Radicado: 05001-23-33-000-2015-02388-01 (29897)
Demandante: Universidad de Antioquia
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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025)
Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación 05001-23-33-000-2015-02388-01 (29897)
Demandante UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA
Demandada DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA
Temas Contribución de contrato de obra pública. Procedimiento de
aforo. Emplazamiento para declarar. Acto previo.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra
la sentencia del 20 de noviembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo
de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, que decidió1:
«PRIMERO: Negar las pretensiones de la demanda formulada por la universidad de
Antioquia. Lo anterior, por las razones expuestas.
SEGUNDO: Sin condena en costas de primera instancia (...)»
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA
La Dirección de Rentas de la Secretaría de Hacienda de la Gobernación de
Antioquia profirió la Resolución nro. 066279 del 30 de mayo de 2014 «por medio de la
cual se fija un debido cobrar» a cargo de la Universidad de Antioquia por las retenciones
dejadas de practicar a título de la contribución especial regulada en el artículo 6 de
la Ley 1106 de 2006, por el periodo comprendido entre el 1 de enero y el 30 de junio
de 2013.
El ente universitario interpuso recurso de reconsideración, el cual fue resuelto
mediante la Resolución nro. 201500287637 del 8 de julio de 2015, que confirmó en
su totalidad el acto recurrido.
ANTECEDENTES DEL PROCESO
Demanda
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho,
contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las
siguientes pretensiones2:
1 SAMAI Tribunal, Índice 55.
2 SAMAI del Tribunal, índice 63. Expediente digital. 01PRIMERAINSTANCIA. C001PRINCIPAL. 002Demanda.pdf
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«PRIMERA: Se declare la nulidad de la Resolución nro. 066279 del 30 de mayo de 2014,
proferida por la Dirección de Rentas de la Secretaria de Hacienda de la Gobernación de
Antioquia (DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA), "por medio de la cual se fija un debido cobrar".
SEGUNDA: Se declare la nulidad de la Resolución nro. 201500287637 del 08 de Julio de
2015, proferida por la Dirección de Rentas de la Secretaria de Hacienda de la Gobernación de
Antioquia (DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA), "por medio de la cual se resuelve un recurso
de reconsideración".
TERCERA: A título de restablecimiento del derecho, se ordene la devolución de las sumas
que la UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA llegare a pagar al DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA
por virtud de la contribución especial aquí discutida, con los intereses que se causen desde
su pago hasta la efectiva restitución y se establezca que a la UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA
no le es aplicable la contribución especial reglada en el artículo 6º de la Ley 1106 de 2006.
CUARTA: Se condene en costas a la entidad demandada.»
Para estos efectos, invocó como normas violadas los artículos 29, 69 y 113 de la
Constitución Política; 555, 715, 716 y 717 del Estatuto Tributario; 57 de la Ley 30 de
1992; 2 y 40 de la Ley 489 de 1998; 59 de la Ley 788 de 2022 y 6 de la Ley 1106 de
2006. Los cargos de nulidad se resumen de la siguiente manera.
1. Expedición irregular
Indicó que con la expedición de la Resolución nro. 0066279 de 2014 se vulneró su
derecho al debido proceso puesto que con el mentado acto se adelantó la
liquidación de aforo de la contribución especial de obra pública por el periodo
comprendido entre el 01 de enero y el 30 de junio de 2013, sin antes haber proferido
un emplazamiento previo por no declarar, como lo exigen los artículos 715, 716 y
717 del Estatuto Tributario Nacional que se refieren al procedimiento de aforo, así
como los artículos 190, 191, 192 y 194 de la Ordenanza Nro. 015 de 2010 proferida
por la Asamblea de Antioquia.
Lo anterior impidió que ejerciera sus derechos de audiencia y defensa dentro de los
marcos procedimentales adecuados.
2. Falta de implementación de la contribución en la ordenanza
departamental. Naturaleza del ente educativo
Sostuvo que los entes territoriales deben acoger los tributos creados por la ley y
definir sus elementos, para que tengan aplicación en sus jurisdicciones.
Explicó que en los actos demandados se pretendió el recaudo de una contribución
especial para la vigencia de 2013 que no había sido acogida por la Asamblea
Departamental de Antioquia. Esto porque solo con la expedición de la Ordenanza
nro. 062 del 19 de diciembre de 2014 se adoptaron las disposiciones sustanciales y
procedimentales del mencionado tributo.
Si bien el Departamento de Antioquia estableció la organización y funcionamiento
del fondo de seguridad por medio del Decreto 3017 de 2008, en esa norma se hizo
referencia de manera exclusiva a los contratos suscritos con el Departamento de
Antioquia sin señalar o identificar otras entidades públicas; con lo cual ese decreto
no puede aplicarse a la Universidad de Antioquia.
Manifestó que, en atención a su carácter de ente universitario autónomo, no tiene
la calidad de agente de retención de la contribución especial ni sus contratistas de
obra son sujeto pasivo, pues no pertenece a la rama ejecutiva del poder público en
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los órdenes nacional, departamental o municipal. Así las cosas, no está sujeto a lo
dispuesto en el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006, que hace alusión a los contratos
de obra pública suscritos con entidades de derecho público y al pago del tributo
según el nivel al que pertenezca la entidad contratante.
Resaltó que, aunque se establezca la participación de representantes del Estado en
los órganos de gobierno de las universidades, ello no significa que hacen parte de
la administración central o descentralizada. Además, no puede confundirse las
universidades creadas antes de la entrada en vigor de la Constitución Política de
1991, que pasaron a ser entes autónomos universitarios conforme al artículo 57 de
la Ley 30 de 1992; con las demás instituciones estatales u oficiales de educación
superior que sí tienen naturaleza de establecimientos públicos del orden nacional,
departamental o municipal. Tampoco es posible calificar a la demandante como
entidad descentralizada pues no cumplen con las definiciones del artículo 68 de la
Ley 489 de 1998.
Hizo referencia al concepto nro. 063832 del 3 de julio de 2008 de la DIAN, en el que
se reconoció que el Banco de la República en su calidad de ente autónomo no está
obligado a practicar retención sobre la contribución objeto de debate, el cual es
aplicable en el presente caso atendiendo a su naturaleza.
Oposición de la demanda
El Departamento de Antioquia controvirtió3 las pretensiones de la demanda con
fundamento en lo siguiente.
Señaló que el carácter de ente autónomo de la demandante no le quita la naturaleza
de entidad pública, y es, en esa medida, que tiene el deber de practicar la retención
a título de la contribución especial de obra pública regulada en el artículo 6 de la
Ley 1106 de 2006. Refirió los antecedentes normativos que dieron lugar a su
fundación, destacando su creación mediante la Ley 71 del 04 de diciembre de 1878
del Estado Soberano de Antioquia; la Ley 30 de 1992, así como el Estatuto General
de la Universidad de Antioquia (Acuerdo Superior Nro. 1 del 05 de marzo de 1994), que en
su artículo primero reconoce que se trata de una institución estatal de orden
departamental.
Indicó que cuenta con la facultad de adelantar los procesos de fiscalización, así
como la de realizar inspecciones contables en los términos del artículo 782 del
Estatuto Tributario. A esto se suma que la demandante tuvo la oportunidad de
ejercer los recursos de ley, y en esa medida se hizo efectivo su derecho de defensa.
Destacó que al resolver el recurso de reconsideración se explicaron los elementos
de la contribución y se indicó que, en atención al artículo 533 ibidem, la actora
ostenta la calidad de una entidad de derecho público. Además, al no existir una
excepción en el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006, la Universidad de Antioquia debe
retener la contribución en los eventos en que se cause; y el hecho de que las
universidades públicas tengan autonomía para autorregularse en materia
administrativa, financiera, presupuestal y disciplinaria, no genera una excepción
sobre el deber de recaudo.
Explicó que el Consejo Universitario está presidido por el Gobernador de Antioquia,
lo que demuestra su naturaleza como institución educativa del orden departamental,
3 SAMAI del Tribunal, índice 63. Expediente digital 01PRIMERAINSTANCIA. C002. 003ContestacionDeLaDemanda.
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postura que también se sustenta con pronunciamientos del Consejo de Estado, la
Corte Constitucional y la DIAN.
Aclaró que la contribución de obra pública no corresponde a un tributo de orden
territorial, sino que se trata de un caso especial de una renta de la Nación, los
departamentos, municipios y distritos. Así, se trata de un gravamen asignado por el
Congreso de la República a cada una de estas jurisdicciones para obtener recursos
para el financiamiento de la seguridad; siendo responsabilidad de los distintos entes
territoriales la creación de los fondos para administrar el recaudo. Se trata de un
tributo que aplica de pleno derecho sin que sea necesaria su adopción mediante un
acto administrativo de las asambleas o concejos.
Frente al argumento de que los contratos de obra suscritos por la Universidad de
Antioquia no dan lugar a la generación de la contribución, porque esta solo se causa
en los contratos celebrados con el Departamento de Antioquía según el Decreto
3017 de 2008, resaltó que la expresión «Departamento de Antioquia» alude a todas las
entidades, órganos y dependencias que directa o indirectamente pertenecen a esta
división del ordenamiento territorial. Con todo, la norma establece la organización y
funcionamiento del Fondo de Seguridad del Departamento de Antioquia, mientras
que el hecho generador de la contribución se sujeta al artículo 6 de la Ley 1106 de
2006.
Presentó como excepciones de mérito las que denominó como "el debido cobrar", "falta
de causa para pedir" al considerar que no se vulneró el debido proceso y "buena fe por
parte del Departamento de Antioquia"
Sentencia apelada
El Tribunal Administrativo de Antioquía, Sala Tercera de Oralidad, negó las
pretensiones de la demanda, sin condenar en costas, por lo siguiente4:
Inició con un recuento de la contribución especial, resaltando que esta se encuentra
vigente en virtud de lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006. Señaló que
este tributo recae sobre los contratos de obra pública, para lo cual se debe acudir a
la definición del artículo 32 de la Ley 80 de 19935.
Manifestó que el problema jurídico de este caso se resolvía con el criterio fijado por
la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 25 de febrero
de 20206, en la que se aclaró que el elemento de la obligación tributaria se define
en función del contrato celebrado, y no del régimen jurídico o actividad de la entidad
de derecho público.
Además, siguiendo el criterio de la Sala del Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado, el deber de fungir como agente de recaudo de la retención no pugna con la
autonomía universitaria7.
Explicó que con la Ordenanza nro. 15 del 04 de octubre de 2010 se expidió el
Estatuto de Rentas del Departamento, y que mediante la Ordenanza nro. 62 del 19
diciembre de 2014, se implementaron los artículos 229 a 240 del estatuto relativos
a la contribución especial de obra pública. Puntualmente, se indicó que actuarían
4 SAMAI del Tribunal, índice 55.
5 Citó la sentencia del 24 de agosto de 2023, exp 26922, C.P. Milton Chaves García.
6 Exp. 22473, C.P. William Hernández Gomez.
7 Citó el concepto del 21 de septiembre de 2011, exp 2062, C.P. William Zambrano Cetina
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como responsables del recaudo, declaración y pago de la contribución, las
entidades de derecho público del nivel departamental que actuaran como
contratantes o concedentes en acuerdos que desarrollaran el hecho generador. De
ahí que sea claro el deber de practicar la retención en cabeza de la demandante.
Afirmó que la universidad contó con las oportunidades para presentar los
argumentos de defensa, puesto que, fue notificado del procedimiento iniciado en su
contra, conforme al acta de visita de inspección tributaria del 02 de agosto de 2013
y en respuesta a esta, solicitó el cierre el cierre y archivo del proceso y presentó las
pruebas que consideraba sustentaban su posición. También pudo interponer los
recursos correspondientes, por lo que no se acreditó vulneración de sus derechos
al debido proceso, defensa y contradicción
Respecto de los contratos listados en los actos demandados, encontró que se
celebraron en el primer semestre del 2013 y recayeron en la realización de trabajos
materiales sobre bienes inmuebles, puntualmente construcción, mantenimiento o
instalación.
En respuesta al cargo de inexistencia de las normas que autorizaban el recaudo de
la contribución especial para la vigencia de 2013, el Tribunal resaltó que en los actos
demandados se precisó que la competencia del departamento se originaba en los
artículos 6 de la Ley 1106 de 2006; 59 de la Ley 788 de 2002; 190 de la Ordenanza
nro. 15 de 04 de octubre del 2010; y 684, 686, 688, 720, 721 y 722 del Estatuto
Tributario Nacional.
Además, la demandada enunció en el contenido de las resoluciones lo siguiente: el
sujeto activo; los contratos gravados identificando su número, fecha de suscripción
y objeto; las razones por las que la demandante debió efectuar las retenciones; así
como la base, la tarifa y la cuantía la contribución impuesta. También indicó el
recurso procedente para controvertir la decisión, por lo que no se desvirtuó la
presunción de legalidad de las resoluciones demandadas, carga que recaía en la
demandante.
Sin perjuicio de lo anterior, destacó que las entidades públicas contratantes de obra
no son el sujeto pasivo de la contribución, sino que actúan como agentes de
retención, por lo que lo pretendido en los actos demandados era el debido cobro de
las sumas que la universidad debió retener y trasladar en cumplimiento del principio
de colaboración interinstitucional que "tiene apoyo directo" en el artículo 113 de la
Constitución Política
Finalmente, se abstuvo de condenar en costas al no encontrarlas probadas, y no
haber evidenciado manifiesta carencia de fundamento legal de la demanda.
Recurso de apelación
La parte demandante solicitó revocar la anterior decisión8, reiterando los cargos de
la demanda.
Como apelante única, cuestionó la decisión de primera instancia, en la que se
concluyó que no hubo una vulneración al debido proceso dado que la Universidad
de Antioquia pudo ejercer su derecho de defensa de manera efectiva, y pudo hacer
uso de los recursos de ley y sostuvo que el Departamento de Antioquia tenía el
8 SAMAI del Tribunal, índice 58.
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deber de desplegar el trámite de liquidación de aforo previsto tanto en las normas
procedimentales nacionales, como en las territoriales.
Señaló que la determinación de la obligación de practicar retención debía estar
precedida por un emplazamiento para declarar, en el que se le diera la oportunidad
de presentar la declaración y, sólo en caso de que ella no declarara, se podía
establecer la obligación de manera oficial por medio de una liquidación oficial de
aforo, pero en su lugar, el departamento optó por emitir un documento denominado
«debido cobrar». Destacó que, en materia de tributos administrados por entidades
administrativas territoriales, se debe adoptar al procedimiento establecido en las
normas nacionales.
Reiteró que, en atención al período fiscalizado (enero a junio de 2013), resultaban
aplicables las reglas procedimentales de la Ordenanza nro. 15 de 2010 de la
Asamblea Departamental de Antioquia, la cual en su artículo 194 se refiere a la
liquidación oficial de aforo en los siguientes términos:
«ARTÍCULO 194. LIQUIDACIÓN DE AFORO: El emplazamiento por no declarar. La
resolución sanción. La liquidación de aforo. La publicidad de los emplazados o sancionados.
El contenido de la liquidación de aforo, la competencia para ampliar requerimientos se aplicará
lo dispuesto en el Estatuto Tributario Nacional.»
Resaltó que la remisión al Estatuto Tributario Nacional no opera únicamente en
virtud del texto transcrito, sino también por el mandado del artículo 59 de la Ley 788
de 2002. Así, según el artículo 715 del Estatuto, la Administración debe proferir un
emplazamiento previo por no declarar, por el que se requiere a los contribuyentes,
responsables, agente retenedor o declarante para presentar las declaraciones
tributarias a su cargo.
Así, sostuvo que se vulneró el debido proceso al omitir la expedición del
emplazamiento previo por no declarar; trámite exigible tanto en el Estatuto Tributario
Nacional, como en las normas departamentales, resaltando que las primeras son
aplicables de manera obligatoria en los procedimientos desplegados por las
entidades territoriales.
También afirmó que la actuación del departamento atentó contra sus derechos de
defensa y contradicción; porque en lugar de proferir una liquidación oficial de aforo,
la demandada expidió el acto denominado «debido cobrar».
Cuestionó la conclusión del Tribunal sobre el hecho de que pudo ejercer su derecho
de defensa, pues ello no desvirtúa la obligación de la demandada de adelantar el
procedimiento de aforo correctamente. Con la omisión presentada se impidió que la
demandante presentara la declaración dentro del plazo que debe otorgar el
emplazamiento; y se omitió proferir la declaración de aforo correspondiente, el cual
debe ser el acto que determine de manera oficial el monto de la obligación
pendiente.
Añadió que la falta incurrida atenta igualmente contra los principios de igualdad, ya
que no tuvo un cobro persuasivo como los demás omisos del país, y de legalidad,
pues se inobservó el mandato exigible a la Administración de garantizar un
procedimiento reglado y contradictorio.
Explicó que para el período gravable 2013 no se había adoptado en el departamento
el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006 que introdujo la contribución especial. Así, en
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ausencia de una norma de carácter departamental sobre la materia, era
improcedente el cobro adelantado, pues solo con la Ordenanza nro. 062 del 19 de
diciembre de 2014 se creó la obligación en el Departamento de Antioquia.
Además, en el Decreto 3107 de 2008, que establece la organización y
funcionamiento del fondo de seguridad, se hace mención de los contratos suscritos
con el Departamento de Antioquía y no con otras entidades públicas como la
universidad.
Manifestó que en desarrollo de la autonomía universitaria no puede predicarse
obligación alguna como agente de retención. Se refirió a la sentencia de unificación
del 25 de febrero de 2020 invocada en la sentencia de primera instancia y explicó
que no es objeto de debate la suscripción de contratos de obra pública, sino la
naturaleza jurídica de la universidad.
Esto, por cuanto se trata de un ente autónomo que no está adscrito a ninguna de
las ramas del poder, y que al amparo del artículo 69 de la Constitución Política y de
la Ley 30 de 1992, tiene plena independencia en su gestión administrativa,
académica, financiera, entre otros aspectos. A esto se suma que no puede
considerarse como una entidad descentralizada en los términos del artículo 68 de
la Ley 489 de 1998.
En consecuencia, mal haría de predicarse su condición de agente retenedor en los
términos de la Ley 1106 de 2006.
Oposición a la apelación
La demandada guardó silencio.
Intervención del Ministerio Público
El agente del Ministerio Público consideró que se debe confirmar la sentencia9.
Manifestó que la Universidad de Antioquia, como institución estatal tiene la calidad
de entidad pública contratante y al evidenciarse contratos en los términos del
artículo 32 de la Ley 80 de 1993 surge el hecho generador de la contribución
especial, siendo irrelevante el régimen contractual ni la autonomía de la
demandante.
Consideró que para los meses de enero a junio de 2013 existía un marco normativo
nacional y departamental (Ordenanzas 015 de 2010 y 062 de 2014) que
reglamentaba la obligación de retener del ente universitario.
Destacó que la actuación de la Administración inició con la inspección tributaria del
mes de agosto de 2013, que se notificó adecuadamente, y frente a la cual la
demandante tuvo oportunidad de pronunciarse y presentar descargos. Además, la
actora presentó los recursos en sede administrativa, es decir, que no se vulneraron
sus derechos al debido proceso y defensa.
Finalmente, compartió la decisión de abstenerse en la condena en costas, pues
estas no se probaron.
9 SAMAI, índice 11.
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CONSIDERACIONES DE LA SALA
Problema jurídico
Le corresponde a la Sala estudiar la legalidad de las resoluciones nro. 066279 del
30 de mayo de 2014 y Nro. 201500287637 del 08 de julio de 2015, por medio de las
cuales el Departamento de Antioquia estableció el valor pendiente de trasladar por
la Universidad de Antioquia a título de retención por la contribución de obra pública
regulada en el artículo 6 de la Ley 1106 de 2016, por el periodo comprendido entre
el 01 de enero y el 30 de junio de 2013.
En concreto la Sala debe establecer si: i) se vulneró el derecho al debido proceso
al omitirse el procedimiento de aforo, específicamente por la no expedición del
emplazamiento para declarar; ii) para el primer semestre del año 2013, era exigible
la contribución especial en el Departamento de Antioquia; y iii) la demandante tenía
el deber de practicar la retención en atención a su naturaleza jurídica de ente
universitario autónomo.
Análisis del caso concreto
En cuanto a la expedición del emplazamiento para declarar que extraña la parte
actora, lo cual, a su juicio, resultó en una violación a su debido proceso, el Despacho
considera necesario traer a colación el pronunciamiento de la Sala Plena del
Consejo de Estado en la sentencia de unificación 2020-CE-SUJ-SP-001, del 25 de
febrero de 2020 (exp. 22473, CP: William Hernández Gómez), en la que se analizó la
aplicación de la contribución de obra pública establecida por la Ley 1106 de 2006
(norma que fundamenta la contribución bajo discusión) y que resaltó que «la Sección Cuarta de
esta Corporación ha señalado que aquellos actos administrativos que liquidan tributos, bien porque
modifiquen las declaraciones privadas o porque impongan una obligación que no fue declarada o en
la que no existía la obligación formal de declarar (liquidación de aforo), deben estar precedidos de
un acto previo en que se manifiesten las razones de la liquidación, de manera que el contribuyente
pueda ejercer el derecho de defensa en sede administrativa».
Así mismo, se reitera lo expresado por esta Sala en la sentencia del 15 de julio de
2021 proferida dentro del radicado interno 2546610 en el sentido de indicar que las
normas que rigen la contribución de obra pública establecida por la Ley 1106 de
2006 no establecieron que en el procedimiento de determinación del tributo fueran
aplicables las disposiciones previstas en el Estatuto Tributario Nacional para el
procedimiento de aforo y por ello, para juzgar el cargo de violación del debido
proceso por ausencia de actos previos a las liquidaciones oficiales del tributo, es
necesario verificar si las actuaciones censuradas transgredieron los lineamientos
generales establecidos en el CPACA sobre el particular, que no los específicos
contemplados en el Estatuto Tributario Nacional para aforar.
En ese sentido, los artículos 40 y 42 del CPACA exigen que en las actuaciones
administrativas iniciadas de oficio se le permita al administrado aportar medios de
prueba y discutir aquellos recabados por la administración y que la decisión de fondo
solo se produzca después de que se le haya dado oportunidad al administrado para
ejercer su defensa. «Lo anterior supone que, antes de que se profiera una decisión
administrativa, se hayan puesto en conocimiento del interesado los hechos que suscitaron la
actuación oficiosa y los fundamentos de derecho en los que se basarían las decisiones a adoptar, a
fin de que pueda controvertir hechos y fundamentos anunciados».
10 C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
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Considerando lo anterior, pasa la Sala a relacionar los hechos probados en el
expediente, así:
En primer lugar, el 02 de agosto de 2013, mediante auto nro. 0318811, se ordenó
realizar inspección tributaria a la Universidad de Antioquia, con el fin de constatar el
cumplimiento de las obligaciones asociadas a la contribución de obra pública
regulada en el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006. La diligencia se realizó en la visita
del 02 de agosto de 201312, y en el acta correspondiente se detalló que se solicitó
«información de contratos de obra terminados y en ejecución, información contable: Balances de
prueba, auxiliares de contabilidad, pagos realizados al Departamento y otros documentos que
amparen el pagado la contribución (sic)».
Se resalta que ni en el auto que ordenó la inspección tributaria ni en el acta de la
diligencia la entidad informó a la actora los hechos que suscitaron la actuación o los
fundamentos de derecho en los que se basaría la posterior liquidación de la
contribución efectuada por esa entidad en los actos demandados ni los contratos
que causaban la contribución, sino que señaló que el propósito de esos actos era
verificar y establecer la existencia de los hechos gravados, y comprobar el
cumplimiento de las obligaciones formales correspondientes a la contribución.
Así, ni el auto que ordena la inspección tributaria ni el acta pueden considerarse
como actos previos pues con la información allí contenida la demandante no pudo
ejercer de manera debida su derecho de defensa pues no sabía los hechos que
debía controvertir ni los supuestos de derecho que debía atacar.
En segundo lugar, mediante memorial del 6 de agosto de 2013, la Universidad de
Antioquia manifestó que no era sujeto retenedor de la contribución no sólo porque
no forma parte del poder ejecutivo departamental, sino porque no había celebrado
contratos de obra pública, concesión, construcción o mantenimiento de vías con el
Departamento de Antioquia.
Al respecto, este Despacho considera que la respuesta dada por la actora permite
verificar que la entidad no había entendido las razones por las que la demandada la
consideraba agente de retención de la contribución, pues estas no le habían sido
expuestas en ningún acto previo. En efecto, si se compara la respuesta de la
demandante al acta de inspección tributaria (previa a la liquidación oficial) en el sentido
de que no había suscrito ningún contrato con el departamento y que por ello no
debía retener la contribución versus lo afirmado por la demandada a partir de la
liquidación oficial en el sentido de que la actora debía retener la contribución
respecto de los contratos de obra suscritos por ella con sus contratistas, es evidente
que sólo hasta esta última, la actora conoció las razones por las que debía pagar la
contribución y sólo en el recurso de reconsideración pudo ejercer su defensa sobre
ello.
Así mismo, debe tenerse en cuenta que en la respuesta que la demandante dio al
acta de inspección tributaria esta tampoco pudo plantear su defensa respecto de
otros puntos que pudieron haber surgido, como por ejemplo, si los contratos
glosados por la entidad causaban o no la contribución, o si la contribución estaba
bien liquidada, porque hasta ese momento el demandado no le había dado
informado nada de ello.
11 SAMAI del Tribunal, índice 63. Expediente digital. 01PRIMERAINSTANCIA. C002«003ContestacionDeLaDemanda».
Pág. 21 a 23.
12 Ibidem, pág. 25 a 26.
Radicado: 05001-23-33-000-2015-02388-01 (29897)
Demandante: Universidad de Antioquia
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Calle 12 No. 7-65 ? Tel: (57) 6013506700 ? Bogotá D.C. ? Colombia
www.consejodeestado.gov.co
En tercer lugar, mediante la Resolución nro. 066279 del 30 de mayo de 201413 la
demandada liquidó la contribución a cargo de la actora y en su parte considerativa
se aludió al auto nro. 03188 del 02 de agosto de 2013 (que ordenó auditoría a la
demandante), a la inspección y a una serie de reuniones y cruce de escritos entra las
partes sobre la obligación a cargo de la actora14 las cuales tuvieron lugar entre el
acta de inspección tributaria y la liquidación oficial.
Al respecto, el Despacho destaca que estas comunicaciones no se consideran como
actos previos por no contener: (i) los supuestos de hecho y de derecho sobre la
causación de la contribución, (ii) los contratos sobre los que debió causarse la
contribución ? y retenerse ?, (iii) las bases y tarifas, etc., sino que únicamente hacían
referencia general a las normas con base en las cuales consideró que la universidad
era un sujeto obligado a practicar la retención de la contribución.
Finalmente, se observa que, recurrido el anterior acto, la administración lo confirmó
mediante la Resolución nro. 201500287637 del 08 de julio de 201515. La respuesta
explicó que, a pesar de la calidad de ente universitario autónomo, era obligatorio
efectuar las retenciones en la fuente.
Considerando lo anterior, la Sala advierte que el Departamento de Antioquia omitió
proferir y notificar a la actora el acto previo propio de ese tipo de procedimientos y,
en su lugar, optó por expedir el acto de liquidación, sin agotar las etapas exigidas
en los términos aquí explicados. Por lo tanto, procede el cargo de apelación y se
releva la Sala de estudiar los demás reparos planteados por la entidad demandante.
Conclusión
Teniendo en cuenta que prospera la apelación de la demandante, la Sala revocará
la sentencia de primera instancia y en su lugar declarará la nulidad de los actos
demandados. Como restablecimiento del derecho se dispondrá que la universidad
no adeuda la suma determinada en los actos.
En cuanto a la pretensión de la demanda relacionada con la "devolución de las
sumas que la UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA llegare a pagar al DEPARTAMENTO
DE ANTIOQUIA por virtud de la contribución especial aquí discutida, con los
intereses que se causen desde su pago hasta la efectiva restitución", no hay lugar
a acceder a la misma comoquiera que en el expediente de determinación de la
Contribución de Obra Pública no reposa prueba alguna de pagos realizados por este
concepto al Departamento de Antioquia.
Costas
No se impondrá condena por este concepto porque no fue demostrada su causación
según lo exige el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso,
aplicable en virtud del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República
y por autoridad de la ley,
13 Ibidem, pág. 35 a 54.
14 Ibidem, pág. 228 a 246, 249 a 255, 277 a 280, 281 a 285 y 309 a 318.
15 Ibidem, pág. 60 a 72.
Radicado: 05001-23-33-000-2015-02388-01 (29897)
Demandante: Universidad de Antioquia
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Calle 12 No. 7-65 ? Tel: (57) 6013506700 ? Bogotá D.C. ? Colombia
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FALLA
1. Revocar la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de
Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, el 20 de noviembre de 2024.
2. Declarar la nulidad de las resoluciones nro. 066279 del 30 de mayo de 2014
y nro. 201500287637 del 8 de julio de 2015, actos por medio de los cuales el
Departamento de Antioquia estableció el valor pendiente de trasladar por la
Universidad de Antioquia a título de retención por la contribución de obra
pública regulada en el artículo 6 de la Ley 1106 de 2016, del periodo
comprendido entre el 1 de enero y el 30 de junio de 2013.
Como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho,
se declara que la Universidad de Antioquia no está obligada al pago de los
valores determinados en los actos anulados
3. Sin condena en costas.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de
origen. Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN
Presidente
(Firmado electrónicamente)
MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
(Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a
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