CONFLICTO POSITIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Entre la Procuraduría General de la Nación y la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes / INVESTIGACION DISCIPLINARIA - Ministro del interior y de Justicia / PROCURADOR GENERAL DE LA NACION - Facultad disciplinaria / DELEGACION DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS - Condiciones especificas en materia de funciones presidenciales / CAMARA DE REPRESENTANTES - Tiene la atribución de acusar ante el senado cuando haya causas constitucionales al Presidente o a quien haga sus veces
Decide la Sala el conflicto positivo de competencias administrativas promovido por la Procuraduría General de la Nación frente a la Cámara de Representantes, con el fin de determinar la autoridad competente para asumir la investigación disciplinaria contra el Ministro del Interior y de Justicia, delegatario de funciones presidenciales, doctor Sabas Pretel de la Vega. El artículo 209 Superior establece los principios, el objeto y el control de la función administrativa. Establece que ésta se encuentra al servicio de los intereses generales y se desarrolla con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad; tiene por objeto el adecuado cumplimiento de los fines del Estado y su control interno se ejerce en los términos que señale la ley. Advierte igualmente la norma, que la actividad de la administración se cumple mediante los mecanismos jurídicos de descentralización, desconcentración y delegación. En desarrollo de este precepto, la Constitución Nacional prevé en sus artículos 196 y 211, la delegación como una modalidad de acción administrativa, que desde el punto de vista jurídico y administrativo permite la transferencia de funciones administrativas de un sujeto u órgano a otro. Sin embargo las modalidades de delegación contenidas en los artículos citados difieren entre sí, toda vez que la consagrada en el artículo 196 establece un régimen eminentemente constitucional y señala unas condiciones específicas en materia de funciones presidenciales, cuando se dan las circunstancias de tiempo, modo y lugar previstas en la Carta; en tanto que la del artículo 211 fija el régimen legal de delegación de funciones administrativas y defiere en el legislador su regulación, siempre que la naturaleza de tales funciones lo permita. Este tipo de delegación se encuentra regulada en los artículos 9 a 13 de la ley 489 de 1998. Respecto del asunto que ocupa a la Sala, es de anotar que la delegación contenida en el artículo 196 Superior, último inciso, sucede exclusivamente cuando el Presidente de la República, sin separarse del cargo y por tanto en condición de tal y en ejercicio de sus funciones, se traslada a territorio extranjero. Es importante precisar que el artículo 196 de la Carta Política hace referencia a la posibilidad que tiene el delegante, para el caso el Presidente de la República, de transferir su competencia más no la titularidad de la función, tal como lo sostiene la jurisprudencia constitucionales decir, no otorga al Ministro Delegatario la investidura ni el fuero de Presidente de la República, por el contrario, tan sólo le atribuye en su condición de Ministro del Despacho el ejercicio de unas funciones presidenciales. En cuanto a la facultad atribuida a la Cámara de Representantes en el numeral 3o. del artículo 178 para acusar ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la República o a quien haga sus veces, conviene precisar que ésta última expresión se refiere a los eventos en que se está frente a falta definitiva del Presidente y del Vicepresidente de la República. La Carta, en el numeral 6o. del artículo 277 al señalar las funciones del Procurador General de la Nación le asigna las de Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive la de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley. De lo anterior se desprende que la Procuraduría General de la Nación es el órgano competente para conocer de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los Ministros del Despacho, incluso cuando éstos ostenten la calidad de Delegatarios de funciones presidenciales, toda vez que como se expuso en el acápite anterior, dicha delegación no altera la condición de que se es titular ni atribuye per se fuero Presidencial. Conforme a lo expuesto, la Sala concluye que el órgano competente para conocer del proceso disciplinario contra del doctor Sabas Pretel De La Vega, en su condición de Ministro Delegatario de funciones presidenciales, es la Procuraduría General de la Nación, entidad a la cual se ordenará remitir la actuación para lo de su cargo.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO
Bogotá D. C., veinte (20) de septiembre de dos mil siete (2007)
Radicación numero: 11001-03-06-000-2007-00071-00(C)
Actor: PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION
Demandado: COMISION DE INVESTIGACION Y ACUSACION DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES
Decide la Sala el conflicto positivo de competencias administrativas promovido por la Procuraduría General de la Nación frente a la Cámara de Representantes, con el fin de determinar la autoridad competente para asumir la investigación disciplinaria contra el Ministro del Interior y de Justicia, Delegatario de funciones presidenciales, doctor Sabas Pretel de la Vega.
I. ANTECEDENTES
La Procuraduría General de la Nación plantea el conflicto de competencias aduciendo los antecedentes que a continuación se sintetizan.
Mediante escrito de 11 del octubre de 2005 la doctora Nohora Margarita Sanabria Ramírez, en su calidad de Representante Legal del Movimiento SOMOS COLOMBIA, solicitó a ese organismo de control que asumiera la investigación contra el Doctor Sabas Pretel De La Vega, Ministro del Interior y de Justicia, por haber suscrito en su condición de Ministro Delegatario de funciones presidenciales el Decreto Número 3242 del 16 de septiembre de 2005, por medio del cual designó como gobernador encargado del departamento del Tolima, al señor Carlos Guillermo Aragón Farkas, al parecer con desconocimiento de lo previsto para tal fin en la Constitución y en la ley.
Solicitud en igual sentido fue presentada por doctora Sanabria Ramírez el 22 de septiembre de 2005 ante la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, correspondiendo su estudio al doctor Marino Paz Ospina.
El Despacho del Procurador General de la Nación, por auto del 3 de febrero de 2006, dispuso que por Secretaría de la Procuraduría Auxiliar se oficiara al Presidente de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, para que remitiera la actuación en el estado en que se encontrara, con el fin de avocar el conocimiento del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 22 del artículo 7o. del decreto ley 262 del 22 de febrero de 2000, que consagra como función del Procurador General la de conocer “en única instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra el Vicepresidente de la República, los Ministros del Despacho, el Contralor General de la República, …”, entre otros funcionarios.
En respuesta a la solicitud de la Procuraduría, el Representante e investigador de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, doctor Marino Paz Ospina, mediante comunicación del 26 de abril de 2006, manifestó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 329 de la ley 5a. de 1992, que atribuye a esa Comisión la facultad de conocer de las denuncias y quejas que se formulen contra el Presidente de la República o quien haga sus veces, corresponde a su despacho continuar la investigación contra el doctor Pretel de la Vega, por cuanto al expedir el decreto 3189 del 12 de septiembre de 2005 lo hizo en su condición de Ministro Delegatario de funciones presidenciales.
Sin embargo, el señor Procurador General fundamenta su posición en el hecho de que “según disposición constitucional [art. 196 C.N.], cuando el primer mandatario se traslade a territorio extranjero, ejercerá bajo su responsabilidad, las funciones constitucionales que éste le delegue, el ministro, que según orden de precedencia legal, pertenezca al mismo partido o movimiento político del Presidente de la República, llamado el ministro delegatario. … Por ello, entiende el Despacho, que cuando ostenta la calidad de Ministro Delegatario, es ante todo un Ministro del Despacho, cuya competencia para investigarlo radica en este órgano de control, según la normatividad transcrita, sin que pueda inferirse que cuando cumple funciones presidenciales, deba entenderse que lo cobija el fuero para ser investigado por la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, tal como lo interpreta el Honorable Investigador, puesto que cumplir funciones presidenciales difiere a mi juicio 'de hacer las veces' de Presidente de la República, expresión aludida en el artículo 329 de la ley 5a. de 1992, … Aún más, el carácter de Delegatario no altera la condición de ministro, ni la naturaleza jurídica de la delegación, al tenor de lo dispuesto en el artículo 13 de la ley 489 de 1998”.
II. COMPETENCIA
No obstante que el Congreso de la República es un órgano legislativo de carácter nacional, la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes está facultada por ley para adelantar funciones judiciales de investigación y acusación en los juicios especiales que tramita contra los funcionarios que gozan de fuero constitucional especial, así como para ejercer funciones administrativas concernientes con el régimen disciplinario de los mismos. De igual forma, la Procuraduría General de la Nación, es un órgano de control de carácter nacional que tiene a su cargo, entre otras, la función de ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas inclusive los de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.
Al respecto, cabe señalar que los fallos disciplinarios son decisiones administrativas que pueden ser impugnados ante la jurisdicción contenciosa administrativa, salvo las providencias dictadas por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura en ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria, dentro del alcance fijado por el artículo 111 del Estatuto Orgánico de la Administración de Justicia, pues en este caso se trata de actos jurisdiccionales no susceptibles de acción ante dicha jurisdicción y que adquieren fuerza de cosa juzgada cuando son decisiones de mérito.
En este orden de ideas, y teniendo en cuenta lo dispuesto por el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo –adicionado por el artículo 4o. de la ley 954 de 2005- la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es competente para asumir el conocimiento del presente asunto por cuanto se trata de definir un conflicto de competencias administrativas entre órganos del orden nacional.
III. TRAMITE
Por Secretaría se procedió a la fijación en lista el 23 de agosto de 2007, por el término de tres días, con el fin de que las partes y las personas que tuvieren interés en el asunto presentaran sus alegatos, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 33 del C.C.A.
Dentro del término de fijación en lista la Procuraduría General de la Nación guardó silencio, en tanto que la Presidenta de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes en escrito del 27 de agosto del año en curso, aduce que es a esa Comisión a la que corresponde adelantar la investigación contra el Señor Ministro del Interior y Justicia de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3o. del artículo 178 superior, que atribuye a la Cámara de Representantes la facultad de “Acusar ante el Senado, cuando hubiere causas Constitucionales, al Presidente de la República, o a quien haga sus veces, …”, y en la ley 5a. de 1992 que consagra que la Comisión es la competente para recibir las quejas que se formulen contra el Presidente de la República o quien haga sus veces.
Asimismo, invoca el artículo 195 de la Constitución que establece “el encargado del Ejecutivo tendrá la misma preeminencia y las mismas atribuciones que el Presidente, cuyas veces hace”, para significar que en el caso que se analiza el doctor Pretel de la Vega actúo con la misma preeminencia, atribuciones y facultades del Presidente de la República, motivo por el cual expidió el Decreto 3242 del 16 de septiembre de 2005, amparado entre otros, por lo establecido en los artículo 189.1 y 303 de la Carta.
Finalmente, cita apartes de la sentencia SU- 047 del 29 de enero de 1999 en la que se analiza la discrecionalidad política en juicio del jefe de Estado para concluir que el Juez Natural para realizar los juicios contra el Jefe de Estado o quien haga sus veces, es el Congreso de la República.
IV. CONSIDERACIONES
1. Delegación de funciones administrativas
El artículo 209 Superior establece los principios, el objeto y el control de la función administrativa. Establece que ésta se encuentra al servicio de los intereses generales y se desarrolla con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad; tiene por objeto el adecuado cumplimiento de los fines del Estado y su control interno se ejerce en los términos que señale la ley. Advierte igualmente la norma, que la actividad de la administración se cumple mediante los mecanismos jurídicos de descentralización, desconcentración y delegación.
En desarrollo de este precepto, la Constitución Nacional prevé en sus artículos 196 y 211, la delegación como una modalidad de acción administrativa, que desde el punto de vista jurídico y administrativo permite la transferencia de funciones administrativas de un sujeto u órgano a otro.
Dicen los artículos citados:
“ARTICULO 196. El Presidente de la República, o quien haga sus veces, no podrá trasladarse a territorio extranjero durante el ejercicio de su cargo, sin previo aviso al Senado o, en receso de éste, a la Corte Suprema de Justicia.
La infracción de esta disposición implica abandono del cargo.
El Presidente de la República, o quien haya ocupado la Presidencia a título de encargado, no podrá salir del país dentro del año siguiente a la fecha en que cesó en el ejercicio de sus funciones, sin permiso previo del Senado.
Cuando el Presidente de la República se traslade a territorio extranjero en ejercicio de su cargo, el Ministro a quien corresponda, según el orden de precedencia legal, ejercerá bajo su propia responsabilidad las funciones constitucionales que el Presidente le delegue, tanto aquellas que le son propias como las que ejerce en su calidad de Jefe del Gobierno. El Ministro Delegatario pertenecerá al mismo partido o movimiento político del Presidente”.
“ARTICULO 211. ULO 211. La ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine. Igualmente, fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades.
La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o revocar aquel, reasumiendo la responsabilidad consiguiente.
La ley establecerá los recursos que se pueden interponer contra los actos de los delegatarios”.
Sin embargo las modalidades de delegación contenidas en los artículos citados difieren entre sí, toda vez que la consagrada en el artículo 196 establece un régimen eminentemente constitucional y señala unas condiciones específicas en materia de funciones presidenciales, cuando se dan las circunstancias de tiempo, modo y lugar previstas en la Carta; en tanto que la del artículo 211 fija el régimen legal de delegación de funciones administrativas y defiere en el legislador su regulación, siempre que la naturaleza de tales funciones lo permita. Este tipo de delegación se encuentra regulada en los artículos 9 a 13 de la ley 489 de 1998.
Ahora bien, respecto del asunto que ocupa a la Sala, es de anotar que la delegación contenida en el artículo 196 Superior, último inciso, sucede exclusivamente cuando el Presidente de la República, sin separarse del cargo y por tanto en condición de tal y en ejercicio de sus funciones, se traslada a territorio extranjero. Para que procede este tipo delegación se requieren requisitos concurrentes, los cuales pueden sintetizarse así: (i) que el Presidente de la República se traslade al exterior, (ii) que el traslado obedezca al ejercicio de su cargo, (iii) las funciones que el Primer Mandatario puede delegar son aquellas que le son propias y las que ejerce en calidad de jefe de gobierno, (iv) el ministro en quien se delegan dichas funciones debe ser el que corresponda según el orden legal de precedencia, pertenecer al mismo partido o movimiento político del Presidente y cumplirlas bajo su propia responsabilidad.
Es importante precisar que el artículo 196 de la Carta Política hace referencia a la posibilidad que tiene el delegante, para el caso el Presidente de la República, de transferir su competencia más no la titularidad de la función, tal como lo sostiene la jurisprudencia constitucional cuando señala “en ese caso uno de los ministros, concretamente aquel a quien corresponda según el orden de precedencia legal ejercerá, temporalmente y bajo su propia responsabilidad, no la presidencia de la república –pues ella sigue a cargo del titular en el extranjero- sino aquellas funciones constitucionales que el Presidente le delegue”
De ahí que en los debates de la Comisión Codificadora del artículo 196 Superior, se dijo:
“Sí, la tradición constitucional colombiana ha sido esa, porque cuando el Presidente viaja por ejemplo, y nombra un Ministro Delegatario, el Ministro no puede estar encargado del poder ejecutivo, porque el Presidente sigue ejerciendo el poder ejecutivo”
En consecuencia se tiene que la delegación prevista en el artículo 196 de la Carta no otorga al Ministro Delegatario la investidura ni el fuero de Presidente de la República, por el contrario, tan sólo le atribuye en su condición de Ministro del Despacho el ejercicio de unas funciones presidenciales.
Ahora bien, en cuanto a la facultad atribuida a la Cámara de Representantes en el numeral 3o. del artículo 178 para “Acusar ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la República o a quien haga sus veces”, conviene precisar que ésta última expresión se refiere a los eventos en que se está frente a falta definitiva del Presidente y del Vicepresidente de la República.
Lo anterior por cuanto la Constitución Política establece que el Vicepresidente reemplazará al Presidente de la República en sus faltas temporales o absolutas, aún en el caso de que éstas se presenten antes de su posesión, como lo señala el artículo 202. Norma que a su vez dispone que en caso de ser absoluta la falta, el Vicepresidente asumirá el cargo hasta el final del período.
De igual manera, al tenor de los artículos 203 y 205 de la Carta, en el evento de que falte el Vicepresidente cuando ejerza la Presidencia de la República, ésta será asumida por un Ministro del Despacho en el orden que establezca la ley, el cual deberá pertenecer al mismo partido o movimiento político y la ejercerá, en calidad de encargado, hasta cuando el Congreso, por derecho propio, dentro de los treinta días siguientes a la fecha en que se produzca la vacancia presidencial, elija al Vicepresidente para que tome posesión de la Presidencia de la República.
A esta situación es que se refiere el artículo 195 ibidem cuando estatuye que “El encargado del ejecutivo tendrá la misma preeminencia y las mismas atribuciones que el presidente, cuyas veces hace”.
2. Facultad disciplinaria del Procurador General de la Nación
La Carta, en el numeral 6o. del artículo 277 al señalar las funciones del Procurador General de la Nación le asigna las de “Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive la de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”.
Igualmente, el Decreto 262 de 2000 “por el cual se modifica la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentran sujetos” establece en el numeral 22 del artículo 7o.:
“ARTICULO 7: FUNCIONES. El Procurador General de la Nación cumple con las siguientes funciones:
(…)
22. Conocer en única instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra el Vicepresidente de la República, los Ministros del Despacho, el Contralor General de la República, el Defensor del Pueblo, el Gerente del Banco de la República y demás miembros de su Junta Directiva, el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá D.C., por faltas cometidas con anterioridad a la adquisición de dicha calidad o durante su ejercicio, en este último caso aunque hayan dejado de ejercer el cargo”. (Negrillas de la Sala).
De lo anterior se desprende que la Procuraduría General de la Nación es el órgano competente para conocer de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los Ministros del Despacho, incluso cuando éstos ostenten la calidad de Delegatarios de funciones presidenciales, toda vez que como se expuso en el acápite anterior, dicha delegación no altera la condición de que se es titular ni atribuye per se fuero Presidencial.
Conforme a lo expuesto, la Sala concluye que el órgano competente para conocer del proceso disciplinario contra del doctor Sabas Pretel De La Vega, en su condición de Ministro Delegatario de funciones presidenciales, es la Procuraduría General de la Nación, entidad a la cual se ordenará remitir la actuación para lo de su cargo.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
RESUELVE:
PRIMERO: DECLARASE competente para conocer del proceso disciplinario contra el doctor Sabas Pretel de la Vega a la Procuraduría General de la Nación.
SEGUNDO: REMITASE la actuación a la Procuraduría General de la Nación, para lo de su cargo.
TERCERO: COMUNIQUESE el contenido de este proveído a la Presidencia de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes.
NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
ENRIQUE J. ARBOLEDA PERDOMO LUIS F. ALVAREZ JARAMILLO
Presidente de la Sala
GUSTAVO E. APONTE SANTOS
TATIANA ANDREA ORJUELA VEGA
Secretaria de la Sala
