REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA
SALA DE DESCONGESTIÓN
SUBSECCIÓN DE ASUNTOS CONTRACTUALES, TRIBUTARIOS Y ADUANEROS
MAGISTRADA PONENTE: YOLANDA OBANDO MONTES
Medellín, treinta y uno (31) de mayo de dos mil doce (2012)
| REFERENCIA: | |
| RADICADO | 05001 2331 000 1997 01718 00 |
| DEMANDANTE | INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA – IDEA- |
| DEMANDADO | MUNICIPIO DE MEDELLÍN |
| ACCIÓN | Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Impuestos |
| SENTENCIA N° | S- 020 |
| TEMA | El acto de Requerimiento es de trámite. Finalidad de la Notificación personal. |
| DECISIÓN | Inhibirse de decidir actos de trámite. Negar las demás pretensiones de la demanda |
Resuelve esta Sala de Descongestión la demanda que, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, promovió el INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA – IDEA-, actuando por intermedio de apoderado judicial, en contra del MUNICIPIO DE MEDELLÍN.
I -ANTECEDENTES
PRETENSIONES.
La parte demandante solicita que se declare la nulidad de los actos administrativos que se relacionan a continuación: 1) Resolución Nº REQ - 286 de abril 21 de 1995, proferida por el Director Rentas Municipales de Medellín, por medio de la cual se practicó requerimiento especial; 2) Resolución Nº REQ – 632 de agosto 18 de 1995, que amplía el requerimiento especial; 3) Resolución Nº REQ – 461 de abril 22 de 1996, por medio de la cual se practicó liquidación de revisión al IDEA por el año base 1992, período gravable 1993; 4) Resolución Nº 3207 de diciembre 2 de 1996, que resuelve recurso de reposición confirmando la anterior; 5) Resolución Nº REC-247 de febrero 7 de 1997, que corrige la resolución anterior; y, 6) Resolución Nº SH-17-128 de febrero 28 de 1997 por medio de la cual el Secretario de Hacienda resuelve recurso de apelación confirmando las resoluciones anteriores.
A título de restablecimiento del derecho solicita que se declare en firme la liquidación privada presentada por el IDEA.
2. HECHOS
Como fundamento fáctico de las pretensiones de la demanda, el apoderado del accionante manifestó que el IDEA presentó declaración privada de Industria y Comercio correspondiente a la vigencia fiscal de 1993, año base 1992, liquidando un impuesto de $581.154 mensuales.
Señala el apoderado que el 28 de abril de 1995 después de las cinco de la tarde, cuando se estaba cerrando el establecimiento se pretendió notificar el Requerimiento Especial REQ – 286 de abril 22 del mismo calendario, entregando el documento a un funcionario que permanecía en las instalaciones, resaltando que ese era el último día hábil para la notificación, porque de lo contrario sería extemporáneo. La irregularidad presentada en la notificación, se resaltó en la respuesta al requerimiento.
Afirma que mediante Resolución Nº REQ-AMPL 632 de agosto 18 de 1995, y con fundamento en inspección tributaria, la División de Rentas del Municipio de Medellín amplió el requerimiento especial, acto administrativo que se refiere a la indebida notificación, señalando que la notificación se dio por conducta concluyente, lo cual se evidencia con la respuesta oportuna al requerimiento.
Asegura que a la ampliación del requerimiento también se dio respuesta y la Administración municipal profirió la Resolución Nº REQ – 461 de abril 22 de 1996, practicando liquidación de revisión, en la cual se eliminó la sanción por inexactitud, se cambió el código de actividad y se redujo la tarifa al 5 por mil, reiterando que el primer requerimiento fue notificado por conducta concluyente.
Manifiesta que el IDEA interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la Resolución Nº REQ – 461, los cuales fueron resueltos por la Resolución Nº REC-3207 de diciembre, corregida por la Resolución REC -247 de febrero 7 de 1997 y la Resolución SH17-128 de febrero 28 de 1997, negando las peticiones del contribuyente.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN
Los actos demandados se acusan de vulnerar las siguientes disposiciones:
- Constitución Política, artículo 29.
- Código Contencioso Administrativo, artículos 44 y 48.
- Acuerdo 61 de 1989, artículos 52, 53, 74, 77 y 80.
El concepto de violación expuesto por el apoderado de la sociedad accionante, se sintetiza a continuación:
Firmeza de la Liquidación privada. Indica el apoderado que la liquidación del impuesto de Industria y Comercio presentada por el IDEA “quedó en firme de conformidad con los artículos 53 y 58 del Acuerdo 61 de 1989 porque el requerimiento especial no fue notificado oportunamente” (folio 36).
Explica que de acuerdo con las normas citadas el requerimiento especial debe notificarse a mas tardar dentro de los dos años siguientes a la fecha del vencimiento para declarar, en caso de no hacerse en este término la declaración privada queda en firme. El plazo para declarar en Medellín vencía el 30 de abril, por lo tanto, para el caso concreto el término de dos años se cumplía el 30 de abril de 1995, que de acuerdo con lo manifestado por el apoderado era dentro del puente del 1º de mayo, razón por la cual el último día hábil para realizar la notificación del requerimiento especial era el 28 de abril de 1995.
Resalta que el artículo 77 del Acuerdo 61 de 1989 establece que las actuaciones administrativas de la División de Rentas Municipales deben notificarse personalmente al contribuyente o su representante legal, postulado que no se cumplió en este caso; vulnerando además el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 29 de la Constitución.
Indica que existe gran diferencia entre la notificación personal y por correo certificado establecida en el Acuerdo 61 de 1989,con la entrega de un documento a cualquier funcionario de la empresa, modalidad establecida en el Municipio que carece de validez.
Señala que en la Resoluciones Nº REQ-632 y REQ-461 la Administración municipal reconoce expresamente la irregularidad en la notificación del Requerimiento Especial REQ-286 y advierte que éste se entiende notificado por conducta concluyente, la cual sería efectiva el 28 de junio de 1995, fecha en la cual se presentó la respuesta al requerimiento y en la cual ya se encontraba en firme la declaración privada presentada por el IDEA.
Carencia de motivación de la Resolución REQ-286. En este punto resalta el apoderado que el Requerimiento Especial Nº REQ-286 incumplió con el artículo 52 del Acuerdo 61 de 1989, en la cual se exige que el requerimiento contenga todos los puntos que se proponga modificar, con la explicación de las razones en que se sustenta, lo cual no ocurrió en este caso con la enunciación del código de actividad y la tarifa que no mencionan explicación dentro de esta resolución.
Reconoce el apoderado que en la Resolución que practicó la liquidación de revisión se acogieron los argumentos planteados por el IDEA, pero insiste en la extemporaneidad de la actuación administrativa y la firmeza de la declaración privada.
Falta de notificación de Acta de Inspección Tributaria. Señala el apoderado que la ampliación del Requerimiento Especial REQ-AMPL-632 se fundamentó en una inspección contable ordenada por la División de Rentas, cuya visita no se notificó al Representante Legal, como lo dispone el literal g) del artículo 75 del Acuerdo 61 de 1989, invalidando la prueba recogida.
II- POSICIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA
El Municipio de Medellín actuando a través de apoderada y dentro del término de fijación en lista, contestó la demanda refiriéndose a los hechos y oponiéndose a las pretensiones.
Indica que en el expediente administrativo reposa constancia de la notificación del Requerimiento Especial Nº REQ-286, realizada el 28 de abril de 1995, recibida por el señor Jair López, identificado con cédula de ciudadanía número 16.620.535 de Cali, con sello del archivo y correspondencia del IDEA, resaltando que el artículo 77 del Acuerdo 61 de 1989, dispone que el envío por correo certificado o a través de los funcionarios de reparto de cuentas del Municipio de Medellín a la última dirección registrada por el contribuyente valdrá como notificación personal dejando constancia de la fecha y el nombre e identificación de quien la reciba.
Asegura que la dirección en la cual se entregó el Requerimiento Especial Nº REQ-286, es la que se ha reportado como domicilio principal y dirección de notificaciones de las diferentes correspondencias.
Justifica la modalidad de notificación establecida en el artículo 77 citado, argumentando que las distintas ocupaciones de los representantes legales de las empresas y entidades no les permiten encargarse de esta clase de trámites, por lo tanto, existe la presunción con la entrega en las oficinas de recepción de correspondencia que el representante legal conocerá la actuación administrativa.
Igualmente, manifiesta que de conformidad con el pluricitado artículo 77, los cambios de dirección deben ser reportados por el contribuyente.
En relación con la notificación por conducta concluyente, la apoderada considera que la notificación del Requerimiento Especial Nº REQ-286, se dio en los términos del artículo 77 del Acuerdo 61 de 1989.
En cuanto a la falta de notificación del Acta de Inspección que fundamenta la ampliación del requerimiento, anota la apoderada que en la parte final del Acta de Visita Nº 22213 del 21 de marzo de 1996, aparece la firma del señor Carlos Julio Jaramillo y el sello del IDEA.
Precisa la apoderada que no se presenta vulneración al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política dado que la entidad demandante acudió en vía gubernativa y conoció todos los actos emitidos por la Administración Municipal.
Manifiesta que el Municipio actuó en ejercicio de las facultades legales que posee de investigación y fiscalización para obtener la información necesaria para conocer los ingresos del contribuyente.
Señala que el término para notificar el requerimiento especial se suspendió con la inspección tributaria que se llevó a cabo del 8 al 16 de septiembre de 1993, por lo tanto no se vencía el 30 de abril de 1995, sino 7 días después.
Estima que no se vulneró el artículo 52 del Acuerdo 61 de 1989, porque éste es un requisito previo a la práctica de la liquidación de revisión cuando los contribuyentes demuestren llevar libros de contabilidad.
Respecto de la vulneración de los artículos 44 y 48 del Código Contencioso Administrativo, aclara que de conformidad con el artículo 81 del mismo estatuto la aplicación del Código en asuntos departamentales y municipales procede siempre que no existan normas especiales establecidas en Acuerdos u Ordenanzas.
Finalmente, señala que los actos administrativos acusados se encuentran debidamente motivados y fueron proferidos sin violación al derecho de defensa del contribuyente
III- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
DEMANDANTE.
En esta oportunidad procesal el apoderado del demandante reiteró lo expuesto en la demanda e hizo énfasis en la irregularidad ya expuesta de la notificación del Requerimiento Especial Nº REQ-286 que conduce a la firmeza de la declaración privada.
DEMANDADO.
El apoderado del Municipio accionado reitera lo manifestado en la contestación, resaltando que la Administración municipal actuó con observancia de los procedimientos consagrados en el Acuerdo 61 de 1989, vigente para la época.
3. El Procurador Judicial Delegado ante la Corporación a quien le correspondió conocer del asunto de la referencia, se abstuvo de conceptuar.
IV- CONSIDERACIONES
Corresponde a esta Subsección decidir sobre la legalidad de los actos administrativos identificados como: 1) Resolución Nº REQ - 286 de abril 21 de 1995, proferida por el Director Rentas Municipales de Medellín, por medio de la cual se practicó requerimiento especial; 2) Resolución Nº REQ – 632 de agosto 18 de 1995, que amplía el requerimiento especial; 3) Resolución Nº REQ – 461 de abril 22 de 1996, por medio de la cual se practicó liquidación de revisión al IDEA por el año base 1992, período gravable 1993; 4) Resolución Nº 3207 de diciembre 2 de 1996, que resuelve recurso de reposición confirmando la anterior; 5) Resolución Nº REC-247 de febrero 7 de 1997, que corrige la resolución anterior; y, 6) Resolución Nº SH-17-128 de febrero 28 de 1997 por medio de la cual el Secretario de Hacienda resuelve recurso de apelación confirmando las resoluciones anteriores.
COMPETENCIA.
De Conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, es competente esta Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia para decidir sobre la legalidad de los actos administrativos demandados.
ASPECTO PREVIO: NATURALEZA DE LOS ACTOS DE REQUERIMIENTO.
De conformidad con reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado se ha considerado que el acto de requerimiento carece de control jurisdiccional por su carácter de acto de trámite, previo a la liquidación oficial.
En este sentido, el Consejo de Estado en reciente providencia ha indicado:
“La Sala reitera que el requerimiento especial es un acto de trámite, previo a la expedición de la liquidación oficial de revisión, que constituye el acto definitivo por el cual la Administración modifica la liquidación privada del contribuyente. Por lo tanto, el requerimiento no es objeto de control judicial toda vez que de conformidad con los artículos 50 in fine y 135 del Código Contencioso Administrativo, sólo los actos definitivos son demandables ante esta jurisdicción.
La imposibilidad de ejercer control jurisdiccional sobre los actos administrativos de trámite no implica que las irregularidades originadas en la expedición de los mismos, no pueda ser analizada para establecer si los actos definitivos se expidieron con respeto del debido proceso. En este orden de ideas el Consejo de Estado ha manifestado:
“Ha sido jurisprudencia constante de la Sala considerar que, tanto el requerimiento especial como la liquidación oficial, son actos administrativos que requieren ser motivados, pues si la autoridad tributaria rechaza la liquidación privada presentada por el contribuyente, debe poner en conocimiento de éste los motivos de desacuerdo para permitirle ejercer su derecho de contradicción. En efecto, de conformidad con el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo, los actos administrativos que contienen decisiones que afectan a los particulares deben motivarse al menos de forma sumaria, pues el análisis de los hechos y razones que fundamentan la decisión, garantizan el derecho de defensa y de audiencia del contribuyente y, enmarcan el contenido de la liquidación de revisión y su discusión. Por lo anterior, los motivos de los actos administrativos constituyen un elemento estructural y su ausencia o la falsa motivación generan la nulidad del acto, de conformidad con el artículo 84 ibídem
Así las cosas, respecto de la legalidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones Nº REQ - 286 de abril 21 de 1995, proferida por el Director Rentas Municipales de Medellín, por medio de la cual se practicó requerimiento especial y Nº REQ – 632 de agosto 18 de 1995, que amplía el requerimiento especial, por tratarse de actos de trámite se inhibirá la Sala para pronunciarse de fondo, pero estudiará los reparos procedimentales que hay frente a los mismos que puedan afectar el debido proceso del Instituto demandante.
PROBLEMA JURÍDICO.
En esta oportunidad corresponde establecer: 1) Si la notificación personal de la Resolución REQ -286 de abril 21 de 1995, se realizó de acuerdo a las normas que garantizan del debido proceso, en consecuencia determinar si se dio o no la alegada firmeza de la declaración privada; 2) Si la Resolución REQ -286 de abril 21 de 1995, se encontraba debidamente motivada; 3) Si la Inspección Tributaria se realizó de conformidad con el procedimiento establecido para ello.
ANÁLISIS DEL ACERVO PROBATORIO
El material probatorio aportado con la demanda y allegado dentro del proceso permite establecer que se encuentran demostrados los hechos que se relacionan a continuación:
El Instituto para el Desarrollo de Antioquia – IDEA- presentó declaración de impuesto de Industria y Comercio y Avisos ante el Municipio de Medellín, el día 19 de marzo de 1993, por el año base 1992, declarando una base gravable de $116.230.785, código de actividad 8110, tarifa 5 por mil e impuesto mensual de Industria y Comercio de $581.154 (folio 110 y vuelto) y el 29 de junio de 1993, adicionó la declaración liquidando el impuesto a cargo de cero pesos.
El 8 de septiembre de 1993 se realizó visita por parte de una funcionaria del Municipio de Medellín al IDEA, para la “Verificación adición a la declaración A. Gravable 1992” (folio 72), en la cual se practicó revisión “al libro auxiliar y libro mayor sellado por la Contraloría General de Antioquia” (ibídem). El acta es firmada por el señor Carlos Julio Jaramillo con su número de cédula de ciudadanía
El 30 de septiembre de 1993 el IDEA presentó corrección de la citada declaración, indicando que por su calidad de establecimiento público departamental no era contribuyente del impuesto de Industria y Comercio y que las declaraciones realizadas se originaron por exigencia de la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín (folios 107-109).
Con fecha 3 de noviembre de 1993 la Jefe del Departamento de Industria y Comercio del Municipio de Medellín dio respuesta a la corrección, indicándole al IDEA que la anterior corrección presentada el 30 de septiembre de 1993 no era procedente dado que el 8 de septiembre de 1993 se practicó inspección contable, tal como consta en el Acta 13535 (folio 72) y de conformidad con el artículo 37 del Acuerdo 61 de 1989 se rechazó la corrección (folio 106).
A través de la Resolución Nº REQ- 286 de abril 21 de 1995 proferida por la División de Rentas Municipales de Medellín, se practicó requerimiento especial al IDEA por la actividad con código 6240, con una base gravable de $251.046.268, tarifa 10 por mil y liquidando el impuesto de Industria y Comercio y Avisos por $2.887.032 mensuales (folios 3-5). A folios 102 reposa constancia de recibo en la que se indica que el 28 de abril de 1995 se entregó en el Instituto para el Desarrollo de Antioquia la Resolución REQ 286 del 21 de abril de 1995, con firma de recibido del señor Jair López G., identificado con cédula de ciudadanía Nº 16.620.535 de Cali y un sello del IDEA Archivo y Correspondencia.
La Administración municipal en la Resolución Nº REQ-AMPL-632 de agosto 18 de 1995 (folios 66-71), indica que el IDEA dio respuesta al Requerimiento Especial mediante escrito del 28 de junio de 1995 y se refiere a los cuestionamientos realizados por el contribuyente, indicando frente a las irregularidades advertidas en la notificación de la Resolución REQ -286, que la misma se cumplió por conducta concluyente, además amplia el requerimiento aumentando la base gravable a $932.594.028, determinando el impuesto de Industria y Comercio por la actividad con código 8115, tarifa de 10 por mil.
El 21 de marzo de 1996 funcionarios del Municipio de Medellín realizaron inspección tributaria al IDEA, con el fin de verificar los ingresos y proceder a la liquidación oficial.
Mediante Resolución REQ-461 de abril 22 de 1996, la División de Rentas municipales de Medellín practicó liquidación de revisión al IDEA por el año base 1992, año gravable 1993, determinando el impuesto de Industria y Comercio por la actividad código 8110, tarifa de 5 por mil (folios 90-95).
El Instituto para el Desarrollo de Antioquia – IDEA – a través de su representante legal interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la Resolución REQ-461. La Administración municipal resolvió el recurso de reposición mediante la Resolución Nº REC-3207 de diciembre 2 de 1996, confirmando la resolución REQ-286 (folios 87-89), yerro que se corrige posteriormente en la resolución REC 247 de febrero 7 de 1997, indicando que la resolución que se confirma es la REQ -461 (folios 85-86).
El recurso de apelación es resuelto por la Secretaria de Hacienda de Medellín en la Resolución SH17-128 de 1997 (folios 80-84) confirmando la resolución recurrida.
ANÁLISIS DE LA LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ACUSADOS.
Como ya se advirtió el examen de legalidad de los actos administrativos demandados se limitará a aquellos que tienen el carácter de definitivos, estos son. 1) Resolución Nº REQ – 461 de abril 22 de 1996, por medio de la cual se practicó liquidación de revisión al IDEA por el año base 1992, período gravable 1993; 2) Resolución Nº 3207 de diciembre 2 de 1996, que resuelve recurso de reposición confirmando la anterior; 3) Resolución Nº REC-247 de febrero 7 de 1997, que corrige la resolución anterior; y, 4) Resolución Nº SH-17-128 de febrero 28 de 1997 por medio de la cual el Secretario de Hacienda resuelve recurso de apelación confirmando las resoluciones anteriores.
El demandante cuestiona la legalidad de los actos administrativos fundamentalmente por yerros procedimentales que vulneran el debido proceso, que se sintetizan en los siguientes puntos: a) Indebida Notificación del Requerimiento Especial; b) Indebida notificación de la Inspección tributaria y c) Falta de motivación de la Resolución REQ-286.
NOTIFICACIÓN DEL REQUERIMIENTO ESPECIAL.
De conformidad con el artículo 77 del Acuerdo 61 de 1989, vigente para la época de los hechos, establecía:
“Artículo 77º. Las actuaciones administrativas de la Dirección General de Impuestos y de la Secretaría de Hacienda Municipal, se notificarán personalmente al contribuyente, su representante legal o apoderado. Igualmente el sólo envío por correo certificado o a través de los funcionarios de Reparto de Cuentas del Municipio de Medellín a la última dirección registrada por el contribuyente valdrá como notificación personal dejando constancia de la fecha y el nombre e identificación de quien la reciba. Al hacer la notificación, se le entregará copia íntegra, auténtica y gratuita de la decisión”
Por otra parte el Estatuto Tributario (Decreto 624 de 1989) en el artículo 565 consagra cómo debe realizarse la notificación de los actos administrativos, que antes de la modificación introducida por el artículo 45 de la Ley 1111 de 2006, señalaba:
“ARTÍCULO 565. Los requerimientos, autos que ordenen inspecciones tributarias, emplazamientos, citaciones, traslados de cargos, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas, deben notificarse por correo o personalmente.
Las providencias que decidan recursos se notificarán personalmente, o por edicto si el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no compareciere dentro del término de los diez (10) días siguientes, contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación”.
La expresión subrayada fue objeto de estudio por parte de la Corte Constitucional en la Sentencia C-096 de 2001, cuyo análisis se cita a continuación:
Entonces la expresión en estudio deberá ser evaluada a fin de determinar si, con la simple introducción al correo, se da cumplimiento a la exigencia constitucional de que la función administrativa se desarrolle conforme al principio de publicidad -artículo 209- y si es dable tener como surtida la notificación del acto, por su simple remisión, teniendo en cuenta que este entendimiento determina el inicio del conteo de los términos para contradecirlo, derecho que le asiste, en todo caso, al afectado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29 superior.
Ahora bien, para la Corte no se puede considerar que se cumplió con el principio de publicidad, que el artículo 209 superior exige, por la simple introducción al correo de la copia del acto administrativo que el administrado debe conocer, sino que, para darle cabal cumplimiento a la disposición constitucional, debe entenderse que se ha dado publicidad a un acto administrativo de contenido particular, cuando el afectado recibe, efectivamente, la comunicación que lo contiene. Lo anterior por cuanto los hechos no son ciertos porque la ley así lo diga, sino porque coinciden con la realidad y, las misivas que se envían por correo no llegan a su destino en forma simultánea a su remisión, aunque para ello se utilicen formas de correo extraordinarias.
Con relación a la publicidad de los actos del Estado ha dicho la Corte:
“El Estado de derecho se funda, entre otros principios, en el de la publicidad, el cual supone el conocimiento de los actos de los órganos y autoridades estatales, en consecuencia, implica para ellos desplegar una actividad efectiva para alcanzar dicho propósito; dado que, la certeza y seguridad jurídicas exigen que las personas puedan conocer, no sólo de la existencia y vigencia de los mandatos dictados por dichos órganos y autoridades estatales, sino, en especial, del contenido de las decisiones por ellos adoptadas, para lo cual, la publicación se instituye en presupuesto básico de su vigencia y oponibilidad, mediante los instrumentos creados con tal fin.
Es más, el referido principio constituye un fin esencial del Estado social de derecho, por cuanto permite enterar a la comunidad y mantenerla informada sobre los hechos que ocurren a su alrededor, así como de los fundamentos que motivan las decisiones adoptadas por las autoridades
Esta situación, contribuye a facilitar la participación ciudadana de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política y cultural de la nación (C.P., art. 2o.), para efectos de formar “un ciudadano activo, deliberante, autónomo y crítico”. que pueda ejercer un debido control de la actividad del Estado.
En este orden de ideas, la Carta Política establece la publicidad como principio rector de las actuaciones administrativas, para lo cual, de conformidad con lo preceptuado en su artículo 209, obliga a la administración a poner en conocimiento de sus destinatarios los actos administrativos, con el fin, no sólo de que éstos se enteren de su contenido y los observen, sino que, además, permita impugnarlos a través de los correspondientes recursos y acciones.
En esta medida, el principio de publicidad, entendido como el conocimiento de los hechos, se refiere a que las actuaciones de la administración -en general-, puedan ser conocidas por cualquier persona, aún más cuando se trata de actos de la administración que los afectan directamente. Se exceptúan de la regla general aquellos casos en donde las disposiciones legales no permiten la publicidad de los mismos, como por ejemplo, cuando el acto está sometido a la reserva legal. Así lo establece el artículo 74 de la Carta Política, al disponer que “todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos, salvo los casos que establezca la ley”. Entre dichas excepciones, se cuentan “las negociaciones de carácter reservado” (C.P., art. 136, num. 2o.).
Por consiguiente, al imponer una norma, como ocurre en el caso sub examine, que los actos administrativos en ella señalados sólo entran a regir después de la fecha de su publicación, simplemente hace efectivo el mandato constitucional contenido en el artículo 209, según el cual la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento, entre otros, en el principio de publicidad.”[3]
En consecuencia, la expresión “y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo.”, contenida en el artículo 566 del Decreto 0624 de 1989, debe ser retirada del ordenamiento jurídico por cuanto resulta inconstitucional que los actos proferidos por la Administración de Impuestos, se entiendan conocidos, por el administrado, antes de que tal conocimiento fuere posible, por cuanto el principio de publicidad persigue que, efectivamente, y sin restricción alguna, los actos jurídicos que exteriorizan la función pública administrativa sean conocidos por los administrados y la simple introducción de la copia al correo no es un medio idóneo para darle cumplimiento a tal exigencia.
Es que, tal como lo afirma la actora, tener como surtida la notificación de una acto proferido por la Administración de Impuestos, de contenido particular, se relaciona, íntegramente con el respeto del derecho de defensa del contribuyente porque, a partir de su notificación, o del día siguiente -como lo afirma la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público-, se cuentan los términos para controvertirlo.
Por lo anterior, el entendimiento de que el acto fue conocido por su destinatario, sin ser dicho conocimiento posible, así pueda ser controvertido en juicio -como lo sostienen quienes solicitan la constitucionalidad de la disposición-, recorta el tiempo en que el afectado puede contradecir la norma y, si el contribuyente pretende su restablecimiento, lo conmina a demostrar la contraevidencia de tal entendimiento, limitación y carga que, como hacen más oneroso el ejercicio del derecho de defensa, deben encontrar su justificación en el ordenamiento constitucional.
En consecuencia, habrá de determinarse si tener como conocida una providencia desde la introducción de la copia del acto al correo y obligar al afectado, si quiere restablecer los términos establecidos, a excepcionar para obtenerlos, son restricciones del derecho de defensa que guardan relación con los principios de equidad y eficiencia que demanda la Constitución Política del sistema tributario -artículo 363 C.P.-, en cumplimiento de la función que le ha sido encomendada -artículo 95 N° 9 C.P.-
Conforme al principio de equidad, la carga impuesta al contribuyente debe guardar proporción con el beneficio recibido por la administración tributaria, porque, como el deber de contribuir con los gastos e inversiones del Estado es de por sí una carga para el administrado, debido a que se trata de un desmedro patrimonial, sin contraprestación económica concreta, todo lo que haga más onerosa la situación del contribuyente debe traducirse en un beneficio mayor para la Administración, porque, de ser éste menor la carga faltaría la equidad y la disposición que la impone, por ende, inconstitucional -artículos 95, numeral 9° y 363 C. P. -.
Así las cosas, ningún beneficio representa, para la financiación de los gastos e inversiones del Estado, que la ley suponga el conocimiento de un acto que el contribuyente aún no ha podido conocer, porque su cumplimiento solo se puede exigir a partir de que venza el término para contradecirlo y si se pretende que éste se inicie, antes de dicho conocimiento, la administración se verá obligada a soportar una controversia que, además de resolverse siempre a favor del proponente, habrá prolongado, innecesariamente, el cumplimiento de la anhelada decisión.
Por lo anterior, si la Constitución Política reclama eficiencia del sistema tributario, se incumple con tal exigencia al entender que los hechos se suceden en contravía con la realidad, porque la demostración de una evidencia se convierte en un trámite impertinente y toda actuación inoficiosa se debe evitar en una gestión administrativa eficiente.
No cabe duda, entonces, que la expresión impugnada debe ser excluida del ordenamiento jurídico, porque quebranta el principio de publicidad de la “función administrativa” que la Administración de Impuestos deba suponer el conocimiento de un acto antes de ser mostrado al contribuyente -artículo 209-, y resulta violatorio del artículo 29 superior restringir el derecho de defensa quebrantando los principios de equidad y eficiencia que la Constitución Política reclama del sistema tributario -artículo 363-, en razón de que no puede ser equitativo hacer mas oneroso el deber del contribuyente de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, conminándolo a demostrar la realidad, y resulta contrario a una gestión eficiente propiciar trámites inoficiosos que, además, prorrogan, sin justificación, el tiempo dado al contribuyente para el cumplimiento de sus obligaciones.
De conformidad con la jurisprudencia citada y atendiendo los postulados constitucionales que en ella se mencionan, es oportuno señalar que la expresión consagrada en el artículo 77 del Acuerdo 61 de 1989 que indica “el sólo envío por correo certificado o a través de los funcionarios de Reparto de Cuentas del Municipio de Medellín a la última dirección registrada por el contribuyente valdrá como notificación personal”, deberá entenderse dentro del marco del derecho de defensa y el debido proceso, que ésta efectivamente se surte cuando el contribuyente, su representante legal o apoderado conozcan el acto administrativo que se pretende notificar.
El Requerimiento Especial Resolución REQ 286 del 21 de abril de 1995, fue entregado por un funcionario de Rentas Municipales el 28 de abril de 1995 a un funcionario del Instituto para el Desarrollo de Antioquia, tal como consta a folios 102; en esta constancia de recibo no puede establecerse la hora de recibo de la misma, por lo tanto, no se encuentra demostrada la entrega por fuera del horario que se menciona en la demanda, así como tampoco puede establecerse la fecha de conocimiento efectivo del acto por parte del representante legal del IDEA.
Como asertivamente fue considerado en vía gubernativa el Requerimiento REQ-286 de abril 21 de 1995 deberá entenderse notificado por conducta concluyente, de conformidad con el artículo 48 del Código Contenciosos Administrativo y en los términos del artículo 330 del Código de Procedimiento Civil, la misma se entenderá surtida en la fecha de presentación del escrito que da cuenta del conocimiento de la providencia. En este sentido, la resolución REQ-AMPL-632 de 18 de agosto de 1995 señala que “la notificación del acto administrativo se hizo en las instalaciones de la empresa, en la oficina de correspondencia, y el hecho de dar respuesta al requerimiento dentro del término en el concedido, permite inferir que conoció el acto administrativo, y la notificación se cumplió por conducta concluyente, situación prevista en el artículo 48 del Código Contencioso Administrativo en concordancia con el artículo 330 del Código de Procedimiento Civil” (folio 7).
En el caso sub examine el escrito que da cuenta que el IDEA conocía el Requerimiento Especial REQ-286 es la respuesta del mismo entregada el 28 de junio de 1995. El apoderado del IDEA estima que para esta fecha la declaración privada se encontraba en firme, en tanto, que la apoderada del Municipio de Medellín, pone de presente la suspensión del término para notificar el requerimiento especial, en virtud de la inspección tributaria realizada del 8 al 16 de septiembre de 1993 (folio 72).
Tal como se indicó anteriormente, al analizar el acervo probatorio, el Instituto para el Desarrollo de Antioquia – IDEA- presentó declaración de impuesto de Industria y Comercio y Avisos ante el Municipio de Medellín, el día 19 de marzo de 1993, por el año base 1992, declarando una base gravable de $116.230.785, código de actividad 8110, tarifa 5 por mil e impuesto mensual de Industria y Comercio de $581.154 (folio 110 y vuelto) y el 29 de junio de 1993, adicionó la declaración liquidando el impuesto a cargo de cero pesos. Además, se señaló en dicho análisis que la declaración de corrección presentada por el IDEA el 30 de septiembre de 1993 fue rechazada. Por tanto, la última declaración privada válidamente presentada por la sociedad actora fue la adición del 29 de junio de 1993, cuya validez no está en discusión.
El Acuerdo 61 de 1989 en el artículo 33 dispone:
“ARTÍCULO 33o. DE LA DECLARACIÓN Y LIQUIDACIÓN PRIVADA DE INDUSTRIA Y COMERCIO. Los contribuyentes gravados con el impuesto de Industria y Comercio y su complementario de Avisos y Tableros deberán presentar anualmente ante la Dirección General de Impuestos Municipales, la declaración y liquidación privada correspondiente a los ingresos brutos del año, sin que exceda el último día hábil del mes de Abril
PARÁGRAFO: La anterior disposición se extiende a las actividades exentas”.
Y en el artículo 36, establece:
“ARTÍCULO 36º. ADICIÓN. Por adición se entiende todo acto del contribuyente, que modifique los datos correspondientes a un período gravable ya declarado que por error o falta de la información se hubiere incluido en la declaración inicialmente presentada.
La adición de la liquidación privada sustituye para todos los efectos el acto declaratorio inicial. En la adición el impuesto por pagar puede ser mayor o menor, en cuyo caso no habrá sanción alguna.
Los contribuyentes podrán adicionar su declaración de Industria y Comercio, dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de vencimiento del plazo para la presentación de la misma”.
De conformidad con el artículo 705 del Estatuto Tributario Nacional el término para notificar el requerimiento especial “deberá notificarse a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha de vencimiento del plazo para declarar. Cuando la declaración inicial se haya presentado en forma extemporánea, los dos (2) años se contarán a partir de la fecha de presentación de la misma”.
En 1993 el último día hábil de abril fue el 30, por lo tanto la adición a la declaración del impuesto de Industria y Comercio podía presentarse hasta el 30 de junio de ese año. Tal como ya se advirtió el IDEA presentó adición a la declaración inicial el día 29 de junio de 1993, por lo tanto, a partir de esa fecha debe contarse el término de dos años para notificar el requerimiento especial, es decir, que este sería el 29 de junio de 1995. Así las cosas, dado que la notificación por conducta concluyente del requerimiento especial se presentó el 28 de junio de 1995, la actuación administrativa se dio dentro del término legal.
En relación con la suspensión argumentada por la apoderada del Municipio, en virtud de la inspección realizada del 8 al 16 se septiembre de 1993, se observa a folio 72 un acta de visita con fecha 8 de septiembre de 1993, que fija fecha para próxima visita el 10 de septiembre de 1993, pero la demandada no aporta prueba de la fecha de terminación de la inspección tributaria, razón por la cual la Sala no tendrá en cuenta el término de suspensión citado en la contestación de la demanda.
Concluye la Sala respecto de la acusación realizada por el apoderado demandante, de una indebida notificación que impedía la iniciación de la actuación administrativa y que dejaba en firme la declaración presentada por el IDEA, que si bien se presentaron irregularidades en la notificación del requerimiento especial, la misma se surtió por conducta concluyente el 28 de junio de 1995, dentro del término legal para que la Administración Municipal iniciara su actuación, por lo tanto, este cargo no tiene vocación de prosperidad.
NOTIFICACIÓN DE LA INSPECCIÓN TRIBUTARIA.
Estima el apoderado del IDEA que para la realización de la inspección tributaria que fundamentó la ampliación del requerimiento especial no se cumplió con lo dispuesto en el literal g del artículo 75 del Acuerdo 61 de 1989, el cual dispone que el Acta de Visita debe contener las “firmas y nombre completo del funcionario auditor, del contribuyente o su representante”. El Acta de Visita Nº 22213 del 21 de marzo de 1996, visible a folios 76, se encuentra firmada por la funcionaria del Municipio Ángela García Henao y por parte del IDEA por Carlos Julio Jaramillo, quien de acuerdo a lo consignado en la Resolución REQ-AMPL-632 de agosto 18 de 1995, es contador de la entidad (folio 66) y no su representante legal, asistiéndole así razón al apoderado del demandante.
La Sala estima que la ausencia del representante legal en la inspección tributaria no afecta la legalidad de los actos acusados, dado que tal como ya se advirtió el contador de la entidad si participó de la misma y fundamentalmente porque el demandante no argumentó la forma en que esta situación afectó el debido proceso, así como tampoco establece o demuestra la incidencia de esta prueba en la actuación administrativa, el apoderado de la demandante se limita a poner de presente que el acta de inspección tributaria no fue suscrita por el Representante legal de la entidad, pero nada considera respecto de la importancia de esta prueba o de la afectación al debido proceso que de ello surgiera
FALTA DE MOTIVACIÓN.
El apoderado del IDEA considera que la Resolución REQ-286 de abril 21 de 1995 no se encuentra debidamente motivado, ante el incumplimiento del artículo 52 del Acuerdo 61 de 1989, en la cual se exige que el requerimiento contenga todos los puntos que se proponga modificar, con la explicación de las razones en que se sustenta, lo cual no ocurrió en este caso con la enunciación del código de actividad y la tarifa que no mencionan explicación dentro de esta resolución.
En respuesta a este cargo, la apoderada del municipio de Medellín indica que los requisitos exigidos en el artículo 52 del Acuerdo 61 de 1989, solo son los puntos que se proponga modificar y las razones en que se sustenta, tal como se hizo en la resolución REQ-286.
Revisada la resolución en comento que contiene el requerimiento especial, observa la Sala que en ella se incluyen las razones que sustentan la modificación propuesta a la declaración privada y su adición, dado que contiene la relación sumaria de las pruebas que la fundamentan y los ingresos que generan la modificación propuesta. En este orden de ideas la Sala no comparte la acusación realizada por el actor y encuentra ajustados los actos administrativos.
Dado que los cargos estudiados no prosperaron se impone a la Sala negar las pretensiones de la demanda.
SOLUCIÓN AL PROBLEMA JURÍDICO PLANTEADO.
Concluye la Sala que los actos administrativos definitivos ya identificados se encuentran ajustados a derecho, toda vez que si bien la diligencia que pretendía dar por realizada la notificación personal no cumplió con los requisitos constitucionales que garantizaran que el representante legal de la entidad accionante conociera el Requerimiento especial, la demandante se entiende notificada por conducta concluyente el 28 de junio de 1995, fecha en la que dio respuesta al mismo y de acuerdo al análisis realizado, para esa fecha no se había vencido el término legal para notificar el requerimiento especial, por lo tanto la actuación administrativa es válida.
En cuanto a la inspección tributaria realizada sin la presencia del representante legal de la entidad demandante, no se demostró dentro del proceso que esta situación vulnerara el derecho al debido proceso o de defensa de la entidad contribuyente.
Finalmente, analizada la Resolución REQ-286 considera la Sala que no adolece de falta de motivación, sino que por el contrario en ella se encuentran los elementos suficientes que dan cuenta de los fundamentos de su expedición
COSTAS.
Considera la Sala que no procede la condena en costas porque la parte vencida no observó una conducta dilatoria o de mala fe dentro de las actuaciones surtidas en este proceso (Art. 55 Ley 446 de 1998).
RECONOCIMIENTO DE PERSONERÍA.
A folios 112 del expediente se encuentra poder otorgado por el Alcalde de Medellín al abogado John Jairo González Ospina, quedando revocado el poder otorgado a la apoderada inicial de conformidad con el artículo 69 del Código de Procedimiento Civil. Por lo tanto, se acepta la revocatoria del poder a la abogada María Yolanda Hurtado Aristizábal y se reconoce personería para representar al Municipio de Medellín al abogado John Jairo González Ospina.
En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA -SALA DE DESCONGESTIÓN- SUBSECCIÓN DE ASUNTOS CONTRACTUALES, TRIBUTARIOS Y ADUANEROS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley
F A L L A:
PRIMERO. INHIBIRSE para decidir sobre la legalidad de las Resoluciones Nº REQ - 286 de abril 21 de 1995, proferida por el Director Rentas Municipales de Medellín, por medio de la cual se practicó requerimiento especial y Nº REQ – 632 de agosto 18 de 1995, que amplía el requerimiento especial, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
TERCERO. Sin condena en costas
CUARTO. Se ACEPTA la REVOCATORIA del poder a la abogada María Yolanda Hurtado Aristizábal, apoderada de la entidad demandada y se RECONOCE personería al abogado John Jairo González Ospina, para representar al municipio de Medellín.
QUINTO. En firme la presente providencia archívese el expediente.
CÓPIESE, COMUNÍQUESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Esta decisión fue discutida y aprobada en Sala de la fecha.
LOS MAGISTRADOS,
YOLANDA OBANDO MONTES
JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA ÁLVARO CRUZ RIAÑO
