ACCION DE CUMPLIMIENTO - Definición / SUPRESION DE ENTIDAD - Traslado de empleados a la nueva entidad dentro del término de transición
La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, tiene por finalidad hacer efectivo el derecho del que goza toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, de exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a una autoridad que se muestra renuente a cumplirlos, a fin de hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico. Se instauró demanda en ejercicio de la acción de cumplimiento con el objeto de que se les ordene cumplir lo previsto en el artículo 12 del Decreto Distrital No. 0262 del 23 de julio de 2004: “los servidores públicos de FONVISOCIAL se trasladan a esta nueva entidad dentro del término de transición que para los efectos se establezca”, de donde los empleados de la entidad liquidada debían trasladarse al creado Banco Inmobiliario Metropolitano, sin embargo hasta la fecha eso no ha sucedido. Así las cosas, considera la Sala que sí existe la obligación que reclama el demandante y que se encuentra a cargo, tanto de la Directora Distrital de Liquidaciones como del Gerente del Banco Inmobiliario Metropolitano, pues tratándose de pasar la planta de empleados de una entidad a otra, la actuación precisa el asocio de ambos funcionarios. Sin embargo, existe una razón que impide al juez de cumplimiento ordenar a tales funcionarios el cumplimiento de la obligación advertida. La razón es que la obligación está sometida a un plazo, definido por el artículo 1551 del Código Civil como “la época que se fija para el cumplimiento de la obligación.”. En este caso, el plazo corresponde a un término de transición que para los efectos se establezca” que en el proceso no se sabe cuándo inició ni mucho menos si se encuentra vencido, toda vez que dicho término debía ser establecido, y en el presente caso no existe prueba que demuestre si fue regulado y en que forma se hizo, circunstancia que impide determinar si las entidades competentes se encuentran en mora de cumplir la obligación constituida su cargo en el artículo 12 del Decreto No. 0262 de 2004. Además la obligación es exigible cuando puede demandarse el cumplimiento de la misma por no estar pendiente de un plazo o condición. Dicho de otro modo la exigibilidad de la obligación se debe, a la que debía cumplirse dentro de cierto término ya vencido, o cuando ocurriera una condición ya acontecida, o para la cual no se señaló término pero cuyo cumplimiento sólo podía hacerse dentro de cierto tiempo que ya transcurrió, y la que es pura y simple por no haberse sometido a plazo ni condición, previo requerimiento. Debido a lo anterior, la obligación reclamada por el actor resulta inexigible, lo que conduce a denegar las pretensiones de la demanda, y como así mismo lo decidió el a quo, debe ser confirmada la sentencia de primera instancia.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION QUINTA
Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON
Bogotá D. C., diecinueve (19) de abril de dos mil siete (2007)
Radicación numero: 08001-23-31-000-2006-01403-01(ACU)
Actor: SINDICATO NACIONAL DE SERVIDORES PUBLICOS Y TRABAJADORES OFICIALES DE LOS MUNICIPIOS DE COLOMBIA
Demandado: DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA; FONDO DISTRITAL DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL Y DE REFORMA URBANA DE BARRANQUILLA EN LIQUIDACIÓN; BANCO INMOBILIARIO METROPOLITANO.
Conoce la Sala la impugnación interpuesta por la parte actora contra el fallo de 2 de agosto de 2006, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Atlántico denegó las pretensiones de la demanda.
- ANTECEDENTES
- CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. La demanda
El señor Edgar Enrique Gil Mora en calidad de Presidente y Representante Legal del Sindicato Nacional de Servidores Públicos y Trabajadores Oficiales de los Municipios de Colombia, SINALSERPUB, Seccional Barranquilla, instauró demanda en ejercicio de la acción de cumplimiento contra el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, el Fondo Distrital de Vivienda de Interés Social y de Reforma Urbana de Barranquilla en liquidación, FONVISOCIAL, representado por la Directora Distrital de Liquidaciones, y el Banco Inmobiliario Metropolitano (fls. 1 a 3), con el objeto de que se les ordene cumplir lo previsto en el artículo 12 del Decreto Distrital No. 0262 del 23 de julio de 2004, que dispuso el traslado de los empleados del FONVISOCIAL en liquidación a la Empresa Industrial y Comercial del Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, denominado Banco Inmobiliario Metropolitano.
2. Situación Fáctica
Los hechos que narró el demandante en respaldo de la solicitud de cumplimiento, se resumen a continuación:
a) Mediante el Decreto No. 0262 del 23 de julio de 2004, el Alcalde del Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla ordenó la liquidación de Fondo Distrital de Vivienda de Interés Social y de Reforma Urbana de Barranquilla, FONVISOCIAL, y a su vez creó la Empresa Industrial y Comercial denominada Banco Inmobiliario Metropolitano, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa.
b) El mencionado decreto en su artículo 12 dispuso: “los servidores públicos de FONVISOCIAL se trasladan a esta nueva entidad dentro del término de transición que para los efectos se establezca”, de donde los empleados de la entidad liquidada debían trasladarse al creado Banco Inmobiliario Metropolitano, sin embargo hasta la fecha eso no ha sucedido.
c) Solicitó por escrito el cumplimiento de la anterior disposición al Alcalde Mayor del Distrito de Barranquilla, a la Directora Distrital de Liquidaciones y al Banco Inmobiliario Metropolitano, petición atendida de la siguiente manera:
- El Alcalde Mayor del Distrito de Barranquilla por intermedio del Jefe de la Oficina Jurídica, manifestó que admitía que debe dar cumplimiento al artículo 12 del Decreto No. 0262 del 23 de julio de 2004, pero que se han presentado dificultades en la vinculación de los extrabajadores.
- La Directora Distrital de Liquidaciones le respondió que se encontraba esperando para incluir los cargos de los servidores públicos del FONVISOCIAL que el Banco Inmobiliario Metropolitano realizara la estructuración de la planta de personal.
- Según el Gerente General del Banco Inmobiliario Metropolitano estaba pendiente una reunión de la Junta Directiva para precisar algunos aspectos frente al traslado de los empleados del FONVISOCIAL. (fl. 22-23).
3. Contestación de la demanda
El Fondo Distrital de Vivienda de Interés Social y de Reforma Urbana de Barranquilla en liquidación, FONVISOCIAL, a través de apoderada judicial, manifestó que esa entidad carece de competencia para dar cumplimiento al artículo 12 del Decreto No. 262 de 2004, ya que dicha actuación le corresponde al Banco Inmobiliario Metropolitano.
Anotó que la Directora Distrital de Liquidaciones como representante legal del FONVISOCIAL en liquidación, solicitó al Gerente del Banco Inmobiliario Metropolitano el traslado de los empleados, y precisó que la entidad liquidada cuenta con una planta transitoria en la que se encuentran adscritos los funcionarios que no optaron por indemnización tras la supresión de sus cargos.
Consideró que de conformidad con el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, la acción es improcedente, toda vez que el cumplimiento del artículo 12 del Decreto 262 de 2004 implica gastos que se derivarían de las modificaciones que deben realizarse en materia presupuestal, en la planta de personal, nomenclaturas y escalas salariales. (fls. 112 a 113)
Por otro lado, el señor Raymundo Marenco Boekhoudt invocando la condición de jefe de la oficina jurídica y delegado del señor Alcalde para responder las demandas, dice defender los intereses del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, sin acreditar la calidad en que actúa, razón por la cual no es legal tener en cuenta su escrito de contestación. (fls. 144-145)
4. La sentencia impugnada
El Tribunal Administrativo del Atlántico mediante fallo de 2 de agosto de 2006 (fls. 146 a 155), denegó las pretensiones de la acción al considerar que la norma cuyo cumplimiento se pretende, no contiene una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la parte accionada porque el traslado de los empleados de Fonvisocial al Banco Inmobiliario Metropolitano no debía operar automáticamente, sino dentro del término de transición que para los efectos se estableciera, de manera que pende una condición que no se encontraba acreditada. Además estimó que el acatamiento de tal disposición implicaba gastos.
5. La impugnación
Inconforme con la decisión de instancia, el accionante la impugnó (fls. 161 a 166), manifestando que el artículo 12 del Decreto No. 0262 del 23 de julio de 2004, contiene una orden clara, expresa, exigible e inobjetable, tal como lo reconoce el señor Alcalde de Barranquilla y la Dirección Distrital de Liquidaciones al contestar los escritos en que se les solicitó el acatamiento de lo allí dispuesto, donde expresan que le corresponde al Banco Inmobiliario Metropolitano vincular a los funcionarios de FONVISOCIAL.
Considera que la acción cumple los requisitos para su prosperidad previstos en la Ley 393 de 1997, puesto que se busca el cumplimiento de un acto administrativo que contiene un deber imperativo a cargo de las demandadas, está constituida la renuencia y no existe otro mecanismo jurídico para exigir su acatamiento.
Sostiene que el cumplimiento del artículo 12 del Decreto No. 0262 de 2004, no genera erogación de gastos distintos a los ya presupuestados, pues los servidores públicos del FONVISOCIAL actualmente se encuentran vinculados a la administración y devengan sus salarios, los cuales son los mismos que entrarían a percibir en la nueva entidad, además durante la liquidación de FONVISOCIAL se apropiaron los recursos para atender la acreencias laborales de los empleados.
Estima que el fallo impugnado viola el derecho sustancial y el acceso a la administración de justicia, puesto que no tuvo en cuenta que el artículo 12 del Decreto 0262 de 2004, dispuso que los empleados del FONVISOCIAL en liquidación debían pasar a la nueva entidad creada denominada Banco Inmobiliario del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, previsión que pretendía proteger los derechos de los trabajadores, y eso es lo que debe prevalecer en la decisión judicial.
Expresa que si bien la norma de la que se busca el cumplimiento establece que el traslado de los empleados debía realizarse en un término de transición y no precisó claramente cuándo trascurriría, esa fue una omisión del ejecutivo distrital que no puede llevar a sacrificar los derechos de los trabajadores. Igualmente interpreta que dicho periodo de transición corresponde al tiempo comprendido entre la creación del Banco Inmobiliario Metropolitano y la organización de su estructura administrativa, lo cual ya se realizó, de manera que no existe justificación para incumplir la obligación contenida en el artículo 12 del Decreto 0262 de 2004.
1. Competencia
A pesar que desde el 1º de agosto de 2006 entraron en funcionamiento los juzgados administrativos y que de acuerdo con el parágrafo transitorio del artículo 3º de la Ley 393 de 1997 la competencia del Consejo de Estado para decidir en segunda instancia las acciones de cumplimiento cesaría en aquél momento, la Sala continúa siendo competente para conocer del presente asunto porque la demanda fue presentada con anterioridad a ésa fecha.
2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento
La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, tiene por finalidad hacer efectivo el derecho del que goza toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, de exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a una autoridad que se muestra renuente a cumplirlos, a fin de hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico.
De acuerdo con la Ley 393 de 1997, los requisitos mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere son los siguientes:
a) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º). Esta exigencia impone que las obligaciones reclamadas sean incontrovertibles e incuestionables, de forma tal que no exista duda sobre su existencia, contenido y alcance, quedando excluida de la finalidad de esta acción la declaración de derechos que estén en discusión, pues para tal efecto existen las acciones contenciosas.
b) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (Arts. 5º y 6º).
c) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber antes de instaurar la demanda, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º).
d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en un acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia ésta que hace improcedente la acción, así como también conduce a ése estado el pretender el cumplimiento de normas con fuerza material de ley que establezcan gastos a la administración y la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela (Art. 9º).
3. El caso concreto
El Sindicato Nacional de Servidores Públicos y Trabajadores Oficiales de los Municipios de Colombia, SINALSERPUB - Seccional Barranquilla solicita que se revoque la sentencia de 2 de agosto de 2006, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico negó las súplicas de la demanda encaminada al cumplimiento del artículo 12 del Decreto No. 0262 de 23 de julio de 2004 expedido por el Alcalde del Distrito de Barranquilla, por considerar que de ésta disposición no se desprendía una obligación clara, expresa y exigible a cargo de los demandados, en razón a que se encontraba sometida a un período de transición que no era posible identificar.
En contraste con la posición del a quo, la parte actora precisó en la impugnación que el Banco Inmobiliario Metropolitano está en la obligación de cumplir con lo dispuesto en ésa norma, que consiste en el traslado a su planta de personal de los empleados vinculados a Fonvisocial en Liquidación, lo cual asegura no establecerle gasto alguno a la empresa.
Vistas las posiciones del a quo y del impugnante, procede la Sala a analizar el caso en concreto, a fin de establecer si el acto administrativo cuyo cumplimiento se pretende contiene una obligación clara, imperativa e inobjetable a cargo de las entidades demandadas, que exija ordenar su acatamiento, para ello, es necesario conocer el contenido del aparte del acto administrativo que el demandante busca hacer efectivo:
“DECRETO No. 0262 DE 2004
“POR EL CUAL SE CREA UNA EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA, SE LE ASIGNAN FUNCIONES DE BANCO DE TIERRAS Y PROMOTORA DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL, Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES.
“El Alcalde de Barranquilla en uso de sus facultades Constitucionales y legales…
“DECRETA:
“(...)
“ARTICULO DECIMO SEGUNDO: DISOLUCION Y LIQUIDACION. Ordénese la liquidación de FONVISOCIAL. En consecuencia, a partir de la vigencia del presente Decreto FONVISOCIAL, entrará en proceso de liquidación. La Secretaría de Hacienda por intermedio de la Superintendencia Distrital de Liquidaciones coordinará y administrará de manera directa el proceso de liquidación y el Superintendente actuara (sic) como representante legal de la entidad en liquidación. Los servidores públicos de Fonvisocial se trasladan (sic) a esta nueva entidad, dentro del termino (sic) de transición que para los efectos se establezca.
“(…)
“Dado en el Distrito de Barranquilla a los 23 días del mes de julio de 2004.” (fls. 124 y 127).
Observa la Sala que en el artículo 12 del Decreto No. 0262 de 2004, el Alcalde del Distrito de Barranquilla ordenó la liquidación de Fonvisocial a través de la Superintendencia Distrital de Liquidaciones (hoy denominada Dirección Distrital de Liquidacione
) y dispuso el traslado de sus empleados “a esta nueva entidad”, refiriéndose al Banco Inmobiliario Metropolitano, creado en el artículo 1º del mismo decreto como “empresa industrial y comercial del Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla”. Igualmente, advirtió que la orden de traslado de los empleados de Fonvisocial al Banco Inmobiliario Metropolitano debía realizarse “dentro del término de transición que para los efectos se establezca.”.
Así las cosas, considera la Sala que sí existe la obligación que reclama el demandante y que se encuentra a cargo, tanto de la Directora Distrital de Liquidacione– como del Gerente del Banco Inmobiliario Metropolitano, pues tratándose de pasar la planta de empleados de una entidad a otra, la actuación precisa el asocio de ambos funcionarios. Sin embargo, existe una razón que impide al juez de cumplimiento ordenar a tales funcionarios el cumplimiento de la obligación advertida.
La razón es que la obligación está sometida a un plazo, definido por el artículo 1551 del Código Civil como “la época que se fija para el cumplimiento de la obligación.”. En este caso, el plazo corresponde a un “término de transición que para los efectos se establezca” que en el proceso no se sabe cuándo inició ni mucho menos si se encuentra vencido, toda vez que dicho término debía ser establecido, y en el presente caso no existe prueba que demuestre si fue regulado y en que forma se hizo, circunstancia que impide determinar si las entidades competentes se encuentran en mora de cumplir la obligación constituida su cargo en el artículo 12 del Decreto No. 0262 de 2004.
En un asunto similar al presente en el que la obligación reclamada por la parte actora también estaba sometida a un plazo, se recordó la jurisprudencia de la Corporación como juez del proceso ejecutivo, en la que se dijo que: “La obligación es exigible cuando puede demandarse el cumplimiento de la misma por no estar pendiente de un plazo o condición. Dicho de otro modo la exigibilidad de la obligación se debe, a la que debía cumplirse dentro de cierto término ya vencido, o cuando ocurriera una condición ya acontecida, o para la cual no se señaló término pero cuyo cumplimiento sólo podía hacerse dentro de cierto tiempo que ya transcurrió, y la que es pura y simple por no haberse sometido a plazo ni condición, previo requerimiento.” (Negrillas del original)
Debido a lo anterior, la obligación reclamada por el actor resulta inexigible, lo que conduce a denegar las pretensiones de la demanda, y como así mismo lo decidió el a quo, debe ser confirmada la sentencia de primera instancia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
Confírmase la sentencia de 2 de agosto 2006, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por la cual se denegaron las pretensiones de la acción de cumplimiento interpuesta por Sindicato Nacional de Servidores Públicos y Trabajadores Oficiales de los Municipios de Colombia, SINALSERPUB - Seccional Barranquilla, contra el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, el Fondo Distrital de Vivienda de Interés Social y de Reforma Urbana de Barranquilla en liquidación, FONVISOCIAL, y el Banco Inmobiliario Metropolitano.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el proceso al tribunal de origen.
Notifíquese y cúmplase.
MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON
Presidenta
REINALDO CHAVARRO BURITICA FILEMON JIMENEZ OCHOA
DARIO QUIÑONES PINILLA
