
No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. (...)"(subraya fuera de texto)
“Artículo 63. Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables." (subraya fuera de texto).
En concordancia con los artículos anteriormente citados, el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015[4] establece la destinación específica y la inembargabilidad de los recursos que financian la salud:
“Artículo 25. Destinación e inembargabilidad de los recursos. Los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente.” (Subrayas fuera de texto).
Ahora bien, la Corte Constitucional en Sentencia C-313 de 2014[5] en la cual se realizó el análisis de constitucionalidad del artículo 25 del proyecto de ley estatutaria en salud hoy Ley 1751 de 2015, señala que la inembargabilidad no opera como una regla, sino como un principio y por ende no debe tener carácter absoluto puesto que no pueden perderse de vista otros valores, principios y derechos constitucionales como la dignidad humana, el principio de seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia y el derecho al trabajo[6]
Por su parte, el inciso segundo del artículo 84[7] de la Ley 715 de 2001[8] indica que los ingresos percibidos por el Sistema General de Participaciones, por ser de destinación específica, no forman parte de los ingresos corrientes de libre destinación de las entidades territoriales beneficiarias de estos. El artículo 91[9] ibidem señala que los recursos del Sistema General de Participaciones no harán unidad de caja con los demás recursos del presupuesto y su administración deberá realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad y por sectores, así mismo se prevé que por su destinación social constitucional, estos recursos no pueden ser sujetos de embargo, titularización u otra clase de disposición financiera. Además, debe tenerse en cuenta lo contemplado en el artículo 594 de la Ley 1564 de 2012[10], sobre la inembargabilidad de los recursos de la seguridad social entre ellos los de salud y de los bienes destinados al servicio público:
“Artículo 594. Bienes inembargables. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar:
1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social.
(...)
Parágrafo. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia.
Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos. En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad. Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar.
En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo. En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene.” (subrayas fuera de texto)
El parágrafo del precitado artículo consagra que los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables y que en el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida, pese al carácter inembargable, deberán invocar en la orden de embargo de las cuentas el fundamento legal para su procedencia. Esta norma contempla así mismo un procedimiento para el cumplimiento de la medida cautelar que afecte recursos de naturaleza inembargable.
En Sentencia T-172 de 2022[11] la Corte Constitucional se pronunció respecto al alcance del principio de inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, así:
“61. La siguiente tabla resume el contenido y alcance del principio de inembargabi- lidad de los recursos del SGSSS:
Inembargabilidad de los recursos del SGSSS
1. Fundamento constitucional y definición. La inembargabilidad de los recursos del SGSSS es un principio constitucional que se deriva de los artículos 48 y 63 de la Constitución. En virtud de este principio, estos recursos no pueden ser objeto de gravámenes tributarios ni de medidas judiciales o administrativas de embargo.
2. Contenido y excepciones. El contenido del principio de inembargabilidad, así como el alcance de sus excepciones, depende de la fuente del recurso. En concreto, la Corte Constitucional ha diferenciado entre los recursos del SGSSS que provienen del SGP y aquellos cuya fuente son las cotizaciones de los afiliados[12]:
(i) Recursos que provienen del SGP. El principio de inembargabilidad de los recursos
del SGSSS que provienen del SGP no es absoluto y admite excepciones. En concreto, estos recursos pueden ser embargados con el objeto de garantizar el pago de:(a) obligaciones laborales, (b)sentencias judiciales y (c) títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. Lo anterior, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tengan como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados los recursos del SGP.
(ii) Recursos que provienen de cotizaciones. Las cotizaciones son recursos parafisca-
les[13] que pertenecen al sistema de seguridad social en salud, de modo queno ingresan al presupuesto general de la Nación ni se mezclan con otros recursos del erario. Por esta razón, a estos recursos no son aplicables las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos del SGSSS que provienen del SGP.
3. La inembargabilidad de las cuentas maestras de recaudo. Las cuentas maestras de recaudo que las EPS registran a nombre de la ADRES contienen recursos que provienen de las cotizaciones de los afiliados y los beneficiarios y, por lo tanto, son inembargables. A estas cuentas no les son aplicables las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos del SGSSS que provienen del SGP. Los recursos que son recaudados en estas cuentas pertenecen al Sistema de Seguridad Social, son administradas por la ADRES y no forman parte del patrimonio de las EPS. Por estas razones, la Constitución no permite que estas cuentas sean embargadas con el objeto de garantizar el pago de deudas de las EPS a IPS, derivadas de la prestación de servicios o actos médicos.
En fallo de Tutela T-053 de 2022 la Corte Constitucional [14] manifestó que la regla general de la inembargabilidad de los recursos de la salud es para garantizar el funcionamiento de la institucionalidad y el cumplimiento de los deberes estatales para con las personas, pues es necesario proteger y asegurar la efectividad de los derechos fundamentales de la salud y seguridad social, sentencia que en sus apartes señala:
“(...)
Aunado a lo anterior, cabe agregar que, a partir de una interpretación sistemática de los postulados trazados en la jurisprudencia constitucional, es razonable inferir que los recursos del SGSSS cuya destinación específica es preservar el funcionamiento del sistema como condición sine qua non para la prestación permanente del servicio de salud no pueden ser bloqueados so pretexto de procurar el pago a los acreedores de las EPS, en tanto con ello se genera un sacrificio desproporcionado de los derechos fundamentales de los afiliados y beneficiarios.
(...)
Asimismo, de lo expuesto en precedencia se concluye que, junto con la inembargabilidad, el mandato superior de destinación específica de los recursos parafiscales del sistema de seguridad social en salud ha sido reiteradamente defendido por esta Corporación en orden a reforzar su protección prevalente, incluso frente a otros recursos del erario, y asegurar de esa manera que en la administración de estos se persiga estrictamente la finalidad social del Estado para la que han sido asignados, que no es otra sino la prestación efectiva del servicio de salud a la población.
(...)
8. Análisis del caso concreto
(...)
En cambio, respecto de los recursos provenientes de las cotizaciones al SGSSS recaudados por las EPS, la jurisprudencia constitucional no ha introducido excepción alguna a su inembargabilidad.
Antes bien, acerca de esta tipología de recursos que son los aportes que reciben las entidades promotoras de salud por parte de sus afiliados con capacidad económica, ha sostenido la Corte que (i) son parafiscales, de modo que no ingresan al presupuesto general de la Nación ni se mezclan con otros recursos del erario; (ii) tienen una destinación específica, cual es la financiación de la prestación de los servicios de salud a los usuarios del sistema, previa su conversión a UPC mediante el proceso de compensación; (iii) pertenecen al SGSSS y no al patrimonio de las EPS, por lo que deben manejarse en cuentas separadas de los dineros propios de dichas entidades - las cuales solo obran como delegatarias del Estado en lo que a su recaudo concierne-; (iv) están exentos de ser gravados con impuestos y otros tributos, pues ello desnaturalizaría su destinación específica; (v) deben ser excluidos de la masa a liquidar de los entes financieros que, siendo sus depositarios, entren en proceso de liquidación; (vi) no pueden ser utilizados para la adquisición de activos fijos e infraestructura por parte de las EPS; (vii) no pueden ser objeto de acuerdos de pagos con acreedores que conduzcan a que tales recursos no lleguen al destino ordenado en la Carta; y, (viii) el Legislador tiene prohibido modificar su destinación específica.
De modo que, acogiendo íntegra y fielmente el precedente sentado por la Sala Plena de esta Corporación, de ninguna parte se extrae que los dineros producto del recaudo que adelantan las EPS en relación con los aportes al SGSSS hayan sido calificados como susceptibles de embargos, como equivocadamente lo asumió el juez accionado en el presente trámite. (subrayas fuera de texto)
Expuesta la anterior normativa y jurisprudencia, procedemos a dar respuesta a los planteamientos expuestos en su consulta, previa transcripción de los mismos, así:
“1. El acompañamiento y concepto jurídico del Ministerio de Salud y Protección Social respecto a la procedencia del embargo sobre recursos públicos destinados a la salud, a la luz de la Ley Estatutaria 1751 de 2015 y las limitaciones establecidas en el artículo 594 del Código General del Proceso.
La intervención institucional ante la Superintendencia Nacional de Salud y las entidades financieras, a fin de salvaguardar la destinación específica y la inembargabilidad de los recursos de la salud, emitiendo directrices claras para la protección y restitución de los fondos afectados, o en su defecto, gestionando la revisión de la medida cautelar ante las autoridades competentes.
2.La expedición de recomendaciones y lineamientos para las entidades territoriales y Empresas Sociales del Estado, de modo que se evite la afectación de los recursos que financian el derecho fundamental a la salud, garantizando su uso exclusivo para los fines constitucional y legalmente previstos.”
Respecto a sus tres planteamientos y por existir unidad de materia en ellos, nos permitimos indicarle que emitiremos una única respuesta, en los siguientes términos:
Tal como lo señala el artículo 7 del Decreto Ley 4107 de 2011 modificado en algunos apartes por los Decretos 2562 de 2012 y 1432 de 2016,esta Dirección tiene por competencia emitir conceptos generales sobre la aplicación de las normas del Sistema General de Seguridad Social en Salud-SGSSS, sin que dicha norma ni ninguna otra, nos haya conferido competencias para brindar acompañamiento o intervenir ante las entidades financieras o la Superintendencia Nacional de Salud, cuando a través de dichas entidades se tramitan ordenes de embargo de recursos o cuando la referida superintendencia impone la mencionada medida cautelar en sus procesos de cobro coactivo.
No obstante lo anterior y en el marco de lo dispuesto en la norma citada en el párrafo anterior, es que se emite el presente pronunciamiento, el cual contiene y relaciona los lineamientos normativos y consideraciones jurisprudenciales que sustentan la inembargabilidad de los recursos de la salud, los cuales deben ser tenidos en cuenta por todos los jueces de la república y los diferentes actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud, entre estos últimos las Empresas Sociales del Estado.
Por último y teniendo en cuenta que respecto de la situación narrada en su escrito se evidencia que existe una controversia entre la ESE Hospital San Rafael de Angostura - Antioquia y la Superintendencia Nacional de Salud, por haber esta última dispuesto una medida de embargo en el marco de un proceso de cobro coactivo, se remitirá su escrito a esa última entidad, para que esta se pronuncie sobre el particular.
El presente concepto tiene el efecto determinado en el artículo 28 del Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido en su Título II, por el artículo 1[15] de la Ley 1755 de 2015[16], el cual establece que: “Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”.
