CONCEPTO 171642 DE 2019
(enero)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SALUD
CONSULTA SOBRE INEMBARGABILIDAD DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD
Referenciado: 1-2019-171642
1. La consulta
“Solicito se conceptúe en forma puntual y clara, las siguientes consultas:
1. En qué momento los recursos destinados al sistema general de seguridad social en salud dejan de ser públicos y en que (sic) momento son susceptible de medidas cautelares.
2. Es procedente la medida (sic) cautelares sobre recursos del sistema general de seguridad social en salud cuando una EAPB o una IPS adeude acreencia laborales.
3. Puede solicitarse medida cautelar de cuentas por cobrar por parte de una EAPB o una IPS a una entidad a quien prestó su servicios (sic)?.
4. Puede solicitarse medida cautelar sobre cuentas bancarias en las que las EAPB o una IPS maneje los recursos recibidos?”
2. Marco normativo y conclusión
La Superintendencia Nacional de Salud, a través de varios conceptos se ha pronunciado sobre la inembargabilidad de los recursos pertenecientes al Sistema General de Seguridad Social en Salud - SGSSS-. Es así como en el Concepto con No. de radicado 2-2019-34808 de abril de 2019, estableció:
“a) Marco normativo general
Sea lo primero destacar que, a diferencia de lo planteado por la solicitante en su escrito, la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) encuentra su fundamento primario en la Constitución Política, cuyo artículo 48 (inciso 5o) estableció que “(...) no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella”, y en su artículo 63 estatuyó que “los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”.
Precisamente, la legislación Colombiana en múltiples oportunidades ha determinado explícitamente la inembargabilidad de los recursos del SGSSS. Es así como el artículo 182 de la Ley 100 de 19932 dispuso que las cotizaciones que recauden las Entidades Promotoras de Salud -EPS, pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud, y como tal, tienen una destinación específica e ingresan a cuentas independientes a las propias de la respectiva EPS, denominadas cuentas maestras.
En este mismo sentido, cobra absoluta relevancia lo estatuido por el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015, Estatutaria del Derecho Fundamental de la Salud, según el cual “los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente”.
En desarrollo de esta disposición, el artículo 2.6.4.1.4 del Decreto 780 de 2016, (adicionado por el Decreto 2265 de 2017), señaló que “los recursos que administra la ADRES, incluidos los de las cuentas maestras de recaudo del régimen contributivo, así como los destinados al cumplimiento de su objeto son inembargables conforme a lo previsto en el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015”. Ahora bien, sobre el artículo 25 de la Ley Estatutaria citada con antelación, la H. Corte Constitucional determinó lo siguiente:
“En este sentido, como de la parte final de la disposición que establece que '[...] no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente' podría interpretarse que el legislador estaría habilitado para establecer una destinación diferente a los recursos de la seguridad, lo cual contravendría el inciso cuarto del artículo 48 de la Carta Política, resulta procedente excluir esa interpretación y, por ende, se declara la exequibilidad del artículo 25 precisando que una lectura desde la Constitución permite afirmar que bajo ninguna circunstancia los recursos de salud podrán destinarse al pago de otros emolumentos que no se relacionen directamente con garantizar el derecho a la salud de las personas”5
En relación con este artículo de la Ley Estatutaria, la doctrina ha mencionado que: “Tres materias regulan la disposición, a saber: (i) el carácter de recursos públicos inembargables de las fuentes que financian el sistema de salud, (ii) la destinación específica de los mismos, y (iii) la prohibición de usarlos con destino diferente al mandato constitucional y legal. Téngase en cuenta que los recursos públicos que nutren el sistema de salud son de dos categorías, (i) los fiscales y (ii) los parafiscales; aquellos tienen diversos orígenes, bien por recaudaciones de impuestos o dentro del sistema general de participaciones, con las asignaciones de responsabilidades y recursos fijadas desde la Ley 715 de 2001 y las modificaciones posteriores, así como con los señalamientos de normas como la Ley 1393 de 2010.
(...)
Bastante discusión se ha suscitado en el sector por el alcance de la destinación específica de los recursos de la salud, en la medida en que los aseguradores han alegado que la administración de la UPC, por ejemplo, implica que una vez atendidas las obligaciones de atención del plan de beneficios, con los remanentes puedan ejecutarse inversiones para la capitalización de sus entidades. Este criterio ha sido objeto de glosas por parte de la Contraloría General de la República y materia de criterios jurisprudenciales del Consejo de Estado. Con la adopción del presente artículo y más allá, con el criterio que en forma escueta incorpora la Corte Constitucional, se restringe la interpretación sobre opciones de diversificación en el uso de los recursos, por supuesto, dentro del marco de la atención del derecho” Del mismo modo, se pueden citar una gran cantidad de normas de orden legal que insisten en el principio de la inembargabilidad de los recursos del SGSSS (como el artículo 19 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, el artículo 91 de la Ley 715 de 2001, etc.).
No sobra advertir que en el Auto de Seguimiento 263 de 2012 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio), de verificación del grado de cumplimiento de la Sentencia T-760 de 2008, señaló lo siguiente:
“(...) Aunque para la jurisprudencia constitucional este tema pareciera no tener discusión alguna, ante las erróneas concepciones de algunos de los actores que concurren en el sistema, en dicha ocasión, la Corte considera necesario reiterar que los recursos destinados a la salud son parafiscales sin perjuicio de quien los administre, por tanto, la pérdida o destinación indebida de tales dineros general un detrimento patrimonial a las arcas del Estado, que debe ser investigada por los entes de control y judiciales competentes” (consideración jurídica núm. 4.3).
a) Doctrina de la Corte Constitucional sobre la inembargabilidad de los recursos del SGSSS, y lo dispuesto sobre el particular por el Código General del Proceso.
Además de lo señalado en la sentencia previamente aludida de la H. Corte Constitucional, este Alto Tribunal ha proferido, en providencias como la C-1154 de 2008 y C-539 de 2010, pronunciamientos que se refieren concretamente al asunto de la inembargabilidad de los recursos del SGSSS, estableciendo que se trata de un principio que admite excepciones, y no es una regla absoluta.
Las excepciones que admite son (i) la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; (ii) el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias; y (iii) los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.
Pese a lo anterior, en la sentencia C-539 de 2010, MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub (al resolver una acción de inconstitucionalidad contra el Decreto Ley 028 de 2018, en la cual se pretendió que la excepción de las acreencias de contenido laboral se extendiera también a las obligaciones emanadas de contratos de prestación de servicios relativos a los objetivos que se persiguieran con los recursos inembargables), se determinó que cuando se trata del cobro de obligaciones no laborales, una vez transcurrido el término de inejecutabilidad, se podrían iniciar procesos ejecutivos con medidas cautelares, pero que estas deben recaer primero sobre el rubro presupuestal destinado al pago de sentencias y conciliaciones, y que de no ser suficientes, se podrá acudir a los ingresos corrientes de libre destinación.
Ahora bien, también la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), estableció en su artículo 594 que son inembargables “los bienes, las rentas y los recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del Sistema General de Participación, regalías y recursos de la seguridad social”. Por esa razón, la codificación procesal contempló una serie de deberes que deben cumplir las autoridades cuando intervienen en la actuación donde se solicitan medidas cautelares que son, en principio, inembargables. Dichos deberes son: (i) las autoridades judiciales o administrativas que tengan en su conocimiento procesos en los que se soliciten medidas cautelares sobre bienes inembargables, en caso de decretarlas, deberán sustentar la procedencia de la excepción al principio de inembargabilidad; (ii) las entidades responsables de dar cumplimiento a las órdenes de embargo deben abstenerse de cumplirlas si no se les indica el fundamento de la excepción, en cuyo caso deberán informar el no acatamiento de la medida, frente a lo cual el operador jurídico que la decretó deberá pronunciarse explícitamente sobre si se ha presentado alguna de las excepciones; (iii) si el operador jurídico insiste en el embargo, la entidad destinataria debe cumplir la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.
Efectivamente, el parágrafo del artículo 594 ibídem dispone lo siguiente:
“Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por Ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia.
Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos. En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho de no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad. Sí pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar.
En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo. En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene”.
No sobra mencionar que, sobre este asunto, la Procuraduría General de la Nación ha expedido las Circulares números 034 de 2010 y 014 de 2018, en las cuales insta a las autoridades administrativas a que, en materia de embargos, den aplicación a la normatividad y a la jurisprudencia que se ha reseñado previamente. En concreto, el último de los instrumentos citados dirige a los Jueces de la República, a título de exhortación, el mensaje de que se abstengan de ordenar o decretar embargos sobre los recursos del SGSSS, pues no solo se vulnera así el ordenamiento jurídico nacional, sino que se afecta gravemente el patrimonio público y la prestación del servicio de salud de forma oportuna, eficaz y con calidad.
De igual forma, ordena a los procuradores judiciales para los asuntos laborales, “verificar en cada caso particular que los jueces y autoridades administrativas den cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 594 del Código General del Proceso”
En este orden de ideas, queda claro que la inembargabilidad es un principio que admite excepciones claramente establecidas en el ordenamiento jurídico Colombiano, pero que la aplicación de esas excepciones en el contexto de un proceso ejecutivo debe seguir las directrices establecidas en el artículo 594 del Código General del Proceso”.
Al respecto, el numeral 3 del artículo 594 del Código General del Proceso, señala como bienes inembargables aquellos destinados a un servicio público cuando el mismo sea prestado por una entidad descentralizada de cualquier orden, pero indica que en estos casos son embargables “hasta la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo servicio, sin que el total de embargos que se decreten exceda dicho porcentaje”.
Tratándose de servicios públicos prestados por particulares, el citado Numeral del Artículo 594 indica que “podrán embargarse los bienes destinados a él, así como los ingresos brutos que se produzca y el secuestro se practicará como el de empresas industriales”. (Negrilla y subrayado fuera de texto).
Para ambos casos el parágrafo del artículo 594 del Código General del Proceso, establece que en caso en que se decrete una medida cautelar respecto de recursos de naturaleza inembargable en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, se otorga la posibilidad al destinatario de la orden de abstenerse de atender la misma por recaer esta sobre recursos inembargables, dicha situación deberá informarse a la autoridad judicial o administrativa que decretó la medida al día hábil a su recepción.
La respectiva autoridad judicial o administrativa debe pronunciarse dentro de los tres días hábiles siguientes respecto de si aplica o no alguna de las excepciones a la regla de inembargabilidad en el caso en concreto y en caso de no pronunciarse la medida cautelar se entiende revocada.
De conformidad con lo expuesto, los recursos públicos por regla general se encuentran amparados bajo la figura de la inembargabilidad, sin embargo en algunos casos especiales podrán decretarse medidas cautelares que afecten este tipo de recursos inclusive aquellos destinados para la prestación de un servicio público, particularmente cuando se trate de garantizar derechos laborales, el cumplimiento de las obligaciones claras, expresas y exigibles contenidas en títulos a cargo de las entidades correspondientes y el cumplimiento de sentencias judiciales en las que se haya condenado al Estado.
Ahora bien, en cuanto a los recursos de las IPS, es importante anotar que de conformidad con el artículo 185 de la Ley 100 de 1993, las IPS son entidades con autonomía administrativa, técnica y financiera, que tienen como objetivo la prestación del servicio de salud. Es así como sus recursos no son de naturaleza pública por regla general, salvo los provenientes del SGSSS.
El presente pronunciamiento se formula en los términos del artículo 28 del Título II de la Parte Primera de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, que establece que los conceptos emitidos por las autoridades no son de obligatorio cumplimiento.
Atentamente,
MARIA ANDREA GODOYCASADIEGO
JEFE OFICINA ASESORA JURIDICA
