ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia para interferir en las competencias propias de la administración / LICENCIA URBANISTICA - Improcedencia de la acción de cumplimiento para ordenar su expedición
La norma presuntamente incumplida por parte del Municipio de Sabaneta - Secretaría de Planeación y Desarrollo Económico - es el artículo 99 ordinal 3º de la Ley 388 de 1997. En el sub-lite, se encuentra demostrado que el señor Alberto Alvarez Díaz solicitó a la alcaldía del Municipio de Sabaneta (Antioquia) le fuera otorgada licencia de construcción en un lote de su propiedad, solicitud que no le fue respondida en su debida oportunidad por lo que consideró que en virtud del Silencio Administrativo, ésta le fue concedida. Posteriormente y con fundamento en la figura reconocida, lo requirió para que le diera cumplimiento al artículo 9º ordinal 3 de la Ley 388 de 1997 y como consecuencia de ella procediera a “expedir oportunamente las constancias y certificaciones que se requieran para evidenciar la aprobación del proyecto presentado mediante la aplicación del silencio administrativo positivo”, obligación que a la fecha se ha negado a cumplir. Las pretensiones de la demanda se dirigen a controvertir las actuaciones adelantadas por la administración del Municipio de Sabaneta (Antioquia), a través de la cuales se ha negado el otorgamiento de la licencia de construcción solicitada por el señor Alberto Alvarez Díaz, pretensiones que pueden y deben debatirse a través de la acción judicial ordinaria establecida para ello, más no por un medio expedito y de carácter residual como lo es la acción constitucional aquí interpuesta; el juez de la Acción de Cumplimiento no puede interferir en las competencias propias de la administración, porque se pretermite el principio de la autonomía de los órganos del poder público. No obstante, aún cuando existan otros mecanismos judiciales para obtener el efectivo cumplimiento de la norma que se aduce en la demanda, excepcionalmente puede ejercerse la presente acción cuando “de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante”, situación que no se demostró en el caso en estudio toda vez que las afirmaciones expuestas por el demandante carecen de sustento probatorio. En consecuencia, tampoco es procedente en este caso la Acción de Cumplimiento en la modalidad excepcional examinada, todo lo cual conduce a que la sentencia impugnada se confirme.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION QUINTA
Consejero ponente: REINALDO CHAVARRO BURITICA
Bogotá D.C., veintitrés (23) de marzo de dos mil seis (2006)
Radicación número: 05001-23-31-000-2004-01510-01(ACU)
Actor: ALBERTO ALVAREZ DIAZ
Demandado: SECRETARIA DE PLANEACION DEL MUNICIPIO DE SABANETA
Se decide la impugnación formulada por el demandante contra la sentencia del 27 de mayo de 2004 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual se denegó por improcedente la acción de cumplimiento instaurada.
ANTECEDENTES
La demanda.
El señor Alberto Alvarez Díaz, actuando en nombre propio, interpuso demanda en ejercicio de la acción de cumplimiento contra el Secretario de Planeación del Municipio de Sabaneta, por considerar que ha incumplido el artículo 99 ordinal 3º de la Ley 388 de 1997.
Afirma que en el año 2002 solicitó “alineamiento” con el fin de adelantar proyecto de construcción en el lote de su propiedad ubicado en la carrera 45 # 75 S/LT 101 y 133 del municipio de Sabaneta (Antioquia); que el 3 de marzo de 2003 la Secretaría de Planeación le otorgó el respectivo certificado y le indicó las normas para su diseño y los documentos y requisitos que se debían cumplir para la radicación del proyecto; que el 14 de abril de ese año radicó el proyecto y solicitó la respectiva licencia de construcción; que al no expedir el municipio acto administrativo alguno relacionado con la aprobación de la licencia referida en el término que establece la ley, protocolizó el 4 de julio el silencio administrativo positivo; que como la licencia se encuentra aprobada en los términos solicitados en virtud del silencio administrativo positivo protocolizado, le ha pedido a la administración el cumplimiento de la obligación señalada en el artículo 99 ordinal 3 de la ley 388 de 1997 de “Expedir oportunamente las constancias y certificaciones que se requieran para evidenciar la aprobación del proyecto presentado mediante la aplicación del silencio administrativo positivo”; que los argumentos esgrimidos por la administración para no cumplir con la obligación señalada, tienen fundamento en el hecho de que el 20 de junio de 2003 se respondió sobre la solicitud de licencia, motivo por el cual no se reconoce la aprobación del proyecto presentado y por lo tanto no se liquidaron los respectivos impuestos; que tal situación le ha generado grandes perjuicios, por cuanto los costos correspondientes a la ejecución del proyecto urbanístico se han incrementado. (fls. 1 a 4).
Actuación procesal.
Por auto del 30 de marzo de 2004, el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda y ordenó la notificación al demandado a quien le concedió el término de 3 días para hacerse parte en el proceso y allegar o solicitar pruebas (fl. 32).
El Secretario de Planeación y Desarrollo del Municipio de Sabaneta (Antioquia), se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que si bien es cierto el accionante presentó un trámite de licencia de construcción regulado por la ley 9ª de 1989 –norma modificada por la ley 388 de 1997 -, no es menos cierto que no basta con el cumplimiento de los requisitos para su obtención sino que también debe sujetarse al ordenamiento territorial aprobado por el Concejo Municipal; que los hechos materia de acción de cumplimiento ya fueron resueltos a través de una acción de tutela, decidida de manera desfavorable a las pretensiones del demandante; que la acción instaurada es improcedente, en primer lugar, porque el accionante no cumplió con el requisito de procedibilidad de que trata la Ley 393 de 1997, toda vez que las peticiones que obran en el proceso no constituyen renuencia, y en segundo lugar, porque persigue el cumplimiento de una norma que establece gasto. (fls. 34 a 36).
Sentencia impugnada.
Mediante sentencia del 27 de mayo de 2004, el Tribunal Administrativo de Antioquia denegó por improcedente la acción interpuesta con fundamento en que, antes de la protocolización del silencio administrativo positivo, realizada mediante escritura pública número 598 del 4 de julio de 2003, la administración expidió la comunicación 004520 del 20 de junio del mismo año en la cual se le informa al demandante sobre las conclusiones del análisis del proyecto presentado; que las pretensiones de la demanda de cumplimiento se encuentran fuera de la órbita de competencias del Juez Constitucional, toda vez que al acceder a ellas se inmiscuiría en las decisiones tomadas por la Secretaría de Planeación y Desarrollo del Municipio de Sabaneta, entidad que se ha abstenido de otorgar la licencia de construcción al actor por falta de requisitos; que el señor Alvarez Díaz dispone de otro medio de defensa judicial a través del cual puede enjuiciar los actos que le negaron la licencia de construcción. (fls. 170 a 177).
De la impugnación.
La parte demandante, a través de apoderado, impugnó la anterior decisión con base en los siguientes argumentos:
Inicialmente afirmó que el acto presunto que reconoció el derecho de adelantar las obras necesarias para la ejecución del proyecto urbanístico en el predio, no ha sido revocado ni mucho menos impugnado por el Municipio, por lo tanto, lo cobija la presunción de legalidad.
Posteriormente y en amplio texto controvierte los argumentos de defensa aducidos por el Municipio de Sabaneta, en puntos como la jerarquía normativa, requisitos establecidos por la Ley 9 de 1989 para obtener licencia de construcción, plan parcial y de unidad de actuación urbanística etc.
A renglón seguido señala que si bien es cierto los hechos descritos ya han sido controvertidos y se ha presentado un fallo favorable al municipio, no es menos cierto que en la presente acción de cumplimiento no se pide el otorgamiento de la licencia sino la ejecución de la obligación consagrada en el ordinal 3 de la ley 388 de 1997; que no se está solicitando la indemnización por los perjuicios ocasionados con la actuación de la administración municipal, sino que el Municipio cumpla con la obligación de expedir los comprobantes que hagan efectivo el derecho de construir, con base en una licencia que se entiende aprobada.
Finaliza controvirtiendo las razones por las cuales el A-quo denegó la acción instaurada y solicita sea revocada, ordenando al Municipio de Sabaneta, a través de la Secretaría de Planeación, la liquidación de los impuestos que hagan posible el desarrollo de la construcción precitada, la cual cuenta con licencia por haberse configurado el silencio administrativo positivo. (fls. 179 a 187).
CONSIDERACIONES
La acción de cumplimiento, instituida en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada en la ley 393 de 1997 tiene por objeto obtener del juez la orden de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos que hayan sido inobservados por las autoridades públicas o por los particulares encargados de ejercer funciones públicas a fin de que se realice el interés público insito en el cumplimiento de las mismas. Procede contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de las normas jurídicas referidas.
La norma presuntamente incumplida por parte del Municipio de Sabaneta - Secretaría de Planeación y Desarrollo Económico - es el artículo 99 ordinal 3º de la Ley 388 de 1997, el cual establece lo siguiente:
Ley 388 de 1997
“ Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”
CAPITULO XI.
LICENCIAS Y SANCIONES URBANISTICAS
“ Artículo 99. Licencias. Se introducen las siguientes modificaciones y adiciones a las normas contenidas en la Ley 9ª de 1989 y en el Decreto-ley 2150 de 1995 en materia de licencias urbanísticas:
...
3. Las entidades competentes y los curadores urbanos, según sea el caso, tendrán un término de cuarenta y cinco (45) días hábiles para pronunciarse sobre las solicitudes de licencia, contados desde la fecha de la solicitud. Vencidos los plazos sin que las autoridades se hubieren pronunciado, las solicitudes de licencia se entenderán aprobadas en los términos solicitados, quedando obligados el curador y los funcionarios responsables a expedir oportunamente las constancias y certificaciones que se requieran para evidenciar la aprobación del proyecto presentado mediante la aplicación del silencio administrativo positivo. El plazo podrá prorrogarse hasta en la mitad del mismo, mediante resolución motivada, por una sola vez, cuando el tamaño o la complejidad del proyecto lo ameriten.
... “
Los documentos que obran dentro del expediente y que sustentan la solicitud de cumplimiento son los siguientes:
Oficios del 3 de marzo y 20 de junio de 2003 dirigidos al demandante por parte del Secretario de Planeación y Desarrollo Económico del Municipio de Sabaneta, en donde se lee:
“ La Secretaría de Planeación y Desarrollo Económico en respuesta al derecho de petición, procede a expedir el alineamiento para la propiedad ubicada en la carrera 45 75 Sur- 119.
CARACTERISTICAS DEL PREDIO.
...
NORMAS DE CONSTRUCCION.
...
REQUISITO PARA RADICAR PROYECTO DE CONSTRUCCION
... “ (fls. 7 a 8).
Y,
“La Secretaría de Planeación en respuesta a la solicitud del asunto le comunica que la visita de inspección le ha sido analizada y realizado el análisis del proyecto presentado.
La propuesta presentada ha sido desarrollada sin considerar el desarrollo integral del globo de tierra dentro del cual se encuentra inmerso el lote objeto del asunto. Según el derecho de petición solicitado por usted con radicado No. 000867 y con respuesta mediante radicado No. 001469 se le comunica que la propiedad se encuentra ubicada en zona Institucional Administrativa y el desarrollo urbanístico deberá realizarse mediante la figura del Plan Parcial según acuerdo 020 de 2002 y de la cual el Municipio de Sabaneta tiene un planteamiento de diseño que ha sido de su conocimiento.
Por lo tanto no es pertinente posibilitarle dicho desarrollo sin la herramienta de Plan parcial ya que sin ésta no aplica ningún tipo de desarrollo urbanístico de lote alguno en dicho globo de tierra.
Se le solicita acercarse a la administración municipal para participar de la propuesta que actualmente se analiza, ya que usted es parte fundamental dentro del proceso establecido por la Administración Nacional a través de la Ley 388 de 1997 en procura de un mejor ordenamiento del territorio municipal.
...” (fl. 16).
Oficio del 8 de julio de 2003 dirigido al Secretario de Planeación y Desarrollo Económico por parte del demandante, que dice:
“ ... me permito muy respetuosamente solicitar de esta entidad lo siguiente:
Liquidar en el menor tiempo posible los correspondientes impuestos y aprobar la construcción del proyecto urbanístico a desarrollar en la Carrera 45 # 75 S 119 municipio de Sabaneta, presentado ante dicha corporación el pasado 14 de abril bajo el radicado No. 3521, por haberse desarrollado la figura del Silencio Administrativo Positivo.
Apoyo mi solicitud en las siguientes razones legales:
En la mencionada fecha, se aporto toda la documentación para radicar el proyecto de construcción, conforme al alineamiento del 3 de marzo de 2003, a fin de obtener la licencia provisional de construcción y la liquidación de los impuestos de la obra. Como no dieron respuesta a dicha solicitud de aprobación y liquidación en las condiciones “Resolución motivada” y en los términos “45 días hábiles DESDE la fecha de la solicitud (14 de abril a 19 de Junio de 2003)” establecidos por la ley 388/97 art. 99 núm. 3, y habiéndose cumplido con todos los requisitos y documentación exigida para el efecto (predial actualizado, certificación de libertad vigente, dos juegos de planos estructurales memoriales de calculo con el estudio patológico y la correspondiente alineación), se entenderá aprobada en los términos solicitados, quedando obligados los funcionarios responsables a “expedir oportunamente las constancias y certificaciones que se requieran para evidenciar la aprobación del proyecto presentado mediante la aplicación del silencio administrativo positivo.
...” (fls. 17 a 18).
Oficio del 23 de julio de 2003 dirigido al demandante por parte del Secretario de Planeación y Desarrollo Económico del Municipio de Sabaneta, que señala:
“ ... me permito indicarle Señor Alvarez Díaz:
Que la Resolución motivada de la que se habla en el artículo 99 de la ley 388 de 1997 numeral tercero se refiere a la prorroga del plazo que se puede hacer hasta en la mitad del mismo; en ningún momento se habla de la respuesta a la solicitud de Estudio de Aprobación de Proyectos.
Que los cuarenta y cinco (45) días hábiles para pronunciarse sobre las solicitudes de licencia que se cuentan desde la fecha de la solicitud (14 de abril) se cumplían el veinte (20) de Junio de 2003; este término es diferente al que usted Señor Alvarez hace mención en su oficio y es debido al desconocimiento que usted tiene de que el dieciséis de Abril de 2003 no se laboro en las diversas Secretarías del Municipio de Sabaneta, entre estas se encuentra la Secretaria de Planeación y Desarrollo Económico.
Me permito precisar que cuando se refieren a días hábiles, se están refiriendo a días que efectivamente se laboran en la dependencia respectiva; la respuesta a su solicitud de estudio y aprobación del proyecto fue contestado dentro de los términos legales respectivos (ley 388 de 1997 artículo 99 numeral 3), y además se le reiteran las razones por las cuales no es pertinente posibilitar dicho desarrollo solicitado.
Finalizando, su petición de liquidación y la aprobación de la construcción del proyecto urbanístico es rechazada con fundamento en el oficio del 20 de Junio de 2003, en el cual se le resolvió la solicitud de Estudio Aprobación Proyectos con radicado No. 3521.
...” (fls. 19 a 21).
Oficio del 5 de marzo de 2004 suscrito por el demandante y dirigido al Alcalde del Municipio de Sabaneta, que dice:
“ ...
De acuerdo con la reunión sostenida en su despacho el día de hoy, y con base en las conclusiones de la misma, me permito presentar algunas consideraciones en relación con la solicitud de liquidación de los impuestos de construcción que le formulé:
...
No entiendo, señor alcalde, cómo puede el Municipio otorgar una licencia de construcción acogiendo unas normas que aún no han sido expedidas, y al mismo tiempo, se niega de manera reiterada a cumplir con las obligaciones que la Ley impone cuando se presenta un silencio administrativo positivo.
...
Esta situación me ha generado perjuicios graves, por cuanto los costos correspondientes a la ejecución del proyecto urbanístico se ha incrementado y hasta la fecha no he recibido respuesta positiva por parte de la administración municipal.
Por lo anterior, me permito reiterarle la solicitud de ordenar a quien corresponda, la expedición de los comprobantes necesarios para la cancelación de los impuestos de construcción del proyecto, en cumplimiento del silencio administrativo que fue protocolizado”. (fls. 22 a 24).
Oficio del 19 de marzo de 2004 suscrito por el Alcalde Municipal de Sabaneta y dirigido al demandante, en donde se le informa:
“ ...
Con respecto a la solicitud de aprobación y liquidación del proyecto de construcción presentado ante esta Secretaría el 14 de abril de 2003, le debo reiterar que dicha respuesta solicitada fue entregada mediante el oficio del 20 de junio de 2003; respuesta que es totalmente clara y válida, ya que en este oficio se le indica al Señor Alberto Alvarez el incumplimiento que hace en su propuesta sobre el desarrollo urbanístico que deberá realizarse mediante la figura del Plan parcial según Acuerdo 020 de 2002, del cual tiene usted conocimiento desde el 31 de octubre de 2002.
Se esta en espera, que por parte del Señor Alberto Alvarez se presente una nueva propuesta, y que en esta se incluya y se respete los lineamientos del Plan Parcial y los retiros reglamentarios.
...
La respuesta no es negativa, es solo de información en la cual se le indica la falta de un requisito esencial especial (tener en cuenta en la solicitud el plan parcial).
Espero que las respuestas en su medida hayan sido satisfactorias y que de igual forma respondan todas sus Peticiones; de no ser así le solicito muy encarecidamente sea clara en la exposición de sus interrogantes sobre los temas que no comprenden, ya que el solo hecho de decir que no es válido determinado acto o que este es contradictorio e ilegal no hace que su posición sea legal ni veraz.
...” (fls. 25 a 29).
Oficio del 20 de junio de 2004 suscrito por el Secretario de Planeación y Desarrollo Económico y la Coordinadora Control Urbanístico del Municipio de Sabaneta, que indica:
“ ...
Por lo tanto no es pertinente posibilitarle dicho desarrollo sin la herramienta de Plan parcial ya que sin ésta no aplica ningún tipo de desarrollo urbanístico de lote alguno en dicho globo de tierra.
Se le solicita acercarse a la administración municipal para participar de la propuesta que actualmente se analiza, ya que usted es parte fundamental dentro del proceso establecido por la Administración Nacional a través de la Ley 388 de 1997 en procura de un mejor ordenamiento del territorio municipal”. (fl. 30).
La sentencia proferida por el A-quo será confirmada en atención a las siguientes razones:
El artículo 9º de la Ley 393 de 1997, prescribe lo siguiente:
“ Improcedibilidad. La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela.
Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el juez se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante.
Parágrafo. La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos”
En el sub-lite, se encuentra demostrado que el señor Alberto Alvarez Díaz solicitó a la alcaldía del Municipio de Sabaneta (Antioquia) le fuera otorgada licencia de construcción en un lote de su propiedad, solicitud que no le fue respondida en su debida oportunidad por lo que consideró que en virtud del Silencio Administrativo, ésta le fue concedida. Posteriormente y con fundamento en la figura reconocida, lo requirió para que le diera cumplimiento al artículo 9º ordinal 3 de la Ley 388 de 1997 y como consecuencia de ella procediera a “expedir oportunamente las constancias y certificaciones que se requieran para evidenciar la aprobación del proyecto presentado mediante la aplicación del silencio administrativo positivo”, obligación que a la fecha se ha negado a cumplir.
Comprobado por la Sala que efectivamente la administración se ha negado a expedir la licencia de construcción requerida por el demandante, encuentra la misma, que los fundamentos esbozados por la administración para ello, han sido los siguientes:
Ausencia de los documentos requeridos para radicar el proyecto de construcción: (predial actualizado, certificado de libertad, planos arquitectónicos, planos estructurales, memorias de calculo con el respectivo estudio patológico y copia de las matriculas profesionales del arquitecto e ingeniero que adelanten el proyecto).
“La propuesta presentada ha sido desarrollada sin considerar el desarrollo integral del globo de tierra dentro del cual se encuentra inmerso el lote objeto del asunto”... “la propiedad se encuentra ubicada en zona Institucional Administrativa y el desarrollo urbanístico deberá realizarse mediante la figura de Plan Parcial según acuerdo 020 de 2002 y de la cual el Municipio de Sabaneta tiene un planteamiento de diseño que ha sido de su conocimiento.
La solicitud de aprobación y liquidación del proyecto de construcción no cumple con la totalidad de los requisitos exigidos.
El proyecto presentado por el señor Alvarez Díaz no se ajusta al Plan de Ordenamiento Territorial aprobado por el Concejo Municipal, pues se exige para el suelo de su propiedad, una actuación urbanística a través de la figura de un plan parcial.
Es evidente que las pretensiones de la demanda se dirigen a controvertir las actuaciones adelantadas por la administración del Municipio de Sabaneta (Antioquia), a través de la cuales se ha negado el otorgamiento de la licencia de construcción solicitada por el señor Alberto Alvarez Díaz, pretensiones que pueden y deben debatirse a través de la acción judicial ordinaria establecida para ello, más no por un medio expedito y de carácter residual como lo es la acción constitucional aquí interpuesta; y tal y como lo precisó el Tribunal, el juez de la Acción de Cumplimiento no puede interferir en las competencias propias de la administración, porque se pretermite el principio de la autonomía de los órganos del poder público.
No obstante, aún cuando existan otros mecanismos judiciales para obtener el efectivo cumplimiento de la norma que se aduce en la demanda, excepcionalmente puede ejercerse la presente acción cuando “de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante”, situación que no se demostró en el caso en estudio toda vez que las afirmaciones expuestas por el demandante carecen de sustento probatorio.
En consecuencia, tampoco es procedente en este caso la Acción de Cumplimiento en la modalidad excepcional examinada, todo lo cual conduce a que la sentencia impugnada se confirme.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley
FALLA
CONFIRMASE la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia dictada el 27 de mayo de 2004, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
REINALDO CHAVARRO BURITICA FILEMON JIMENEZ OCHOA
Presidente
MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON DARIO QUIÑONES PINILLA
Ausente
