Providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 4786 de 2026

Radicación: 11001-03-24-000-2016-00571-00 (4786-2019)

Demandante: Jorge Luis Pabón Apicella

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad

Radicación:    11001-03-24-000-2016-00571-00 (4786-2019)

Demandante:   Jorge Luis Pabón Apicella

Demandados: Nación – Ministerio del Trabajo y de la Seguridad Social, Ministerio de Minas y Energía, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República

Temas: Extralimitación de la facultad reglamentaria del Gobierno nacional. Causa juzgada. Falta de legitimación por pasiva del DAPRE.

Decisión: Negar las pretensiones de la demanda.

La Sala decide la demanda de nulidad interpuesta contra los artículos 1 y 3 del Decreto 2719 de 1993¹ y 1 y 2 del Decreto 3164 de 2003², expedidos por las autoridades accionadas.

ANTECEDENTES

Demandada

1. El actor solicitó la nulidad de las siguientes disposiciones:

Decreto 2719 de 1993. Artículo 1. Para los efectos del artículo 1 del Decreto número 284 del 7 de noviembre de 1957, constituyen labores propias y esenciales de la industria del petróleo, además de las que menciona esa misma disposición, las siguientes:

1. Los levantamientos geológicos, geofísicos, geodésicos y topográficos destinados a la exploración y evaluación de yacimientos de hidrocarburos.
2. La operación de perforar pozos de hidrocarburos desde la instalación del equipo de perforación hasta su terminación o taponamiento.
3. La explotación, mantenimiento y reacondicionamiento de pozos de hidrocarburos.

1 «Por el cual se reglamenta el artículo 1º del Decreto-ley 284 de 1957 y se dictan otras disposiciones.»

2 «Por el cual se modifica el Decreto 2719 de 1993.»

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

4. La operación técnica de cerrar y abandonar un pozo de hidrocarburos que ha estado en producción y se ha agotado.
5. La construcción, operación y mantenimiento técnico del sistema de bombeo y tuberías que conducen los hidrocarburos hasta los tanques de almacenamiento y desde ahí a los puntos de embarque o refinación.
6. La construcción, operación y mantenimiento técnico de las instalaciones de la recuperación secundaria y terciaria de petróleo.
7. La construcción, operación y mantenimiento técnico de los sistemas de tratamiento térmico, eléctrico y químico que permitan hacer más fácil o económico el bombeo de petróleo.
8. La construcción, control, operación y mantenimiento técnico de los equipos y unidades de proceso propias de la refinación del petróleo.
9. La construcción, operación y mantenimiento técnico de las tuberías, tanques y bombas para transporte del petróleo crudo, productos intermedios y finales de las refinerías.

Parágrafo. Es entendido que las actividades de descontaminación ambiental que tengan que desarrollarse como consecuencia de daños ocasionados por actos dolosos, no son labores propias o esenciales de la industria del petróleo.

[…]

Decreto 2719 de 1993. Artículo 3. Este Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga la Resolución 644 de 1959 y las demás disposiciones que sean contrarias.

Decreto 3164 de 2003. Artículo 1. El artículo 1 del Decreto quedará así:

Para los efectos del artículo 1º del Decreto constituyen labores propias y esenciales de la industria del petróleo las siguientes:

Los levantamientos geológicos, geofísicos, geodésicos, topográficos, destinados a la exploración y evaluación de yacimientos de hidrocarburos.

La operación de perforar pozos de hidrocarburos desde el inicio de la perforación hasta la terminación, completamiento o taponamiento del mismo.

La operación y reacondicionamiento de pozos de hidrocarburos.

La operación técnica de cerrar y abandonar un pozo que haya servido para la explotación de hidrocarburos, incluyendo los de inyección de fluidos para recuperación secundaria, pozos inyectores de aguas residuales u otro cualquiera requerido para el manejo y desarrollo del campo.

La operación de los sistemas de recolección, separación, tratamiento, almacenamiento y transferencia de hidrocarburos.

La operación del sistema de bombeo y tuberías que conducen los hidrocarburos hasta los tanques de almacenamiento, y desde ahí a los puntos de embarque o de refinación.

La operación de facilidades de levantamiento artificial y las instalaciones de recuperación secundaria y terciaria de petróleo.

La operación de los sistemas de tratamiento térmico, eléctrico y químico que permitan hacer más fácil o económico el bombeo de petróleo.

La construcción, control, operación y mantenimiento técnico de los equipos y unidades de procesos propias de la refinación del petróleo.

La construcción, operación y mantenimiento técnico de las tuberías, tanques y bombas para transporte de petróleo crudo, productos intermedios y finales de las refinerías.

Parágrafo. Es entendido que las actividades de descontaminación ambiental que tengan que desarrollarse como consecuencia de daños ocasionados por actos dolosos, no son labores propias o esenciales de la industria del petróleo.

2. El demandante afirmó que las disposiciones acusadas desconocieron el preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 6, 123, 150 numeral 19 y 189 numeral 11 de la Constitución Política, así como el artículo 1 del Decreto 284 de 1957, adoptado como legislación permanente por el artículo 1 de la Ley 141 de 1961.
3. Explicó que el inciso segundo del artículo 1 del Decreto Legislativo 284 de 1957³, al referirse a «todas aquellas otras que se consideren esenciales a la industria del petróleo», no precisó ni determinó los criterios, objetivos y alcances que debían orientar al Gobierno nacional para considerar otras actividades como esenciales a dicho sector industrial. Por esa razón, en su criterio, no existía un marco legal previo que definiera la materia susceptible de desarrollo reglamentario.
4. Sostuvo que esa indeterminación impedía el ejercicio de la potestad reglamentaria porque el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política solo autoriza al presidente de la República para expedir las normas necesarias para la cumplida ejecución de la ley, mas no para suplir sus vacíos esenciales ni para fijar directamente el contenido material de la regulación.
5. En esa misma línea, indicó que la facultad reglamentaria solo procede cuando existe una ley que determine previamente la materia objeto de regulación y señale, por lo menos de manera general, los parámetros dentro de los cuales ha de actuar el ejecutivo. Mencionó que corresponde al legislador definir el contenido de la ley, sus alcances, las materias que regula, los criterios que orientan su aplicación y los objetivos que persigue, de conformidad con el artículo 150 de la Constitución Política.
6. Con fundamento en ello, señaló que los decretos demandados no se limitaron a procurar la cumplida ejecución de la ley, sino que definieron directamente cuáles actividades debían considerarse propias y esenciales de la

3 Este Decreto Legislativo fue incorporado como legislación permanente mediante el artículo 1 de la Ley 141 de 1961.

industria del petróleo, pese a que, en su criterio, el legislador no había delimitado previamente esa materia con la claridad necesaria.

7. En ese contexto, aseguró que el Gobierno nacional desbordó la potestad reglamentaria al determinar, en las disposiciones acusadas, cuáles actividades podían reputarse propias y esenciales de la industria del petróleo, con fundamento en el inciso segundo del artículo 1 del Decreto 284 de 1957, disposición que, por ser «general e imprecisa», no podía ser objeto de reglamentación.
8. Finalmente, sostuvo que no se configura cosa juzgada en el presente asunto porque las sentencias que ha proferido el Consejo de Estado sobre las disposiciones acusadas «no han afrontado los precisos temas presentados en esta demanda».

Contestaciones de la demanda

9. El Ministerio de Minas y Energía se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. En primer lugar, argumentó que el actor erró al interpretar el artículo 1 del Decreto 284 de 1957, pues esa disposición sí estableció elementos suficientes para que el Gobierno nacional ejerciera la potestad reglamentaria al identificar otras labores propias y esenciales de la industria del petróleo. Indicó que la norma no agotó de manera cerrada dichas actividades, sino que, por el contrario, previó expresamente la posibilidad de incluir otras vinculadas con esa industria, atendiendo a su evolución técnica, económica y operativa.
10. Aclaró que los decretos demandados no desbordaron la potestad reglamentaria ni invadieron la órbita del legislador ya que se limitaron a desarrollar el artículo 1 del Decreto 284 de 1957, conforme con los avances y transformaciones de la industria petrolera. Añadió que tales disposiciones precisaron labores objetivamente ligadas a la exploración, explotación, transporte y refinación del petróleo, para efectos de la aplicación del régimen salarial y prestacional especial previsto en esa normativa.
11. Añadió que la expresión «todas aquellas otras que se consideren esenciales a la industria del petróleo» no hacía «irreglamentable» la disposición legal, pues debía interpretarse sistemáticamente con el resto del artículo 1 del Decreto 284 de 1957, que ya delimitaba los ramos de actividad comprendidos y ofrecía criterios suficientes para su concreción normativa. En esa medida, sostuvo que el Ejecutivo no creó una regulación autónoma, sino que, mediante los actos acusados, efectuó una labor de precisión compatible con la función prevista en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política.
12. Propuso como excepciones la de inepta demanda, al considerar que el demandante no explicó con suficiencia el concepto de la violación ni aclaró las razones por las cuales estimaba vulneradas las normas superiores invocadas; la de cosa juzgada, con fundamento en que las disposiciones acusadas ya fueron objeto de control de legalidad en tres oportunidades anteriores por parte de la

Sección Segunda del Consejo de Estado, a saber: (i) la sentencia del 21 de agosto de 2008, proferida dentro de los procesos radicados 11001-03-25-000-2004-00024-01 y 11001-03-25-000-2004-00025-01, en la que se negaron las pretensiones de la demanda al concluir que los Decretos 2719 de 1993 y 3164 de 2003 no implicaban un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria; (ii) la providencia del 12 de marzo de 2015, radicación 11001-03-26-000-2008-00060-00, en la que igualmente se negaron las pretensiones respecto de los artículos 1 y 2 del Decreto 3164 de 2003; y (iii) la sentencia del 30 de noviembre de 2017, expediente 11001-03-25-000-2008-00047-00, en la que se declaró probada la cosa juzgada respecto del Decreto 3164 de 2003.

13. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (en adelante, DAPRE) propuso la excepción de cosa juzgada con fundamento en que la legalidad de los Decretos 2719 de 1993 y 3164 de 2003 ya había sido examinada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en particular mediante las sentencias del 12 de marzo de 2015 y del 30 de noviembre de 2017, esta última en la que se declaró probada respecto de los artículos 1 y 3 del Decreto 2719 de 1993 y 1 y 2 del Decreto 3164 de 2003. Por ello, solicitó dar por terminado anticipadamente el proceso.
14. Igualmente, alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva, al sostener que no debía comparecer como demandado ni asumir la defensa judicial de los decretos acusados. Explicó que, cuando se controvierte la legalidad de actos expedidos por el Gobierno nacional con la firma del presidente de la República y de los ministros, la representación judicial de la Nación corresponde a estos últimos, en su condición de responsables de su contenido, y no al DAPRE.
15. El Ministerio del Trabajo y de la Seguridad Social guardó silencio.

Decisión de las excepciones previas

16. En providencia del 7 de septiembre de 2023, se declaró no probada la de inepta demanda propuesta por el Ministerio de Minas y Energía y se difirió la resolución de las de cosa juzgada y falta de legitimación en la causa por pasiva para el momento de dictar sentencia.
17. Igualmente, se precisó que no había lugar a pronunciarse sobre la de excepción denominada «falta de competencia de la Sección Primera», habida cuenta de que el presente proceso fue remitido a la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante auto del 12 de octubre de 2018, decisión confirmada en providencia del 31 de julio de 2019.

Trámite de sentencia anticipada

18. Mediante auto del 12 de septiembre de 2024 se dispuso el trámite de sentencia anticipada en los términos del artículo 182A del CPACA, al advertirse la concurrencia de las causales previstas en los literales a), b) y c) del numeral 1 de

esa disposición. En consecuencia, se resolvió sobre el decreto de pruebas y se fijó el litigio. Posteriormente, en providencia del 5 de diciembre de 2024, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto.

Alegatos de conclusión

19. El actor, el Ministerio del Trabajo y de la Seguridad Social y el Ministerio Público guardaron silencio.
20. El DAPRE reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda e insistió en que se declararan probadas las excepciones de cosa juzgada y falta de legitimación en la causa por pasiva.
21. El Ministerio de Minas y Energía solicitó negar las pretensiones de la demanda, al estimar configurado el fenómeno jurídico de cosa juzgada. En gracia de discusión, señaló que la parte actora no demostró que los Decretos 2719 de 1993 y 3164 de 2003 hubieran excedido la potestad reglamentaria prevista en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política.
22. Añadió que el artículo 1 del Decreto 284 de 1957 contenía un listado abierto y enunciativo de actividades propias y esenciales de la industria del petróleo, lo que habilitaba al Gobierno nacional para precisar otras labores comprendidas en ese ámbito, de conformidad con la evolución técnica y operativa del sector.

CONSIDERACIONES

Competencia

23. De conformidad con lo previsto en el artículo 149 del CPACA, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer en única instancia de la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden. A su vez, el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, reglamento interno del Consejo de Estado, consigna que la Sección Segunda está facultada para decidir los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos laborales.

Problemas jurídicos

24. La Sala deberá determinar, en primer lugar, si el DAPRE carece de legitimación en la causa por pasiva para comparecer como demandado en este proceso, habida cuenta que, cuando se controvierte la legalidad de actos administrativos suscritos por el presidente de la República y los ministros, la representación de la Nación recae en estos últimos.
25. A continuación, se estudiará si respecto de las pretensiones encaminadas a que se declare la nulidad de los artículos 1 y 3 del Decreto 2719 de 1993 y 1 y 2 del Decreto 3164 de 2003, se configuró la cosa juzgada debido a las sentencias de nulidad proferidas por esta Corporación el 21 de agosto de 2008, el 12 de marzo de 2015 y el 30 de noviembre de 2017, en las que se examinó la legalidad de tales disposiciones.
26. De no declararse configurada la excepción anterior, la Sala deberá determinar si el Gobierno nacional extralimitó la potestad reglamentaria al señalar, en las disposiciones acusadas, otras labores propias y esenciales de la industria del petróleo y si, en consecuencia, desconoció el preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 6, 123, 150 numeral 19 y 189 numeral 11 de la Constitución Política, así como el artículo 1 del Decreto 284 de 1957, adoptado como legislación permanente por el artículo 1 de la Ley 141 de 1961.

Análisis de los problemas jurídicos

27. La Sala declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el DAPRE porque no le corresponde integrar la parte demandada ni asumir la defensa judicial de los decretos acusados, en la medida en que estos fueron suscritos por el presidente de la República y por los ministros de Minas y Energía y de Trabajo y Seguridad Social, en quienes recae la representación del Gobierno nacional por expreso mandato de los artículos 115 de la Constitución Política y 159 del CPACA.
28. Por otra parte, se declarará no configurada la cosa juzgada, por cuanto no se acreditó la identidad de causa petendi exigida para su procedencia, dado que el reproche formulado en este proceso no coincide con el que fue objeto de examen en las sentencias invocadas por las entidades demandadas.
29. Finalmente, se negarán las pretensiones de la demanda, toda vez que los Decretos 2719 de 1993 y 3164 de 2003 se expidieron en ejercicio de la potestad reglamentaria, en cuanto se limitaron a desarrollar el artículo 1 del Decreto 284 de 1957 dentro del marco fijado por el legislador.

Falta de legitimación en la causa por pasiva del DAPRE

30. El DAPRE propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, al sostener que no le corresponde integrar la parte demandada ni asumir la defensa judicial de las disposiciones de los decretos acusados, por cuanto estos fueron suscritos por el presidente de la República y por los ministros de Minas y Energía y de Trabajo y Seguridad Social, en quienes recae la representación del Gobierno nacional para efectos de este proceso.
31. Al respecto, el inciso tercero del artículo 115 de la Constitución Política dispone que «El Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno».

Asimismo, la norma dispone que son los ministros los responsables de los actos que expida el Gobierno nacional. A su turno, el artículo 159 del CPACA señala que la Nación estará representada judicialmente por los ministros o directores de los departamentos administrativos.

32. De esas disposiciones se desprende que, cuando se demanda la legalidad de un acto administrativo expedido por el Gobierno nacional, la parte pasiva está integrada por la Nación, representada judicialmente por el ministro o director de departamento administrativo que intervino en la expedición de la norma.
33. En el presente asunto, los decretos acusados fueron suscritos por el presidente de la República y por los ministros de Minas y Energía y de Trabajo y Seguridad Social. En consecuencia, la representación judicial de la Nación frente al control de legalidad promovido corresponde a esos ministerios.
34. Por lo anterior, la Sala declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el DAPRE.

Naturaleza jurídica del decreto reglamentado por las disposiciones demandadas

35. En ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 121 de la Constitución Política de 1886, la Junta Militar de Gobierno profirió el Decreto Legislativo núm. 284 de 1957, por el cual se dictan normas sobre salarios y prestaciones de los trabajadores de contratistas a precio fijo, en empresas de petróleos. Esta disposición con fuerza de ley estableció lo siguiente:

Artículo 1. Cuando una persona natural o jurídica dedicada a los ramos de exploración, explotación, transporte o refinación de petróleo realice las labores esenciales y propias de su negocio o de su objeto social mediante el empleo de contratistas independientes, los trabajadores de éstos gozarán de los mismos salarios y prestaciones a que tengan derecho los de la empresa beneficiaria en la respectiva zona de trabajo, de acuerdo con lo establecido en las leyes, pactos, convenciones colectivas y fallos arbitrales.

Son labores propias de la exploración, explotación, transporte y refinación del petróleo, los trabajos geológicos, geofísicos, de perforación con taladro, de extracción y almacenamiento del crudo, y los de construcción, operación y mantenimiento de oleoductos y refinerías y todas aquellas otras que se consideran esenciales a la industria del petróleo.

[…]

Artículo 3°. Autorízase a los Ministros del Trabajo y de Minas y Petróleos para reglamentar, por medio de resoluciones conjuntas el presente decreto.

36. Dado que el Decreto Legislativo núm. 284 de 1957 tenía vigencia precaria en razón a que desaparecería cuando se levantara el Estado de Sitio dentro del cual fue proferido, el Congreso de la República, mediante la Ley 141 de 1961,

decidió conservar su contenido y vigencia integrándolo a la legislación ordinaria permanente.

37. La Corte Constitucional, en la sentencia C-994 de 2001, declaró la constitucionalidad de la norma citada y señaló que esta garantiza el derecho de los trabajadores a cargo de los contratistas independientes a gozar de los mismos salarios y prestaciones de los trabajadores de la persona beneficiaria en la misma zona de trabajo, y además desarrolla los artículos 1, 13, 25 y 53 de la Constitución Política.

Sobre el fenómeno de la cosa juzgada

38. La cosa juzgada es una institución jurídico procesal mediante la cual las decisiones judiciales adquieren carácter inmutable, vinculante y definitivo. Este fenómeno impide que el juez conozca de una nueva controversia al advertir que la misma fue resuelta previamente por otra autoridad judicial competente, mediante decisión en firme.
39. Tiene por finalidad garantizar el principio de seguridad jurídica, en cuanto asegura la estabilidad de las decisiones judiciales, evita la reiteración indefinida de litigios sobre un mismo asunto, asegura la coherencia del sistema jurídico al impedir que se puedan proferir decisiones eventualmente contradictoras y delimita la competencia del juez para emitir un nuevo pronunciamiento de mérito. En tal sentido, la cosa juzgada cumple una función negativa, consistente en prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y decidir sobre lo ya resuelto, y una función positiva, orientada a dotar de estabilidad a las relaciones jurídicas.
40. Para que una decisión judicial adquiera el carácter de cosa juzgada se requiere: (a) Identidad de partes, esto es, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada. (b) Identidad de causa petendi, entendida como la coincidencia de los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda y de la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada; (c) Identidad de objeto, lo que implica que la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.
41. El artículo 189 del CPACA dispone que: «La sentencia que […] niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada». Ello significa que, cuando se niega la nulidad de un acto administrativo, los efectos de la cosa juzgada son relativos, pues se circunscriben a los fundamentos de hecho y de derecho que fueron objeto de estudio.
42. En ese marco, aunque el acto administrativo conserva su presunción de legalidad y no puede ser demandado nuevamente con fundamento en los mismos cargos ya resueltos, sí puede ser objeto de control judicial cuando se invoquen causales o vicios distintos a los previamente examinados. La prohibición de promover un nuevo proceso opera únicamente respecto de la materia juzgada,

«entendida como la coincidencia entre el acto cuestionado y los argumentos fácticos y jurídicos que sustentaron la decisión inicial -causa petendi-»⁴, sin que ello impida que el mismo acto pueda ser demandado por cargos diferentes.

43. Asimismo, la jurisprudencia ha precisado que el requisito de la identidad de parte demandante no resulta aplicable a los procesos de nulidad simple en la medida en que no se promueve la defensa de un interés particular sino del ordenamiento jurídico en general⁵. En efecto, todas las personas están legitimadas para interponer demandas en salvaguardia del ordenamiento jurídico como manifestación del derecho fundamental a la participación política, establecido en el artículo 40 de la CP. Por ende, para declarar la cosa juzgada, no se requiere identidad de partes, sino que se trate del mismo acto o disposición normativa demandada y en uno y otro caso coincidan los cargos en que se sustentan las pretensiones anulatorias.
44. En el presente caso, las entidades demandadas propusieron la excepción de cosa juzgada con fundamento en tres decisiones proferidas por esta Corporación en las que se estudió la legalidad de las disposiciones acusadas. En consecuencia, corresponde a la Sala verificar, respecto de cada una de ellas, si se configura la identidad de objeto y de causa petendi exigida para que opere dicho fenómeno.
45. Al respecto, se tiene que el Ministerio de Minas y Energía invocó la sentencia proferida el 21 de agosto de 2008 por la Sección Segunda del Consejo de Estado⁶, en la que se resolvió una demanda de nulidad contra los Decretos 2719 de 1993 y 3164 de 2003. En dicha oportunidad, el debate se centró en determinar si al proferirse los aludidos Decretos se excedió la potestad reglamentaria al reducir el alcance del artículo 1 del Decreto 284 de 1957, en particular en lo relacionado con el régimen aplicable a los trabajadores vinculados a través de contratistas independientes en la industria del petróleo.
46. En ese contexto, la parte demandante sostuvo que las disposiciones acusadas habían disminuido el campo de aplicación de las convenciones colectivas de trabajo celebradas entre las empresas petroleras y sus trabajadores sindicalizados, al excluir de sus beneficios a los trabajadores de los contratistas independientes, lo que, a su juicio, implicaba una indebida restricción de derechos laborales de carácter convencional.
47. Esta Corporación negó las pretensiones de la demanda al concluir que no se configuraba el cargo alegado, pues, a partir del análisis del material probatorio, en especial de las convenciones colectivas allegadas al proceso, se estableció que los trabajadores de los contratistas independientes continuaban disfrutando de los mismos salarios y prestaciones reconocidos a los trabajadores de las empresas

4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 25 de noviembre de 2025, radicado 11001-03-26-000-2023-00176-00 (70580).

5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 3 de abril de 2025, radicado 11001-0324-000-2016-00539-00.

6 Proferida dentro de los expedientes acumulados 11001-03-25-000-2004-00024-01 (0294-2004) y 11001-03-25-000-2004-00025-01 (0295-2004).

contratantes, de modo que no se evidenciaba la reducción del ámbito de aplicación de dichos beneficios ni la vulneración del marco normativo presuntamente desconocido.

48. Así las cosas, la Sala advierte que el cargo analizado en esa oportunidad no coincide materialmente con el que sustenta la presente demanda. En efecto, mientras en el proceso decidido mediante la sentencia del 21 de agosto de 2008 el juicio de legalidad se estructuró en torno al reproche según el cual los Decretos 2719 de 1993 y 3164 de 2003 redujeron el campo de aplicación de las convenciones colectivas de trabajo celebradas entre las empresas petroleras y sus trabajadores sindicalizados, al excluir de sus beneficios a los trabajadores de los contratistas independientes, en el presente asunto el cuestionamiento recae sobre un aspecto distinto, esto es, la habilitación misma para el ejercicio de la potestad reglamentaria, bajo el argumento de que el inciso segundo del artículo 1 del Decreto 284 de 1957 carecía de los criterios, objetivos y alcances mínimos que permitieran su desarrollo por parte del Ejecutivo.
49. Así, en el antecedente citado se examinó si el Gobierno nacional, al expedir los decretos acusados, afectó indebidamente el ámbito de aplicación de beneficios salariales y prestacionales de fuente convencional, pese a contar con potestad reglamentaria para desarrollar el Decreto 284 de 1957; mientras que en este caso se discute si dicha potestad podía ejercerse, dada la supuesta indeterminación de la norma reglamentada. Esta diferencia incide directamente en el problema jurídico y en el fundamento del reproche, por lo que no se satisface la identidad de causa petendi exigida para que opere la cosa juzgada.
50. En segundo lugar, las entidades demandadas invocaron la sentencia proferida el 30 de noviembre de 2017 por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado⁷, en la cual se demandaron los artículos 1 y 3 del Decreto 2719 de 1993 y 1 y 2 del Decreto 3164 de 2003.
51. En esa providencia, se examinó el fenómeno de la cosa juzgada a partir de dos antecedentes jurisprudenciales: de una parte, la sentencia del 21 de agosto de 2008, frente a la cual concluyó que no se configuraba porque la causa petendi allí estudiada era distinta; y, de otra, la sentencia del 12 de marzo de 2015, respecto de la cual sí encontró identidad material con el cargo formulado en ese proceso.
52. Con fundamento en ello, la Subsección B declaró probada de oficio la cosa juzgada respecto de las disposiciones acusadas al advertir que la sentencia del 12 de marzo de 2015 ya había examinado si el Decreto 3164 de 2003 extralimitó la potestad reglamentaria al consagrar una lista «taxativa» de las actividades consideradas como propias o esenciales de la industria del petróleo, es decir, la misma causa petendi planteada en ese asunto.

7 Proferida en el proceso con número de radicado 11001-03-25-000-2008-00047-00 (2559-2008).

53. Asimismo, precisó que el análisis efectuado en ese fallo comprendía materialmente el contenido normativo de las disposiciones acusadas del Decreto 2719 de 1993, por lo que no había lugar a un nuevo pronunciamiento de fondo.
54. En ese orden, la Sala encuentra que la decisión adoptada en 2017 no efectuó un estudio autónomo de legalidad sobre las disposiciones acusadas, sino que verificó la configuración de la cosa juzgada a partir de lo decidido previamente en la sentencia del 12 de marzo de 2015.
55. Por ello, para determinar si dicho fenómeno se presenta en este asunto, es necesario realizar un estudio de la providencia en la cual se fundamentó esa decisión, esto es, a la sentencia del 12 de marzo de 2015, en la que se efectuó el examen sustancial del reproche de extralimitación de la facultad reglamentaria.
56. En este orden, la Sala considera relevante destacar que, mediante la sentencia del 12 de marzo de 2015, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado⁸, se resolvió la demanda de nulidad por inconstitucionalidad presentada contra los artículos 1 y 2 del Decreto 3164 de 2003.
57. En dicha oportunidad, la parte actora sostuvo que el Gobierno nacional había excedido la potestad reglamentaria al expedir el citado decreto, en tanto el artículo 1 consagró una lista «taxativa» y excluyente de las actividades consideradas como propias y esenciales de la industria del petróleo, con lo cual, a su juicio, restringió el alcance del artículo 1 del Decreto 284 de 1957, que había previsto una cláusula abierta al referirse a «todas aquellas otras que se consideren esenciales a la industria del petróleo».
58. El problema jurídico planteado consistió en determinar si el Ejecutivo, al definir de manera concreta las actividades propias y esenciales de la industria del petróleo, había desbordado la potestad reglamentaria prevista en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política por establecer una lista cerrada de actividades.
59. Esta Corporación negó las pretensiones de la demanda al determinar que no se configuraba la extralimitación alegada. Para ello, al examinar el contenido y alcance del artículo 1 del Decreto 284 de 1957, sostuvo que «el Decreto Reglamentario 3164 de 2003, en desarrollo de la norma superior solo definió algunas de las actividades que deben considerarse como propias y esenciales a la industria del petróleo sin establecer un listado taxativo de las mismas, por lo cual es claro que la potestad reglamentaria ordinaria ejercida por el gobierno fue materializada dentro de sus estrictos límites constitucionales y legales».
60. En esa misma línea, la sentencia resaltó que la norma reglamentada, «en atención al carácter general de la ley, únicamente describe algunos eventos que pueden ser considerados como esenciales o propios de la exploración, explotación,

8 Providencia proferida en el expediente 11001-03-26-000-2008-00060-00 (2174-2012).

transporte y refinería del petróleo o de la industria del petróleo dejando abierta la configuración de otros que bajo tales parámetros también puedan ser consideradas esenciales a la industria del petróleo».

61. De lo anterior, la Sala concluye que en la referida sentencia se estableció la siguiente regla: el Gobierno nacional no excedió la facultad reglamentaria al definir actividades propias y esenciales de la industria del petróleo, en la medida en que el Decreto 3164 de 2003 no estableció una lista taxativa ni excluyente, sino una enunciación susceptible de ser complementada dentro de los parámetros fijados por el legislador.
62. En ese estado de cosas, se advierte que la demanda que dio lugar al presente asunto sostuvo que el Gobierno nacional no podía reglamentar el artículo 1 del Decreto 284 de 1957 por su carácter general y abierto, cuestión que no fue examinada en la sentencia del 12 de marzo de 2015, pues en esa oportunidad no se estudió si la norma reglamentada contaba con los criterios, objetivos y alcances mínimos que habilitaran su desarrollo reglamentario, sino si el Ejecutivo, al definir las actividades propias y esenciales de la industria del petróleo, había cerrado una cláusula que el legislador dejó abierta.
63. En otras palabras, la habilitación legal del Gobierno nacional para reglamentar la materia no hizo parte del juicio de legalidad resuelto en la sentencia del 12 de marzo de 2015, pues el debate allí se circunscribió a determinar si el Decreto 3164 de 2003 excedió la potestad reglamentaria al establecer una lista taxativa y excluyente de actividades propias y esenciales de la industria del petróleo.
64. En esas condiciones, como el reproche formulado en el presente asunto se apoya en fundamentos jurídicos distintos a los analizados en la sentencia del 12 de marzo de 2015, no se satisface la identidad de causa petendi exigida para que opere la cosa juzgada.
65. Por consiguiente, la Sala concluye que no se configura el fenómeno de la cosa juzgada respecto de ninguna de las tres sentencias invocadas por las entidades demandadas, por lo que procede a estudiar de fondo el cargo formulado por la parte actora.

Facultad reglamentaria del Gobierno nacional

66. El numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política prevé que el presidente de la República ejerce «la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes». Esta facultad, de carácter permanente y exclusivo, tiene por objeto desarrollar y hacer operativas las disposiciones legales, esto es, que el carácter general, impersonal y abstracto de la ley pueda ser concretizado en reglas y parámetros que permitan su adecuada ejecución.
67. En ese sentido, la potestad reglamentaria no habilita al Ejecutivo para crear, modificar o derogar el contenido material de la ley, sino que se encuentra estrictamente subordinada a esta, de modo que su ejercicio debe limitarse a precisar los aspectos necesarios para su aplicación, sin desbordar el marco normativo fijado por el legislador.
68. En esa línea, el Consejo de Estado ha precisado que el grado de amplitud o detalle con que el legislador haya regulado un asunto determina el margen de actuación del ejecutivo. Por ende, «ante menos cantidad de materia regulada en la ley, existe un mayor campo de acción para el ejercicio de la potestad reglamentaria, y viceversa. De hecho, el alcance de la potestad reglamentaria depende de la valoración política que el Legislador haga de la materia que desarrolla pues puede regular íntegramente una materia sin dejar margen alguna a la reglamentación, o abstenerse de reglar algunos aspectos, que el Presidente la reglamente para su debida aplicación»⁹.
69. De lo anterior se desprende que cuando el ejecutivo traspasa esos límites e introduce regulación que el legislador no previó o que contradice lo que este dispuso, incurre en una extralimitación de la potestad reglamentaria que vicia de nulidad el acto expedido.
70. En ese marco, para determinar si el Gobierno nacional se extralimitó en el ejercicio de su potestad reglamentaria, es necesario establecer el contenido y alcance de la norma habilitante, esto es, el artículo 1 del Decreto Legislativo núm. 284 de 1957, en armonía con lo dispuesto en su artículo 3, a fin de precisar si el legislador delimitó la materia objeto de reglamentación y señaló parámetros suficientes para su desarrollo por parte del Ejecutivo.
71. La Sala advierte que la cláusula «todas aquellas otras que se consideren esenciales a la industria del petróleo», contenida en el inciso segundo del artículo 1 del Decreto 284 de 1957, no constituye una omisión legislativa ni una indeterminación que impidiera el ejercicio de la potestad reglamentaria. Por el contrario, corresponde a una técnica legislativa en virtud de la cual se enuncian actividades concretas y, a continuación, se deja abierta la posibilidad de incorporar otras de la misma naturaleza, con el propósito de que la regulación pueda adaptarse a las transformaciones técnicas y operativas propias de la industria del petróleo.
72. Esa conclusión se refuerza con lo dispuesto en el artículo 3 del mismo decreto, según el cual: «Autorízase a los Ministros del Trabajo y de Minas y Petróleos para reglamentar, por medio de resoluciones conjuntas, el presente Decreto». Esta habilitación muestra que la propia norma previó su desarrollo reglamentario y, por tanto, que la enunciación de actividades contenida en el artículo 1 no fue concebida en términos cerrados, sino como una disposición abierta a su concreción por parte del Ejecutivo.

9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 11 de junio de 2020, radicado: 11001-03-24-000-2004-00343-01.

73. Además, la norma fijó un marco para el ejercicio de la potestad reglamentaria, al señalar que las labores de exploración, explotación, transporte y refinación del petróleo constituían el ámbito dentro del cual el Ejecutivo debía identificar las demás actividades susceptibles de ser consideradas esenciales. De manera que, contrario a lo expuesto por el actor, el Gobierno nacional no extralimitó su potestad reglamentaria, pues no definió de manera autónoma la materia objeto de regulación, sino que la precisó dentro de los límites previamente fijados por el legislador.
74. Igualmente, la Sala considera oportuno resaltar que, aunque con la citada sentencia del 12 de marzo de 2015 no se configura la cosa juzgada, en esa decisión se estableció una regla jurisprudencial en virtud de la cual el Ejecutivo no se extralimitó en su facultad reglamentaria al expedir un listado de las actividades propias y esenciales de la industria del petróleo. En este sentido, esta regla indica que la disposición en cuestión si puede ser reglamentada y que dicha facultad no se excedió al establecer una lista taxativa.
75. En ese orden, la Sala concluye que los Decretos 2719 de 1993 y 3164 de 2003 no desbordaron la facultad reglamentaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, pues se limitaron a desarrollar el artículo 1 del Decreto 284 de 1957 dentro del marco fijado por el legislador. En consecuencia, el cargo formulado por la parte demandante no está llamado a prosperar y se negarán las pretensiones de la demanda.

Condena en costas

76. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta Corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma no significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. La pretensión del legislador fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, únicamente en asuntos de interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
77. En este contexto, el artículo 188 del CPACA establece que, por regla general, no habrá condena en costas cuando el asunto objeto de litigio sea de interés público; y que, excepcionalmente, procederá la imposición de costas en este escenario cuando la demanda haya carecido manifiestamente de fundamento legal. La norma hace referencia a las pretensiones cuyo interés trasciende la esfera de lo particular al abordar asuntos de provecho general o común que pueden ser promovidos por cualquier persona y no persiguen el reconocimiento de derechos subjetivos en favor de un sujeto determinado.
78. En el caso concreto, se tiene que la demanda fue incoada en ejercicio del medio de control de nulidad, el cual trasciende de la esfera particular a la general al abordar asuntos de interés común que pueden ser promovidos por cualquier persona y no persigue el reconocimiento de derecho subjetivo alguno. Adicionalmente, no se advierte que la demanda haya carecido manifiestamente de fundamento legal, toda vez que se plantearon cuestionamientos jurídicos contra el acto administrativo demandado que debieron ser analizados en la sentencia. En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en el presente proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero. DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

Segundo. NEGAR las pretensiones de la demanda de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.

Tercero. Sin condena en costas.

Cuarto. En firme esta decisión, por Secretaría de la Sección Segunda, háganse las anotaciones correspondientes en el aplicativo SAMAI y archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

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