CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ
Bogotá D.C., cinco (5) de mayo de dos mil veinticinco (2025)
Radicación: 05001-23-33-000-2015-01674-02 (70.864)
Actor: Universidad de Antioquia
Demandado: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República
Referencia: Medio de control de reparación directa
Temas: PROCESO DE JURISDICCIÓN COACTIVA - De conformidad con los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo, las entidades públicas del orden nacional tenían jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de la Nación / AUTOTUTELA EJECUTIVA - Se predica únicamente en obligaciones de contenido económico, lo que hace que no todo acto de la administración sea autotutelable ejecutivamente / OPERACIÓN ADMINISTRATIVA - Comprende las medidas de ejecución de una o varias decisiones administrativas, sin que puedan considerarse desligadas de estas en su alcance o contenido / DAÑO – Indisponibilidad de la suma de dinero embargada mientras se tramitaba el proceso de jurisdicción coactiva / FALLA EN EL SERVICIO – Se configura por retardo, por irregularidad, por ineficiencia, por omisión o por ausencia de éste / IRREGULARIDAD - Se configura cuando se presta el servicio en forma diferente a como debe hacerse en condiciones normales, contrariando las normas, reglamentos u órdenes que lo regulan – Para que comprometa la responsabilidad del Estado no puede ser cualquier tipo de irregularidad, sino que debe ser de tal entidad que, teniendo en cuenta las concretas circunstancias en que debía prestarse el servicio, la conducta de la administración pueda considerarse como "anormalmente deficiente".
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que negó las pretensiones de la demanda.
Se solicita la reparación de los perjuicios causados por la pérdida del poder adquisitivo de un dinero que fue retenido como consecuencia de una medida cautelar de embargo proferida en el marco de un proceso de jurisdicción coactiva, el cual concluyó con sentencia que declaró probada la excepción de "falta de título ejecutivo" y dispuso el levantamiento de la medida cautelar.
SENTENCIA APELADA
1. Corresponde a la proferida el 29 de noviembre de 2023, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de decisión, negó las pretensiones de la demanda presentada el 6 de agosto de 20151 por la Universidad de Antioquia – en adelante UdeA–, en contra del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República –en adelante FONPRECON–, con el fin de que se le declare responsable por los perjuicios causados con la medida cautelar de embargo que decretó en el marco de un proceso de jurisdicción coactiva por la suma de $3.797'172.386, lo que
1 Folio 1, c. 1.
generó la pérdida de su poder adquisitivo desde el 14 de marzo de 2007, fecha en la que se hizo efectiva la medida y hasta el 11 de septiembre de 2013 cuando se reintegró el dinero. Como consecuencia, solicitó el reconocimiento de $4.257'605.333 a título de lucro cesante, correspondiente al rendimiento financiero que hubiera producido la suma embargada durante el tiempo que estuvo vigente la cautela y
$617'352.773, por concepto de intereses legales generados sobre la anterior suma "del 11 de septiembre de 2013 a la fecha de reforma de la demanda", al tiempo que solicitó indexar las condenas.
2. De manera subsidiaria, solicitó la "corrección monetaria" de la suma embargada y los rendimientos financieros que debió producir durante el tiempo que rigió la medida; así como los intereses legales desde el momento en que el dinero fue reintegrado hasta la fecha de presentación de la demanda, "de conformidad con el peritaje financiero que el despacho decrete".
3. Los fundamentos de hecho y de derecho sobre los que se pronunció el tribunal fueron los siguientes:
4. FONPRECON, a través de proveído del 5 de junio de 2006, avocó conocimiento del expediente 06-0067, por medio del cual se inició el trámite de un proceso de jurisdicción coactiva en contra de la UdeA por concepto de cuotas partes pensionales2 y libró mandamiento de pago con fundamento en el título ejecutivo complejo conformado por las distintas resoluciones y documentos que reconocían las pensiones a siete personas distintas, más los intereses moratorios que se causaran hasta que se efectuara el pago total de la obligación.
5. La Universidad, en su defensa, formuló las excepciones de "pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos que sirven de soporte para elaborar el título ejecutivo complejo"; "Cobro de lo no debido. Inexistencia de la obligación. Ausencia de título ejecutivo"; e "Inexistencia de fundamento legal para el cobro de intereses moratorios". Mediante decisión del 14 de febrero de 2007, FONPRECON declaró no probadas las excepciones propuestas y ordenó seguir adelante la ejecución. Contra esa decisión, la ejecutada presentó recurso de apelación.
6. Por medio de Oficio JCF-CCS-N11 del 9 de marzo de 2007, FONPRECON ordenó la medida cautelar consistente en el embargo y retención de los saldos existentes en cuentas corrientes, cuentas de ahorro, certificados de depósito, entre otros, a nombre de la UdeA. Dicho embargo se limitó a la suma de $3.797'172.386.
7. Al resolver el recurso de apelación, el Tribunal Administrativo de Antioquia: (i) revocó "el fallo de excepciones JCF-CCS Nro. 061 del 14 de febrero del 2007 proferido por... FONPRECON dentro del proceso por jurisdicción coactiva seguido contra la UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA" y, en su lugar, (ii) declaró probada la excepción de falta de título ejecutivo; (iii) declaró terminado el proceso de jurisdicción coactiva y, (iv) ordenó la cancelación de las medidas cautelares decretadas en el marco de ese proceso.
2 Corresponden a los porcentajes que cada entidad debe aportar para financiar la pensión de un trabajador. Se calculan con base en el tiempo que el trabajador laboró o cotizó en la respectiva entidad o empresa.
8. Señaló que la manera como culminó el proceso de jurisdicción coactiva evidenciaba la falla del servicio en que incurrió la demandada, puesto que los argumentos propuestos por la UdeA en la fase primigenia de la ejecución fueron desatendidos y FONPRECON continuó con el trámite y decretó el embargo de una suma considerable, por lo que ocasionó un daño antijurídico, traducido en la pérdida del poder adquisitivo del dinero3.
La defensa
9. FONPRECON se opuso a la prosperidad de las pretensiones, para lo cual adujo que el decreto de la medida cautelar de embargo cumplió con los requisitos legales para su imposición, ya que resultaba razonable y necesaria, al tiempo que se fijó conforme al límite legal, pues se dispuso en el marco de un proceso de jurisdicción coactiva, con base en unos actos administrativos que contenían unas obligaciones claras, expresas y exigibles a favor de dicho fondo, sin que existiera una intención dañosa de su parte. Indicó que al concederse el recurso de apelación en ese proceso perdió competencia, por lo que su resolución le correspondía al Tribunal Administrativo de Antioquia, el cual se demoró 6 años para proferir sentencia, de ahí que, ante una eventual condena, el llamado a responder sería el ad quem, pues no adoptó una decisión de fondo dentro de un término razonable.
10. Agregó que el referido fallo no determinó la inexistencia de la obligación cobrada, sino que advirtió la ausencia de mérito ejecutivo del título complejo por la falta de notificación de las resoluciones que asignaron las cuotas partes pensionales a sus deudores, notificación que de todas maneras la ley no exigía, pues el Decreto 1848 de 1969 no establecía esa obligación y el Decreto 2921 de 1948 solo dispuso que se comunicaran dichos actos, lo que tuvo lugar desde que se presentaron las cuentas de cobro a la UdeA, momento a partir del cual tuvo oportunidad de controvertirlos, por lo que estaba llamada a soportar el daño causado dada su mora en el pago. Con fundamento en lo anterior, propuso las excepciones que denominó: (i) falta de causa jurídica para pedir; (ii) buena fe, diligencia manifiesta del demandado y ausencia de culpa; (iii) imposibilidad de prever el hecho dañoso; (iv) inexistencia de responsabilidad aquiliana y, (v) falta de integración del contradictorio, por cuanto consideraba necesaria la vinculación de la Rama Judicial – Tribunal Administrativo de Antioquia4.
Los alegatos de conclusión
11. Celebrada la audiencia inicial 5 y concluido el debate probatorio 6 , en la oportunidad para alegar de conclusión, la parte actora afirmó que los medios de
3 Folios 1 a 23, c. 1 (demanda) y folios 485 a 492, c. 2. (reforma de la demanda).
4 Folios 920 a 935, c. Ppal.
5 En esta audiencia, el Tribunal declaró no probada la excepción de "falta de integración del contradictorio" propuesta en la contestación de la demanda, toda vez que entre la Rama Judicial y el demandado no se presentaba una relación jurídica sustancial que ameritara la comparecencia de aquella al proceso; además, le correspondía al interesado determinar a cuál sujeto le endilgaba responsabilidad y en el presente asunto nada dijo respecto de dicha entidad (folios 1.416 y 1.417, c. Ppal.). Contra esa decisión, el demandando presentó recurso de apelación y mediante auto del 2 de octubre de 2018, el Consejo de Estado la confirmó (folios 1.434 a 1.437, c. Ppal).
6 En la continuación de la audiencia inicial -llevada a cabo el 14 de marzo de 2019- se decretaron las siguientes pruebas: Documentales: 1. Copia íntegra del expediente 0500123310002007700754. 2. Documento que
prueba acreditaban el daño antijurídico, el cual resultaba imputable a FONPRECON, ya que fue la entidad quien decretó la cautela de embargo; agregó que los perjuicios ocasionados se soportaban en el peritaje que decretó el ponente7. Por su parte, FONPRECON sostuvo que el daño no podía calificarse como antijurídico, puesto que tenía el deber legal de iniciar el cobro coactivo de las obligaciones a cargo de los cuotapartistas pensionales y el Tribunal ni siquiera puso en tela de juicio la legalidad de las medidas cautelares, ya que el embargo no fue excesivo, no tuvo como objeto recursos inembargables y se decretó conforme a la ley8.
La decisión del tribunal
12. El Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda. Consideró que el proceso de cobro coactivo fue llevado a cabo conforme a la ley y bajo el amparo de las facultades que le fueron otorgadas a FONPRECON, las cuales lo habilitaban para decretar medidas cautelares preventivas con el fin de asegurar la solvencia del ejecutado.
13. Agregó que aunque el Tribunal en sentencia del 29 de julio de 2013 dispuso revocar la decisión adoptada por FONPRECON y ordenar el levantamiento de la medida cautelar, lo cierto era que en ningún momento dicho fallo calificó el embargo como ilegal, ni siquiera tocó el fondo de ese asunto, sino que se centró en señalar que los actos administrativos que conformaban el título ejecutivo complejo nunca fueron notificados a la deudora –UdeA–. Con base en lo anterior, concluyó que el daño probado -pérdida del poder adquisitivo- no era imputable a FONPRECON.
14. Indicó que le estaba vedado pronunciarse sobre la responsabilidad de la Rama Judicial por su demora en resolver la apelación, ya que esa entidad no había sido vinculada como demandada al proceso9.
EL RECURSO INTERPUESTO
15. La parte actora expuso que nunca controvirtió que FONPRECON no tuviera competencia para adelantar el proceso ejecutivo y decretar las medidas cautelares, sino que su disenso giraba en torno a que el procedimiento de estructuración de la cuota parte pensional adelantado por el demandado, cuyo recobro pretendía a través del proceso de jurisdicción coactiva, fueron abiertamente ilegales, de ahí que no estaba llamada a soportar el embargo y, en esa medida, el daño resultaba imputable a FONPRECON.
16. Señaló que el Tribunal Administrativo de Antioquia al resolver la apelación revocó el mandamiento de pago porque "nació viciado", tal y como oportunamente lo alegó la ejecutada, a pesar de lo cual la entidad desestimó de plano sus argumentos y decretó unas medidas cautelares que carecían de soporte y que
contiene la liquidación de los intereses causados. Dictamen pericial: se decretó con el objeto de determinar el rendimiento financiero que hubiera producido la suma de $3.797'172.386, desde el 14 de marzo de 2007 hasta el 11 de septiembre de 2013 (folios 1.441 y 1.442 c. Ppal).
7 Folios 1.533 a 1.557, c. Ppal.
8 Folios 1.558 a 1.565, C. Ppal.
9 SAMAI: Expediente digital: "ED_003SENTENCIAPRIMER(.pdf) NroActua 2".
vulneraron los principios que gobiernan su procedencia. Lo anterior, dado que no existía apariencia de buen derecho, ya que era evidente que la obligación que se pretendía satisfacer a través del proceso de jurisdicción coactiva era abiertamente ineficaz, puesto que no se notificaron los proyectos de resolución al tenor de lo dispuesto en el artículo 28 del Decreto 3135 de 1968 y así lo advirtió la ejecutada en varias etapas del proceso y lo reconoció el ad quem al dictar sentencia.
17. Añadió que FONPRECON debió observar con mayor prudencia la estructuración del título ejecutivo, puesto que no se necesitaba de un profundo análisis para advertir que la obligación allí contenida no podía cobrarse, en tanto que las resoluciones por medio de las cuales se reconocía el pago de varias pensiones formadas por cuotas de distintas entidades -con las que pretendía repetir- no se encontraban en firme; de ahí que la materialización del embargo no constituyera una medida necesaria ni razonable10.
18. Como no se decretaron pruebas en segunda instancia, no hubo lugar a correr traslado para alegar de conclusión en los términos previstos en el numeral 5 del artículo 247 de la Ley 1437 de 201111. El Ministerio Público guardó silencio12.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
19. Surtido el trámite procesal, sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso interpuesto.
El objeto de la apelación
20. De cara a la ratio decidendi del fallo apelado y los argumentos expuestos por la parte recurrente, el análisis de la Sala se circunscribe a determinar si el daño alegado en la demanda le resulta imputable a FONPRECON.
21. De acuerdo con las pretensiones formuladas por la parte actora, el daño cuya indemnización se solicita corresponde a la indisponibilidad de la suma de
$3.797'172.386 del 14 de marzo de 2007 hasta el 11 de septiembre de 2013, circunstancia que consideró acreditada el Tribunal y que no fue cuestionada en la alzada.
22. Sobre la causa en que sustenta tal daño, cabe precisar que la parte actora la fundamentó en la imposición de la medida cautelar de embargo y como soporte de la imputación, en la demanda, alegó que FONPRECON adelantó un procedimiento de cobro coactivo ilegal, lo que configuró una falla del servicio, circunstancia que
10 SAMAI: Expediente digital: "ED_007MEMORIALRECUR(.pdf) NroActua 2".
11 Modificada por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. Dado que el recurso de apelación se interpuso el 15 de diciembre de 2023, al presente asunto le resultan aplicables las disposiciones del CPACA con las reformas introducidas por la Ley 2080 de 2021; ello, en atención a lo previsto en el artículo 86 de la misma norma. Artículo
247. "Trámite del recurso de apelación contra sentencias. El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: "(...)
"5. Si fuere necesario decretar pruebas, una vez practicadas, el superior autorizará la presentación de alegatos por escrito, para lo cual concederá un término de diez (10) días. En caso contrario, no habrá lugar a dar traslado para alegar. El secretario pasará el expediente al despacho para dictar sentencia dentro de los diez
(10) días siguientes de concluido el término para alegar o de ejecutoria del auto que admite el recurso" (negrilla fuera del texto).
12 SAMAI: índice 10.
se encontraba acreditaba por la manera como finalizó dicho proceso, pues la excepción de "falta de título ejecutivo" que propuso oportunamente se declaró probada por el Tribunal al resolver la apelación.
23. En el recurso de apelación, la parte demandante cuestiona la procedencia de la medida cautelar y aduce una falla en su decreto, por estimar que no cumplía con los presupuestos de razonabilidad y necesidad, al tiempo que no satisfizo el requisito de "apariencia de buen derecho", puesto que las resoluciones que conformaban el título ejecutivo complejo le eran inoponibles y, por ende, no contenían obligaciones exigibles que soportaran el cuantioso embargo. Estos argumentos que cuestionan la legalidad de la medida cautelar, así como su procedencia, y ya no como lo planteó la actora en la demanda, la ilegalidad en general del proceso de cobro coactivo, solo se formularon hasta la interposición del recurso de apelación, lo que constituye una modificación de la causa para pedir.
24. Si bien las medidas cautelares son instrumentales, es decir, que solo tienen sentido si se dictan en el marco y función de un proceso, también es cierto que tienen un objeto y fin distinto al de éste, aun cuando su eficacia dependa de la prosperidad de la pretensión principal -accesoriedad de la cautela- y, por tanto, el análisis de su procedencia, necesidad o, incluso, las irregularidades que se presenten respecto de cada uno deben alegarse y examinarse de manera autónoma. Como se indicó, en la demanda ningún reproche se realizó en relación con la legalidad de la medida cautelar decretada en contra de la UdeA13, pues dichos cuestionamientos se manifestaron únicamente en el escrito contentivo del recurso de apelación.
25. Al respecto, debe recordarse que los hechos configuran la causa jurídica en que se fundamenta el derecho objeto de las pretensiones y, por ende, desde el punto de vista procesal, su afirmación constituye un acto jurídico que tiene la trascendencia y alcance de definir los términos de la controversia, así como delinear la competencia del juez en función del contenido de la sentencia bajo reglas de congruencia, los cuales deben ser objeto del debate durante el proceso14.
26. En ese sentido, la Sala se abstendrá de considerar el nuevo reproche introducido por vía de la impugnación, pues ello supondría una vulneración de los principios de congruencia, imparcialidad y, correlativamente, del derecho al debido proceso de la parte demandada, ya que la apelación no es una instancia para mejorar la demanda o para reforzarla con hechos nuevos, ni mucho menos una oportunidad procesal para modificar la causa petendi, sino para abogar por que lo
13 Ni siquiera en el trámite de ejecución adelantado la UdeA apeló esa decisión, siendo procedente tal recurso, lo que razonablemente permite inferir que no consideró ilegal, por sí misma, la medida cautelar impuesta. De conformidad con lo dispuesto en el CCA -estatuto aplicable para el momento en que ocurrieron los hechos-, capítulo v, artículo 252, "En la tramitación de las apelaciones e incidentes de excepciones en juicios ejecutivos por jurisdicción coactiva se aplicarán las disposiciones relativas al juicio ejecutivo del Código de Procedimiento Civil" y los artículos 513 y 514 de este último estatuto procesal establecía que: "El auto que decrete o niegue las medidas cautelares y el que las revoque por vía de reposición, son apelables en el efecto devolutivo".
14 Conforme lo dispone el artículo 281 del Código General del Proceso (aplicable en virtud de la remisión contemplada en el artículo 306 del CPACA), la sentencia debe guardar coherencia con "los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades" a las que se refiere ese código, por lo que el demandado no puede ser condenado por "objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente invocada en ésta".
decidido se revoque o modifique, conforme a la postura que previamente esbozaron las partes; además, el Tribunal nada dijo sobre la licitud o no de la medida cautelar, de hecho, señaló que el fallo que revocó la decisión de continuar adelante con la ejecución en ningún momento calificó el embargo como ilegal, pues ni siquiera tocó el fondo de ese asunto.
27. Así las cosas, la responsabilidad que se endilgó en la demanda respecto de FONPRECON está circunscrita a la materialización de la medida cautelar de embargo que le fue impuesta a la UdeA en el marco del proceso de cobro coactivo que calificó de ilegal, el cual tuvo como fin recobrar las cuotas partes pensionales que habían sido previamente definidas en un trámite administrativo. En estas condiciones es dable emprender el estudio de fondo de la censura por reunirse los presupuestos fácticos del medio de control de reparación directa, pues no se cuestiona la legalidad de un acto administrativo en particular, sino que el reproche efectuado se encuadra en el supuesto relativo a la generación del daño por la ejecución de una decisión administrativa, para lo cual se alega una falla del servicio proveniente de las irregularidades presentadas en la ejecución por las cuotas partes pensionales contra la aquí demandante, a través del proceso de jurisdicción coactiva
-en el que decretó un embargo- que culminó con la cancelación del referido embargo y puso en evidencia la ausencia del título ejecutivo para cobrar las supuestas obligaciones adeudadas por la ejecutada.
28. Con el fin de dilucidar el problema jurídico planteado, resulta importante recordar que la falla del servicio constituye la fuente principal y común para desencadenar la obligación indemnizatoria de la administración. Por tanto, si al juez administrativo le compete una labor de control de la acción o inacción del Estado y si la falla del servicio tiene el contenido final del incumplimiento o desconocimiento de una obligación a su cargo o, en términos generales, la violación de la ley, no hay duda que es ella el mecanismo más idóneo para asentar la responsabilidad patrimonial de naturaleza extracontractual.
29. La falla del servicio o la falta en la prestación del mismo se configura por retardo, por irregularidad, por ineficiencia, por omisión o por ausencia de éste. La irregularidad, en cuanto importa al asunto, se configura cuando se presta el servicio en forma diferente a como debe hacerse en condiciones normales, contrariando las normas, reglamentos u órdenes que lo regulan. Cabe precisar que la falla de la administración, para que pueda considerarse verdaderamente como causa del daño que se alega y comprometa su responsabilidad, no puede consistir en cualquier tipo de irregularidad, sino que debe ser de tal entidad que, teniendo en cuenta las concretas circunstancias en que debía prestarse el servicio, la conducta de la administración pueda considerarse como "anormalmente deficiente".
30. En ese sentido, cuando la irregularidad que se alega se presenta en el marco de un procedimiento, que por virtud del agotamiento de la vía administrativa o cualquier otro mecanismo de control o autocontrol terminó en favor de quien demanda, habrá de demostrarse que la acción propia de iniciar, cursar o tramitar el proceso estuvo desprovista de cualquier fundamento jurídico, configurándose una vía de hecho capaz de comprometer la responsabilidad de las entidades que lo adelantaron, pues
si el trámite y las medidas que se adoptan para su adecuado desarrollo se llevan a cabo dentro de márgenes razonables, son cargas que cualquier ciudadano está en la obligación de soportar hasta que se agoten ambas instancias.
31. Precisado lo anterior y con el objetivo de determinar si el daño invocado por la demandante resulta imputable a FONPRECON bajo el título jurídico de imputación de falla en el servicio, la Sala procede a reseñar los hechos probados relevantes para los fines de esta instancia.
32. Los medios de convicción acreditan que mediante proveído No. 265 del 5 de junio de 2006, FONPRECON avocó conocimiento del expediente No. 06-0067, a través del cual se inició el proceso de jurisdicción coactiva en contra de la UdeA, a efectos de cobrar las cuotas partes que le correspondían frente a siete (7) pensionados en este fondo 15 y libró mandamiento de pago conforme al trámite de un proceso ejecutivo de mayor cuantía, por las siguientes sumas de dinero:
Respecto de la cuota parte del pensionado Echeverri Mejía José Hernando, la suma de $749'849.781.15, más los intereses moratorios que se causen.
Respecto de la cuota parte del pensionado Echeverri Uribe Luis Enrique, la suma de $695'614.999.20 (1 de enero de 1992 hasta el 30 de junio de 2004) y
$19'383.641.90 (22 de febrero de 1991 a 30 de junio de 2004), más los intereses moratorios que se causen.
Respecto de la cuota parte del pensionado Echeverri Coronado Héctor, la suma de
$17'183.111.48, más los intereses moratorios que se causen.
Respecto de la cuota parte del pensionado González Escobar José Ignacio, la suma de $107'436.909.97, más los intereses moratorios que se causen.
Respecto de la cuota parte del pensionado De Bedout de Cárdenas Amalia, la suma de $536'435.647.86, más los intereses moratorios que se causen.
Respecto de la cuota parte del pensionado Pineda Correa Saúl, la suma de
$208'049.333.02, más los intereses moratorios que se causen.
Respecto de la cuota parte del pensionado Vargas Peña Antonio José, la suma de
$152'494.833.16, más los intereses moratorios que se causen.
15 De conformidad con lo establecido en los artículos 2 y 6 de la Ley 33 de 1985, que disponen: "Artículo 2º. La Caja de Previsión obligada al pago de pensión de jubilación, tendrá derecho a repetir contra los organismos no afiliados a ellas, o contra las respectivas Cajas de Previsión, a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido o aportado a ellos. El proyecto de liquidación será notificado a los organismos deudores, los que dispondrán del término de quince (15) días para objetarlo, vencido el cual se entenderá aceptado por ellos. "Artículo 6º. En caso de incumplimiento de la obligación establecida en el artículo 1 de la Ley 4 de 1966 y en el artículo anterior, las Cajas de Previsión podrán determinar la cuantía de la obligación mediante providencia administrativa, que, en firme, presta mérito ejecutivo. Las obligaciones que surjan de estas providencias, se harán efectivas ante la jurisdicción coactiva, y de ello se deberá dar noticia a la Procuraduría General de la Nación para los fines disciplinarios pertinentes..." y el artículo 112 de la Ley 6 de 1992, que prevé: "Facultad de cobro coactivo para las entidades nacionales. De conformidad con los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo, las entidades públicas del orden nacional tales como ministerios, departamentos administrativos, organismos adscritos y vinculados, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y la Registraduría Nacional del Estado Civil, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de las mencionadas entidades y de la Nación. Para este efecto la respectiva autoridad competente, otorgará poderes a funcionarios abogados de cada entidad o podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados".
33. Esa decisión fue notificada el 29 de junio de 2006 a la UdeA16, entidad que por medio de escrito del 14 de julio del mismo año propuso las excepciones que denominó:
"Pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos que sirven de soporte para elaborar el título ejecutivo complejo"; por cuanto las obligaciones que por cuotas partes pensionales pretendía cobrar FONPRECON eran inexistentes, como consecuencia de la pérdida de fuerza ejecutoria de las resoluciones (refirió cada una de las que conformaban el título ejecutivo), debido a que en todos los casos han transcurrido más de cinco años sin que la acreedora las hubiere ejecutado. Agregó que no bastaba con que esa entidad hubiera enviado a la UdeA "en el año 2004 las distintas cuentas de cobro -que dicho sea de paso carecían de soporte alguno- informando acerca de las obligaciones que ahora pretende cobrar oficiosamente por la vía coercitiva", pues el procedimiento para ejecutar las resoluciones con las que pretendía estructurar el título ejecutivo complejo tenía "que ir mucho más allá del envío de una cuenta de cobro por unas supuestas obligaciones acumuladas en algunos casos por casi treinta años...".
"Cobro de lo no debido, inexistencia de la obligación, ausencia de título ejecutivo", dado que los documentos con base en los cuáles FONPRECON libró mandamiento de pago no contenían obligaciones expresas, claras y exigibles, puesto que las resoluciones que lo conformaban no habían sido puestas en conocimiento y mucho menos aceptadas por parte de la ejecutada, lo que se traducía en un abuso del poder, al imponerle una obligación sin haberle dado la oportunidad de debatir su participación en el derecho del afiliado.
"Inexistencia de fundamento legal para el cobro de intereses moratorios", en tanto que estaban aplicando analógicamente normas que no resultaban procedentes en el caso concreto, lo que se traducía en una vulneración flagrante al derecho del debido proceso de la ejecutada17.
34. A través de decisión No. JCF-CCS 705 del 1º de noviembre de 2006, FONPRECON corrió traslado para alegar de conclusión18 y mediante proveído No. JCF-CCS 061 del 14 de febrero de 2007 declaró no probadas las excepciones formuladas por la UdeA y ordenó seguir adelante la ejecución, en los siguientes términos literales:
"RESUELVE
Declarar NO probadas las excepciones denominadas PÉRDIDA DE LA FUERZA EJECUTORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE SIRVEN DE SOPORTE PARA ELABORAR EL TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO, INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN, COBRO DE LO NO DEBIDO, AUSENCIA DE TÍTULO EJECUTIVO E INEXISTENCIA DE FUNDAMENTO LEGAL PARA EL COBRO DE INTERESES
MORATORIOS con base en lo establecido en la parte motiva de esta providencia.
16 Folios 745 y 746, c. 2.
17 Folios 751 a 759, c. 2.
18 Folio 763, c. 2.
Seguir adelante la ejecución a favor del FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO - FONPRECON y en contra de la UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA.
Practíquese la liquidación del crédito en la forma prevista en el artículo 521 del C. de P. C.
Ordénese la aplicación de los dineros embargados o los que se llegaren a embargar.
Condénese a la parte ejecutada al pago de las costas. Tásense"19.
35. Aunque en el proceso no se observa el proveído por medio del cual se decretó la medida cautelar de embargo, se cuenta con el Oficio 003725 del 15 de marzo de 2007, suscrito por el vicerrector administrativo de la UdeA, dirigido a la "funcionaria ejecutora de jurisdicción coactiva" de FONPRECON, en el que se lee (se transcribe literalmente):
"Dentro del proceso de la referencia [hace alusión a el 06-0067] y el cual fuere impulsado por esa entidad en contra de la Universidad de Antioquia, mediante Oficio JCFR-CCS-N° 111 del 9 marzo de 2007, se ordenó medida cautelar consistente en el embargo y retención de los saldos en cuentas corrientes, cuentas de ahorro certificados de depósito, etc. que se encontraran a nombre de esta entidad educativa
"En el oficio referenciado, se expresa que esta medida se limita a la suma de Tres Mil Setecientos Noventa y Siete Millones Ciento Setenta y Dos Mil Trescientos Ochenta y Seis pesos ($3.797'172.386), la cual fue cumplida por el Banco de Occidente tal y como se evidencia en el oficio emitido por el Gerente de la Banca Oficial de esa Corporación y el cual se anexa.
"Cabe anotar, que el Banco AV Villas informó a la Universidad de la recepción de dicha orden quien procederá a darle cumplimiento dentro del término previsto (tres días), con lo cual se superaría el límite impuesto por ustedes, motivo por el que le solicitamos que el embargo no se haga extensivo a las demás cuentas que tiene la universidad en otras entidades financieras, pues como ya se anotó dicha medida ha sido cubierta con los recursos existentes en la cuenta corriente del Banco de Occidente" 20 (negrilla añadida).
36. Concordante con lo anterior, se allegó el Oficio OZEO-0309 del 14 de marzo de 2007, suscrito por el gerente banca oficial del Banco de Occidente, dirigido a la Universidad de Antioquia, en el que se informa que la cuenta corriente 400-06647-8 fue embargada por FONPRECON por valor de $3.797'172.386, "suma que debitamos hoy 14 de marzo de 2007 de la citada cuenta cubriendo así la totalidad del embargo"21 (se destaca).
37. A través de escrito del 23 de febrero de 2007, la UdeA interpuso recurso de apelación contra la decisión de FONPRECON que declaró no probadas las excepciones propuestas y ordenó seguir adelante la ejecución 22 , el cual fue concedido por dicho fondo en proveído JFC-CCS-No. 121 del 20 de marzo de
19 Folios 764 a 780, c. 2.
20 Folio 781 y 782, c. 2.
21 Folio 783 c. 2.
22 Folios 772 a 780, c. 2.
200723, y admitido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto del 22 de mayo de 200724.
38. Por medio de providencia del 3 de julio de 2007, se corrió traslado para que las partes alegaran de conclusión, y el 29 de julio de 2013 el Tribunal dictó fallo en el que resolvió (se transcribe literalmente):
"1.- REVOCAR el fallo de excepciones JCF – CCS Nro. 061 del 14 de febrero de 2.007 proferido por el FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA
REPÚBLICA... dentro del proceso por jurisdicción coactiva seguido contra la
UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA.
2.- SE DECLARA probada la excepción de Falta de Título Ejecutivo.
3.- SE TERMINA el cobro que por jurisdicción coactiva adelantado por FONPRECON
contra la UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA.
4.- SE CANCELAN las medidas cautelares decretadas. Líbrense los oficios del caso"
39. Al desatar la apelación, el Tribunal consideró que para que los actos administrativos pudieran ser fuente de obligaciones a favor de entidades públicas y a cargo de particulares u otras entidades y prestaran mérito ejecutivo, era imprescindible que adquirieran firmeza -art. 64 del CCA-, para lo que a su vez resultaba necesario, entre otras cosas, que se surtiera su notificación en los términos previstos en los artículos 44 y 45 del CCA, lo que conllevaba a que fueran eficaces u oponibles; sin embargo, al examinar los actos administrativos constitutivos del título ejecutivo, concluyó que eran ineficaces e inoponibles frente a la ejecutada, ya que no se acreditó que hubiesen sido debidamente notificados. Además, agregó:
"Significa lo anterior que las resoluciones relacionadas son ineficaces y no prestan mérito ejecutivo, en la medida que la Universidad de Antioquia (sujeto pasivo de la obligación allí establecida) no podía ser compelida al cumplimiento de lo allí dispuesto, porque no fue notificada en debida forma de la existencia de dichas decisiones. La misma situación acontece con los otros actos administrativos que integran cada una de las 7 reclamaciones.
"Esto se traduce también a una vulneración del derecho de contradicción de la entidad ejecutada, quien no tuvo la oportunidad de interponer los recursos de Ley, en el evento de no estar de acuerdo con la obligación misma o el monto que según la entidad ejecutante le correspondía cubrir, y de hecho así lo afirma la apoderada de la Universidad de Antioquia (...).
"(...)
"El deber de conocer de la existencia de dichos actos administrativos surge no solo de los artículos 74 y 75 del Código Contencioso Administrativo (Ley 167 de 1941), sino también del Decreto 2921 del 21 de agosto de 1948... expedido por el Presidente de la República, mediante el cual se impuso la obligación de notificar lo decidido así:
'Artículo 2°. La Caja de Previsión Social que reciba una solicitud de pago de una pensión de jubilación que sea de su cargo y de varias entidades, la pondrá en conocimiento de éstas y les remitirá copia del proyecto de resolución que elabore, y de los documentos que sean necesarios para que cada una de tales entidades pueda establecer si son correctos, si está obligada a la cuota que se le asigna y si se ajusta a las disposiciones legales que la rigen.
"(...)
23 Folio 784, c. 2.
24 Folio 789, c. 2.
Artículo 3°. Dentro de los quince días hábiles siguientes la Caja o la entidad en cuyo conocimiento es puesta la solicitud deberá manifestar si la acepta o si la objeta con fundamento legal. En caso de que guardare silencio, la Caja que inicialmente recibió la solicitud de reconocimiento de la pensión le exigirá la devolución de los documentos originales que le hubiere remitido, si es el caso, y dictará la providencia que decida sobre la solicitud del empleado.
Artículo 4°. Conocido el concepto de las demás entidades y devuelto por éstas el proyecto de resolución, ésta será elaborada de acuerdo con lo que ellas hubieren manifestado. Si ocurriere el caso de que guardaren silencio se procederá de acuerdo con lo dispuesto en el artículo anterior...
Artículo 9°. La Caja a la cual corresponda el pago de una pensión formada por cuotas de diversas entidades, repetirá contra las demás entidades obligadas, formulando las respectivas cuentas de cobro, acompañadas dichas cuentas de la comprobación de haber efectuado los pagos, las que deberán ser canceladas a su presentación'.
"Conforme se ha venido analizando, es preciso que se haga la notificación personal de esas decisiones administrativas o subsidiariamente la notificación por edicto cuando la anterior no pueda realizarse. Por tanto, se revocará el fallo de excepciones impugnado, se declarará probada la excepción sub examine [se refiere a la de falta de título ejecutivo] y se terminará el cobro coactivo, siendo las costas de cuenta de la parte vencida"25 (negrillas añadidas).
40. El 12 de septiembre de 2013, FONPRECON realizó la devolución de la suma de dinero embargada -$3.797.172.386- bajo título de depósito judicial No. 400100004202183, mediante consignación No. 55267867 del Banco Popular al número de cuenta suministrado por la UdeA26.
41. Los medios de convicción aportados acreditan que FONPRECON, en calidad de entidad de previsión social y en ejercicio de las funciones otorgadas en la Ley 33 de 198527, el Decreto 2921 de 194828 y otras normas, profirió varias resoluciones por medio de las cuales reconoció y ordenó el pago de pensiones a favor de siete de sus afiliados, las reliquidó y reconoció reajustes especiales, al tiempo que estableció la cuota parte que le correspondía a la UdeA a prorrata del tiempo laborado o de los aportes realizados a esa entidad por los pensionados29.
42. Agotado el trámite administrativo de la cuota parte pensional y una vez desembolsado el valor de la pensión a sus respectivos beneficiarios, FONPRECON, en virtud de la facultad de jurisdicción coactiva otorgada en la ley, libró mandamiento de pago en contra de la UdeA, a efectos de cobrar las cuotas partes que le correspondían, cuyo título ejecutivo estaba conformado por las precitadas
25 Sentencia visible a folios 879 a 893, c. 2.
26 Folios 1.221 a 1.229, c. Ppal.
27 "Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público".
28 "Por el cual se reglamenta el artículo 21 de la Ley 72 de 1947".
29 Las cuotas partes pensionales son obligaciones de contenido crediticio a favor de la entidad encargada de reconocer y pagar la pensión, que presentan, entre otras, las siguientes características: (i) se determinan en virtud de la ley, mediante un procedimiento administrativo en el que participan las diferentes entidades que deben concurrir al pago; (ii) se consolidan cuando la entidad responsable reconoce el derecho pensional; y (iii) se traducen en obligaciones de contenido crediticio una vez se realiza el pago de la mesada al extrabajador. Es decir que, si bien nacen cuando una entidad reconoce el derecho pensional, sólo son exigibles por esta última a partir del momento en el que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas.
resoluciones. Inconforme con las obligaciones exigidas, la universidad propuso las excepciones tendientes a desconocer su validez; sin embargo, bajo razonamientos jurídicos, la ejecutante declaró no probadas dichas excepciones y ordenó seguir adelante con la ejecución. Específicamente, en relación con la de falta de título ejecutivo, señaló que:
"Debe aclararse a la entidad de la parte ejecutada que la Resolución que reconoce una pensión y consagra una obligación por cuotas partes, conforme lo dispone el artículo 4 parágrafo del Decreto 2921 de 1948 no se notifican a las entidades concurrentes, únicamente se comunican a estas, a fin de que emitan las providencias que ordenen el reconocimiento y pago de las cuotas partes...
"La misma norma antes citada en su artículo 9 aclara el sentido de la disposición, indicando que la Caja a la cual corresponda el pago de una pensión formada por cuotas de diversas entidades, repetirá contra las demás entidades obligadas, formulando las respectivas cuentas de cobro, acompañadas dichas cuentas de la comprobación de haber efectuado los pagos, las que deberán ser canceladas a su presentación.
"Cuando la entidad pensionante remite la cuenta de cobro acompañada por todos los documentos que demuestran la existencia de la obligación y el monto de la misma, para lo cual deberá remitir las copias de las resoluciones que pensionaron y/o modificaron la cuantía de la pensión, es cuando la entidad concurrente reconoce la obligación en ese momento existente y ordena el pago.
"Mas aun cuando fueron remitidas a la Universidad de Antioquia las cuentas de cobro de las cuotas partes pensionales de los jubilados, junto con los documentos que demuestran la existencia de dicha obligación.
"Recuérdese que para poder constituir una obligación por cuotas partes pensionales de una entidad concurrente es requerido que se haya consultado la cuota parte pertinente y dicha cuota parte haya sido aceptada expresamente, o en virtud de la aplicación del silencio administrativo positivo. O haya sido objetada en tiempo y la objeción resuelta en la Resolución que reconoce la pensión y que de conformidad con lo previsto en el artículo en 75 del Decreto 1848 de 1969 procederá a expedir la resolución definitiva de reconocimiento de la pensión y mal pudiera considerarse definitiva la resolución de una pensión para unos efectos y no serlo para otros"30.
43. Al amparo del mecanismo de control otorgado a las ejecutadas en el trámite del proceso de jurisdicción coactiva31, la UdeA impugnó la decisión que declaró no probadas las excepciones y ordenó seguir adelante con la ejecución y, en virtud de la competencia conferida en el numeral 2 del artículo 133 del CCA, el Tribunal Administrativo de Antioquia desató la alzada.
44. Se advierte que la razón que llevó al Tribunal a revocar la decisión impugnada, dar por terminado el procedimiento de jurisdicción coactiva, y ordenar el levantamiento de la medida cautelar, consistió en la falta de eficacia y oponibilidad de los actos administrativos constitutivos del título ejecutivo, por considerar que su notificación no se llevó a cabo de la forma prevista en el Decreto 2921 de 1948, que obligaba a FONPRECON a remitirle a las entidades cuotapartistas el proyecto de
30 Folios 765 a 770, c. 2.
31 Se regía por el procedimiento previsto para los ejecutivos en el Código de Procedimiento Civil.
resolución en el que se establecía lo que le correspondía aportar para la correspondiente pensión, con el fin de que aceptaran o formularan las respectivas objeciones y después elaborar el acto definitivo.
45. Como lo revela la evidencia probatoria, la decisión con la que finalizó el proceso de jurisdicción coactiva fue favorable a la aquí demandante, cuya expedición fue consecuencia de la apelación, es decir, por el uso del mecanismo con que contaba para ejercer control sobre la decisión proferida por FONPRECON y, por tanto, el recurso cumplió con la finalidad pretendida por el legislador, esto es, que antes de la consolidación de la decisión proveniente de la autotutela ejecutiva de la administración, se realizara un control judicial a esa determinación en procura de garantizar el derecho de defensa, de contradicción, de doble instancia y adoptar una decisión acorde con lo probado en el desarrollo del proceso. No resulta viable afirmar, como parece entenderlo la actora, que cuando en la primera instancia administrativa se niega un derecho o la decisión le es desfavorable, pero en la segunda se concede o fue favorable al administrado, ello implica que de manera automática se está ante una falla en el servicio y se deba acceder a la indemnización pedida en sede de reparación directa, pues tal decisión no es constitutiva por sí misma de la prueba de ello.
46. Como se explicó en precedencia, para acreditar la falla en el servicio la parte demandante debe demostrar que el procedimiento y las actuaciones surtidas en él desconocieron flagrantemente el ordenamiento jurídico o acreditar un yerro fáctico o sustantivo de tal entidad que revele que la decisión de librar mandamiento de pago, imponer medidas cautelares y negar las excepciones propuestas por la ejecutante se salieron del margen de lo razonable, pues cualquier operador administrativo en su lugar, con una mínima diligencia, pudo haber advertido que llevar a cabo el cobro coactivo era jurídicamente desacertado.
47. Los elementos de prueba allegados no permiten llegar a tal conclusión, pues lo que evidencia la decisión del Tribunal es que la irregularidad presentada giró en torno al procedimiento de notificación de los actos administrativos constitutivos del título ejecutivo, lo que generó la inoponibilidad de los mismos frente a la ejecutada, en tanto que la voluntad de la administración no fue vinculada con la del sujeto obligado -UdeA-, irregularidad que se proyecta frente a la falta de exigibilidad de las obligaciones, pero no frente a su existencia, así como tampoco tiene implicaciones respecto de la legitimidad de los actos administrativos propiamente dichos, dado que están cobijados por la presunción de legalidad y sobre ello no hubo ninguna determinación.
48. De hecho, el expediente administrativo aportado por la parte demandada da cuenta de que dos de las siete resoluciones que reconocían el derecho pensional y establecían la cuota parte que le correspondía a la UdeA -que conformaban el título ejecutivo complejo- fueron consultadas y aceptadas por ésta. De manera específica, se observan los siguientes documentos.
Oficio del 23 de marzo de 1994, dirigido a la Universidad de Antioquia - subjefe del Departamento de Relaciones Laborales, por medio del cual FONPRECON
consultó y remitió el proyecto de resolución de la cuota parte pensional que debía reconocer a favor del señor Echeverri Uribe Luis Enrique y copia del Oficio PS- OF045-94 del 21 de junio de 1994, proferido por la Universidad de Antioquia, mediante el cual aceptó dicha cuota.
Oficio 3221 del 29 de diciembre de 1993, dirigido a la Universidad de Antioquia - subjefe del Departamento de Relaciones Laborales, por medio del cual FONPRECON consultó y remitió el proyecto de resolución de la cuota parte pensional que debía reconocer a favor del señor Echeverri Coronado Héctor y copia del Oficio PS-.OF.004-94 de fecha 31 de enero de 1994, proferido por la Universidad de Antioquia, mediante el cual aceptó dicha cuota.
49. Y conforme se advierte, en el proveído por medio del cual FONPRECON libró mandamiento de pago, tales documentos fueron adjuntos y relacionados como parte integrante del título ejecutivo complejo32. Asimismo, se observa que en el escrito contentivo de las excepciones formuladas contra el mandamiento de pago, la UdeA al razonar sobre la de pérdida de fuerza ejecutoria de las resoluciones constitutivas del título ejecutivo complejo, identificó con número y fecha cada una de ellas y señaló que en todos los casos habían transcurrido más de cinco años sin que FONPRECON las hubiere ejecutado y, agregó que no bastaba con que ese fondo le hubiere enviado "en el año 2004 las distintas cuentas de cobro... informando acerca de las obligaciones que ahora pretende cobrar oficiosamente por la vía coercitiva".
50. Las anteriores circunstancias se ponen de presente no con el fin de desconocer la decisión del Tribunal de declarar probada la excepción de "falta de título ejecutivo", pues después de realizar un análisis pormenorizado de los documentos presentados para constituirlo arribó a tal conclusión, sino con el fin de develar que la determinación de FONPRECON de iniciar y tramitar el proceso de cobro coactivo no obedeció a una decisión caprichosa, irrazonable o que careciera del soporte mínimo, pues en el curso normal del trámite, de no haber sido por la supuesta falta de notificación de las resoluciones, éstas estaban destinadas a ser ejecutadas, dado el carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos expedidos por la administración; más aun cuando la ejecutada había aceptado de forma expresa algunas de las cuotas partes
32 Así: "2. Pensionado Echeverri Uribe Luis Enrique... se tienen los siguientes documentos:
Copia auténtica de la Resolución No. 0778 de fecha 9 de agosto de 1994, por medio de la cual se reconoce y ordena el pago de una Pensión Mensual Vitalicia de Jubilación a favor de Echeverri Uribe Luis Enrique...
Copia auténtica del oficio sin número de fecha 23 de marzo de 1994, dirigido a la UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA - SUBJEFE DEL DEPARTAMENTO DE RELACIONES LABORALES, por medio del cual
FONPRECON consulta y remite el proyecto de resolución de la cuota parte del señor Echeverri Uribe Luis Enrique...
Copia auténtica del oficio número PS-.OF.045-94 de fecha 21 de junio de 1994, proferido por la Universidad de Antioquia, por medio del cual acepta la cuota parte pensional del señor Echeverri Uribe Luis Enrique (...)
"(...)
"3. Pensionado Echeverri Coronado Héctor... se tienen los siguientes documentos:
- Copia auténtica de la Resolución No. 0372 de fecha 5 de abril de 1994, por medio de la cual se reconoce y ordena el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación...
- Copia auténtica del oficio No. 3221 de fecha 29 de diciembre de 1993, dirigido a la UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA - SUBJEFE DEL DEPARTAMENTO DE RELACIONES LABORALES, por medio del cual
- Copia auténtica del oficio No. PS-.OF.004-94 de fecha 31 de enero de 1994, proferido por la Universidad de Antioquia, por medio del cual acepta la cuota parte pensiona de Echeverri Coronado Héctor (...)". Folios 738 a 742, c. 2.
FONPRECON consulta y remite el proyecto de resolución de la cuota parte del señor Echeverri Coronado Héctor...
pensionales a su cargo y confesó haber recibido las distintas cuentas de cobro provenientes de las obligaciones contenidas en las resoluciones que integraban el título ejecutivo complejo.
51. En ese orden de ideas, las consideraciones del Tribunal en punto a la exigibilidad del título ejecutivo, dada la anomalía presentada en relación con la notificación de las resoluciones que integraban el título ejecutivo, adoptadas como correctivo del procedimiento de cobro coactivo 33 , no tienen la capacidad de comprometer la responsabilidad de FONPRECON bajo el título de imputación de falla del servicio, puesto que el inicio y trámite del proceso de cobro coactivo en el que se decretó la medida cautelar de embargo que implicó la indisponibilidad de una suma de dinero durante un tiempo por parte de la demandante, no se edificó a partir de supuestos que, para ese momento, denotaran de forma manifiesta o palmaria un yerro o irregularidad que debiera advertir a simple vista FONPRECON y, bajo estas condiciones, el embargo decretado como medida preventiva para asegurar la solvencia de la ejecutada no puede considerarse como antijurídico, ya que su objeto residió en el servicio como medio para el cumplimiento de una obligación legal determinante para el desarrollo y culminación de ese proceso.
52. Por consiguiente, no se acreditó que el daño padecido por la demandante proviniera de una conducta anormalmente deficiente por parte de la entidad demandada y, en esa medida, no se configuró, como lo alegó la apelante, una falla en la prestación del servicio que se constituya en la fuente principal o base de la imputación de la responsabilidad extracontractual del Estado en el sub examine.
53. Por las razones expuestas, la Sala confirmará la sentencia objeto de apelación que denegó las pretensiones de la demanda.
Condena en costas
54. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por la Ley 2080 de 2021 34 , en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas en esta instancia, cuya liquidación y ejecución se regirán por el procedimiento civil.
55. El artículo 365 de la Ley 1564 de 2012 señala que hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en un proceso o a quien se resuelve desfavorablemente el recurso. El artículo 361 ibidem establece que las costas están integradas por "la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho". Estas últimas, vale aclarar, serán determinadas por las tarifas que, para el efecto, establezca el Consejo Superior de la Judicatura.
33 El derecho al debido proceso está conformado por un conjunto de garantías que tienden por el respeto y protección de los derechos de los individuos que se encuentran incursos en una determinada actuación de carácter judicial o administrativa, y en virtud de las cuales, las autoridades estatales cuentan con la obligación de ajustar su accionar conforme a los procedimientos contemplados para cada tipo de trámite.
34 Que resulta aplicable debido a la fecha de interposición del recurso de apelación -15 de diciembre de 2023-.
56. El numeral 8 del artículo 365 de la norma referida dispone que "solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación". El pleito de la referencia corresponde a una controversia de reparación directa con cuantía que implicó que FONPRECON tuviera que designar y/o sufragar abogados que ejercieran la defensa judicial de sus intereses, gestión que genera agencias en derecho incluso por la sola vigilancia del proceso y aun en el evento de que se tratara de apoderados vinculados a su planta de personal35.
57. En atención a lo dispuesto por el Consejo Superior de la Judicatura en el acuerdo vigente para la fecha en que se presentó la demanda, esto es, el Acuerdo 1887 de 200336, la Sala fijará, en la segunda instancia, las agencias en derecho que estarán a cargo de la demandante en la suma equivalente al 0.5% de las pretensiones negadas, es decir, veinticuatro millones trescientos setenta y cuatro mil setecientos noventa y cinco pesos ($24'374.795), suma que se reconocerá en favor de FONPRECON.
58. Cabe agregar que el porcentaje utilizado obedece a la alta cuantía de las pretensiones económicas de la demanda que fueron negadas, las que ascendieron a la suma de $4.874'959.106 y, en aplicación del parágrafo 3° del artículo 3 del Acuerdo 1887 de 2003, que señala que "las tarifas por porcentaje se aplicarán inversamente al valor de las pretensiones"; amén de que aplicar otro porcentaje mayor resultaría demasiado oneroso para la actora. Finalmente, la liquidación de las costas la hará de manera concentrada el a quo, en los términos del artículo 366 ejusdem.
35 Sobre las labores de vigilancia del proceso como criterio suficiente para fijar agencias en derecho se pueden consultar, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencias del 19 de febrero de 2021, exp. 64.401, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, 19 de marzo de 2021, exp. 68.836, C.P. María Adriana Marín; del 17 de junio de 2022, exp. 67.178, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico; del 21 de noviembre de 2022, exp. 68.941, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico y del 3 de febrero de 2023, exp. 69.319, auto de 9 de abril de 2021, C.P: María Adriana Marín, exp: 64.150 y auto de 19 de marzo de 2021, C.P: José Roberto Sáchica Méndez, exp: 65.193. De acuerdo con lo consignado en los numerales 3 y 4 del artículo 366 del CGP, la fijación de agencias en derecho no se afecta en el evento en el que la parte haya litigado, incluso, a nombre propio -sin apoderado judicial-, pues aún en ese caso tiene derecho a que se fije el monto de las agencias para retribuir su actuación. Por lo anterior, si la parte que actuó a nombre propio tiene derecho a que se le fijen agencias en derecho a su favor, a pesar de que no incurrió en el pago de honorarios de un apoderado judicial que lo representara, igual razonamiento debe hacerse extensivo a los eventos en los que un sujeto procesal actúa a través de un profesional del derecho que hace parte de su planta de personal, pues el hecho de que no se hayan realizado pagos adicionales a su salario no enerva la causación de las agencias en derecho como componente de la condena en costas. Ver, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 17 de febrero de 2023, exp: 68.199. 36 "ACUERDO 1887 DE 2003
'Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho'. (...).
Artículo 3º–Criterios. El funcionario judicial, para aplicar gradualmente las tarifas establecidas hasta los máximos previstos en este acuerdo, tendrá en cuenta la naturaleza, calidad y duración útil de la gestión ejecutada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, autorizada por la ley, la cuantía de la pretensión y las demás circunstancias relevantes, de modo que sean equitativas y razonables. Las tarifas por porcentaje se aplicarán inversamente al valor de las pretensiones.
(...).
Artículo. 6º–Tarifas. Fijar las siguientes tarifas de agencias en derecho:
(...)
III CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (...).
3.1.3. Segunda instancia. (...)
Con cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia" (se resalta).
PARTE RESOLUTIVA
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 29 de noviembre de 2023, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de decisión.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante, en favor de FONPRECON y fijar las agencias en derecho de segunda instancia por la suma de veinticuatro millones trescientos setenta y cuatro mil setecientos noventa y cinco pesos ($24'374.795), a cargo de la parte actora. El Tribunal a quo deberá dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 366 del Código General del Proceso.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVOLVER las diligencias al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE,
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ
Con aclaración de voto
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ
| Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador. Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. |
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