CONCILIACION COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD - Están sometidas a ella las acciones de reparación directa y de controversias contractuales / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - No está sujeta a la conciliación como requisito de procedibilidad
Sobre lo primero, se tiene que el artículo 37 de la Ley 640 de 2001, tal como fue publicada en el Diario Oficial No. 44.303 de 24 de enero de 2001 en cumplimiento del Decreto 131 de 2001 y según la corrección que le hizo el artículo 2º de éste, dispone: (...). Cabe entender de dicho texto que las acciones que se encuentran sujetas a la previa solicitud de conciliación como requisito de procedibilidad son las de reparación directa y las de controversias contractuales, lo que a su turno significa que no están sujetas a ese requisito las demás acciones contencioso administrativas, entre las cuales se cuenta la de nulidad y restablecimiento del derecho. Pero ello no equivale a que esta acción no sea susceptible de conciliación, pues, como se dijo, son dos cosas diferentes. Lo que implica la anterior inferencia es que para intentarla o promoverla no es necesario que el accionante hubiere procurado previamente la conciliación prejudicial del asunto.
CONCILIACION EN ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Requisitos / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Requisitos de la conciliación en esta acción
Con base en lo anterior, cabe identificar los siguientes supuestos para la aprobación de la conciliación contencioso administrativa en acción de nulidad y restablecimiento del derecho: Que verse sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer esta jurisdicción mediante dicha acción, es decir, sobre derechos económicos disponibles por las partes; Que no haya operado la caducidad de la acción; Que no sea contraria a la ley, esto es, a la normativa pertinente al asunto objeto de la conciliación; Que las entidades estén debidamente representadas; Que los representantes o conciliadores tengan capacidad o facultad para conciliar y disponer de la materia objeto de convenio; Que no resulte abiertamente inconveniente o lesivo para el patrimonio de la administración; Que los derechos reconocidos estén debidamente respaldados por las probanzas que se hubieren arrimado a la actuación.
CONCILIACION EN MATERIA ADUANERA - Procede su aprobación al cumplir los requisitos de la Ley 863 de 2003 / INFRACCION ADUANERA DE TRANSPORTADORA - Procede sanción cuando se vulneran disposiciones relativas al manifiesto de carga / SANCION ADUANERA RELATIVA AL MANIFIESTO DE CARGA - Procede la conciliación prevista en la Ley 863 de 2003 / ACUERDO CONCILIATORIO ADUANERO - Su aprobación da por terminado el proceso
El fundamento jurídico invocado para ese acuerdo es el artículo 38 de la Ley 863 de 2003 y su decreto reglamentario Núm. 412 de 2004, así como las circunstancias del proceso. Revisada la situación procesal y los documentos que acompañan a la referida solicitud, así como la normativa general y especial atrás comentada, la Sala encuentra suficientes soportes y elementos de juicio para concluir que la conciliación acordada amerita aprobación judicial en los precisos términos en que ha sido suscrita por las partes, de modo que se circunscribe a la pretensión de nulidad de la resolución Núm. 0051 de 26 de julio de 1996, mediante la cual la DIAN le impuso a la actora una multa por $ 8.024.742.oo como sanción aduanera equivalente al 100% del valor FOB de la mercancía aprehendida por violación a las disposiciones relativas al manifiesto de carga, en su condición de transportadora de la mercancía; su confirmatoria, la Núm. 0018 de 17 de febrero de 1997, mediante la cual se decidió el recurso de reconsideración interpuesto contra ella. Por ende, la Sala le impartirá aprobación al acuerdo conciliatorio en comento y, en consecuencia, dará por terminado el proceso, toda vez que la apelación de la sentencia de primera instancia se circunscribe a la falta de pronunciamiento en la misma sobre la solicitud de dicha aprobación, lo cual significa que no fue impugnada en cuanto negó las pretensiones de la demanda atinentes a la Resolución Núm. 0217 de 26 de julio de 1996; luego ha de modificar dicha sentencia en el sentido de acceder a la aprobación solicitada, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia, puesto que la solicitud fue presentada antes de que aquella hubiera sido proferida, razón por la cual incurrió en omisión injustificada al no ocuparse de esa solicitud.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Bogotá, D. C., diecisiete (17) de agosto de dos mil seis (2006)
Radicación número: 05001-23-31-000-1997-01602-01
Actor: TAMPA S.A.
Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES
Referencia: APELACION SENTENCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferido el 30 de junio de 2004 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en cuanto nada dijo sobre la solicitud de aprobación de una conciliación celebrada entre las partes en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
I. LA ACTUACIÓN PROCESAL
1. La empresa TAMPA S.A., mediante apoderado, presentó ante el Tribunal Administrativo de Antioquia demanda para que accediera a las siguientes pretensiones:
Primera.- Declarar la nulidad de las siguientes resoluciones expedidas por la DIAN:
- Núm. 0051 de 26 de julio de 1996, mediante la cual le impuso a la actora una multa por $ 8.024.742.oo como sanción aduanera equivalente al 100% del valor FOB de la mercancía aprehendida por violación a las disposiciones relativas al manifiesto de carga, en su condición de transportadora de la mercancía.
- Núm. 00217 de la misma fecha, mediante la cual declaró de contrabando la mercancía antes referida y conminó al importador a recatarla; y
- Núm. 0018 de 17 de febrero de 1997, mediante la cual decide el recurso de reconsideración interpuesto contra las antes referenciadas, en el sentido de confirmarlas.
Segunda.- Que, como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, disponga que no está obligada a pagar dicha multa ni ha incumplido obligación legal alguna, y condene a la demandada a pagarle los perjuicios que le han sido causados por daño emergente, correspondientes a la suma del valor de la mercancía y de la multa que le fue impuesta, y el lucro cesante, con la debida actuación de las sumas reclamadas, más los daños morales por un monto equivalente a un mil (1.000) gramos oro.
2. Estando el proceso para dictar sentencia de primera instancia, los apoderados de ambas partes celebraron acuerdo conciliatorio en virtud de solicitud que la actora hizo al Comité de Defensa judicial y de Conciliación, División Jurídica Aduanera, Administración Especial de Aduanas de Bogotá, aprovechando al efecto “la amnistía” dada por la DIAN “con base en la Reforma Tributaria Ley 863 de Diciembre 29 de 2003 y reglamentada mediante el Decreto No. 412 de Febrero 12 de 2004”
3. El 29 de julio de 2004, las partes, mediante sus apoderados, presentaron al a quo solicitud de aprobación de dicho acuerdo de conciliación en este proceso, de conformidad con el artículo 38 de la Ley 863 de 2003, pero el 30 de junio de 2004 el Tribunal profirió fallo de fondo negando las pretensiones de la demanda, sin hacer pronunciamiento alguno respecto de esa solicitud. Dicho fallo fue notificado el 27 de agosto de 2005; luego las partes hicieron la solicitud anotada dentro de la oportunidad que tenían para ello, dando así terminación al proceso.
II. EL RECURSO DE APELACIÓN
Por lo anterior y aportando copia simple de los documentos contentivos del referido acuerdo, la actora solicitó se dé por terminado el proceso al existir acuerdo conciliatorio entre las partes.
III. ALEGATOS PARA FALLO
1.- Las partes reiteraron el acuerdo conciliatorio y su solicitud de que se imparta aprobación.
2.- El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad.
IV. LAS CONSIDERACIONES
1. Procedibilidad de la conciliación en acción de nulidad y restablecimiento del derecho
Al punto se debe distinguir entre la conciliación como requisito de procedibilidad de la acción y la posibilidad de conciliar en dicha acción.
1.1. Sobre lo primero, se tiene que el artículo 37 de la Ley 640 de 2001, tal como fue publicada en el Diario Oficial No. 44.303 de 24 de enero de 2001 en cumplimiento del Decreto 131 de 2001 y según la corrección que le hizo el artículo 2º de éste, dispone:
“ARTICULO 37. Requisito de procedibilidad en asuntos de lo contencioso administrativo. Antes de incoar cualquiera de las acciones previstas en los artículos 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, las partes, individual o conjuntamente, deberán formular solicitud de conciliación extrajudicial, si el asunto de que se trate es conciliable. La solicitud se acompañará de la copia de la petición de conciliación enviada a la entidad o al particular, según el caso, y de las pruebas que fundamenten las pretensiones”
Cabe entender de dicho texto que las acciones que se encuentran sujetas a la previa solicitud de conciliación como requisito de procedibilidad son las de reparación directa y las de controversias contractuales, lo que a su turno significa que no están sujetas a ese requisito las demás acciones contencioso administrativas, entre las cuales se cuenta la de nulidad y restablecimiento del derecho. Pero ello no equivale a que esta acción no sea susceptible de conciliación, pues, como se dijo, son dos cosas diferentes. Lo que implica la anterior inferencia es que para intentarla o promoverla no es necesario que el accionante hubiere procurado previamente la conciliación prejudicial del asunto.
1.2. Sobre lo segundo, que es lo que ahora interesa, la conciliación bajo examen es de carácter judicial por cuanto se realizó dentro del proceso a petición de las partes. Al respecto, los artículos 70 y 71 de la Ley 446 de 1998, en lo pertinente, establecen:
“ARTICULO 70. Asuntos susceptibles de conciliación. El artículo 59 de la Ley 23 de 1991, quedará así:
"Artículo 59. Podrán conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas jurídicas de derecho público, a través de sus representantes legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo.
PARAGRAFO 1o. En los procesos ejecutivos de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, la conciliación procederá siempre que en ellos se hayan propuesto excepciones de mérito.”
ARTICULO 71. Revocatoria directa. El artículo 62 de la Ley 23 de 1991, quedará así:
"Artículo 62. Cuando medie Acto Administrativo de carácter particular, podrá conciliarse sobre los efectos económicos del mismo si se da alguna de las causales del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, evento en el cual, una vez aprobada la conciliación, se entenderá revocado el acto y sustituido por el acuerdo logrado."
De otra parte, el articulo 43 de la Ley 640 de 2001 señala que “Las partes, de común acuerdo, podrán solicitar que se realice audiencia de conciliación en cualquier etapa de los procesos. Con todo, el juez, de oficio, podrá citar a audiencia”, y que si las partes llegan a un acuerdo el juez lo aprobará, si lo encuentra conforme a la ley, mediante su suscripción en el acta de conciliación.
A su vez, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que “las personas jurídicas de derecho público pueden conciliar, total o parcialmente, en la etapa prejudicial o judicial, sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, (subrayas no son del texto) 86 y 87 del C.C.A (art. 59 ley 446 de 1998). La conciliación judicial en esta jurisdicción para que preste mérito ejecutivo y tenga efectos de cosa juzgada, está supeditada a que sea previamente aprobada por la sala, sección o subsección de que forme parte el magistrado que actúe como sustanciador, el cual la improbará en los siguientes eventos: -Cuando el acuerdo conciliatorio no está‚ respaldado con las pruebas necesarias. -Cuando sea violatorio de la ley o, - Cuando resulte lesivo para el patrimonio público (art. 73 ibídem).
Por consiguiente se ha de concluir, sin lugar a dudas, que dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho sí es posible la conciliación tanto prejudicial, que como tal es facultativa de las partes, es decir, no tiene carácter de requisito de procedibilidad de la acción, como judicial.
2. Requisitos de la conciliación en acción de nulidad y restablecimiento del derecho
Con base en lo anterior, cabe identificar los siguientes supuestos para la aprobación de la conciliación contencioso administrativa en acción de nulidad y restablecimiento del derecho:
- Que verse sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer esta jurisdicción mediante dicha acción, es decir, sobre derechos económicos disponibles por las partes;
- Que no haya operado la caducidad de la acción;
- Que no sea contraria a la ley, esto es, a la normativa pertinente al asunto objeto de la conciliación;
- Que las entidades estén debidamente representadas.
- Que los representantes o conciliadores tengan capacidad o facultad para conciliar y disponer de la materia objeto de convenio.
- Que no resulte abiertamente inconveniente o lesivo para el patrimonio de la administración.
- Que los derechos reconocidos estén debidamente respaldados por las probanzas que se hubieren arrimado a la actuación.
3. Examen del conciliación del sub lite
Vistos los referidos supuestos y la situación procesal del presente caso, observa la Sala:
3.1. Que el 29 de julio de 2004 los apoderados de las partes allegaron al proceso, con presentación personal, una solicitud de aprobación del acuerdo de conciliación (folios 292 a 295), a la cual adjuntaron, entre otros documentos, el mencionado acuerdo conciliatorio, suscrito entre ambos apoderados el 28 de julio de 2004, visible a folios 296 a 300.
3.2. El fundamento jurídico invocado para ese acuerdo es el artículo 38 de la Ley 863 de 2003 y su decreto reglamentario Núm. 412 de 2004, así como las circunstancias del proceso.
3.3.- El citado artículo es del siguiente tenor:
“ARTÍCULO 38. CONCILIACIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. Los contribuyentes, responsables y agentes retenedores de los impuestos nacionales, así como los usuarios aduaneros que hayan presentado demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso- administrativa antes de la fecha de entrada en vigencia de esta Ley, respecto de la cual no se haya proferido sentencia definitiva dentro de las instancias del proceso, podrán solicitar a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la conciliación hasta el día 30 de junio del año 2004, así:
Por el treinta por ciento (30%) del mayor impuesto discutido y el valor total de las sanciones, intereses y actualización según el caso, cuando el proceso contra una liquidación oficial se encuentre en única o primera instancia ante un Tribunal Administrativo, siempre y cuando el demandante pague el setenta por ciento (70%) del mayor impuesto en discusión.
Cuando el proceso contra una liquidación oficial se halle en segunda instancia ante el Consejo de Estado, se podrá solicitar la conciliación por el veinte por ciento (20%) del mayor impuesto y el valor total de las sanciones, intereses y actualización según el caso, siempre que el demandante pague el ochenta por ciento (80%) del mayor impuesto en discusión.
Si se trata de una demanda contra una resolución que impone una sanción independiente tributaria, aduanera o cambiaria, se podrá conciliar en cualquiera de las instancias del proceso contencioso-administrativo el cincuenta por ciento (50%) del valor de la misma y la actualización según el caso, para lo cual se deberá pagar el cincuenta por ciento (50%) del valor de la sanción.
En cualquier caso, cuando el recurso de apelación ante el Consejo de Estado haya sido interpuesto por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales se podrá conciliar el setenta por ciento (70%) del mayor impuesto y el valor total de las sanciones, intereses y actualización según el caso o el setenta por ciento (70%) del valor de la sanción impuesta en resolución independiente, siempre que el demandante pague el treinta por ciento (30%) del mayor impuesto o de la sanción según el caso.
Para tales efectos se deberá adjuntar la prueba del pago de:
a) La liquidación privada del impuesto sobre la renta por el año gravable 2002 cuando se trate de un proceso por dicho impuesto;
b) Las declaraciones del Impuesto sobre las Ventas correspondientes al año 2003, cuando se trate de un proceso por dicho impuesto;
c) Las declaraciones de retención en la fuente correspondientes al año 2003, cuando se trate de un proceso por este concepto;
d) Los valores conciliados, según el caso.
La fórmula conciliatoria deberá acordarse y suscribirse a más tardar el día 31 de julio de 2004 y presentarse para su aprobación ante la respectiva corporación de lo contencioso administrativo dentro de los diez (10) días hábiles siguientes, demostrando el cumplimiento de los requisitos legales.
La sentencia aprobatoria prestará mérito ejecutivo de conformidad con lo señalado en los artículos 828 y 829 del Estatuto Tributario, y hará tránsito a cosa juzgada.
Lo no previsto en esta disposición se regulará conforme a la Ley 446 de 1998 y el Código Contencioso Administrativo, con excepción de las normas que le sean contrarias.
En materia aduanera, la conciliación aquí prevista no aplicará en relación con los actos de definición de la situación jurídica de las mercancías.
Los procesos que se encuentren en recurso de súplica o de revisión ante el Consejo de Estado no serán objeto de la conciliación prevista en este artículo.
La conciliación de que trata el presente artículo no estará sujeta a las limitaciones porcentuales señaladas en los incisos anteriores cuando el impuesto discutido se haya ocasionado antes del treinta y uno (31) de diciembre del año dos mil uno (2001). La conciliación será del cincuenta por ciento (50%) del mayor impuesto discutido y el valor total de las sanciones e intereses.
PARÁGRAFO. La conciliación prevista en este artículo podrá ser solicitada por aquellos que ostenten la calidad de deudores solidarios o garantes del obligado”.
3.4. En el acuerdo conciliatorio se tuvo en cuenta que la solicitud para el efecto fue presentada por la actora el 30 de junio de 2004, es decir, dentro de la oportunidad indicada en la norma transcrita; que la misma se refiere exclusivamente a lo concerniente al “proceso sancionatorio pagando un 50% de dicha sanción, equivalente a $ 4.012.371”, y no respecto del “proceso de definición jurídica pues como lo señala la misma Ley en su artículo 38 y el Decreto 412 de 2004 en su artículo 6º, es improcedente la conciliación respecto de este tipo de procesos (definición de la situación jurídica de las mercancías); debiendo continuar abierto el trámite en el proceso respecto de la Resolución 0217 del 26 de julio de 1996 confirmada con la resolución No. 0018 del 17 de febrero de 1997.”
Asimismo, que esa conciliación cuenta con el conocimiento y aprobación del Comité Especial de Conciliación y Terminación por Mutuo Acuerdo de la Administración de Impuestos Nacionales de Medellín conformado como se indicó en la fórmula conciliatoria, como consta en Acta No. 120 de 26 de julio de 2004.
El acta de la sesión de dicho Comité donde se consideró y aprobó la solicitud de la actora para el efecto fue aportada por las partes como anexo de la solicitud que se examina (folios 301 a 319).
3.5.- Revisada la situación procesal y los documentos que acompañan a la referida solicitud, así como la normativa general y especial atrás comentada, la Sala encuentra suficientes soportes y elementos de juicio para concluir que la conciliación acordada amerita aprobación judicial en los precisos términos en que ha sido suscrita por las partes, de modo que se circunscribe a la pretensión de nulidad de la resolución Núm. 0051 de 26 de julio de 1996, mediante la cual la DIAN le impuso a la actora una multa por $ 8.024.742.oo como sanción aduanera equivalente al 100% del valor FOB de la mercancía aprehendida por violación a las disposiciones relativas al manifiesto de carga, en su condición de transportadora de la mercancía; su confirmatoria, la Núm. 0018 de 17 de febrero de 1997, mediante la cual se decidió el recurso de reconsideración interpuesto contra ella.
3.6.- Por ende, la Sala le impartirá aprobación al acuerdo conciliatorio en comento y, en consecuencia, dará por terminado el proceso, toda vez que la apelación de la sentencia de primera instancia se circunscribe a la falta de pronunciamiento en la misma sobre la solicitud de dicha aprobación, lo cual significa que no fue impugnada en cuanto negó las pretensiones de la demanda atinentes a la Resolución Núm. 0217 de 26 de julio de 1996; luego ha de modificar dicha sentencia en el sentido de acceder a la aprobación solicitada, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia, puesto que la solicitud fue presentada antes de que aquella hubiera sido proferida, razón por la cual incurrió en omisión injustificada al no ocuparse de esa solicitud.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
R E S U E L V E:
MODIFÍCASE la sentencia de 30 de junio de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, apelada en cuanto nada dijo sobre la solicitud de aprobación del acuerdo de conciliación celebrada entre las partes de este proceso, en el sentido de que el numeral 2º de su parte resolutiva quedará así:
“2º. APRUÉBASE el acuerdo de conciliación celebrado entre las partes de este proceso el 28 de julio de 2004, concerniente a la pretensión de nulidad de la Núm. 0051 de 26 de julio de 1996, mediante la cual la DIAN le impuso a la actora una multa por $ 8.024.742.oo como sanción aduanera en su condición de transportadora de la mercancía, y a la Núm. 0018 de 17 de febrero de 1997 en tanto la confirmó al decidir el recurso de reconsideración interpuesto contra la misma, y NIEGANSE las demás pretensiones de la demanda.”
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 17 de agosto de 2006.
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFIA SANZ TOBON
