CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025)
Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES
Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación núm.: 05001-23-33-000-2013-01530-01
Demandante: Juan de Dios Grisales Gallego Demandado: Municipio de Medellín
Tema: Legalidad de las decisiones administrativas / expropiación administrativa / presunción de legalidad de los actos que fijan el precio indemnizatorio / titular del derecho de dominio / poseedores
/ lucro cesante.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, señor Juan de Dios Grisales Gallego, en contra de la sentencia de 31 de julio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual: (i) se declararon no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada; (ii) se declaró la nulidad parcial de la Resolución SH-ADQ 0213 de 21 de marzo de 2013 y, en consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, se ordenó el reconocimiento y pago de la suma de $8.500.500 a favor del demandante por concepto de lucro cesante y; (iii) se negó las demás pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
La demanda1
El señor Juan de Dios Grisales Gallego, a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo – CCA, presentó demanda en contra del municipio de Medellín, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones:
"[...] PRIMERA: Se declare la nulidad del acto administrativo resolución SH-ADQ 0213 del 21 de marzo de 2013 de la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín.
SEGUNDA: Que en su lugar se expida una nueva resolución en la que se reconozca el verdadero valor del avalúo de la propiedad de mi poderdante, realizado por la entidad CORALONJA, ordenando el pago a favor de mi poderdante de la suma de $153.100.238; discriminada de la siguiente forma:
La suma de $46.402.738 correspondiente al valor total de la construcción del inmueble ubicado en la Cra. 93 Nr 62-19.
La suma de 9.900.000 correspondiente al valor total de los anexos (terraza y zona dura) del inmueble ubicado en la Cra. 93 Nr 62-19.
La suma de $18.637.500 correspondiente al valor del terreno del inmueble ubicado en Cra. 93 Nr 62-19.
La suma de 16.667.500 correspondiente al valor del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 01N-5264815 (lote1). Área 66.67 m2
La suma de $17.932.500 correspondiente al valor del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 01N-5264816 (lote2). Área 71.73 m2.
La suma de $19.560.000 correspondiente al valor del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 01N-5264817 (lote3). Área 78.24 m2.
La suma de $24.000.000 (veinticuatro millones de pesos) correspondiente al lucro cesante, derivado del valor de los ingresos mensuales por 6 meses.
TERCERA: Se consigne a favor de mi poderdante, el mayor valor correspondiente a la suma reconocida en la resolución impugnada, frente a la verdadera suma que se le ha de pagar por el bien expropiado; diferencia que asciende a la suma de $72.771.038 (setenta y dos millones setecientos setenta y un mil treinta y ocho pesos). Mas los intereses causados por ese valor, desde la fecha de la resolución impugnada hasta el día del pago efectivo.
CUARTA: Se condene a la demandada en costas y agencias en derecho [...]"
(mayúscula y negrilla del original)2.
Los hechos de la demanda3
El apoderado de la parte demandante señaló que el señor Juan de Dios Grisales Gallego es propietario de los inmuebles identificados con las matrículas inmobiliarias 01N-5264815 (lote 1), 01N-5264816 (lote 2) y 01N-5264817 (lote 3), así como poseedor con sumatoria de posesiones del inmueble ubicado en la carrera 93 # 62- 19, bienes ubicados en el barrio Fuente Clara de la ciudad de Medellín.
Afirmó que es poseedor del inmueble ubicado en la carrera 93 # 62-19 por más de 20 años al adquirir dicha posesión del señor William de Jesús Urán quien, a su vez, fue posesor por más de 30 años del mencionado inmueble, según consta en la compraventa CA 146223113.
Aseveró que, mediante la Resolución SH-ADQ del 21 de marzo de 2013, el secretario de Hacienda de Medellín ordenó la expropiación por vía administrativa de una mejora constructiva y tres bienes inmuebles, por un valor total de $80.329.200, discriminados así:
- Las mejoras del inmueble Cra. 93 # 62-19: $36.641.200
- 01N-5264815 (lote 1) $13.514.000
- 01N-5264816 (lote 2) $14.526.000
3 Folios 1 a 4 C pp.
- 01N-5264817 (lote 3) $15.648.000
Resaltó que en dicha expropiación no se tuvo en cuenta el valor del terreno del inmueble ubicado en la carrera 93 # 62-19, toda vez que únicamente se reconoció las mejoras constructivas, desconociendo que es poseedor del inmueble.
Manifestó que la adquisición de la propiedad en Colombia por prescripción no se da por declaración judicial sino desde el momento del cumplimiento de los requisitos de ley (tiempo y posesión) y que la declaración judicial solamente es la formalización de dicho modo de adquirir el dominio.
Alegó que el acto censurado tampoco reconoció el verdadero valor de los inmuebles expropiados, ya que el 18 de enero de 2013 contrató el avalúo de sus propiedades por CORALONJAS, en el cual se obtuvo un valor superior al del pago ofrecido por el municipio de Medellín, específicamente la suma de $129.100.238, discriminado así:
| - Inmueble carrera 93 # 62-19: | $72.940.238 |
| - Nro. 01N-5264815 (lote 1) | $16.667.500 |
| - Nro. 01N-5264816 (lote 2) | $17.932.500 |
| - Nro. 01N-5264817 (lote 3) | $19.560.000 |
Señaló que el acto acusado no reconoció la indemnización por lucro cesante por los ingresos derivados de la actividad que desarrollaba en uno de los inmuebles objeto de expropiación, los cuales ascendían a la suma de 4 millones de pesos, los cuales no pudo continuar devengando con ocasión de la expropiación.
Fundamentos de derecho y el concepto de violación4
Fundamentos de derecho
La parte demandante propuso el cargo de nulidad relacionado con el desconocimiento de las normas en que debían fundarse el acto acusado, para lo cual señaló como quebrantadas las siguientes disposiciones: (i) Constitución Política, artículos 58 y 90; (ii) Ley 1564 de 2012, artículo 399 (parágrafo); (iii) Código
Civil, artículos 2341 a 2344 y 2347; (iv) Ley 1285 de 2009 y; (v) Ley 388 de 1997.
El concepto de violación
El apoderado de la parte demandante aseguró que el acto acusado se encuentra viciado de nulidad, toda vez que la Secretaría de Hacienda del municipio de Medellín desconoció el derecho de reparación que la asiste al señor Juan de Dios Grisales Gallego.
Explicó que el avalúo de las mejoras del inmueble no corresponde al verdadero valor de estas y que dicha resolución desconoció que el demandante, "[...] al ser poseedor del inmueble expropiado, y por sumatoria de posesiones, es el verdadero
dueño de los inmuebles objetos de esta solicitud [...]", por lo que también le deberá ser pagado el valor del terreno, de lo contrario se estaría "[...] constituyendo un enriquecimiento sin causa a favor del municipio de Medellín, quien se estaría haciendo dueño de un inmueble, sin razón diferente al abuso de su potestad de imperium [...]".
Recordó que en Colombia, existe un modo de hacerse dueño de los bienes, denominado prescripción adquisitiva, y que el mismo opera por el transcurso del tiempo, mientras que la declaración judicial de la ocurrencia de dicho modo es solo el acto de legalización de este.
En ese contexto, afirmó que el no pago del terreno al demandante se configura como una expropiación sin indemnización previa que lleva a la nulidad del acto objeto de esta solicitud por falsa motivación y por desconocer las normas superiores en las cuales debería fundarse.
Finalmente, mencionó que la resolución impugnada desconoce que dentro de las indemnizaciones a que hay lugar en desarrollo del principio de reparación, también se comprende el concepto del lucro cesante, el cual hace referencia a las utilidades dejadas de percibir por el demandante debido al traslado que ha de hacer de su residencia, en la cual, a su vez, como lo hizo saber a las autoridades competentes en su momento, también desarrolla su actividad económica.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El municipio de Medellín contestó la demanda5 y se opuso a las pretensiones y propuso las excepciones que denominó "[...] indebida escogencia de la acción [...]", "[...] inexistencia de violación del ordenamiento jurídico [...]" e "[...] inexistencia de la obligación [...]".
De la excepción por indebida escogencia de la acción manifestó que si lo que se pretende es el valor del predio del cual el demandante era poseedor y alega un enriquecimiento sin justa causa, la acción procedente es la reparación directa.
De la inexistencia de violación del ordenamiento jurídico y de la obligación, estimó que el acto demandado lo expidió en cumplimiento de la normativa que regula el asunto y que la entidad demandada no ha incumplido ninguna obligación dentro del proceso de expropiación.
Sobre el fondo del asunto, manifestó que, el procedimiento expropiatorio fue llevado a cabo en cumplimiento de las normas constitucionales y legales que regulan la expropiación administrativa y que el avalúo que sirvió de soporte al acto acusado se ajustó a la normativa que rige la materia.
Aseguró que el demandante tiene la carga de probar que el avalúo oficial es equivocado, demostrando los errores en que ha incurrido, circunstancia que no se
acreditó en el presente caso.
Alegó que el demandante sustenta su solicitud en un avalúo realizado por la empresa Coralonjas, documento que no se presenta al proceso como dictamen pericial anticipado, y respecto del cual no se ha ejercido el derecho de contradicción, por lo que se le debe restar mérito probatorio.
Señaló que el citado avalúo fue remitido a la empresa Avalúos y Tasaciones de Colombia "VALORAR" quien indicó que el avalúo no cumple con las normas que regulan la materia y, por tanto, se ratificó en el avalúo oficial.
Sobre el valor del terreno que asegura el demandante no se reconoció, a pesar de ser poseedor, afirmó que, de conformidad con la Ley 388 de 1997, solo es posible expropiar por vía administrativa el derecho de propiedad y los demás derechos reales, pero nunca una presunta posesión.
Precisó que si lo que pretende el demandante es alegar un enriquecimiento sin justa causa de parte de la entidad demandada, la vía judicial es la reparación directa; sin embargo, tampoco podría prosperar la reclamación frente al reconocimiento del valor de una posesión que no está debidamente consolidada ni demostrada.
Sostuvo que el documento allegado por el demandante para demostrar que hizo una compra de posesión en el año 2005 está suscrito entre dos particulares, que no es una escritura pública y que no es suficiente para afirmar que hay una suma de posesiones de más de 30 años, además de que la entidad territorial no es la entidad competente para determinar si la suma de posesiones es correcta o no, trámite que se debió agotar ante un juez civil.
Con relación a los ingresos que no se le reconocieron por un local comercial que aseguró funcionaba en el inmueble del cual era poseedor, resaltó que no se acredita la calidad de comerciante ni de propietario del establecimiento, así como tampoco los ingresos que obtenía por esa actividad.
Mencionó que es necesario que los daños que han de ser reparados sean ciertos, no pueden ser hipotéticos o contingentes, debe haber certeza en su existencia.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
El Tribunal Administrativo de Antioquia6, a través de la sentencia de 31 de julio de 2015 resolvió:
"[...] PRIMERO.- No se declara la prosperidad de las excepciones propuestas por la parte demandada.
SEGUNDO. SE DECLARA LA NULIDAD PARCIAL de la Resolución No. SH -
ADQ 0213 del veintiuno (21) de marzo de dos mil trece (2013) por medio de la cual se dispuso "la expropiación por vía administrativa de una mejora constructiva y tres bienes INMUEBLES que comprenden únicamente terreno de propiedad de JUAN DE DIOS GRISALES GALLEGO", en tanto no se incluyó la indemnización por lucro cesante a favor del señor JUAN DE DIOS GRISALES GALLEGO, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordena el reconocimiento y pago de la suma de OCHO MILLONES QUINIENTOS MIL QUINIENTOS PESOS (8.500.500) a
favor del señor JUAN DE DIOS GRISALES GALLEGO, por concepto de lucro cesante, suma que será actualizada conforme a lo indicado en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO. NIÉGANSE las demás súplicas de la demanda.
QUINTO.- NO SE CONDENA EN COSTAS, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia [...]" (mayúscula y negrilla del original).
Con relación a la excepción de indebida escogencia de la acción negó su prosperidad, en razón a que la Ley 388 de 1997 en su artículo 71 creó un procedimiento especial de nulidad y restablecimiento del derecho para atacar la decisión de expropiación administrativa, sea para alegar su nulidad por vicios de ilegalidad o para controvertir el precio indemnizatorio.
Con respecto al cargo de desconocimiento del derecho de reparación que le asiste al demandante, en tanto los avalúos de las mejoras constructivas y de los bienes inmuebles expropiados no corresponden a sus verdaderos valores, el a quo realizó un análisis de los 4 avalúos que fundamentaron el acto demandado, a saber:
Avalúo para las mejoras constructivas realizadas en el inmueble ubicado en el carrera 93 # 62-19
Indicó que, de acuerdo con los antecedentes administrativos, la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia realizó el avalúo comercial V-06-09-1209- CONS 851 de 23 de junio de 2009. Posteriormente, el 25 de junio de 2012 se realizó el avalúo V-06-12-342 por parte del Gremio Inmobiliario de Medellín y Antioquia "VALORAR", el cual se tuvo en cuenta para realizar la oferta de compra de qué trata el acto demandado. Agregó que, para desvirtuar avalúo oficial, la parte demandante allegó un avalúo comercial elaborado el 16 de enero de 2013 por Coralonjas - Gremio Inmobiliario Nacional.
Respecto de los anteriores avalúos señaló que, mientras en los dos primeros se indicó que el estado de conservación de la construcción de las mejoras era "regular", en el aportado por la demandante se indica como "bueno".
Precisó que en los dos primeros avalúos se tuvo en cuenta el estado de conservación de los dos pisos que conforman la construcción, realizando una diferenciación entre ellos al momento de determinar el precio indemnizatorio.
Resaltó que, a pesar de que en el avalúo aportado por la demandante se aplicó un porcentaje de depreciación, no se explica de dónde surge el valor del costo directo de construcción actual por m2, ya que no se identifican las posibles consultas que se hayan realizado en el mercado para establecer dicho valor, partiendo de condiciones específicas similares a la construcción objeto de avalúo, ni documento alguno que respalde dicha conclusión.
Indicó que, a pesar de que se inscribe con el valor del metro cuadrado la palabra (Construdata), de lo que podría inferirse que es la fuente de información de dicho valor, con el avalúo no se acompañó informe alguno que dé certeza sobre el costo directo de la construcción para la fecha de realización del avalúo. Por lo que señaló que la mera exposición de los resultados de las operaciones periciales practicadas y de las deducciones extraídas sin explicación sobre su origen no son suficientes.
Anotó que el avalúo elaborado por Coralonjas que fue aportado por la demandante como prueba documental no reúne los requisitos para ser tenido en cuenta como dictamen pericial.
Por lo anterior, aseguró que con la prueba aportada al plenario no se puede desvirtuar el precio establecido para las mejoras realizadas por el demandante en el predio expropiado, por la falta de soportes técnicos y apoyo probatorio, lo que afecta su credibilidad.
Avalúos para los lotes de terreno identificados con las matrículas inmobiliarias 01N-5264815, 01N-5264816 y 01N-5264817
Indicó que el 25 de junio de 2012 se elaboraron 3 avalúos comerciales por parte del Gremio Inmobiliario de Medellín y Antioquia "VALORAR", en los cuales se utilizó el método comparativo de mercado, en los que se dejó constancia que los lotes de terreno avaluados presentaban una configuración regular, que no existían mejoras constructivas y que se encontraban en zona de alto riesgo no recuperable según el POT de Medellín por hacer parte de la cuenca de la Quebrada Iguaná.
Señaló que la parte actora allegó 3 avalúos comerciales realizados por Coralonjas – Gremio Inmobiliario Nacional el 16 de enero de 2013, en los cuales se utilizó el método residual y no se hace referencia a la observación realizada en los avalúos oficiales de la ubicación en zona de alto riesgo no recuperable.
Precisó que estos 3 avalúos también carecen de fundamento técnico y se encuentran desprovistos de razones que justifiquen el valor resultante, además de que no explican porque los lotes de terreno fueron avaluados bajo el método de reposición, cuando dicho método tiene en cuenta el costo total de la construcción a precios de hoy y se le resta la depreciación acumulada, siendo que en esos lotes no existían mejoras constructivas.
Agregó que la parte demandante no acompañó la prueba que acredite que los avalúos oficiales estaban errados, ni se aportó información veraz sobre las características y condiciones de los predios que permitieran identificar el supuesto error que permita desvirtuar la presunción de legalidad del acto impugnado.
Frente al cargo del desconocimiento de la condición de poseedor del accionante del inmueble ubicado en la carrera 93 # 62-19 y, en consecuencia, el no pago del valor del terreno de dicho inmueble, indicó que el demandante no puede confundir la afectación del derecho de propiedad de un inmueble, con la afectación de la posesión que sobre el mismo recaiga, al pretender que se le reconozca el valor del predio y no solo las mejoras constructivas realizadas en el mismo, ya que el actor no ostenta la calidad de titular del derecho de dominio sobre dicho bien.
Reiteró que el actor no puede pretender que se le reconozca el valor del lote de terreno del bien inmueble teniendo en cuenta que no ostenta la titularidad del derecho de propiedad, sino presuntamente la posesión. Agregó que en su calidad de poseedor la entidad demandada le reconoció las mejoras constructivas realizadas en dicho terreno y la demandante no probó que el valor de éstas fuera mayor al establecido en el acto demandado.
Por último, declaró la nulidad parcial del acto demandado en cuanto que no se indemnizó el lucro cesante de la parte demandante. Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad ordenó el reconocimiento y pago de $8.500.000 a su favor, suma que debe ser actualizada.
Como sustento de la anterior declaración, indicó que está probado en el expediente el desarrollo de una actividad económica por parte del demandante (tienda o venta de abarrotes) el cual funcionaba en el inmueble ubicado en la carrera 93 # 62-19 en Medellín, y respecto del que se considera existía un nivel alto de dependencia económica del demandante y su núcleo familiar.
Arguyó que en el acto demando no se cuantificó y tampoco se indicó el motivo por el cual no se incluyó el lucro cesante, a pesar de que, en el trámite administrativo, específicamente, en el acto de la oferta de compra, se reconoció la existencia de un establecimiento de comercio de propiedad del accionante, respecto del cual se ofreció reconocimiento de una compensación denominada prima por afectación económica por valor de $8.500.500.
Destacó que, si bien en la demanda se pretende la suma de 24 millones a título de lucro cesante, valor que resulta de estimar que los ingresos derivados de la actividad que el demandante desarrollaba en el inmueble ascendían a la suma de 4 millones mensuales, también lo es que adjuntó un certificado expedido por una contadora el cual no fue acompañado de los documentos técnicos que soportaran dicha información.
RECURSO DE APELACIÓN
Recurso del señor Juan de Dios Grisales Gallego
Mediante escrito de 20 de agosto de 2015 el apoderado del señor Juan de Dios Grisales Gallego interpuso recurso de apelación7 en contra de la sentencia de 31 de julio de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de
la cual: (i) se declararon no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada; (ii) se declaró la nulidad parcial de la Resolución SH-ADQ 0213 de 21 de marzo de 2013 y, en consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, se ordenó el reconocimiento y pago de la suma de $8.500.500 a favor del demandante por concepto de lucro cesante y; (iii) se negó las demás pretensiones de la demanda.
Alegó que la sentencia recurrida desconoció que, para la época de la expropiación, contaba con los requisitos exigidos por la ley para ser considerado bajo el modo de la prescripción el titular del derecho real de dominio, para lo cual se requería solo la declaración judicial como mecanismo de publicidad más no como creador del derecho.
Reiteró que estaba en total posibilidad de ser declarado dueño del terreno ubicado en la carrera 93 # 62-19 del municipio de Medellín, ya que se había consolidado un derecho adquirido.
Indicó que, en todo caso, la expropiación sobre el terreno en mención le hizo "perder la oportunidad" de solicitar la declaración judicial como titular de derecho de dominio, perjuicio que ha sido reconocido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, por lo que, en virtud del principio de reparación integral, así como del principio iura novit curia, si se consideró que no era procedente el pago del derecho de dominio, se tenía que haber estudiado el perjuicio ocasionado.
Respecto a la indemnización por lucro cesante, resaltó que no es acertado tener en cuenta un informe viejo de la entidad demandada que no fue considerado en el acto de expropiación, cuando en el expediente obra certificado expedido por contador público en el que se acredita como ingresos mensuales la suma de 4 millones de pesos, documento que no fue tachado de falso.
Afirmó que se desconoció que en el informe rendido por el señor Jorge Mario Ángel Arbeláez, presidente de la firma "VALORAR", manifestó que no fue tasado el lucro cesante, porque en el contrato suscrito con el municipio de Medellín para el avalúo de predios, no estaba prevista la tasación de perjuicios derivados de lucro cesante, lo que demuestra la mala fe de la entidad demandada.
Por último, indicó que en la sentencia no se dijo nada sobre el indicio grave por la no comparecencia de la entidad demandada a la audiencia extrajudicial de conciliación realizada como requisito de procedibilidad para acceder a la jurisdicción y que, por el contrario, se dio por probado todo lo dicho por la entidad demandada, cuando se debió realizar una inversión de la carga de la prueba en contra de la entidad demandada y a favor de la demandante.
Recurso del municipio de Medellín
Mediante escrito de 20 de agosto de 2015 el apoderado del municipio de Medellín interpuso recurso de apelación8 en contra de la sentencia de 31 de julio de 2015
proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el cual se declaró como extemporáneo por el Tribunal de Instancia.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA
Mediante auto de 8 de septiembre de 20159 el magistrado sustanciador de la primera instancia fijó fecha para la audiencia de conciliación posterior a sentencia de carácter condenatorio, la cual se llevó a cabo el 30 de septiembre de 201510.
En la citada audiencia, al no existir animo conciliatorio frente a los efectos económicos de la sentencia de 31 de julio de 2015, se concedió el recurso de apelación presentado por el apoderado del señor Juan de Dios Grisales Gallego. El recurso de apelación presentado por la apoderada del municipio de Medellín se rechazó por extemporáneo.
Mediante auto de 25 de enero de 201611, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 31 de julio de 2015.
Por auto de 15 junio de 201612, se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto. En el término para alegar de conclusión, el señor Juan de Dios Grisales Gallego13 y el municipio de Medellín14 reiteraron sus argumentos de nulidad y defensa, respectivamente. Por su parte, el Ministerio Público guardó silencio.
CAMBIO DE CONSEJERO PONENTE
Realizadas las intervenciones precitadas, el expediente pasó al despacho del Consejero de Estado ponente, doctor Oswaldo Giraldo López, quien presentó el respectivo proyecto de sentencia a consideración de la Sala; sin embargo, la ponencia no obtuvo la mayoría requerida y, en consecuencia, se dispuso que el expediente pasara al Consejero de Estado que sigue en turno15.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Competencia
De conformidad con el artículo 129 del CCA16, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en concordancia con lo dispuesto
15 Índice 37 del aplicativo de gestión judicial SAMAI.
16 "[...] El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión [...]".
en el Acuerdo 80 de 201917, modificado por el Acuerdo 434 de 10 de diciembre de 2024, que contiene las reglas de reparto entre las distintas secciones de la Corporación.
Problema jurídico
De acuerdo con el artículo 328 del CGP18, aplicable por remisión del artículo 267 del CCA, y en los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala debe determinar si la Resolución SH-ADQ 0213 de 21 de marzo de 2013, mediante la cual se dispuso la expropiación por vía administrativa de una mejora constructiva y tres bienes inmuebles de propiedad del señor Juan de Dios Grisales Gallego, se ajustó a la legalidad o si, por el contrario, vulneró las normas constitucionales y legales que regulan el procedimiento expropiatorio y el derecho a la indemnización plena.
En particular, se debe establecer si la negativa de la administración a reconocer la indemnización por el valor del terreno del inmueble ubicado en la carrera 93 # 62- 19, pese a que el apelante alegó ostentar una posesión prolongada que le confería la posibilidad jurídica de adquirir el dominio por prescripción adquisitiva, configuró una vulneración al principio de reparación integral, al impedirle ejercer dicha expectativa legítima y ocasionarle, con ello, un perjuicio por pérdida de oportunidad.
Asimismo, se debe analizar si se desconoció el derecho a la indemnización plena al no reconocerse la totalidad de los perjuicios por lucro cesante derivados de la actividad comercial desarrollada en el bien expropiado, pese a obrar en el expediente un certificado expedido por contador público que no fue controvertido y que acreditaría ingresos mensuales por parte del demandante.
Finalmente, si la inasistencia injustificada de la administración a la audiencia extrajudicial de conciliación generó un indicio grave que debía ser valorado a favor del demandante, con las consecuencias jurídicas que ello implicaría, entre ellas, la posible inversión de la carga probatoria en el proceso.
Para los fines anteriores, la Sala abordará la identificación del acto demandado, el análisis del caso concreto y la conclusión.
La identificación del acto demandado
El señor Juan de Dios Grisales Gallego presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución SH-ADQ 0213 de 21 de marzo de 2013, expedida por la Secretaría de Hacienda del municipio de Medellín, mediante la cual se dispone la expropiación por vía administrativa de la posesión de
17 La Sección Primera del Consejo de Estado tiene a su cargo conocer los procesos de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho de actos administrativos que versen sobre asuntos no asignados expresamente a otras secciones. Acuerdo 80 de 2019 modificado por el Acuerdo 434 de 2024, expedido por la Sala Plena de esta Corporación.
18 Artículo 328. "[...] Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley [...]". Antes artículo 357 del CPC.
una mejora constructiva y del derecho real de dominio de tres bienes inmuebles ubicados en el sector Fuente Clara de la ciudad de Medellín, de propiedad del señor Juan de Dios Grisales Gallego, en el cual se establece como valor del precio indemnizatorio la suma total de $80.329.200, y se indica como destinación del inmueble la ejecución del proyecto "Conexión Vial Aburrá – Río Cauca". Los bienes objeto de expropiación son los siguientes:
- Mejora constructiva ubicada en la carrera 93 # 62-19 con un área de 88.18 m2. Valor del precio indemnizatorio $36.641.200, conforme el avalúo comercial radicado V 06 12-342 del 25 de junio de 2012, elaborado por la Lonja el Gremio Inmobiliario de Medellín y Antioquia "VALORAR".
- Inmueble 1 ubicado en la calle 62 A X carrera 93, lote A, con un área de 66.67 m2. Matrícula inmobiliaria 01N-5264815. Valor del precio indemnizatorio
- Inmueble 2 ubicado en la calle 62 A X carrera 93, lote B, con un área de 71.73 M2. Matrícula inmobiliaria 01N-5264816. Valor del precio indemnizatorio
- Inmueble 3 ubicado en la calle 62 A X carrera 93, lote C, con un área de 78.24 M2. Matrícula inmobiliaria 01N-5264817. Valor del precio indemnizatorio
$13.514.000, incluidas mejoras vegetales por $180.000, conforme el avalúo comercial radicado V 06 12-343 del 25 de junio de 2012, elaborado por la Lonja el Gremio Inmobiliario de Medellín y Antioquia "VALORAR".
$14.526.000, conforme el avalúo comercial radicado V 06 12-345 del 25 de junio de 2012, elaborado por la Lonja el Gremio Inmobiliario de Medellín y Antioquia "VALORAR".
$15.648.000, conforme el avalúo comercial radicado V 06 12-344 del 25 de junio de 2012, elaborado por la Lonja el Gremio Inmobiliario de Medellín y Antioquia "VALORAR".
Análisis del caso concreto
Desconocimiento de la posesión y la aplicación del principio iura novit curia
por la pérdida de oportunidad
Corresponde a la Sala analizar si la negativa de la administración a reconocer el valor del terreno ubicado en la carrera 93 # 62-19, bajo el argumento de que el demandante no ostentaba la titularidad del derecho de dominio, vulneró el principio de reparación integral, habida cuenta de que el apelante alegó poseer dicho inmueble de manera prolongada, continua y pacífica, lo cual, según sostuvo, le confería una expectativa legítima para adquirir el dominio por prescripción adquisitiva. En este contexto, se evaluará si dicha expectativa constituía una situación jurídica consolidada cuya frustración generó un perjuicio por pérdida de oportunidad, susceptible de ser resarcido. Adicionalmente, se examinará si, en aplicación del principio iura novit curia, el juez estaba habilitado para reconocer de oficio este tipo de perjuicio.
En cuanto al primer aspecto, la Sala considera que la posesión invocada por el demandante no le otorga legitimación para reclamar el valor del terreno expropiado, ni configura una situación jurídica consolidada que haga procedente el reconocimiento de una pérdida de oportunidad indemnizable.
En efecto, la posesión, conforme al artículo 762 del Código Civil, es un hecho jurídico que, aunque puede derivar en la adquisición del dominio mediante prescripción adquisitiva, requiere de una declaración judicial para producir efectos jurídicos plenos y oponibles a terceros, entre ellos al Estado. En ausencia de dicha declaración, o al menos de la inscripción de la demanda correspondiente, la posesión no se erige en un derecho subjetivo reconocido ni protegible en sede contenciosa administrativa como fundamento de la indemnización por expropiación.
Así lo ha considerado la jurisprudencia de esta Corporación, la cual ha señalado que la indemnización que se deriva de la expropiación corresponde exclusivamente a los titulares del derecho real de dominio, de manera que quien no ostente esa condición carece de legitimación para controvertir el acto expropiatorio o para reclamar el pago del valor del inmueble.
En un caso con supuestos fácticos y jurídicos similares, esta Sección concluyó que la posesión "[...] no la habilita para impugnar el acto de expropiación puesto que no existe una declaratoria judicial que la reconozca como titular de un derecho sobre el inmueble, o siquiera la inscripción de la demanda en busca de tal fin [...]", agregando que "[...] la expropiación por vía administrativa implica la privación del derecho de propiedad, cuyo titular debe ser el sujeto pasivo del acto y beneficiario de la correspondiente indemnización [...]". La decisión es del siguiente tenor19:
"[...] V.4.2 EN ESTE CASO LA POSESIÓN NO HABILITA A QUIEN LA INVOCA PARA CUESTIONAR EL ACTO DE EXPROPIACION ADMINISTRATIVA.
La posesión según el artículo 762 del Código Civil es la tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor o dueño, que exige, para su configuración, del animus y el corpus, esto es, la intención del dóminus, que por escapar a la percepción directa de las demás personas debe presumirse, siempre y cuando se comprueben los actos materiales y externos ejecutados permanentemente y durante el periodo de tiempo consagrado legalmente.
En este caso, la posesión que alega la sociedad demandante no la habilita para impugnar el acto de expropiación puesto que no existe una declaratoria judicial que la reconozca como titular de un derecho sobre el inmueble, o siquiera la inscripción de la demanda en busca de tal fin, razón por la cual no está legitimada para reclamar la indemnización por motivos de expropiación, en cuanto esta se reconoce únicamente a los propietarios del bien objeto de la declaratoria de expropiación.
A tal conclusión se arriba por cuanto en la ponencia para primer debate del proyecto de Ley 102 de 1996 CAMARA, 52 de 1995 SENADO, que luego se convertiría en la Ley 388, se precisó:
19 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 18 de julio de 2019. Rad.: 2004-04088-01. MP: Dra. Nubia Margoth Peña Garzón.
"[...] CAPITULO VIII
Expropiación por vía administrativa
Al igual que en el mecanismo analizado en el aparte precedente (se refiere a la enajenación voluntaria y expropiación judicial) los ponentes consideran que en el marco propuesto en el proyecto aprobado por el Senado como desarrollo legal de la norma constitucional se ajusta a las condiciones de equidad y la doctrina sobre la materia. Se destaca la necesidad de contar con este instrumento como mecanismo para agilizar la ADQUISICIÓN DE TERRENOS O INMUEBLES que se requieren con prontitud, según las condiciones de urgencia previstas, asegurando en todo caso, como a nuestro juicio lo dispone el texto aprobado, LA JUSTA COMPENSACIÓN ECONÓMICA DE LOS PROPIETARIOS, así como la garantía de la transparencia de la actuación de las autoridades administrativas competentes, en la medida en que la misma es objeto de revisiones por la justicia contenciosa, de acuerdo con procedimiento ampliamente detallado [...]".
[...]
En efecto, es claro que la posición que invocó la sociedad demandante, no la habilitaba, para en ejercicio de esta acción, cuestionar la legalidad del acto que ordenó la expropiación del inmueble donde operaba el establecimiento de comercio de su propiedad, pues no probó la titularidad de un derecho real sobre el inmueble expropiado, necesario para incoarla. Así lo ha reiterado la Corte Constitucional, en los siguientes términos:
"[...] La expropiación por vía administrativa no es otra cosa que la potestad que tiene la Administración de "privar" del derecho a la propiedad a los particulares, dirigida a desarrollar proyectos encaminados a la utilidad pública y al interés social, de acuerdo con un procedimiento específico y previo pago de una indemnización, en la medida que la persona natural o jurídica privada sacrifica sus derechos patrimoniales para satisfacer fines estatales. La expropiación comprende tres elementos característicos: 1. sujetos: El expropiante es el sujeto activo, es decir quien tiene la potestad expropiatoria; el beneficiario, es quien representa la razón de ser de la expropiación, el creador del motivo, de la necesidad de satisfacer un interés público y/o utilidad pública y EL EXPROPIADO, TITULAR DE LOS DERECHOS REALES SOBRE LOS
BIENES REQUERIDOS POR EL ESTADO. 2. Objeto. Los derechos de índole patrimonial que sacrifican los particulares a favor de la Administración, sin incluir los derechos personales o personalísimos, para satisfacer la causa expropiandi, de allí la necesidad de establecer los derechos patrimoniales del sujeto expropiado sobre el objeto delimitado y, 3. La causa expropiandi o justificación presentada por el Estado para utilizar la figura de la expropiación. Ésta debe tener un objetivo que cumplir, que sea acorde con los fines de la utilidad pública e interés social, especificado en la norma que la crea: "lo primero que hay que notar es que el fin de la expropiación no es la mera "privación" en que ésta consiste, sino el destino posterior a que tras la privación expropiatoria ha de afectarse el bien que se expropia", es decir, siempre hay una transformación al terminar la expropiación, lo que hace que la expropiación sea un instrumento para llegar al fin de la meta propuesta en la ley, un elemento que conllevará a realizar ciertos objetivos planteados para una situación fijada, que amerita la obtención de cierto derecho. [...]"(Mayúsculas y resaltas fuera del texto)
De manera que la sola invocación de ser poseedor presuntamente del inmueble expropiado no es un aspecto que pueda resolverse o reconocerse a través de esta acción. Si lo que pretendía la demandante era obtener el reconocimiento y la declaratoria de un derecho real sobre el inmueble expropiado donde funcionaba el establecimiento de comercio
de su propiedad, este no es el medio procesal dispuesto por el legislador para tal propósito, pues con tal fin el legislador previo la acción declarativa de pertenencia. Ya si la actora considera que tenía derecho a recibir también un valor sobre las supuestas mejoras realizadas, debió acudir a la respectiva acción, que en todo caso, no es la aquí instaurada.
[...]
Finalmente y sobre los perjuicios que la parte actora reclama del Estado, cabe resaltar que esta Corporación destacó que es procedente la acción de reparación directa cuando la indemnización pretendida se realice por quien no tiene la titularidad de derechos reales sobre el inmueble, y se alegue el presunto daño causado a otros derechos que resulten afectados por el proceso de expropiación. Así lo precisó:
"[...] Al respecto conviene precisar que la expropiación tiene por objeto la adquisición por parte del Estado, del derecho de propiedad de un bien necesario para la satisfacción del interés público; por tanto, comprende todas las facultades inherentes a este, el principal de los derechos reales, cuales son la de usar, gozar y disponer del bien, que pueden estar radicadas en un solo sujeto o en varios. [...]
En tales condiciones, la adquisición de todas las facultades que integran el derecho real de domino comporta para sus titulares el derecho a ser indemnizados; por lo tanto, resulta procedente que todos ellos intervengan en el correspondiente proceso de expropiación, para lograr la efectividad de los mismos, en desarrollo de los principios constitucionales del debido proceso y del derecho de defensa.
[...] Frente a los terceros: Si bien, la norma indicada nada dijo sobre los tenedores sin título inscrito, esto significa que los mismos no serán considerados litisconsortes necesarios, pero nada obsta para que puedan intervenir en el respectivo proceso cuando se crean lesionados con la expropiación, en su condición de litisconsortes facultativos. (Artículo 52 C. de P.C.) En tales condiciones, la Sala precisa que no es acertado considerar que los titulares de derechos distintos al real de propiedad están privados de la posibilidad de intervenir en el proceso de expropiación. Se advierte sí que como algunos de esos intervinientes son facultativos, queda a salvo la posibilidad para ÉSTOS DE EJERCER EN PROCESO SEPARADO LA ACCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE REPARACIÓN DIRECTA, COMO
SUCEDIÓ EN EL PRESENTE CASO [...]". (Mayúsculas y resaltas fuera del
texto)
Así las cosas, recapitulando, al no ser la posesión una situación factible de reconocimiento por el juez contencioso administrativo en virtud del preciso objeto que tiene la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, resulta indiscutible que al no estar acreditada la condición de titularidad sobre la propiedad del inmueble que exige la ley para el reconocimiento de la indemnización, y el pago de los perjuicios producto de la expropiación, la Sala confirmará la declaratoria de falta de legitimación por activa para controvertir la resolución de expropiación frente al inmueble ubicado en la carrera 35 núm. 16 - 220 de la ciudad de Medellín [...]" (negrillas fuera de texto y subrayado del original).
En la misma línea, la Corte Constitucional en la sentencia C-1007 de 200220 precisó que "[... ] en nuestra legislación, la posesión no es un derecho sino un hecho [...]", lo que excluye al poseedor no declarado del ámbito de protección directa frente
20 Corte Constitucional. Sentencia C- 1007 de 2002. MP: Dr. Clara Inés Vargas Hernández.
a actos de expropiación. Sostuvo que la expropiación recae sobre derechos patrimoniales consolidados y no sobre expectativas de derecho, por legítimas que puedan parecer, si no han sido materializadas mediante las vías jurídicas establecidas.
En ese sentido, si el demandante consideraba que había consolidado un derecho por prescripción adquisitiva, su deber era acudir a la correspondiente acción declarativa de pertenencia, cuyo objeto es precisamente transformar la posesión en propiedad mediante decisión judicial. El demandante no probó haber ejercido dicha acción ni haber promovido la inscripción de demanda alguna en tal sentido, de modo que no podía pretender el reconocimiento del valor del terreno como si ostentara el dominio del bien. Esta omisión desvirtúa cualquier alegato sobre la consolidación de un derecho adquirido, pues el ordenamiento jurídico exige su configuración judicial como presupuesto para que se le reconozca protección en sede administrativa o contenciosa.
Le asiste razón al a quo al concluir que el demandante no podía pretender el reconocimiento del valor del terreno expropiado, en tanto no ostentaba la titularidad del derecho de dominio, y que la autoridad administrativa, en su lugar, reconoció las mejoras realizadas por el demandante en calidad de poseedor.
En conclusión, la expectativa de adquirir el dominio por prescripción adquisitiva no constituye, en sí misma, una situación jurídica consolidada ni un derecho subjetivo que genere la obligación de indemnizar al particular cuando no ha sido perfeccionada mediante declaración judicial. La administración, por tanto, no desconoció el principio de reparación integral al abstenerse de reconocer el valor del terreno en favor del demandante, quien no acreditó tener la calidad de propietario ni demostró una afectación directa y cierta de un derecho subjetivo tutelable por esta vía.
Ahora bien, la recurrente alegó que la decisión de expropiación le hizo perder la posibilidad de solicitar ante un juez la declaración como titular de derecho de dominio del bien, por lo que el a quo, en aplicación de los principios de iura novit curia y reparación integral, debió estudiar el perjuicio de "pérdida de oportunidad" que sufrió el demandante por dicha situación.
Al respecto, la Sala recuerda que en un Estado democrático de derecho el juez tiene el deber de salvaguardar las garantías esenciales en todo proceso judicial y promover la primacía de la Constitución Política. En este sentido, el juez tiene un rol activo dentro del trámite y decisión de los litigios y controversias que se sometan a su consideración, esto es, como director del proceso, tal y como lo dispone el artículo del 42 del CGP.
En lo atinente a los procesos en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la Sala recuerda que el principio de justicia rogada, ha sido entendido en dos ámbitos que se encuentran conexos, que consisten en que: (i) el juez no puede iniciar de oficio un juicio pues es el libelista quien debe identificar e individualizar el acto impugnado; y (ii) el funcionario judicial se encuentra vinculado a lo solicitado en la
demanda, de modo que en principio el fallador está impedido para estudiar temas y pronunciarse sobre puntos que no han sido planteados o sustentados por el demandante21.
No obstante, la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional ha flexibilizado dicha concepción, en aras de garantizar la supremacía constitucional, y con ello principios como el de prevalencia del derecho sustancial y la eficacia de los derechos fundamentales22.
No se debe olvidar que, el principio de jurisdicción rogada, se aplica cuando un ciudadano solicita la nulidad de un acto administrativo y no cuando el objeto de la demanda es de la protección de los derechos colectivos o fundamentales en las acciones constitucionales, pues en ellas el juez contencioso debe aplicar el principio iura novit curia, que se entendido como el hecho de que "[...] el juez conoce el derecho [...]23.
Con este principio el juzgador tiene la facultad de aplicar las disposiciones jurídicas pertinentes en una causa, aun cuando las partes no las invoquen expresamente24.
El principio de jurisdicción rogada encuentra sustento normativo en el artículo 138 del CCA que disponen que cuando se demanda la nulidad de un acto el escrito debe incorporar la indicación de la norma infringida, el concepto de la violación de la misma, así como la determinación del acto jurídico objeto de dicha petición.
Cabe resaltar que la finalidad de la pretensión incoada determina el problema jurídico a resolver y respecto del cual los sujetos procesales e intervinientes centran sus alegatos y argumentos de defensa, sin que el juez contencioso administrativo pueda desconocerlo.
El juez debe resolver sobre la legalidad de los actos acusados respecto de las normas y cargos de nulidad invocados y no frente a la totalidad del ordenamiento jurídico, ello en el entendido que los actos administrativos se presumen legales, conforme lo dispone el artículo 89 del CCA.
Es por lo expuesto que esa Corporación ha entendido que es procedente exigir a los demandantes señalar con toda precisión y claridad la norma, el concepto de violación y los cargos de nulidad frente a un acto administrativo que se considera que desconoce las fuentes formales y materiales que lo sustentan.
La Corte Constitucional25 ha precisado que "[...] carece de razonabilidad que el juez contencioso tenga la obligación de buscar oficiosamente las causales de ilegalidad del acto administrativo, toda vez que ello es en extremo difícil y en
21 Corte Constitucional. Sentencia T-553 de 2012. MP: Dr. Luis Ernesto Vargas Silva.
22 Ver entre otras las sentencias del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de 15 de diciembre de 2023. Rad.: 2010-00522. MP: Dr. Germán Eduardo Osorio Cifuentes.
23 Corte Constitucional. Sentencia T-553 de 2012, ejusdem.
24 Corte Constitucional. Sentencias T-146 de 2010 y T-047 de 2011. MP: Dra. María Victoria Calle Correa.
25 Corte Constitucional. Sentencia C-197 de 1999. MP: Dr. Antonio Barrera Carbonell.
ocasiones imposible por las innumerables normas que regulan la actuación de la
administración [...]".
Sin perjuicio de lo anterior, esta Corporación, en virtud del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, ha relativizado el concepto de justicia rogada cuando de los argumentos formulados en la demanda y de la respuesta que de los mismos se realiza en la contestación se desprendan pretensiones, cargos y fundamentos de derechos26, esto es, sin que se hayan formulado de forma expresa en la demanda.
Lo anterior, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 281 del CGP27 y en el inciso 1° del artículo 55 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia28, que señalan que las sentencias judiciales deberán referirse a todos los hechos y asuntos planteados en el proceso por los sujetos procesales.
Tal habilitación excepcional, consideró la Corte Constitucional29, procede cuando se observe: (i) la violación de derechos fundamentales de aplicación inmediata del demandante y; (ii) cuando el juez evidencie la incompatibilidad de una norma que deba aplicar con la Constitución.
En dicha oportunidad el alto Tribunal advirtió la aplicación del principio iura novit curia cuando el demandante cita de manera errónea de una disposición legal que por su contenido es fácilmente identificable por el juez, o cuando el concepto de la violación es insuficiente pero comprensible, eventos en los cuales el juez contencioso administrativo no pueden desestimar de plano un cargo de nulidad.
Dicha regla ha sido acogida por esta Corporación30, al sostener que "[...] el mencionado principio encuentra una excepción en los casos en que se hallan de por medio derechos constitucionales fundamentales, evento en el cual se requiere un tratamiento judicial dada la naturaleza especial de tales derechos, en el que es deber del juez decidir por fuera de lo pedido, con el fin de garantizarle al demandante sus derechos sustanciales, los cuales deben prevalecer cuando los hechos expuestos en el libelo así lo determinen, de acuerdo con aforismo latino " Da mihi factum, dabo tibi ius ", [el cual significa] "[...] dame los hechos y yo te daré el derecho [...]".
Así, el concepto de justicia rogada se ha aplicado respecto a los cargos violación presentados en la demanda por el demandante, a la relación jurídica procesal trabada entre las partes procesales, así como al material probatorio y los argumentos que se formularon en el proceso que se encuentra en el expediente.
26 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda Subsección "B". Sentencia de 30 de junio de 2005. Rad.: 2000-05514. MP: Dr. Jesús María Lemos Bustamante; Sentencia de 18 de noviembre de 2010. Rad.: 2007-00006. MP: Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila; Sentencia de la Sección Primera de 15 de diciembre de 2023. Rad.: 2010-00522, ejusdem.
27 "[...] La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este Código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley [...]".
28 "[...] Las sentencias judiciales deberán referirse a todos los hechos y asuntos planteados en el proceso por los sujetos procesales [...]".
29 Corte Constitucional. Sentencia T-553 de 2012, ejusdem.
30 Corte Constitucional. Sentencia C-197 de 1999, ejusdem.
Y, se flexibiliza cuando: i) se vulneren los derechos fundamentales de aplicación inmediata del demandante; o ii) el juez evidencia la incompatibilidad de una norma que deba aplicar con la Constitución, eventos en los cuales el juez contencioso tiene la competencia para declarar la nulidad de un acto administrativo por motivos diferentes a los planteados por el accionante aplicando directamente la Constitución.
En el caso sub examine, el demandante pretende que se analice el perjuicio de la pérdida de oportunidad de solicitar la declaración judicial como titular de derecho de dominio con ocasión de la expropiación del bien; pretensión que no se formuló en la demanda y no se advierte que se pueda analizar de oficio por el juez sin desconocer el debido proceso de la demandada, en razón a que no estamos en presencia de alguna de las excepciones previstas por la Corte Constitucional y acogidas por esta Sección31 que habilite su estudio, al no estar de por medio la vulneración de derechos constitucionales fundamentales o la incompatibilidad entre la Constitución y una norma jurídica, además de ser de aquellas pretensiones que se deben analizar bajo el medio de control correspondiente, esto es, el de reparación directa.
En suma, no le asiste razón al recurrente en tanto, en primer lugar, porque la expectativa de adquisición del dominio no constituye, por sí sola, una situación jurídica consolidada ni un derecho subjetivo tutelable. En segundo lugar, porque el perjuicio por pérdida de oportunidad, para ser indemnizable, debe reunir condiciones de certeza y concreción, lo que no ocurre en este caso, dado que no se acreditó la titularidad del derecho, ni siquiera un indicio serio de haber cumplido los requisitos para su declaración. En tercer lugar, porque el medio de control instaurado, nulidad y restablecimiento del derecho, no es la vía idónea para obtener el reconocimiento de eventuales perjuicios patrimoniales derivados de expectativas frustradas, sino que, como lo ha señalado la jurisprudencia, para ello corresponde acudir, en su caso, a la acción de reparación directa, razón por la cual los argumentos de apelación no están llamados a prosperar.
El lucro cesante y la prueba aportada
La Sala examinará si la negativa de la administración y del a quo a reconocer la totalidad de los perjuicios reclamados por concepto de lucro cesante vulneró el derecho a la indemnización plena del expropiado. En particular, se evaluará si el certificado expedido por contador público, no tachado de falso ni desvirtuado por la parte demandada, constituía prueba suficiente de los ingresos dejados de percibir con ocasión de la expropiación del establecimiento de comercio operado por el demandante en el inmueble afectado.
Sobre el particular, se tiene que en la sentencia recurrida, el a quo declaró la nulidad parcial del acto demandado al considerar acreditado que el demandante ejercía una actividad económica en el inmueble ubicado en la carrera 93 # 62-19 del municipio de Medellín, concretamente una tienda de abarrotes, y que, pese a
31 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 9 de mayo de 2024. Rad.: 2012-00699-03. MP: Dr. Germán Eduardo Osorio Cifuentes.
ello, el acto de expropiación omitió reconocer indemnización por lucro cesante. Para la cuantificación de este rubro, el Tribunal de instancia tomó como base la "[...] prima por afectación económica [...]" reconocida en el acto de oferta de compra del bien, esto es, por valor de $8.500.500.
Dicha decisión fue apelada por la parte demandante, quien sostuvo que el lucro cesante debía ser liquidado con base en la certificación expedida por contadora pública, que obra en el expediente, en la cual se establece una utilidad mensual de
$4.000.000. Consideró que ese documento, al no haber sido tachado de falso, debía tenerse como prueba suficiente del ingreso dejado de percibir.
Por su parte, la entidad demandada sostuvo en los alegatos de conclusión de instancia que el certificado contable carece de valor probatorio, ya que no fue acompañado de los documentos técnicos o contables que sustenten la cifra allí mencionada, posición que fue acogida por el a quo en su análisis sobre la prueba del daño.
En relación con este punto, la Sala destaca que el numeral 4º del artículo 21 de la Resolución 620 de 2008 del IGAC establece que, para estimar el monto de la compensación de las rentas o ingresos dejados de percibir por una limitación temporal o definitiva al uso del inmueble, deben tenerse en cuenta las declaraciones tributarias y el balance contable presentado ante la Cámara de Comercio. Únicamente en los casos en que el afectado no esté obligado a presentar tales documentos, deberá acreditar la utilidad neta del negocio mediante un estado de pérdidas y ganancias mensuales, debidamente soportado.
En el sub examine, tal como lo concluyó el tribunal de instancia, está acreditado que al momento de la expropiación el demandante desarrollaba una actividad económica en el inmueble, circunstancia probada con el avalúo oficial que dio lugar al reconocimiento de mejoras constructivas, las declaraciones testimoniales obrantes en el expediente, el acta de visita del ISVIMED de 25 de julio de 201232 y el registro fotográfico33 aportado por el demandante. En ese sentido, le asiste razón al a quo en cuanto a que existía un establecimiento de comercio afectado por la medida expropiatoria, lo cual justifica el reconocimiento del lucro cesante.
Sin embargo, en cuanto a la cuantificación del mismo, no es posible acoger el monto pretendido por el demandante con fundamento en la certificación expedida por la contadora pública, ya que dicho documento no cumple con los requisitos mínimos exigidos para tenerse como prueba suficiente. La certificación es del siguiente tenor34:
"[...] A QUIEN PUEDA INTERESAR
En mi calidad de Contadora Pública identificada con la cédula de ciudadanía [...] expedida en Medellín, y con tarjeta profesional tal como aparece al pide mi firma me permito
32 Folios 304 a 307 del cd que está en el folio 121 C pp.
34 Folio 295 del cd que se encuentra en el folio 121 C pp.
CERTIFICAR QUE
Después de analizar la situación financiera del señor JESÚS DE DIOS GRISALES identificado con la cédula de ciudadanía 75.046.489 de Aguadas (Caldas), certifico que de sus actividades como comerciante y propietario del establecimiento de comercio denominado TIENDA MIXTA ABARROTES DE JUANCHO ubicado en la Cra 93 No. 62 19 en Medellín obtiene una utilidad promedio mensual de $4.000.000.oo (cuatro millones de pesos moneda legal).
El presente se expide y se firme el 25 de julio del año dos mil doce a solicitud del interesado.
CLAUDIA ELENA CARO CANO
Contadora pública
Tarjeta profesional no. 29.664-T [...]"
En efecto, el certificado se limita a afirmar que el demandante obtenía una utilidad mensual de $4.000.000, sin explicar qué documentos fueron revisados, qué periodo fue evaluado ni qué registros contables, tributarios o financieros se usaron como base para llegar a dicha conclusión. Tampoco acompaña un estado de resultados, balance, flujo de caja ni otra información mínima que permita verificar la razonabilidad del dato consignado.
Nótese que conforme a lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 43 de 199035, toda certificación emitida por estos profesionales debe fundarse en información verificable, proveniente de los registros contables del ente económico y soportada en documentos idóneos que den cuenta de la realidad económica que se certifica36.
Así, es claro que el certificado aportado por el demandante no satisface los requisitos legales ni técnicos para constituir plena prueba del ingreso mensual que afirma haber dejado de percibir, al no identificar ni anexar los registros, balances, estados de resultados o declaraciones tributarias en los que se habría basado la profesional contable para emitirlo.
Por lo anterior, si bien el certificado contable aportado no fue tachado de falso, su contenido no satisface los requisitos mínimos de idoneidad y suficiencia exigidos por la normativa contable y legal vigente para probar perjuicios ciertos, concretos y evaluables. En consecuencia, no puede servir como fundamento para reconocer una suma superior a la ya determinada por el tribunal de instancia, la cual se soportó en un valor previamente reconocido por la administración en el acto de oferta como compensación económica.
35 "[...] Por la cual se adiciona la Ley 145 de 1960, reglamentaria de la profesión de Contador Público y se dictan otras disposiciones [...]".
36 "[...] Artículo 2º. De las actividades relacionadas con la ciencia contable en general. Para los efectos de esta ley se entienden por actividades relacionadas con la ciencia contable en general todas aquellas que implican organización, revisión y control de contabilidades, certificaciones y dictámenes sobre estados financieros, certificaciones que se expidan con fundamentos en los libros de contabilidad, revisoría fiscal prestación de servicios de auditoría, así como todas aquellas actividades conexas con la naturaleza de la función profesional del Contador Público, tales como: la asesoría tributaria, la asesoría gerencial, en aspectos contables y similares.
En ese mismo sentido, la afirmación del demandante según la cual la omisión en la tasación del lucro cesante en el avalúo oficial evidenciaría mala fe por parte de la administración, carece de sustento. La ausencia de dicha estimación no obedece a una intención deliberada de desconocer el perjuicio, sino a los alcances técnicos del avalúo practicado, lo que descarta cualquier inferencia sobre un actuar desleal o arbitrario por parte de la entidad expropiante, razón por la cual los argumentos de apelación no están llamados a prosperar.
Valoración del indicio grave por inasistencia a la audiencia de conciliación
Finalmente, la Sala resolverá si la inasistencia injustificada de la administración a la audiencia extrajudicial de conciliación, presentada como requisito de procedibilidad de la acción, generó un indicio grave que debía ser valorado en favor del demandante. Se analizará si dicha omisión procesal podía tener efectos probatorios relevantes en el marco del proceso contencioso administrativo, particularmente en relación con la eventual inversión de la carga de la prueba.
Al respecto, la Sala pone de presente que el artículo 22 de la Ley 640 de 200137 establece que, salvo en asuntos laborales, policivos y de familia, la inasistencia injustificada de alguna de las partes a la audiencia de conciliación extrajudicial podrá ser considerada como indicio grave en su contra, en relación con sus pretensiones o excepciones de mérito, dentro del proceso judicial que verse sobre los mismos hechos. Así mismo, el artículo 242 del CGP dispone que los indicios deben ser apreciados en conjunto, atendiendo a su gravedad, concordancia, convergencia y su relación con las demás pruebas que obren en el expediente.
En ese sentido, si bien es cierto que la falta de comparecencia a la audiencia de conciliación extrajudicial puede tener consecuencias probatorias desfavorables para la parte que incurre en dicha conducta, también lo es que el legislador no la consagrada como prueba autónoma plena. Se trata, en cambio, de un elemento indiciario que debe ser valorado por el juez en armonía con el resto del acervo probatorio y cuya fuerza demostrativa dependerá de su coherencia con los demás medios de convicción.
En el presente caso, no obra en el expediente justificación alguna por parte de la administración sobre su inasistencia a la audiencia de conciliación extrajudicial que antecedió a la presentación de la demanda. Sin embargo, tampoco se advierte que dicho comportamiento, aunque pueda considerarse reprochable, tenga la virtualidad de determinar los hechos objeto de debate o sobre la veracidad de los perjuicios alegados por la demandante.
La Sala recuerda que, en reiterada y pacífica jurisprudencia, esta Sección38 ha sostenido que al incorporarse el valor del avalúo oficial en el texto de los actos que decretan la expropiación por vía administrativa, debe entenderse que este se encuentra amparado por la misma presunción de legalidad y de certeza que se
37 Norma vigente al momento de la solicitud de conciliación solicitado y del acto administrativo acusado.
38 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 14 de septiembre de 2020. Rad.: 2007-00419-01. MP: Dr. Oswaldo Giraldo López.
predica de las decisiones de la administración. Por lo tanto, es obligación de la parte demandante demostrar en el proceso judicial los errores que le atribuya a dicho avalúo. Para lo cual, no será suficiente señalar y cuestionar los métodos que se utilizaron, sino que se deben traer los elementos sobre el error en el que ha incurrido la Administración al fijar un monto específico para la indemnización.
En este sentido, aunque la inasistencia injustificada de la administración a la audiencia de conciliación extrajudicial pueda considerarse un indicio desfavorable, ello no exime al demandante de cumplir con la carga probatoria que le impone el ordenamiento jurídico frente a los hechos constitutivos de sus pretensiones, toda vez que tratándose de la impugnación del precio indemnizatorio fijado mediante un avalúo oficial, corresponde al actor aportar elementos técnicos idóneos y suficientes que evidencien el yerro en que incurrió la administración.
Por tanto, la Sala considera que, aunque la inasistencia injustificada de la entidad demandada constituye un indicio negativo que debe ponderarse desfavorablemente, este hecho por sí solo no tiene la entidad suficiente para desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo o para invertir la carga probatoria a favor del demandante, razón por la cual el argumento de apelación no está llamado a prosperar.
Conclusión
La Sala considera que los planteamientos del recurso de alzada no están llamados a prosperar, por lo que confirmará la sentencia recurrida, tal y como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
Finalmente, no se condenará en costas, en razón a que no se evidenció temeridad ni mala fe en la actuación procesal, de acuerdo con lo establecido en el artículo 171 del CCA, en concordancia con los artículos 365 y 366 del CGP, aplicables al caso por la remisión del artículo 267 del CCA.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 31 de julio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: No se condena en costas, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Consejera de Estado Consejero de Estado Presidenta Salva voto
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES
Consejero de Estado
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
