Concepto de la Sala de Consulta número 2521 de 2024

 

 

 

                                          CONSEJO DE ESTADO

 

                        SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

 

                         Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán

 

 

 

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticuatro (2024)

Número único: 11001030600020240010600

Radicación interna: 2521

Referencia: Consejo de Veteranos. Ley 1979 de 2019

El Gobierno nacional, por intermedio del ministro de Defensa Nacional, solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado emitir un concepto relacionado con el Consejo de Veteranos, creado en la Ley 1979 de 2019 «por medio de la cual se reconoce, rinde homenaje y se otorgan beneficios a los veteranos de la Fuerza Pública y se dictan otras disposiciones».

I. ANTECEDENTES

El Ministerio de Defensa Nacional puso en consideración de la Sala, algunos antecedentes relacionados con el Consejo de Veteranos creado por la Ley 1979 de 2019, las normas que lo reglamentan y las funciones que cumple. A ese respecto, señaló que de acuerdo con el artículo 27 de la referida normativa, se creó el Consejo de Veteranos, para actuar como órgano interlocutor entre los veteranos y el Gobierno nacional, en los siguientes términos:

Artículo 27. Consejo de Veteranos. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, se conformará un Consejo de Veteranos el cual actuará como órgano de consulta e interlocución entre los Veteranos y el Gobierno nacional.

Parágrafo 1o. El Consejo de Veteranos estará conformado por 9 personas representantes de las diferentes organizaciones de Veteranos, y en su configuración se deberá garantizar la participación de todas las Fuerzas Militares y de Policía, de los diferentes rangos, incluyendo la participación de las Mujeres Veteranas.

Parágrafo 2o. Las organizaciones de Veteranos a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, deberán establecer el mecanismo para elegir los integrantes del Consejo de Veteranos.

El Consejo de Veteranos, según indica, fue reglamentado por el Decreto 1346 de 2020, norma que en su sección 6 establece su objeto, composición, integración y funciones y deberes. En estas disposiciones se determina que el Consejo es el órgano de consulta e interlocución entre los veteranos y el Gobierno Nacional, que tiene por objeto ser un espacio de diálogo e interacción, consulta, discusión, deliberación y participación en iniciativas relacionadas con los veteranos de la Fuerza Pública.

Adicionalmente, en el parágrafo 1 del artículo 2.3.1.8.6.3 del mencionado decreto, que establece la integración del Consejo, se señala expresamente que:

Parágrafo 1. Los miembros del Consejo de Veteranos no tendrán la calidad de servidores públicos.

Aunado a lo anterior, el Consejo de Veteranos, a juicio de esa cartera, no hace parte del Ministerio de Defensa Nacional, como lo demuestra el Decreto 1874 de 2021, que modifica y establece la estructura de esa entidad.

Tampoco hace parte del Viceministerio de Veteranos y del Grupo Social Empresarial del Sector Defensa -GSED, dado que lo conforman cuatro direcciones: Director Centro Corporativo GSED, Dirección General Marítima-DIMAR, Dirección Sectorial de Bienestar y Salud y Dirección de Veteranos y Rehabilitación Inclusiva. Y en esa última área, tampoco se incluye al Consejo de Veteranos, como parte de su estructura.

Por tanto, dado que se trata de un órgano independiente, que no hace parte del Ministerio de Defensa Nacional, ni del Viceministerio de Veteranos y del GSED, ni de la Dirección de Veteranos y Rehabilitación Inclusiva, entiende la cartera de Defensa, que las consultas que se realicen a ese Consejo no son de la competencia de ese Ministerio.

En ese orden de ideas, como el Viceministerio de Veteranos y del GSED recibió, trasladada por competencia, una petición realizada por el señor Luis Yubel Riobo Ortiz, en calidad de presidente de la Junta Directiva de la Fundación Nacional de Veteranos, en la que presentó varios cuestionamientos relacionados con la naturaleza jurídica del Consejo de Veteranos y la calidad de servidores públicos de los consejeros, entre otras inquietudes, considera ese ministerio, que no tiene competencia para resolver dichos interrogantes, pues el Consejo de Veteranos no forma parte del sector defensa, sino que se trata de un órgano colegiado de consulta e interlocución entre los veteranos y el Gobierno nacional.

Adicionalmente, la competencia del viceministerio en relación con los veteranos está establecida en el numeral 10 del artículo 19 del Decreto 1874 de 2021, en cuanto «proponer la política para la atención, bienestar, reconocimiento, exaltación y homenaje, para el mejoramiento de la calidad de vida de los Veteranos de la Fuerza Pública y su núcleo familiar». Es decir, que su función es la de proponer una política con apoyo en la Dirección de Veteranos y Rehabilitación Inclusiva, quien deberá implementarla, pero no tiene competencia en relación con el Consejo de Veteranos.

Por su parte, la Dirección de Veteranos y Rehabilitación Inclusiva, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 24 del Decreto 1874 de 2021, señala como función la de «propiciar, coordinar y promover instancias de diálogo con las organizaciones de Veteranos y sus integrantes, así como apoyar y actuar como facilitador del funcionamiento del Consejo de Veteranos». Es decir, que esa Dirección funciona como apoyo y facilitador en el funcionamiento del Consejo de Veteranos, pero no regula su estructura ni su naturaleza jurídica.

De acuerdo con lo anterior considera que esa cartera ministerial no tiene competencia para resolver las inquietudes presentadas por el peticionario y tampoco existe una autoridad que sea un superior jerárquico de ese Consejo. Por tanto, ya que ni la Ley 1979 de 2021 ni el Decreto 1346 de 2020 establecen su naturaleza jurídica, el ministerio formula la siguiente consulta con base en los interrogantes planteados por el peticionario:

II. PREGUNTAS

«¿Es privada o pública la naturaleza jurídica del Consejo de Veteranos creado mediante la Ley 1979 de 2019 para servir al Gobierno Nacional, al Estado y a la Comunidad en todos sus órdenes como órgano interlocutor, consultor y asesor en materia de política pública para los Veteranos de la Fuerza Pública? ¿Cuál es el régimen jurídico aplicable a dicho órgano?

Si la naturaleza jurídica del órgano consultor Consejo de Veteranos es de carácter público y no privado, ¿cuál es la autoridad competente jerárquica para traer a la vida jurídica -mediante acto administrativo- su propio reglamento interno, Presidencia de la República, Ministerio de Defensa, Viceministerio para los Veteranos y GSED, Dirección de Veteranos o Consejo de Veteranos?

¿Mediante qué clase de acto administrativo debe establecerse el reglamento interno del Consejo de Veteranos, Decreto Nacional, Resolución Ministerial, Acuerdo o Estatuto (Interno), habida cuenta de que este órgano fue creado mediante una ley de la república que le impone funciones y deberes legales y que dicha reglamentación debe contener necesariamente la definición de su naturaleza jurídica, su estructura orgánica, competencias, atribuciones, funciones, procesos, procedimientos internos y financiación para su funcionamiento?

¿Debe otorgársele la calidad de “servidores públicos temporales o transitorios” a estos dignatarios dada su temporalidad en el cargo de 2 años y que deben cumplir unas funciones y deberes legales? ¿Sobre qué situación administrativa se puede amparar su condición de consejeros?

¿En consecuencia tendrían derecho a que se les asigne o podría asignárseles un emolumento de carácter económico como retribución por sus servicios al estado y a la comunidad en cumplimiento de un mandato legal? ¿Cuál sería la figura jurídica y/o contractual de vinculación o contratación para tales efectos?

¿Qué autoridad competente debe dar posesión del cargo a los consejeros del Consejo de Veteranos de la Fuerza Pública?

¿Qué fuerza jurídica tiene el Acta de Asamblea General de Organización de Veteranos que postula y nombra a los dignatarios del Consejo de Veteranos, bajo el entendido de que es un documento privado, frente a la responsabilidad del Estado ante eventuales daños materiales y morales causados a los mismos derivados del ejercicio de la función de estos servidores “particulares”?

¿Dadas las atribuciones, funciones y deberes legales de carácter público que ostentan los miembros del Consejo de Veteranos, cuáles son los entes de control llamados a disciplinarlos, vigilarlos y controlarlos, si esta institución jurídica se considera una institución de carácter privado con funciones públicas?

¿A que autoridad le debe rendir informe de Gestión el Consejo de Veteranos, si no están definidas estas responsabilidades según la norma vigente que lo regula (sic) cuál es la autoridad de la cual depende administrativamente?».

III. CONSIDERACIONES

A. Planteamiento de los problemas jurídicos

De las preguntas formuladas por el Ministerio de Defensa Nacional se desprenden las siguientes inquietudes generales sobre la naturaleza del Consejo de Veteranos:

Si la naturaleza jurídica del Consejo de Veteranos, consagrado en la Ley 1979 de 2019, es privada, ¿cuál es el régimen jurídico que le es aplicable?, ¿Pueden recibir o no remuneración los consejeros por su actividad?, ¿Qué tipo de contratos puede celebrar el Estado con sus miembros y con qué entidad, en caso de que deban ser retribuidos sus servicios?, ¿Cuáles son los entes de control llamados a disciplinar a los consejeros en tal caso y ante qué autoridad deben rendir informe de su gestión?

Además, si se trata de un entre privado, ¿qué fuerza jurídica tiene el Acta de la Asamblea General de Organización de Veteranos que postula y nombra a los dignatarios del Consejo de Veteranos, en cuanto a la responsabilidad del Estado, ante eventuales daños materiales y morales causados por el ejercicio de la función de tales consejeros?

Si la naturaleza jurídica de este consejo es pública, ¿cuál es el régimen jurídico que le es aplicable?, ¿Cuál es la autoridad competente jerárquicamente para traer a la vida jurídica el reglamento interno de ese Consejo y mediante qué tipo de acto administrativo se desarrollaría, especialmente, si se debe definir su estructura orgánica, competencias, atribuciones, funciones, procesos, procedimientos internos y financiación para su funcionamiento?, ¿Se trataría de «servidores públicos temporales o transitorios»-por 2 años-, o qué situación administrativa los ampara? ¿Tendrían derecho a que se les asigne una retribución por sus servicios y cuál sería la figura jurídica y/o contractual de vinculación o contratación para tales efectos?, ¿Qué autoridad debería darles posesión a los miembros del Consejo de Veteranos de la Fuerza Pública?, ¿Cuál es la autoridad de la que depende administrativamente dicho Consejo y ante quien deberían rendir informe de su gestión?

Para dar respuesta a los interrogantes planteados en la consulta, la Sala revisará, a continuación, los siguientes temas jurídicos: i) Consideraciones generales sobre la Ley 1979 de 2019 o «Ley de Veteranos»; ii) Objetivos y finalidades de la Ley 1979 de 2019; iii) Deberes del Gobierno nacional con respecto a los veteranos y sus familias, de conformidad con la Ley 1979 de 2019; iv) Estructura del Ministerio de Defensa Nacional y los cambios generados a partir de la Ley 1979 de 2019; v) La Comisión Intersectorial para la Atención Integral al Veterano y el Consejo de Veteranos de la Fuerza Pública creados por la Ley 1979 de 2019; vi) Los organismos decisorios, de consultoría y coordinación a nivel nacional de la Rama Ejecutiva. Reiteración; vii) La naturaleza de los organismos decisorios, de consultoría y coordinación a nivel nacional de la Rama Ejecutiva y su relación con la Comisión Intersectorial para la Atención Integral al Veterano y con el Consejo de Veteranos; viii) Servidores públicos y particulares que ejercen funciones públicas. Reflexiones frente al caso del personal activo de la Fuerza Pública y su personal con asignación de retiro; ix) Conclusiones generales sobre la situación de los veteranos de la Fuerza Pública y el Consejo de Veteranos.  

B. Desarrollo argumentativo

1. Consideraciones generales sobre la Ley 1979 de 2019 o «Ley de Veteranos»

En atención a las preguntas planteadas y al propósito expresado en la consulta, tendiente a comprender la naturaleza del Consejo de Veteranos y los alcances de las funciones que le fueron asignadas por la ley a esa instancia de interlocución y a sus miembros, la Sala revisará, en primer lugar, la normativa que le dio vida a dicho Consejo, las obligaciones que la Ley 1979 de 2019 le impuso al Gobierno nacional en estas materias, y los cambios que se generaron en la estructura del Ministerio de Defensa, tendientes, en principio, a asegurar el cumplimiento de las obligaciones y beneficios concedidos a los veteranos, por parte de la ley en mención. Interesa, para dar respuesta a algunos de los interrogantes que se le plantean a la Sala, conocer los alcances de la ley y la finalidad del legislador.

1.1. Objetivos y finalidades de la Ley 1979 de 2019

El Legislador profirió la Ley 1979 de 2019, con el objeto de rendir un homenaje y enaltecer, mediante el establecimiento de unos beneficios académicos, sociales, crediticios y de empleo, a los miembros de las Fuerza Pública que ostentan, según esa normativa, la condición de veteranos. Lo anterior, no solo por considerar que tales veteranos con su labor defendieron la soberanía, independencia e integridad del territorio nacional y contribuyeron al mantenimiento de la seguridad, la estabilidad institucional y el ejercicio de los derechos, sino por la carga que tal servicio significó para ellos y para su entorno familia.

La adopción de esta ley se enmarca:

[D]entro de una tendencia cada vez más consolidada de la práctica de los Estados democráticos, que supone el diseño de políticas públicas, así como la incorporación a sus ordenamientos jurídicos de disposiciones que establecen medidas diferenciadas a favor de ciertos miembros de sus Fuerzas Armadas que han prestado un servicio extraordinario en conflictos internacionales o interno. [Énfasis de la Sala]

Tales veteranos, en consecuencia, según la Ley 1979 de 2019, son los integrantes de la Fuerza Pública que cuentan con una asignación de retiro, los pensionados por invalide , los reservistas de hono  , aquellos integrantes que representaron a Colombia en conflictos internacionale y quienes han sido víctimas, en los términos del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011, por hechos ocurridos en el servicio activ.

A su vez, el artículo 30 de la Ley 1979 de 2019 reconoce esa calidad a los miembros de la Fuerza Pública que han fallecido o desaparecido en servicio activo, únicamente por acción directa del enemigo o en combate o en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internaciona.

Con el propósito de favorecer y apoyar el proceso de reincorporación a la sociedad de aquellos veteranos que así lo desean, la ley les concede a tales personas y en algunos casos a su núcleo familia, beneficios que se pretenden consolidar como una política pública en favor de los veteranos, teniendo como referente los principios de honor militar, reconocimiento, eficiencia, solidaridad, focalización y aprovechamiento de los programas sociales existente.

La ley otorga, entonces, a los veteranos y a su núcleo familia algunos de los siguientes beneficios principales:

Honores: a) En cada evento público y masivo, así como en ceremonias oficiales, se podrán realizar actos para conmemorar y honrar a los veteranos. b) Con cargo al presupuesto de la Nación, las capitales de departamento tienen la posibilidad de construir e instalar monumentos que conmemoren a los veteranos y la ley fija el día 10 de octubre de cada año, como el día cívico del veterano. c) Estará a cargo del Ministerio de Defensa Nacional, de los Comandos de cada Fuerza y de la Dirección de la Policía Nacional, en coordinación con el Consejo de Veteranos, el deber de diseñar, conjuntamente, un programa para la preservación y difusión de la memoria de los veteranos de la Fuerza Pública.

Beneficios en programas del Estado: a) Se dará prioridad a los beneficiarios de la ley – los veteranos y su núcleo familiar -, en el acceso a la educación básica, a la capacitación técnica y tecnológica y a la educación superior, en los establecimientos oficiales, y b) se creará un Fondo de Fomento de la Educación Superior para Veteranos, con el fin de otorgar créditos educativos condonables, a aquellos veteranos que hagan parte de una población en vulnerabilidad, o a falta de este, un integrante de su núcleo familiar.

Beneficios en el transporte público: Los beneficiarios de la ley, si los gobiernos locales deciden otorgar este beneficio, podrán acceder a un descuento en las tarifas de los sistemas integrados de transporte masivo.

Beneficios en el incentivo al empleo: Los empleadores que vinculen a beneficiarios que al momento del inicio del contrato de trabajo tengan entre 18 y 40 años, no tendrán que realizar los aportes a Cajas de Compensación Familiar por tales trabajadores afiliados, durante los dos primeros años de vinculación.

Beneficios sociales: Entre otros: a) el Ministerio de Defensa Nacional gestionará convenios y/o alianzas con entidades privadas encargadas de la promoción, organización y realización de eventos de carácter deportivo, musical, teatral y artístico, con el fin de que estos otorguen descuentos a los beneficiarios de la ley, y, en ocasiones, estos eventos para los veteranos serán gratuitos. b) Los veteranos que hayan quedado con secuelas físicas o psicológicas, con ocasión de un conflicto armado de orden nacional o internacional, tendrán todas las garantías para su recuperación integral. El acceso a dicho beneficio será cubierto en su totalidad por el Estado. c) Las entidades públicas y privadas que prestan atención al público, deberán disponer de una ventanilla o filas preferenciales para la atención de los veteranos, y las aerolíneas que operen en territorio colombiano deberán dar prioridad, en el momento de abordar, a estos beneficiarios.  

Beneficios crediticios. El Ministerio de Defensa Nacional podrá gestionar con las entidades bancarias, cooperativas de crédito y demás entidades del sector financiero, una línea de crédito especial para los beneficiarios, con una tasa preferencial de intereses.

Beneficio en la liquidación de la pensión de invalidez:  Los soldados e infantes de marina profesionales, que hayan sido pensionados por invalidez, originada en el servicio, como consecuencia de actos meritorios del mismo, en combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional, tendrán derecho a que el valor de la pensión de invalidez se incremente al último salario devengado por el uniformado estando en servicio activ.  

Otros beneficios: Los veteranos tendrán derecho a importar para su uso personal y libre de cualquier gravamen nacional, un vehículo nuevo de características especiales, acordes a su limitación física o incapacidad permanente. Y quienes se encuentren en algún estado de discapacidad permanente estarán exentos del pago de cualquier tributo e impuesto a la importación de elementos médicos, tecnológicos, estéticos o cosméticos que contribuyan a su rehabilitación.

Por otra parte, la calidad de veterano, de acuerdo con la ley, la reconoce el  Ministerio de Defensa a través de un Registro Único de Veteranos. Pero el veterano que haya sido condenado penalmente por delitos dolosos o sancionado disciplinariamente por conductas gravísimas en actos ajenos al servicio, no podrá acceder a los beneficios de la ley, ni tampoco lo podrá hacer su núcleo familiar.

Finalmente, con el propósito de actuar como órgano de consulta, de diseño, de deliberación, coordinación, orientación y evaluación de las estrategias y acciones necesarias para la materialización de la ley, se creó una Comisión Intersectorial para la Atención Integral al Veterano y una instancia de interlocución entre los veteranos y el gobierno, llamada el Consejo de Veteranos. Órganos de los que se hablará más adelante, en extenso, por ser el centro de los interrogantes planteados por el Ministerio de Defensa Nacional.

Por lo pronto, es pertinente concluir que la Ley 1979 de 2019, dados los beneficios que consagra, tiene la finalidad expresa de conceder un reconocimiento diferenciado a los veteranos de la Fuerza Pública y a su núcleo familiar, como un acto de gratitud por el heroísm, valor y sacrificio desplegado por los veteranos descritos, durante su servicio.

Desde esta perspectiva, esta ley se suma a otras, en las que se han dado reconocimientos diferenciados a los miembros de la Fuerza Pública, y que la Corte Constitucional ha avalad, al considerar que tales «privilegios o prebendas no son contrarias al principio de igualdad, en tanto compensan los riesgos, las pérdidas o los daños a los que estuvieron expuestos [tales miembros], durante el cumplimiento de [su] obligación constitucional.

Al respecto, en la Sentencia C-271 de 2022 esa Corporación recordó en general, sobre el régimen prestacional especial de los miembros de la Fuerza Pública, lo siguiente:

[…] Los citados artículos 217 y 218 de la Constitución corroborarían, de acuerdo con el criterio expresado entonces, que «fue voluntad del Constituyente que la ley determinara un régimen prestacional especial para los miembros de la Fuerza Pública, que necesariamente debe responder a las situaciones de orden objetivo y material a que da lugar el cumplimiento de sus funciones» .

80. Atendiendo estas razones, la Sala Plena ha establecido que la «existencia de prestaciones especiales a favor de los miembros de la [F]uerza [P]ública, lejos de ser inconstitucionales, pretenden hacer efectivos los principios de igualdad material y equidad». Esto es así en la medida en que, en lugar de otorgar privilegios injustificados, contrarios al principio constitucional de igualdad, procuran compensar a los integrantes de la Fuerza Pública por «el desgaste físico y emocional sufrido durante un largo período de tiempo [y] por la prestación ininterrumpida de una función pública que envuelve un peligro inminente» .

81. De lo anterior se sigue que el argumento primordial que justifica la existencia del régimen especial de seguridad social es el riesgo excepcional al que se encuentran expuestos los integrantes de las Fuerzas Armadas. Al respecto, la Corte ha precisado que, de cara al reconocimiento de las prestaciones propias de la seguridad social, no es irrelevante la causa que dé lugar a su causación. Más concretamente, la Corte ha concluido que es legítimo trazar diferenciaciones en la materia cuando el hecho generador de la prestación guarda relación con el peligro excepcional al que se exponen los miembros de la Fuerza Pública: «[T]eniendo en cuenta las distintas actividades desde el punto de vista funcional o material que cumplen los miembros de las Fuerzas Militares, y dado que dentro de su deber profesional se encuentra el de arriesgar la vida, para la Corte es razonable y por lo tanto se justifica el trato diferenciado, a efectos de reconocer una pensión o compensación, según la muerte sea en combate, en misión del servicio o en simple actividad» .

Ahora bien, en cuanto a la Ley 1979 de 2019 y a los beneficios concretos que contiene, la Corte Constitucional tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre algunos de ellos, con ocasión de varias demandas presentadas en contra de esa normativa.

En la Sentencia C-116 de 2021, por ejemplo, esa corporación estudió tres cargos contra la ley indicada: el primero estaba relacionado con una aparente omisión legislativa relativa del inciso primero del artículo 2 de la Ley 1979 de 201, teniendo en cuenta que para los demandantes la definición de veteranos debería incluir solo a los miembros en retiro, pensionados o reservistas de honor de la fuerza pública que cumplieron con decoro su servicio. Por lo que en su criterio, el Legislador debió excluir de la definición de veteranos «a miembros en retiro, pensionados o reservistas de honor de la fuerza pública que estuvieran condenados por infracciones a los DDHH o al DIH o estén siendo juzgados por estas conductas».

El segundo cargo estaba dirigido contra la expresión población vulnerable contenida en el artículo 3 de la Ley 1979 de 2019, usada para referirse a los veteranos. Para los demandantes, los veteranos no son población vulnerable, pues cuentan «con una amplia baraja de servicios para mitigar los efectos del conflicto en sus miembros, así como una destinación específica de recursos y servicios públicos».

El tercer cargo se dirigió, conjuntamente, contra los artículos 6 y 9 de la Ley 1979 de 2019, que establecían mecanismos de promoción de la memoria de los integrantes o exintegrantes de la fuerza pública orientados a realzar su honra, valentía y contribuciones al bienestar general, que para los demandantes podían sobrepasar el papel del poder Ejecutivo en la preservación de la memoria, transgrediendo el derecho a la verdad en su dimensión colectiva.

En esa oportunidad, la Corte concluyó, sobre la acusación inicial, que al revisar el artículo 2.a) y el artículo 25 de la Ley 1979 de 2019, tanto la definición de veteranos como la regla de exclusión de los beneficios por ostentar esa condición,  resultaban compatibles con la Constitución, siempre que se entendiera que de esa noción de veterano debía excluirse «a los retirados de la fuerza pública cuya responsabilidad haya sido declarada en decisión que constituya cosa juzgada por autoridad administrativa o judicial en relación con las graves violaciones a los derechos humanos o los delitos de lesa humanidad».

Sobre el segundo cargo, ese tribunal concluyó que la vulnerabilidad es una categoría normativa prescriptiva que implica deberes especiales de protección a cargo del Estado. Por lo tanto, la Corte indicó que los veteranos, en abstracto, poseen calidades, condiciones, prerrogativas y son beneficiarios de políticas públicas que impiden considerarles globalmente como vulnerables, de conformidad con los parámetros constitucionales. Aunque advirtió que puede haber veteranos que ostenten condiciones de vulnerabilidad, en concreto, que los haga por ese hecho, y no por ser veteranos, acreedores de esa protección reforzada.  

Finalmente, frente al tercer cargo, la Sala Plena afirmó que las obligaciones impuestas a los medios de comunicación, a las plataformas virtuales y al Centro de Memoria Histórica le conferían un privilegio y un espacio público exclusivo a una sola de las visiones o relatos sobre las violaciones a los derechos humanos cometidas en el país. Para la Corte, esa prevalencia ordenada por el Congreso era contraria al sentido plural, deliberativo y polifónico de los procesos de construcción de la verdad y de la memoria histórica.

En consideración a lo anterior, esa corporación decidió la constitucionalidad condicionada y la inconstitucionalidad, respectivamente, de algunas de esas disposiciones demandadas de la citada le.

Recientemente, en la Sentencia C-271 de 2022 antes citada, la Corte Constitucional estudió el artículo 23 de la Ley 1979 de 2019, acusado de ser contrario a la igualdad, porque el legislador habría creado, con la norma, una distinción injustificada entre los soldados e infantes de marina que obtuvieron la pensión de invalidez por enfermedad o accidente de origen común o por enfermedad laboral o accidente de trabajo, frente a los soldados e infantes de marina que la obtuvieron por las razones dichas en la norma demandada. Los primeros, a juicio del accionante, estarían siendo discriminados por no obtener el mismo reconocimiento, en ausencia de una razón suficiente que justifique el trato diferenciado frente a los segundos.

Como en otros momentos esa Corporación ya había reconocido que si bien los veteranos, en sí, no deben ser considerados como población vulnerable, - aunque en determinadas ocasiones puedan serlo-, en esta oportunidad se requería de un test estricto de igualdad en el análisis, por estar de por medio, precisamente, población vulnerable. Luego de esa revisión, la Corte concluyó que, si bien para todos los pensionados por invalidez de las Fuerzas Militares la pérdida de su capacidad laboral representaba un infortunio, no era menos cierto que, en el caso particular de los soldados e infantes de marina cuya situación se analizaba, dicha discapacidad era consecuencia de la ejecución de actos que guardan una relación directa con el mantenimiento del orden constitucional. Bajo esa premisa, y luego de reconocer que el fin que persigue la norma es válido, que la medida es conducente y necesaria, y que los beneficios que procura la medida tienen escasa repercusión en los derechos del grupo poblacional que no fue incluido en el artículo 23 de la Ley 1979 de 2019, pues ellos también gozan en alguna medida de protección especial, la Corte consideró exequible ese precepto.

1.2. Deberes del Gobierno nacional con respecto a los veteranos y sus familias, de conformidad con la Ley 1979 de 2019

La Ley 1979 de 2019 consagra varias obligaciones a cargo del Gobierno nacional relacionadas con el diseño, implementación y evaluación de la política pública en materia de veteranos, y con la valoración y ajuste a los programas sociales y a los arreglos institucionales necesarios para atender a dicha población. A efectos de revisar con detenimiento el alcance de dichas obligaciones, se transcriben a continuación, las normas pertinentes:

Artículo 3o. Principios Rectores de la Facultad Reglamentaria de la Rama Ejecutiva en materia de Veteranos. <Aparte tachado inexequible> El Gobierno nacional tiene el deber constitucional y legal de atender a la población mencionada anteriormente, y deberá propender por su bienestar físico, psíquico y social, en tanto que constituyen una población vulnerable y especial debido a las cargas inusuales de su misión constitucional. Para tal fin, el Gobierno nacional, en cabeza del Ministerio del Interior y el Ministerio de Defensa, y con el concurso de todos los demás Ministerios, deberá diseñar, implementar, evaluar y ajustar periódicamente los distintos arreglos institucionales, políticas públicas y programas sociales dirigidos a los beneficiarios estipulados en el artículo 2o de la presente ley.

La Rama Ejecutiva cuenta con un plazo de diez (10) meses a partir de la vigencia de la presente ley, para reglamentarla y diseñar el primer arreglo institucional dentro de sus Ministerios, así como el paquete de medidas sociales y de política pública de tipo reglamentario en favor de los veteranos, el cual podrá ofrecer más beneficios que los mínimos plasmados en la presente ley.

Posteriormente, el Gobierno nacional deberá evaluar sus políticas públicas por lo menos cada dos (2) años, de acuerdo a los mecanismos e instancias que para el efecto estipule la presente ley y el Ejecutivo en sus decretos reglamentarios.

En el ejercicio de su facultad ejecutiva y reglamentaria, el Gobierno nacional deberá atender al carácter civil de los beneficiarios estipulados en el artículo 2o y a sus necesidades de reincorporación a la vida civil, y deberá obedecer a los principios de Honor Militar, Reconocimiento, Progresividad, No Discriminación, Eficiencia, Solidaridad, Focalización, Aprovechamiento óptimo de los programas sociales existentes en todas sus carteras, Acceso real y efectivo a los derechos de carácter prestacional, y Protección prioritaria de la población más vulnerable dentro del grupo poblacional. [Subrayas y negrilla fuera del original]

A su vez, el artículo 18 de la Ley 1979 de 2019 indica que el Gobierno nacional:  

[D]iseñará una política específica de atención integral en materia de salud mental y cuidado sicológico para los beneficiarios de la presente ley, generando herramientas de seguimiento, monitoreo y atención a los veteranos de la Fuerza Pública y a sus familias. [Énfasis de la Sala].

Por último, en el artículo 21 ibidem, sostiene que las entidades del Estado, dentro de su oferta, deberán incluir programas o criterios de preferencia que beneficien a los veteranos. Además, que el «Gobierno nacional deberá definir los programas y beneficios a otorgar a través de la Comisión Intersectorial para la Atención Integral al Veterano que se creará en la presente ley».

Se destaca de estos preceptos, el establecimiento de obligaciones al Gobierno en materia de diseño, implementación y evaluación de arreglos institucionales, políticas públicas y programas sociales; de reglamentación de lo dispuesto en la ley; de reconocimiento del carácter civil de los beneficiarios de la norma y de la determinación de que el Gobierno cumpla algunos de estos compromisos y obligaciones de ley, a través de las instancias creadas por esa misma normativa, como es el caso de la Comisión Intersectorial para la Atención Integral al Veterano.

En consideración a lo expuesto, se concluye que las disposiciones descritas de la Ley 1979 de 2019 consagran, como deberes del Gobierno:

Atender a los veteranos y propender por su bienestar físico, psíquico y social.

Diseñar una política de atención integral a la salud mental y cuidado psicológico para los beneficiarios de la ley, que incluya herramientas de seguimiento, monitoreo y atención.

Diseñar, implementar, evaluar y ajustar los arreglos institucionales, las políticas públicas y los programas sociales, dirigidos a los veteranos y a su núcleo familiar, a través del Ministerio del Interior y del Ministerio de Defensa, en conjunto con los demás ministerios.

Evaluar esas políticas públicas cada 2 años, de acuerdo con los mecanismos e instancias que señale la Ley 1979 de 2019 y el Ejecutivo, en los decretos reglamentarios.

Definir los programas y beneficios a otorgar a los veteranos, a través de la Comisión Intersectorial para la Atención Integral al Veterano.

Reglamentar la Ley 1979 de 2019 y diseñar el primer arreglo institucional dentro de los ministerios, así como el paquete de medidas sociales y de política pública de tipo reglamentario, en favor de los veteranos, el cual podrá ofrecer más beneficios que los mínimos plasmados en la Ley, en un plazo al Ejecutivo de 10 meses.

En virtud de lo anterior, mediante el Decreto 1346 de 202, el Presidente de la República reglamentó la Ley 1979 de 2019, reconoció el carácter civil de los beneficiarios de la norma y reguló muchos de los reconocimientos establecidos en la ley, así como el objeto y funciones de la Comisión Intersectorial para la Atención Integral al Veterano y las funciones y objetivos del Consejo de Veteranos, como se verá más adelante.

Los cambios introducidos por la Ley 1979 de 2019 y sus decretos reglamentarios,  en cuanto al «arreglo institucional», exigieron paralelamente modificaciones en la estructura del Ministerio de Defensa, para cumplir debidamente con los fines y objetivos de la «Ley del Veterano». En el título siguiente se describirán las modificaciones más relevantes que se introdujeron en el Ministerio de Defensa, para atender a los veteranos, y el alcance y descripción de las funciones impuestas.

Estructura del Ministerio de Defensa Nacional y los cambios generados a partir de la Ley 1979 de 2019

Con el propósito de cumplir las funciones públicas asignadas a las autoridades administrativas competentes encargadas de promover y asistir de manera integral a los veteranos y a su núcleo familiar, así como de reconocer el papel de los entes creados por la Ley 1979 de 2019, - entre ellos el Consejo de Veteranos-, el Ministerio de Defensa Nacional adecuó y amplió su estructura organizacional interna.  

Así, mediante el Decreto 1874 del 2021, se modificó la estructura del Ministerio de Defensa Nacional y se crearon nuevas dependencias, tales como el Viceministerio de Veteranos y del Grupo Social Empresarial del Sector Defensa-GSE, -en adelante Viceministerio de Veteranos-, y la Dirección de Veteranos y Rehabilitación Inclusiva, respectivamente, como áreas dirigidas a la atención integral de los veteranos.

Al Viceministerio de Veteranos le fueron atribuidas, entre otras, las siguientes funciones relevantes con relación a este grupo poblacional (artículo 19):  

Proponer la política de gobierno corporativo y gerencia de las entidades adscritas y vinculadas al Ministerio de Defensa Nacional, así como generar los mecanismos de gestión y funcionamiento organizacional entre ellas y el Ministerio de Defensa Nacional, con sujeción a lo establecido en la ley. 

Proponer la política de bienestar y salud para los miembros de la Fuerza Pública y asistir al ministro de Defensa Nacional en la formulación de políticas en materia de salud para el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional (SSMP), y verificar su cumplimiento, de acuerdo con los lineamientos que se aprueben por parte del Ministerio de Defensa Nacional y del Consejo Superior de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional (CSSMP). 

Proponer la política de rehabilitación integral para los miembros de la Fuerza Pública, dirigir y coordinar el desarrollo y articulación de los planes y programas que conlleven a la operatividad del Sistema de Gestión del Riesgo y Rehabilitación Integral (SGRRI) en el Ministerio de Defensa Nacional.

Proponer la política para la atención, bienestar, reconocimiento, exaltación y homenaje, para el mejoramiento de la calidad de vida de los veteranos de la Fuerza Pública y su núcleo familiar. También, el dirigir el reconocimiento y pago de las pensiones de invalidez y sobrevivientes de los miembros uniformados de las Fuerzas Militares y las pensiones del personal civil no uniformado del Ministerio de Defensa Nacional, de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. 

Y finalmente, ejercer las demás funciones que le sean asignadas y que correspondan a la naturaleza de la dependencia. 

  

Por su parte, el artículo 24 del mismo decreto creó la Dirección de Veteranos y Rehabilitación Inclusiva, como una dependencia del Ministerio de Defensa, con autonomía administrativa y financiera y sin personería jurídica, -de conformidad con el literal j) del artículo 54 de la Ley 489 de 1998-, que tiene las siguientes funciones:

  

Proponer e implementar políticas, lineamientos, planes, programas y estrategias de bienestar, beneficios, reconocimientos, homenaje y demás actividades necesarias para enaltecer la labor realizada por los veteranos de la Fuerza Pública y su núcleo familiar, así como realizar seguimiento y monitoreo. 

Proponer e implementar políticas, planes y programas de rehabilitación inclusiva para los miembros de la Fuerza Pública activos, retirados y demás beneficiarios, de acuerdo con las normas legales vigentes.

Articular y coordinar actividades de gestión interinstitucional.

Centralizar y administrar el Registro Único de Veteranos. 

Propiciar, coordinar y promover instancias de diálogo con las organizaciones de veteranos y sus integrantes, así como apoyar y actuar como facilitador del funcionamiento del Consejo de Veteranos.

Desempeñar la Secretaría Técnica de la Comisión Intersectorial para la Atención Integral al Veterano.

 

Gestionar la consecución de recursos económicos y bienes dirigidos al financiamiento de los proyectos y programas para la población beneficiaria.

Se concluye, en consecuencia, que de acuerdo con los cambios introducidos por la Ley 1979 de 2019, es un deber constitucional y legal del Gobierno nacional atender a los veteranos, y, por lo tanto, diseñar, implementar, evaluar y ajustar los arreglos institucionales, las políticas públicas y los programas sociales correspondientes, con el fin de mejorar sus condiciones de vida y la de su núcleo familiar. Compromisos que, en principio, conforme a la ley en mención, puede desarrollar a través del Ministerio del Interior y de Defensa, en conjunto con los demás ministerios.

En aras de asegurar el cumplimiento de estos objetivos, el Decreto 1874 del 2021 modificó la estructura del Ministerio de Defensa y creó el Viceministerio de Veteranos y la Dirección de Veteranos y Rehabilitación Inclusiva.

Al primero le corresponde proponer la política para la atención, bienestar, reconocimiento, exaltación y homenaje de los veteranos de la Fuerza Pública; y a la Dirección de Veteranos y Rehabilitación Inclusiva le compete proponer e implementar las políticas, los beneficios y reconocimientos realizados a los veteranos; propiciar los diálogos con las organizaciones de veteranos; actuar como facilitador del funcionamiento del Consejo de Veteranos y ejercer la Secretaría Técnica de la Comisión Intersectorial para la Atención Integral al Veteran.

Teniendo en cuenta lo enunciado sobre los cambios estructurales en el organigrama del Ministerio de Defensa, propiciados por la Ley 1979 de 2019, lo cierto es que las entidades indicadas se encuentran ubicadas en dicha cartera, de la siguiente manera:

De lo anterior, se desprende, por tanto, que en el Decreto 1874 del 2021, que modificó la estructura del Ministerio de Defensa y creó el Viceministerio de Veteranos y la Dirección de Veteranos, nada se dijo sobre la creación de otros órganos adicionales y/o estructuralmente dependientes de ese Ministerio. Por el contrario, se le dio a la Dirección de Veteranos la función de promover instancias de diálogo con las organizaciones de veteranos y de apoyar y facilitar el funcionamiento del Consejo de Veteranos, creado por la Ley 1979 de 2009. A su vez, el deber de obrar como Secretaría Técnica de la Comisión Intersectorial para la Atención Integral al Veterano, aunque el Decreto 1346 de 2020 le asignó dicha competencia a la Dirección Sectorial de Bienestar y Salu.

Situación que evidencia, en cualquier caso, que el Consejo de Veteranos no fue incluido en la estructura interna del Ministerio y que la Comisión Intersectorial no podía serlo, por ser un órgano que involucra varios sectores de la administración pública del Sector Defensa. De lo que se deduce que ambas entidades de creación legal conforme a la Ley 1979 de 2019 operan de acuerdo con sus estatutos y la ley; aunque el Consejo de Veteranos requiera para su funcionamiento, del apoyo de la Dirección de Veteranos.

Por último, es importante indicar que el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 «Colombia Potencia Mundial de la Vida», adoptado por la Ley 2294 de 2023, en su artículo 112 estableció que:

El Gobierno nacional a través del Ministerio de Defensa Nacional desarrollará y articulará la gestión interinstitucional para el fortalecimiento de las capacidades de bienestar del Sector Defensa, a la cual accederán de manera preferencial los uniformados activos de la Fuerza Pública y los veteranos, así como sus familias. [Negrillas fuera del original]

De manera tal que de acuerdo con el Plan de Desarrollo más reciente, a ese ministerio le corresponde liderar y articular la gestión interinstitucional en cuanto a las metas de bienestar del Sector Defensa, incluyendo lo que compete a los deberes frente a los veteranos.

Por lo tanto, en consideración a estos preceptos y demás obligaciones previstas en la Ley 1979 de 2019, el Ministerio de Defensa profirió la Política Integral de Bienestar para la Fuerza Pública y sus Familias 2023-2027, que cubre a la población de personal activo y a sus familias, al igual que los derechos y prerrogativas para los jóvenes que prestan el servicio militar, a través de la implementación de un sistema de bienestar integral del Sector Defensa.

A su vez presentó, recientemente, la Política de Atención Integral al Veterano de la Fuerza Pública, que busca organizar un «Sistema Nacional de Atención Integral al Veterano», con el fin de coordinar las actividades del Gobierno nacional con el nivel territorial y los particulares, y así contribuir al mejoramiento de la calidad de vida y adaptación de los veteranos a la vida civi.

La Comisión Intersectorial para la Atención Integral al Veterano y el Consejo de Veteranos de la Fuerza Pública creados por la Ley 1979 de 2019

Teniendo en cuenta que la Ley 1979 de 2019 creó dos instancias específicas de interacción y de consulta dirigidas a darle operatividad a varios aspectos de la «Ley de Veteranos», lo cierto es que para dar respuesta a los interrogantes planteados por el Ministerio de Defensa, es necesario revisar, de un lado, lo establecido por dicha ley y su decreto reglamentario, en el caso de la Comisión Intersectorial de Atención Integral al Veterano, -ya que un representante del Consejo de Veteranos forma parte de esa Comisión-, así como lo fijado por la legislación nacional con respecto del Consejo de Veteranos; y del otro, analizar desde el contexto de la estructura de la administración pública, si la Comisión o el Consejo pueden o no ser entendidos como organismos de consultoría y coordinación de la Rama Ejecutiva del poder público, de conformidad con la Ley 489 de 1998. A continuación, revisará la Sala tales elementos de análisis.

La Comisión Intersectorial para la Atención Integral al Veterano

Como se mencionó, la Ley 1979 de 2019 le impuso al Gobierno nacional el deber de atender a los veteranos y a su núcleo familiar, de diseñar, implementar, evaluar y ajustar las políticas públicas y los programas sociales dirigidos a los veteranos, así como realizar los arreglos institucionales correspondientes, a través del Ministerio de Interior y de Defensa. Igualmente, le asignó la misión de evaluar esas políticas públicas cada 2 años y el deber de definir los programas y beneficios a otorgar a los veteranos, a través de la Comisión Intersectorial para la Atención Integral al Veterano.

En ese escenario, el Título V, Capítulo Único, de la Ley 1979 de 2019, bajo el título de «Comisión Intersectorial para la Atención Integral al Veterano e Instancias de Interlocución», consagró la creación de dos entes relevantes en la definición de la política pública de protección a los veteranos y en la determinación de los beneficios a otorgarles, así: i) la Comisión Intersectorial para la Atención Integral al Veterano y ii) el Consejo de Veteranos.

El artículo 26 de la citada ley regula la Comisión Intersectorial, de la siguiente forma:

Artículo 26. Comisión Intersectorial para la Atención Integral al Veterano. Créase la Comisión Intersectorial para la Atención Integral al Veterano. Esta Comisión actuará como ente de consulta, diseño, deliberación, coordinación, orientación, y evaluación de las estrategias y acciones a desarrollar para la materialización de la presente Ley. También le corresponde el diseño de la Ruta de Atención para los beneficiarios del artículo 2o de la presente ley. [Énfasis de la Sala]. […]

La ley determina, más adelante, que dicha Comisión estará conformada por 15 entidades del Estad y un representante del Consejo de Veteranos, y será presidida por el Ministro de Defensa Nacional o su delegado. El delegado del Ministro debe ser un Viceministro y el delegado de los directores, deberá ser un subdirecto.

La Comisión fue creada, entonces, como un ente intersectorial dedicado a la consulta, diseño, deliberación, coordinación y evaluación de estrategias y acciones destinadas a la materialización de los beneficios consagrados en la Ley 1979 de 2019 y para el diseño de la ruta de atención para los veteranos y su núcleo familiar. Conforme al artículo 21 de la misma ley, también le corresponde a esa Comisión definir los programas y beneficios a otorgar a los veterano.

En consideración a lo expuesto, el artículo 2.3.1.8.5.2. del Decreto reglamentario 1346 de 2020 determinó como competencias de esa Comisión:

1. Hacer seguimiento al cumplimiento de las estrategias, acciones, mecanismos, medidas sociales y de política pública en favor de los veteranos.

2. Coordinar e impulsar las estrategias, acciones, mecanismos, medidas sociales y de política pública en favor de los veteranos.

3. Diseñar los distintos arreglos institucionales, políticas públicas y programas sociales dirigidos a los beneficiarios del artículo 2 de la Ley 1979 de 2019.

4. Diseñar la ruta de atención para los beneficiarios del artículo 2 de la Ley 1979 de 2019.

5. Presentar un informe público anual de la implementación de los arreglos institucionales, políticas públicas y programas sociales en favor de los beneficiarios estipulados en el artículo 2 de la Ley 1979 de 2019.

6. Evaluar por lo menos cada dos (2) años los distintos arreglos institucionales, políticas públicas y programas sociales dirigidos a los beneficiarios del artículo 2 de la Ley 1979 de 2019.

7. Activar canales de consulta entre las diferentes entidades públicas nacionales y territoriales y el Consejo de Veteranos.

8. Autorizar la creación de mesas de trabajo para atender temas específicos, para lo cual se podrá invitar expertos en la materia.

9. Expedir su propio reglamento.

10. Las demás que sean necesarias para el cumplimiento de su objeto y que sean acordes con su naturaleza.

El Decreto 1346 de 2020 también estableció una Secretaría Técnica para la Comisión Intersectorial descrita, en cabeza del Ministerio de Defensa Nacional - Dirección de Bienestar Sectorial y Salud -, que debe contar con un grupo de trabajo permanente y especializad, con el fin de cumplir las obligaciones también establecidas para esa Secretaría, en el decreto reglamentario en mención.

El Consejo de Veteranos

La Ley 1979 de 2019 creó el Consejo de Veteranos, como un espacio de interlocución entre las organizaciones de veteranos y el Gobierno.

Los principales interrogantes que se plantean en esta consulta giran alrededor de la naturaleza de este Consejo de Veteranos y de las funciones que cumple, así como de su relación o vinculación con las dependencias ya descritas del Ministerio de Defensa.

Para responder a la materia consultada, se hace necesario revisar la finalidad y objetivos del Legislador al crear dicho Consejo, así como evaluar, conforme a lo enunciado en la ley y en su reglamentación, el alcance y la naturaleza de sus atribuciones.

Antecedentes Legislativos relacionados con la creación del Consejo de Veteranos

Dentro del trámite legislativo que culminó con la expedición de la Ley 1979, sólo hasta el informe de ponencia para segundo debate en Cámara, se introdujo el artículo 27, que dio origen al Consejo de Veteranos. En efecto, los Proyectos de Ley 23 y 24  de 2018, ambos dirigidos a apoyar y a exaltar a los veteranos de la fuerza pública, fueron acumulados por la Mesa Directiva de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes y tramitados de manera consolidada.

El primero de esos proyectos definía el concepto de veterano e implementaba una serie de beneficios, relacionados con la creación de diferentes programas del Estado, en materia de educación (Fondo Educativo parara los veteranos); transporte (descuentos en sistemas de transporte masivo), incentivos para el fomento de su empleo, beneficios en programas asistenciales, eliminación de aranceles en la importación de vehículos adecuados a la discapacidad física correspondiente, así como la creación de la Comisión Intersectorial para la Atención Integral al Veterano, como órgano consultivo, de coordinación y orientación de las estrategias o acciones a ejecutar para la materialización de la ley.

El segundo proyecto contenía algunas normas similares, que incluían además, una definición diversa sobre la noción de veterano, beneficios crediticios en materia de vivienda y un artículo especial que señalaba las circunstancias y condiciones en las que el veterano podía perder tales beneficios.

El articulado se consolidó de manera conjunta para darle trámite legislativo, y en cuanto a las instituciones necesarias para asegurar el cumplimiento a la ley, se consagró sólo la creación de una Comisión Intersectorial para la Atención Integral al Veterano, como órgano consultivo, conformado por cada una de las entidades del sector público que tenían injerencia en el desarrollo de los reconocimientos e incentivos que otorgaba la ley y aquellas que ejecutaban programas, en beneficio de esa población.  

De este modo, el Consejo de Veteranos sólo surgió hasta el Informe de Ponencia para Segundo Debate en la Cámara, -Gaceta 915 de 2018-, en el que los representantes Carlos Adolfo Ardila Espinosa, Gustavo Londoño García y Anatolio Hernández Lozano, como ponentes, propusieron un artículo nuevo referido a los mecanismos de seguimiento a la política pública de veteranos e interlocución con las instituciones responsables, del siguiente tenor:

Artículo 26. Consejo de Veteranos. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, se conformará un Consejo de Veteranos el cual actuará como órgano de consulta e interlocución entre los Veteranos y el Gobierno nacional. //Parágrafo 1°. El Consejo de Veteranos estará conformado por 9 personas representantes de las diferentes organizaciones de Veteranos, y en su configuración se deberá garantizar la participación de todas las Fuerzas Militares y de Policía, oficiales, suboficiales y soldados, de las mujeres Veteranas y del núcleo familiar de los Veteranos. //Parágrafo 2°. Las organizaciones de veteranos a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, deberán establecer el mecanismo para elegir los integrantes del Consejo de Veterano.

El fundamento esgrimido para la inclusión de este artículo fue el siguiente:

Como se manifestó anteriormente, otra de las principales inquietudes de la población afectada con este proyecto de ley es la de los mecanismos de seguimiento e interlocución entre el Gobierno nacional y los Veteranos.

El texto original contempló la creación de un comité intersectorial. Frente a esto, se manifestó por parte de diversos ciudadanos y entidades, que estos no siempre operan de manera eficiente, y que antes que procurar el diseño de políticas públicas progresivas y efectivas, se convierten en escenarios de veto en donde el pretexto de la escasez de recursos impide cualquier tipo de mejora en las políticas públicas. Además, la Comisión Intersectorial no necesariamente garantiza la participación de la población beneficiada, en tanto que se trata de un foro de entidades del Estado.

Por tal razón se incluyó, con el aval de Ministerio de Defensa, la creación de un Consejo de Veteranos, instancia que servirá de mecanismo de interlocución y consulta entre éstos y el Gobierno nacional. Dicho Consejo estará conformado por nueve (9) personas que representen diferentes organizaciones de Veteranos, que deberán establecer sus mecanismos de elección de integrantes del Consejo de Veteranos atendiendo al deber de representar todas las Fuerzas, a los Oficiales, Suboficiales y soldados, infantes o patrulleros, a las Mujeres Veteranas, y a las Viudas o integrantes del núcleo familiar. Además de esto, se incluyeron funciones y responsabilidades puntuales a cargo del Comité Intersectorial para los Veteranos, como lo son el diseñar y evaluar las políticas públicas y las rutas de atención, entre otras que podrá asignar la Rama Ejecutiva al reglamentar la presente ley. [Énfasis de la Sala].

Aprobado el proyecto en primer y segundo debate en esa Cámar , pasó al Senado bajo el número 256 de 201. En el Informe de ponencia para primer debate en el Senad se suprimió del artículo 26 la expresión «y del núcleo familiar de los veteranos», sin explicación adicional, más allá de la tacha de esa fras. Dicha determinación significó, en cualquier caso, que sólo quienes fueran directamente veteranos y no los miembros de su núcleo familiar, podrían formar parte del Consejo de Veteranos.  

El texto así modificado, fue aprobado en el Informe de Ponencia para Segundo debate del Proyecto de Ley número 256 de 2019 Senad. Sin embargo, en el debate en la Plenaria del Senado se incluyó una proposición adicional al artículo 26 indicado, en el siguiente sentido:

Ahora en el 26, dice: se le agrega, es el parágrafo primero, el Concejo de Veteranos estará conformado por 9 personas representantes de las diferentes organizaciones de veteranos y en su configuración se deberá garantizar la participación de todas las Fuerzas Militares y de Policía. Y lo que se le agrega, está en negrilla y dice: de los diferentes rangos, incluyendo la participación de las mujeres veteranas. Eso es lo que se le agrega en este artículo, señor President. [Énfasis de la Sala].

Ahora bien, de conformidad con los artículos 161 de la Constitución y 186 de la Ley 5ª de 1992, se configuró, entonces, una Comisión Accidental de Conciliación entre Senado y Cámara para resolver las diferentes posturas frente al articulado de la ley, en la que la comisión acogi la siguiente decisión:

Texto Definitivo Plenaria Cámara	Texto Definitivo Plenaria Senado	Acoge
Artículo 26. Consejo de Veteranos. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, se conformará un Consejo de Veteranos el cual actuará como órgano de consulta e interlocución entre los Veteranos y el Gobierno nacional. Parágrafo 1°. El Consejo de Veteranos estará conformado por 9 personas representantes de las diferentes organizaciones de Veteranos, y en su configuración se deberá garantizar la participación de todas las fuerzas Militares y de Policía, oficiales, suboficiales y soldados, de las Mujeres Veteranas y del núcleo familiar de los Veteranos. Parágrafo 2°. Las organizaciones de veteranos a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, deberán establecer el mecanismo para elegir los integrantes del Consejo de Veteranos.	Artículo 26. Consejo de Veteranos. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, se conformará un Consejo de Veteranos el cual actuará como órgano de consulta e interlocución entre los Veteranos y el Gobierno nacional. Parágrafo 1°. El Consejo de Veteranos estará conformado por 9 personas representantes de las diferentes organizaciones de Veteranos, y en su configuración se deberá garantizar la participación de todas las Fuerzas Militares y de Policía, de los diferentes rangos, incluyendo la participación de las Mujeres Veteranas. Parágrafo 2°. Las organizaciones de Veteranos a partir de la entrada en vigencia de la presente le	SENADO SENADO CAMARA

En el caso del artículo 26 en mención, el resultado de la conciliació fue el texto que corresponde hoy al artículo 27 de la Ley 1979 de 2019, cuya aprobación final se dio efectivamente, como corresponde, en las plenarias de Senado y Cámar.

Estos antecedentes permiten concluir que el legislador creó el Consejo de Veteranos, con la intención de asegurar que el diseño de las políticas públicas progresivas y efectivas en estas materias, no excluyera la participación de la población beneficiada. Por lo tanto, acorde con ese objetivo, el Consejo de Veteranos opera como órgano de interlocución con el Gobierno en el tema de veteranos y uno de sus representantes participa en las decisiones de la Comisión Intersectorial, orientadas al diseño y desarrollo de las políticas públicas de ese sector.

Características y funciones generales del Consejo de Veteranos de la Fuerza Pública y de sus representantes de acuerdo con su regulación legal y reglamentaria

El artículo 27 de la Ley 1979 de 2019 reza lo siguiente:

Artículo 27. Consejo de Veteranos. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, se conformará un Consejo de Veteranos el cual actuará como órgano de consulta e interlocución entre los Veteranos y el Gobierno nacional.

Parágrafo 1o. El Consejo de Veteranos estará conformado por 9 personas representantes de las diferentes organizaciones de Veteranos, y en su configuración se deberá garantizar la participación de todas las Fuerzas Militares y de Policía, de los diferentes rangos, incluyendo la participación de las Mujeres Veteranas.

Parágrafo 2o. Las organizaciones de Veteranos a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, deberán establecer el mecanismo para elegir los integrantes del Consejo de Veteranos. [Subraya y negrilla fuera del original].

La norma enunciada, como se observa, crea una instancia de interlocución entre las organizaciones de veteranos y el Gobierno denominada Consejo de Veteranos, conformada por 9 representantes de diversas organizaciones de veteranos, que deben estar registradas ante la cámara de comercio.

Tales organizaciones eligen a los miembros del Consejo de Veteranos, por lo que en su selección deben participar todas las asociaciones de veteranos de la Fuerza Pública, incluyendo al Ejército, Armada, Fuerza Aérea, y Policía, dado que ese Consejo opera como la instancia máxima de representación de los veteranos.

De la misma forma, la integración del Consejo debe incluir a todas las Fuerzas Militares y de Policía, en sus diferentes rangos, incluyendo en su conformación a las Mujeres Veteranas.

El Decreto 1346 de 2020, que reglamenta la referida ley, cualifica a los miembros del Consejo de Veteranos de la siguiente manera:

Artículo 2.3.1.8.6.3. Integración del Consejo de Veteranos. Integran el Consejo de Veteranos los siguientes miembros:

1 Un Oficial retirado o pensionado por invalidez de las Fuerzas Militares

2.Un Oficial retirado o pensionado por invalidez de la Policía Nacional de Colombia

3.Un Suboficial retirado o pensionado por invalidez de las Fuerzas Militares

4.Un Suboficial retirado o pensionado por invalidez de la Policía Nacional de Colombia

5. Un Miembro del nivel ejecutivo retirado o pensionado por invalidez de la Policía Nacional de Colombia

6. Un Agente retirado o pensionado por invalidez de la Policía Nacional de Colombia

7. Un Soldado Profesional o Infante de Marina Profesional retirado o pensionado por invalidez de las Fuerzas Militares

8. Una Mujer oficial o suboficial pensionada por invalidez o retirada de las Fuerzas Militares o una mujer oficial, suboficial, miembro del nivel ejecutivo o agente pensionada por invalidez o retirada de la Policía Nacional de Colombia

9. Un soldado regular o infante de marina regular pensionado por invalidez de las Fuerzas Militares

Parágrafo 1. Los miembros del Consejo de Veteranos no tendrán la calidad de servidores públicos. [Subraya fuera del original]

Se destaca del decreto, en consecuencia, que no sólo establece las calidades de cada uno de los representantes que forman parte o que deberán hacer parte del Consejo de Veteranos, sino que establece que no son servidores públicos.

En cuanto a las funciones y deberes asignados en concreto a dicho Consejo, el Decreto 1346 de 2020 las describe así:

Artículo 2.3.1.8.6.4. Funciones y Deberes. Son funciones y deberes del Consejo de Veteranos las siguientes:

1. Respetar y cumplir la Constitución, las leyes y los reglamentos.

2. Estudiar los arreglos institucionales, políticas públicas y programas sociales presentados por las entidades que conforman la Comisión Intersectorial para la Atención Integral al Veterano.

3. Analizar la información que presentan las entidades que conforman la Comisión Intersectorial para la Atención Integral al Veterano.

4. Presentar iniciativas, proyectos y/o propuestas a consideración de la Comisión Intersectorial para la Atención Integral al Veterano.

5. Señalar los lineamientos generales de organización, orientación y funcionamiento del Consejo de Veteranos.

6. Determinar los informes, estudios y propuestas que deban ser presentados a consideración de la Comisión Intersectorial para la Atención Integral al Veterano.

7. Expedir su propio reglamento 

8. Las demás que le señale la Ley y los reglamentos

Ahora bien, es pertinente señalar que el artículo 26 de la Ley 1979 de 2019 determina que un representante del Consejo de Veteranos tiene participación en la Comisión Intersectorial para la Atención Integral al Veterano; ente en el que se discute, se define y se evalúa la política pública de protección a los veteranos y se determinan sus beneficios, como ya se mencionó previamente.

Dicho representante, como miembro de esa Comisión Intersectorial, -de la que forman parte además 15 entidades más del Estado-, participa en el diseño y evaluación de esa política pública y en la toma de decisiones ligadas con la determinación de los beneficios que se les conceden a los veteranos.  

Conforme al citado artículo 26 de la Ley en mención, así como al parágrafo 6 de esa misma normativ, todos los miembros de la Comisión Intersectorial para la Atención Integral al Veterano, salvo el Director del Departamento de Prosperidad Social, participan con voz y voto en esa instancia, y por ende, intervienen en la toma de decisiones que impactan y orientan a la Administración, en materia de veteranos.

En tal sentido, los miembros de la Comisión Intersectorial y concretamente el delegado del Consejo de Veteranos, participan con voz y voto en la toma de decisiones en dicha comisión, ente al que le corresponde ejercer funciones de naturaleza pública, dirigidas a diseñar, coordinar, impulsar y evaluar los arreglos institucionales, la política pública y los programas sociales de los veteranos; todo lo cual está encaminado a asegurar y orientar todas las actuaciones de la Administración en materia de protección a los veteranos, con un impacto directo en sus derechos y en el desarrollo y evaluación de sus prerrogativas y beneficios, conforme a la ley.

Como tales políticas públicas y decisiones administrativas en modo alguno pueden ser definidas, desarrolladas y evaluadas por particulares, ciertamente se trata de acciones de gobierno de naturaleza pública, que buscan dar respuestas a las diversas demandas de los veteranos; y en la cual, se reitera, participa un representante del Consejo de Veteranos.

Aunado a lo anterior, entre las funciones que le designa directamente la Ley 1979 de 2019 al Consejo de Veteranos, se tiene que en el artículo 9 ibidem, se estipula, además, que el Ministerio de Defensa Nacional, el Comando General de las Fuerzas Militares, los Comandos de cada Fuerza y la Dirección de la Policía Nacional, en coordinación con el Consejo de Veteranos, diseñarán un Programa para la preservación y difusión de las memorias de los veteranos de la Fuerza Pública.

El artículo reza lo siguiente:

Artículo 9o. Preservación de la memoria histórica. El Ministerio de Defensa Nacional, el Comando General de las Fuerzas Militares, los Comandos de cada Fuerza y la Dirección de la Policía Nacional, en coordinación con el Consejo de Veteranos, conjuntamente diseñarán un Programa para la preservación y difusión de las memorias de los Veteranos de la Fuerza Pública, e incorporarán al pénsum académico de las Escuelas de Formación militar y policial una cátedra obligatoria como espacio para promover el aprendizaje y estudio de las mismas.

Con respecto a dicha disposición, el Decreto 1346 de 2020 reglamentó, en un sentido muy similar, el alcance de esa competencia, así:  

Artículo 2.3.1.8.2.7. Programa para la preservación y difusión de las memorias de los Veteranos. Coordínese entre el Ministerio de Defensa Nacional - Dirección de Capital Humano, Comando General de las Fuerza Militares, Comandos del Ejército Nacional, Armada Nacional y Fuerza Aérea Colombiana, la Dirección General de la Policía Nacional y un representante del Consejo de Veteranos, el diseño de un programa para la preservación y difusión de las memorias de los Veteranos de la Fuerza Pública y el pensum académico de una cátedra que promueva el aprendizaje y estudio de las mismas, en las escuelas de formación militar y policial.

Se trata, entonces, de otra función pública asignada por la Ley 1979 de 2019 a un representante del Consejo de Veteranos, dirigida a que conjuntamente con los más altos mandos de la Fuerza Pública diseñe un programa de preservación y difusión de la memoria histórica de los veteranos y un pensum académico correspondiente, que sea impartido sobre ese tema, a todas las escuelas de formación de la Fuerza Pública.

A ese respecto, se recuerda que de conformidad con la Sentencia C-116 de 2021 de la Corte Constitucional, el artículo 9 de la Ley 1979 de 2019 fue declarado parcialmente inexequible, pues la Corte acogió algunas de las acusaciones de la demand, sobre el quebrantamiento del derecho a la verdad. En efecto, para la Corte el derecho a la verdad significa la atribución que tiene cada pueblo de conocer la verdad sobre los acontecimientos sucedidos y las circunstancias que llevaron a la perpetración de los crímenes y el de recordar la historia de su opresión como parte de su patrimonio. Por ende, el derecho de las víctimas implica el derecho imprescriptible a conocer la verdad sobre las circunstancias en las que se cometieron las violaciones, especialmente en contextos de justicia transicional.

La jurisprudencia de esa corporación ha construido, por tanto, una serie de reglas que dotan de contenido al derecho fundamental a la verdad. Y en ese ámbito de protección establece obligaciones para todas las autoridades del Estado y para los particulares, y limita el margen de configuración del Congreso cuando este crea espacios privilegiados o confiere prevalencia a una sola de las visiones de la verdad.

La Corte consideró, que dado que la verdad es plural y se presenta en forma de deliberación, tiene diferentes versiones y todas operan en un entorno de igualdad. Por lo tanto, la diferencia epistémica entre versiones depende del grado de verificación de cada una de ellas. De allí que se requiera el contraste, la verificación, la pluralidad e igualdad en la construcción de la verdad general, exigencias que se pierden cuando se establece una visión oficial de la verdad o cuando se permite que una sola de las versiones sea difundida con preferencia.

En ese contexto, para la Corte Constitucional, los veteranos de las fuerzas armadas son actores fundamentales en los procesos de memoria y de construcción de la verdad. Su participación en todos los espacios institucionales es esencial y es una condición necesaria para que exista una verdad plena. No obstante, ni su visión individual, ni su perspectiva institucional pueden ser consideradas como privilegiadas. Razón por la cual, esa Corporación consideró inconstitucional el que se les diera un espacio exclusivo para exaltarles en los medios de comunicación, en el Museo de la Memoria y en el Programa de Derechos Humanos.

No obstante, en lo que concierne al último párrafo del artículo 9 en menció, la Corte consideró que este era exequible, por cuanto:

Esta [medida] no obliga a desarrollar ese relato en un espacio público privilegiado, sino que impacta un área concreta y determinada. En efecto, este orden solo opera en el ámbito de la educación especializada que se imparte en las Escuelas Militares y de Policía. En estas instituciones existe un contexto de formación específica y, por ello, esas academias también gozan de autonomía. La independencia de esas entidades de formación especializada les confiere un ámbito de libertad para diseñar sus planes educativos e incluir cátedras relacionadas con la instrucción y el honor militar o los actos heroicos de los veteranos. Por esa razón, la Corte declarará la inexequibilidad de los artículos 6 y 9 de la Ley 1979 de 2019 con la única excepción de las disposiciones que incluyen la cuarta medida que se considera compatible con la Constitución (tabla 6).

De esta decisión constitucional se contrae que, la función de diseñar el programa para la preservación y difusión de la memoria histórica de los veteranos e incorporarla al pénsum obligatorio que será impartido en todas las escuelas de formación militar y de policía supone, paralelamente, determinar una visión particular sobre la verdad histórica perteneciente a los veteranos de la Fuerza Pública. Una función que no puede estar en manos de los particulares, sino que resulta ser de naturaleza pública, puesto que es un compromiso que le corresponde al Ministerio de Defensa Nacional, al Comando General de las Fuerzas Militares y a la Dirección de la Policía Nacional, como las máximas autoridades del sector defensa, y al representante del Consejo de Veteranos, quien participa conjuntamente con los otros funcionarios enunciados, en dicha determinación.

Se entiende que, por la relevancia de los temas involucrados, el representante del Consejo de Veteranos no funge simplemente como una especie de «asesor» sin mayor incidencia ni participación, en la toma de decisiones relevantes sobre el contenido del programa. De hecho, cuando la ley habla de un «diseño conjunto» en materia de preservación de la memoria histórica de los veteranos, da cuenta de que se trata de la definición de fondo sobre ese programa, lo que implica una toma de decisiones en su construcción conjunta, atribuciones que son de naturaleza pública, al visibilizar la verdad histórica de los veteranos y tratarse de un programa que se impone como pénsum académico obligatorio en todas las Escuelas de Formación de la Fuerza Pública.  

El resto de las funciones atribuidas al Consejo de Veteranos consagradas en el Decreto reglamentario 1346 de 2020, lo definen como un espacio de diálogo e interacción, consulta, discusión, deliberación, participación y proposición de iniciativas relacionadas con los asuntos relevantes para los veteranos de la Fuerza Públic, que no se constituyen como función pública.

Se concluye, en consecuencia, luego de revisar los preceptos señalados y los atributos de otros organismos en los que participan representantes del Consejo de Veteranos, que:

Una lectura integral de la Ley 1979 de 2019 permite afirmar que, esa ley tiene como objetivo el conceder beneficios y proporcionar políticas de bienestar, así como rendir homenaje y enaltecer la labor de los veteranos y de su núcleo familiar (Art. 1).

Bajo esa óptica, los órganos que crea la Ley, esto es, la Comisión Interinstitucional para la Atención Integral al Veterano y el Consejo de Veteranos, están pensados como mecanismos establecidos para promover la materialización y el desarrollo de la ley.

En lo que concierne a la política pública para los veteranos, la Comisión Intersectorial para la Atención Integral al Veterano es la que diseña, delibera, coordina, orienta, y evalúa las estrategias y acciones a desarrollar para la materialización de la Ley y el desarrollo de esos objetivos. También, es a la que le corresponde el diseño de la Ruta de Atención para los beneficiarios de la ley.  

El Decreto 1346 de 2020, en desarrollo del artículo 26 de Ley 1979 de 2019, determina para esa Comisión las funciones concretas de: (i) Coordinar e impulsar las estrategias, acciones, mecanismos, medidas sociales y de política pública en favor de los veteranos. (ii) Diseñar los distintos arreglos institucionales, políticas públicas y programas sociales dirigidos a los beneficiarios del artículo 2 de la Ley 1979 de 2019. (iii) Diseñar la ruta de atención para los beneficiarios del artículo 2 de la Ley 1979 de 2019 y (iv) Evaluar por lo menos cada dos (2) años, los distintos arreglos institucionales, políticas públicas y programas sociales dirigidos a los beneficiarios del artículo 2 de la Ley 1979 de 2019.

Por lo tanto, el resultado final de la toma de decisiones de la Comisión Intersectorial para la Atención Integral al Veterano, es un acto de gobierno dirigido a diseñar, coordinar, impulsar y evaluar los arreglos institucionales, la política pública y los programas sociales de los veteranos, lo cierto es que se trata de funciones que son claramente públicas, pues están dirigidas a asegurar y orientar las actuaciones del gobierno en materia de protección a los veteranos, con un impacto directo en sus derechos y en el desarrollo y evaluación de sus prerrogativas y beneficios conforme a la ley.

En ese contexto, el representante del Consejo de Veteranos ante la Comisión Intersectorial para la Atención Integral al Veterano que actúa en esa comisión con voz y voto, de acuerdo con el artículo 26 de la citada ley,  participa en la toma de decisiones de la política pública en materia de veteranos, y cumple por tanto, en su calidad de miembro de la Comisión, funciones públicas.

Lo anterior se predica igualmente de la función pública asignada por la Ley 1979 de 2019, en el artículo 9, a un representante del Consejo de Veteranos, dirigida a que conjuntamente con los más altos mandos de la Fuerza Pública, diseñe un programa de preservación y difusión de la memoria histórica de los veteranos y un pensum académico correspondiente, que sea impartido sobre ese tema, a todas las escuelas de formación de la Fuerza Pública, conforme a lo previamente mencionado.

Las demás funciones atribuidas al Consejo de Veteranos en su calidad de   órgano de consulta e interlocución entre el Gobierno y los veteranos, así como las de estudiar los arreglos institucionales, las políticas públicas y los programas sociales y/o analizar la información que presentan las entidades que conforman la Comisión Intersectorial, y las de presentar iniciativas, proyectos y/o propuestas a consideración de la Comisión Intersectorial para la atención integral al veterano, junto con las demás que determine la ley, no constituyen funciones públicas, pues se trata de actuaciones que se desarrollan en el marco de la actividad de consulta e interlocución entre los veteranos y el Gobierno, y no son vinculantes ni obligatorias para la administración.  

En consideración a lo expuesto y en virtud de lo enunciado en la ley, el Consejo de Veteranos, en general, tiene autonomía funcional, es decir, no está subordinado a la voluntad de otra persona, entidad o autoridad superior en cuanto a las determinaciones que tome conforme a su organización interna, por lo que puede expedir su propio reglamento y tomar las determinaciones que sean del caso, sobre el cumplimiento de las funciones que le atribuye la ley.

No obstante, es pertinente revisar, -como se hará a continuación-, si eventualmente, ante el silencio de la Ley de Veteranos, el Consejo de Veteranos puede ser considerado o no, un organismo de consultoría y coordinación de la Rama ejecutiva a nivel nacional, que por ese hecho forme parte de la administración.  

Los organismos decisorios, de consultoría y coordinación a nivel nacional de la Rama Ejecutiva. Reiteració

2.3.1. Características y atribuciones de tales organismos

En ejercicio de la función prevista en el artículo 150, numeral 7, de la Constitución, el Congreso de la República expidió la Ley 489 de 1998, cuyo artículo 39 dispone sobre la conformación de la Administración Pública lo siguiente:

Artículo 39. Integración de la Administración Pública. La Administración Pública se integra por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público y por los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano. […]

En cuanto a la creación o constitución de estos organismos, le corresponde a la Ley, por iniciativa del gobierno, la creación de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y de los demás organismos y entidades administrativas nacionales (art. 49 ibidem.

La Rama Ejecutiva del poder público, tanto en el orden nacional como en el territorial (departamental, distrital y municipal), se distingue, además, entre el sector central y el sector descentralizad.

El sector central está conformado por aquellas dependencias y organismos principales, encargados de fijar e implementar las políticas del gobierno respectivo, establecer las metas y prioridades, y dirigir la gestión administrativa en sus diferentes campos de acción (sectores administrativos. Y el sector descentralizado está constituido por las entidades descentralizadas por servicios, que son personas jurídicas públicas, dotadas de autonomía administrativa, patrimonial y técnica, pero sujetas a un control político y a la suprema dirección del órgano del sector central al cual se encuentran adscritas o vinculadas («control de tutela»). Dichas entidades se crean para la ejecución de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales y comerciales determinadas (Ley 489 de 1998, artículo 68.

Ahora bien, en cuanto al sector central a nivel nacional, los artículos 4 y 44 de la Ley 489 de 1998 aluden a los sectores administrativos, y establecen que estos están integrados por el Ministerio o Departamento Administrativo, las superintendencias y demás entidades que la ley defina como adscritas o vinculadas a aquéllos, según corresponda a cada área.

A su vez, el artículo 38 de la misma Ley 489 de 1998 establece la existencia de órganos integrados por altos funcionarios de varios sectores administrativos, con o sin la participación de representantes del sector privado, que como regla general tienen funciones de dirección, asesoría y coordinación e inclusive, por expresa disposición legal, también tienen funciones decisorias y vinculante. Sobre ellos, el artículo 38 que se describe, reza lo siguiente:

Artículo 38. Integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden Nacional. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades:

1. Del Sector Central:

a) La Presidencia de la República;

b) La Vicepresidencia de la República;

c) Los Consejos Superiores de la administración;

[…]

2. Del Sector descentralizado por servicios:

[…]

Parágrafo 2o. Además de lo previsto en el literal c) del numeral 1o. del presente artículo, como organismos consultivos o coordinadores, para toda la administración o parte de ella, funcionarán con carácter permanente o temporal y con representación de varias entidades estatales y, si fuere el caso, del sector privado, los que la ley determine. En el acto de constitución se indicará el Ministerio o Departamento Administrativo al cual quedaren adscritos tales organismos. [Subrayas de la Sala]

En efecto, en ejercicio de la gestión administrativa que les corresponde y conforme al mandato constitucional establecido en el artículo 209 de la Carta, las autoridades administrativas en general, entre sus múltiples responsabilidades, tienen la de  «coordinar sus actuaciones, para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado».

Al respecto, el artículo 6º de la Ley 489 de 199 establece el principio de coordinación en la actuación administrativa, que propende por asegurar esa acción y la «colaboración» entre las autoridades administrativas, con el fin de lograr los cometidos estatales y facilitar el ejercicio de sus funciones. Ese mismo artículo alude a su vez, a la organización de la Administración por sectores administrativos y a los comités sectoriales.

Para lograr dichos cometidos, en los términos de la citada Ley 489 de 1998 – en atención a los artículos 38 y al 45 ibidem, se tipifican tres clases de organismos de coordinación o consultivos, a sabe:

Los Consejos Superiores de la Administración. Son organismos que integran el sector central nacional, con los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y unidades administrativas especiales sin personería jurídica (Art. 38, núm. 1, lit. c.); y por formar parte de la estructura de la administración deben ser creados por la ley (Art. 150, núm. 7, Constitución Pol.);

Los organismos consultivos y coordinadores. Existen para toda o parte de la administración; pueden ser permanentes o temporales, integrados bien por el sector público o con el sector privado; también deben ser creados por la ley según el parágrafo del artículo 38 de la ley 489 en comento;

Las comisiones intersectoriales para la coordinación y orientación de funciones y servicios, asignadas a dos o más ministerios, departamentos administrativos y entidades descentralizadas: su creación compete al Gobierno Nacional; pueden ser delegatarios de sus funciones; y están regulados por el artículo 45 de la Ley 489 en cit.

En materia de configuración de la estructura de la Rama Ejecutiva en el nivel nacional, es claro que la competencia del legislador para crear, suprimir o fusionar los correspondientes organismos y entidades, no tiene restricciones más allá de las establecidas en la Carta. Ello significa, respecto de los consejos superiores de la administración como ya lo señaló la Sal, que la ley en cada caso establece su ubicación, composición y atribuciones, así como el alcance de sus funciones en términos de obligatoriedad para sus miembros u otros organismos y entidades, entre otras características.

Igual cabe decir de los organismos consultivos o coordinadores, sin perjuicio de entender que los vocablos «consultivo» y «coordinador» expresan una finalidad y un modo de hacer que delimita las funciones que la ley de creación les fije, pero que en su interpretación gramatical no excluye la obligatoriedad de sus pronunciamiento.

Lo anterior supone que los organismos consultivos, a pesar de ostentar tal naturaleza, en atención a la finalidad de la ley, pueden tomar determinaciones de carácter obligatorio que incidan en la ejecución general de una actividad, en un sector específico.

En cuanto a las comisiones intersectoriales es preciso señalar que corresponde al ejercicio de una facultad atribuida, por el artículo 45 de la Ley 489 de 1998, al gobierno nacional. Por tanto, su organización, integración y funciones deben guardar correspondencia con el marco establecido en la norma en cita y también con el conjunto de normas superiores que regulen el servicio público o el sector administrativo de que se trate.

En estas Comisiones, las competencias específicas, esto es, las propias de cada organismo y entidad que forma parte, no se modifican, pero si pueden quedar supeditadas a los programas y proyectos de acción adoptados por la Comisión, pues precisamente se trata de un organismo que debe tener la capacidad para convocar a sus integrantes, encaminar sus actuaciones a los propósitos buscados y para exigirles su accionar, de manera que pueda lograrse eficacia en el instrumento de coordinación y organización y oportunidad en la respuesta que corresponda dar a los distintos organismos y entidades involucradas, por razón del servicio público o de las funciones que les competan.  

Bajo ese supuesto, las actividades de ejecución están incluidas, porque se trata de organismos llamados a adoptar decisiones para dirigir la actividad de sus miembros y no para reemplazarlos en el ejercicio de sus funciones, que por ley tengan asignadas. En este sentido, la facultad que el artículo 45 de la Ley 489 le da al Gobierno nacional, para delegarle funciones a la Comisión, ha de ser entendida y ejercida en el marco de la expresión «coordinación y orientación superior» para que los integrantes de la comisión reciban directrices orientadas a «la ejecución de ciertas funciones y servicios públicos», que les correspondan.

Así las cosas, el artículo 45 antes citado, le da al Gobierno nacional la facultad de crear estas comisiones, por lo que es de su competencia evaluar la necesidad, conveniencia y eficacia de hacerlo. Y en su composición y funciones, deberá observar los parámetros de las leyes y de las demás disposiciones de superior jerarquía que sean aplicadas en razón al propósito, la función o el servicio para cuya orientación se considere.

En el caso que ocupa a la Sala será necesario verificar si los organismos creados por la Ley 1979 de 2019 –la Comisión Intersectorial para la Atención Integral al Veterano y el Consejo de Veteranos- son de esta naturaleza. De ser así, formarían parte de la Administración pública, sus determinaciones serian administrativas y de conformidad con el artículo 116 de la Ley 489 de 2019 sus miembros deberían responder por su actuación en ellos, en los mismos términos que la ley señala para los servidores públicos.

2.3.2. La naturaleza de los organismos decisorios de consultoría y coordinación a nivel nacional de la Rama Ejecutiva y su relación con la Comisión Intersectorial para la Atención Integral al Veterano y el Consejo de Veteranos

Debe concluir la Sala, a partir de las consideraciones presentadas previamente, que de acuerdo con el parágrafo 2 del artículo 38 de la Ley 489 de 1998, sólo la Comisión Intersectorial para la Atención Integral al Veterano puede ser considerada como un organismo consultivo o coordinador de la Rama Ejecutiva a nivel nacional. Lo anterior, por cuanto funciona conforme a la Ley – parágrafo 2º del artículo 38 de la Ley 489 de 1998-, como un organismo consultivo de carácter permanente, con representación de varias entidades estatales y de un miembro del sector privado, que en virtud del parágrafo 2º del artículo 26 de la Ley 1979 de 2019, es presidido por el Ministro de Defensa Nacional o su delegado.

A pesar de ser una Comisión Intersectorial a la que la ley misma le delega varias funciones del gobierno en materia del diseño y definición de la política pública en materia de veteranos, lo cierto es que al no ser creada por el gobierno en sí, sino por el legislador, como organismo consultivo y coordinador, responde preferentemente a la naturaleza de lo descrito por el parágrafo 2º del artículo 38 de la Ley 489 de 199, más que al artículo 45 de la misma ley, en los términos anteriormente mencionados.

Por lo tanto, esta Comisión Intersectorial debe ser entendida como parte de la Administración Pública, sus decisiones son ejercicio de funciones públicas, su naturaleza es administrativa y sus miembros, cuando desarrollen sus funciones dentro de dicha comisión, deben ser tratados en los términos del artículo 116 de la Ley 489 ibidem, como sigue:

Artículo 116. Responsabilidad de los miembros de las comisiones, comités o consejos. Quienes participen a cualquier título, de manera permanente o transitoria, en las comisiones, comités o consejos a que se refiere la presente ley, sin perjuicio de lo dispuesto sobre los miembros de las juntas o consejos de las entidades descentralizadas, responderán por su actuación en los mismos términos que la ley señala para los servidores públicos. [Énfasis de la Sala]

A diferencia de la Comisión Intersectorial, el Consejo de Veteranos no reúne las características descritas en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998. En efecto, el Consejo de Veteranos no es un consejo superior de la administración, por cuanto la ley no lo calificó como tal, sino que le dio el carácter de órgano consultivo.

No obstante, tampoco corresponde a un órgano consultivo de la administración, categoría prevista en el parágrafo 2 del artículo 38 de la Ley 489 de 199, por cuanto, si bien sus miembros representan a personas del sector privado (veteranos), no tiene representación de entidades estatales y no se encuentra adscrito a ningún ministerio o departamento administrativo.

Sobre esa base, debe decirse que su naturaleza y conformación resulta prima facie, de naturaleza privada, por cuanto:

Las definiciones descritas en la Ley 489 de 1998 no permiten ubicar al Consejo de Veteranos, en ninguna de las categorías tipificadas en su artículo 38. Por lo tanto, no hace parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público, ni integra la Administración Pública.

Tampoco es un organismo adscrito o vinculado al Ministerio de Defensa, pues así no lo dispuso la ley.

Por la forma en que se constituye o conforma el Consejo, que es a partir de veteranos (civiles) escogidos como representantes por organizaciones privadas de veteranos, se evidencia que su composición se rige por normas de naturaleza privada.

Su finalidad es la manifestación de los intereses de los veteranos en los escenarios de toma de decisiones administrativas.

Es un Consejo integrado por personal retirado o pensionado de la Fuerza Pública, que es civil.

El decreto reglamentario establece, expresamente, que sus miembros no son servidores públicos y

Goza, como organismo consultivo, de total autonomía, pues ninguna entidad del Estado tiene control directo sobre ese Consejo o sobre sus determinaciones.

De lo que se concluye que es una instancia de naturaleza privada, de creación legal, sin personería jurídica, que debe regirse por el derecho privado.

Lo anterior, sin perjuicio de lo aclarado en el título previo, con respecto a quien funge como representante del Consejo de Veteranos ante la Comisión Interinstitucional para la Atención Integral al Veterano (art. 26) o quien representa al Consejo en lo que corresponde al diseño conjunto del programa de preservación y difusión de la memoria histórica de los veteranos y del pensum académico correspondiente que debe ser impartido en las escuelas de formación de la Fuerza Pública, pues son particulares que cumplen funciones públicas de manera transitoria, por las razones ya enunciadas.

Servidores Públicos y particulares que ejercen funciones públicas. Reflexiones frente al caso del personal activo de la Fuerza Pública y su personal con asignación de retiro

Para entender el tipo de asociación o vinculación posible que tienen los miembros del Consejo de Veteranos en atención a lo descrito hasta el momento, especialmente, desde su condición de ex miembros de la Fuerza Pública, y responder las preguntas ligadas con estos aspectos que hace el Ministerio de Defensa, revisará la Sala las reglas generales de vinculación a la Administración Pública, las de los miembros de la fuerza pública incluso en situación de retiro, y la situación concreta de quienes integran el Consejo de Veteranos. También se explorará, en contraposición al tema de los servidores públicos, el de los particulares que ejercen funciones públicas.

3.1. Servidores públicos

Dado que el Decreto 1346 de 2020 establece, de manera directa, que «los miembros del Consejo de Veteranos no tendrán la calidad de servidores públicos», es relevante recordar el alcance de esta afirmación, considerando, en primer lugar, qué se entiende por servidores públicos.

En lo que respecta a la calidad de servidor público, el artículo 123 de la Constitución dispone lo siguiente:

Artículo 123. Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.

Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento.

La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio.

Así las cosas, los servidores públicos, que prestan sus servicios al Estado, pueden clasificarse como miembros de las corporaciones públicas, empleados públicos y trabajadores del Estado. También lo son, los miembros de la Fuerza Pública.

Por lo tanto, la Carta utilizó «de forma general el concepto de «servidor público» para comprender a todas las personas naturales que tienen una relación laboral con el Estado, y trabajan a su servicio, para efectos de asegurar el cumplimiento de sus fines constitucionales.

Los empleados públicos, de acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina, desarrollan funciones de carácter administrativo, de jurisdicción o de autoridad, que generalmente se encuentran detalladas en la Ley o en el reglamento. El régimen jurídico que se les aplica es de derecho público, pues cuentan con una relación legal y reglamentaria con la entidad en la que prestan sus servicios, que se concreta mediante un acto de nombramiento y la suscripción de un acta de posesió. Por lo tanto, las controversias que se susciten con la Administración, en consideración a tales vínculos, deben ventilarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Por regla general, los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, libre nombramiento y remoción y los trabajadores oficiales (Art. 125 C.P). El ingreso al servicio de los empleados públicos es reglado, así como su permanencia, ascenso y retiro. El ingreso de los funcionarios de carrera se realiza generalmente, a través del concurso.

Los trabajadores oficiales, por su parte, desarrollan actividades que pueden ser del resorte general de los particulares; por lo que el régimen jurídico que se les aplica es el general, dado que para el desempeño de sus labores suscriben un contrato de trabajo. Entre este tipo de trabajadores, además de aquellos que se dedican a la construcción y sostenimiento de obras públicas, se encuentra «el personal que labora generalmente en las entidades descentralizadas y desconcentradas por servicios o por colaboración; tales como sociedades de economía mixta y empresas industriales y comerciales del Estado. Por lo tanto, los conflictos laborales que se presenten con este tipo de trabajadores son de competencia de los jueces laborales.

En cuanto a la naturaleza del vínculo que liga a los empleados públicos y a los  trabajadores oficiales con la Administración es importante recordar que de acuerdo con el artículo 122 de la Carta:

Artículo 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento […].

Por lo tanto, las tareas o funciones a desempeñar por los empleados públicos están determinadas en la ley o reglamento, en tanto que las de los trabajadores oficiales pueden ser pactadas y están comprendidas en las obligaciones signadas en el respectivo contrato de trabaj.

En cuanto al aspecto salarial y prestacional de unos y otros, «se tiene que para el caso de los empleados públicos, por expreso mandato constitucional del artículo 150 superior, numeral 19, literal e), la determinación integral de su régimen salarial y prestacional es fijado por el Gobierno nacional, de conformidad con los criterios y objetivos que establezca el legislador en la respectiva ley marco; mientras que tratándose de los trabajadores oficiales, […] lo atinente a su remuneración salarial puede pactarse en el correspondiente contrato de trabajo, y en su defecto, se rige por lo establecido en las normas laborales que regulan las relaciones entre particulares.

Por último, los miembros de las corporaciones públicas –esto es, los senadores, representantes a la Cámara, diputados, concejales y ediles-, son servidores públicos, pero ellos no tienen una relación laboral con el Estado. El artículo 299 de la Carta reconoce que los diputados son servidores públicos y que tienen derecho a una remuneración, y el artículo 312 superior sostiene que los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos, por lo que es la ley la que podrá determinar en qué casos tienen derecho a honorarios.

3.2. Del régimen de vinculación de los miembros de la Fuerza Pública con el Estado

Las consideraciones previas, aplicadas al régimen de vinculación de los miembros de la Fuerza Pública, requiere, sin embargo, algunas precisiones iniciales.

Como la noción de Fuerza Pública está integrada de forma exclusiva, por las Fuerzas Militares y la Policía Naciona, es necesario revisar qué tipo de vinculación tienen tales áreas de la fuerza en mención con la Administración, en uno u otro caso.

Al respecto, es preciso recordar que, según los artículos 216, 217 y 218 de la Constitución, las Fuerzas Militares están integradas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, a quienes corresponde la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio y el orden constituciona.  

A la Policía Nacional, que es un cuerpo civil armado de carácter permanente, le corresponde, por su parte, asegurar el mantenimiento de las condiciones para el ejercicio pleno de los derechos y libertades y el aseguramiento de la convivencia pacífica entre los habitantes en el territorio naciona.

En cuanto al despliegue de funciones y la forma de vinculación del personal uniformado de las Fuerzas Militares, el Decreto Ley 1790 de 200, en los artículos 2 y siguientes, establece el régimen especial de la carrera profesional que cobija a los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, y describe cómo sus cargos están determinados conforme al escalafón que se establece para cada uno de los grados de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares en servicio activo, clasificados por fuerza, arma, cuerpo y especialidad, mediante una clara definición de la función, logística, perfil y requisitos mínimos para el cargo.

También el Decreto Ley 1790 de 2000 fija las reglas de retiro (Art. 99) y las razones por las que cesa el servicio activo, sin perder el grado militar, en atención a las causales allí establecidas, entre las que se encuentra la asignación de retiro, la incapacidad, la pensión de invalidez, etc.

En la Policía Nacional ocurre lo mismo, en virtud de lo enunciado en el Decreto Ley 1791 de 200 y en la Ley 2179 de 202, con respecto al personal uniformado en servicio activo, ya que mediante escalafón se establece la planta de personal de la Policía Nacional. Allí se consagran los cargos existentes para cada uno de los grados de oficiales, nivel ejecutivo, suboficiales y agentes de la Policía Nacional en servicio activo, clasificados por especialidad, perfil y requisitos mínimos para el cargo.

De lo que se concluye que, en el caso de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, el personal uniformado en servicio activo, que constituye la Fuerza Pública, se encuentra vinculado por una relación legal y reglamentaria.

En lo que respecta al personal civil no uniformado del Sector Defens   , es decir, del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas, de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, se trata de las personas a quienes les compete prestar servicios en labores administrativas y de apoyo o coadyuvancia a la Fuerza Públic. Por lo tanto, el Legislador -mediante la Ley 1033 del 200 909  150 - especificó que su vinculación a la Administración se sustenta, igualmente, en un sistema de carrera de origen legal, diferente al de los uniformados en servicio activo, reglamentado por el Legislador extraordinario mediante el Decreto-Ley 091 del 2007, que regula el sistema de ingreso, permanencia, estímulos y retiro de estos servidores públicos. En estas instancias, la vinculación de trabajadores oficiales se da en general. de manera excepciona  .

Ahora bien, debe precisarse que este personal civil, no uniformado, no forma parte de la Fuerza Pública. Así lo ha señalado el Consejo de Estado en oportunidades previa, al reconocer que:  

[A] efectos de determinar si el personal civil y no uniformado al servicio de las Fuerzas Militares, se considera como miembro de la Fuerza Pública, la Sala trae a colación la consulta realizada por el Ministro de Defensa Nacional ante la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, quien mediante concepto No. 842 de fecha 30 de julio de 1996, estableció como "miembros de la Fuerza Pública" la integrada en forma exclusiva por las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, esto es, el personal uniformado, a quienes se les aplica las limitaciones y prerrogativas que la Constitución establece, sin que puede extenderse al personal civil o no uniformado al servicio de la Fuerza Pública.

Lo anterior, como lo recordó la Corte Constitucional en la Sentencia C-753 de 2008, responde a:  

[E]l carácter legal del régimen especial de carrera del personal civil no uniformado del sector defensa, y encuentra la Corte para ello una justificación desde el punto de vista constitucional, tanto en la facultad del Legislador para crear este tipo de regímenes especiales de carrera administrativa cuando lo encuentre necesario por la naturaleza, especialidad y especificidad de las funciones de la entidad o institución pública, como en la diferenciación existente entre la naturaleza de las funciones que cumple el personal uniformado y el personal civil no uniformado del sector defensa. 

[…]

En este sentido, coincide esta Corporación con el criterio del Ministerio Público en cuanto al considerar que son claramente separables e identificables las funciones que son propias de la Fuerza Pública y las del personal civil no uniformado que debe prestar sus servicios en labores administrativas y de apoyo a la Fuerza Pública, razón por la cual es plenamente justificable, desde el punto de vista constitucional, la existencia de sistemas de carrera separados. [Subrayado fuera de texto].

Ahora bien, en el caso de quienes habiendo pertenecido a la fuerza pública se separaron del servicio, sea por pensión, asignación de retiro o desvinculación y son ahora civiles, -como ocurre con los veteranos-, debe recordarse que, en cuanto a su vinculación con el Estado, se trata de personas que se separaron finalmente de la Administración y que se encuentran fuera del servicio activo.

Por lo tanto, en general, se rigen por las reglas que corresponden a los particulares, sin perjuicio de las que les pertenezcan en materia pensional, si es del caso. Por lo tanto, no sorprende que la Ley 1979 de 2019, manifieste expresamente que los miembros del Consejo de Veteranos no son servidores públicos, invocando bajo ese supuesto, que deben ser tratados como particulares, que carecen de vínculo alguno, en la actualidad, con el Estado.

3.3. Particulares que ejercen funciones públicas

De acuerdo con el artículo 123 de la Constitución Política, el desempeño de funciones públicas puede estar a cargo de los servidores públicos o de los particulares. Los primeros lo hacen de manera permanente, en tanto que los segundos lo pueden hacer en forma temporal o transitoria. Dentro de la primera categoría quedan comprendidos, como se indicó, «los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios», mientras que los particulares prestan el servicio con apego a unas precisas funciones públicas que le han sido provisionalmente asignada.

El mencionado artículo constitucional, además, destaca también que es el Legislador la autoridad competente para establecer en qué casos un particular ejerce funciones públicas. Como ejemplo de ello, puede citarse la labor realizada por los conciliadores que prestan sus servicios en Centros de Conciliación, pues, de conformidad con lo establecido en la Ley 2220 de 202, su actividad comporta el desempeño transitorio de funciones públicas. O tal como sucede con los curadores urbanos, según lo establecido en la Ley 810 de 2003 o con la función notarial, que, de acuerdo con lo indicado en la Ley 588 de 200, se trata de un servicio público que se presta por los notarios en el ejercicio de la fe pública o notarial. Lo mismo ocurre, en el caso de los defensores público, acorde con la Ley 941 de 200. En ese sentido, se trata de leyes de la República que facultan a un particular, para que ejerza funciones públicas.

Si bien algunas funciones públicas, según la sentencia C-866 de 1999 de la Corte Constitucional, no pueden ser realizadas por particulare–, otras si, y en caso de que ello sea posible, los artículos 110 y 111 de la Ley 489 de 1998 regulan las condiciones para que los particulares pueden ejercer funciones pública, cuando son las mismas entidades de la Administración, las que desean concederles tales atribuciones al particular.

Ahora bien, entre las reglas determinadas por los artículos previamente descritos, se encuentra que, el establecimiento de esas atribuciones al particular se dé por acto administrativo, delegación o convenio.

Sin embargo, por regla general los contratos que se celebran con particulares no atribuyen funciones públicas a los contratistas. Y en el caso de las personas naturales, excepcionalmente los contratos de prestación de servicios constituyen una forma autorizada por la ley de atribuir funciones públicas a un particular. De hecho, la Corte Constitucional ha sostenido qu:

Los contratistas, como sujetos particulares, no pierden su calidad de tales porque su vinculación jurídica a la entidad estatal no les confiere una investidura pública, pues si bien por el contrato reciben el encargo de realizar una actividad o prestación de interés o utilidad pública, con autonomía y cierta libertad operativa frente al organismo contratante, ello no conlleva de suyo el ejercicio de una función pública.

No obstante, la atribución de funciones puede acontece, eventualmente, por esa vía, «cuando la labor del contratista no se traduce y se agota con la simple ejecución material de una labor o prestación específica, sino en el desarrollo de cometidos estatales que comportan la asunción de prerrogativas propias del poder público, como ocurre en los casos en que adquiere el carácter de concesionario, o administrador delegado o se le encomienda la prestación de un servicio público a cargo del Estado, o el recaudo de caudales o el manejo de bienes públicos, etc.. [Énfasis de la Sala]

En tales casos, el Estatuto de Contratación Estatal, en materia de prestación de servicios, en el artículo 32 numeral 3° de la Ley 80 de 1993, establece lo siguiente:

Artículo 32. 3. Contrato de prestación de servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializado. […] [Subrayas fuera del texto

Con respecto a este tipo de contratos, la Sala, en un conflicto de competencias del 28 de septiembre del 202, recordó que el Consejo de Estad, al pronunciarse sobre la legalidad del artículo 13 del Decreto 2170 de 2002, manifestó que tanto los contratos que tengan por objeto «la prestación de servicios profesionales» como los que tienen por objeto el «apoyo a la gestión» de las entidades, son componentes específicos del género «prestación de servicios» regulado en la Ley 80 de 1993.

Y en la Sentencia C-307 de 2023, la Corte Constitucional afirmó, a su vez, con relación a las funciones públicas realizadas en virtud de tales contratos, que:

[El] objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada. Podrá, por esta razón, el contrato de prestación de servicios tener también por objeto funciones administrativas en los términos que se establezcan por la ley, de acuerdo con el mandato constitucional contenido en el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, según el cual “...Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.. [Énfasis de la Sala].   

En conclusión, la ejecución de funciones públicas que de ordinario están asignadas a la entidad pública tiene lugar, por regla general, mediante empleo público. No obstante, existen excepciones, ya que los particulares sin tener la investidura de empleado o servidor pueden eventualmente desempeñar función pública, en los términos antes mencionados. La regla general exige que esa posibilidad se encuentre habilitada por la ley.

Tal es el caso ya mencionado, de los representantes del Consejo de Veteranos, cuando integran la Comisión Intersectorial de Atención Integral al Veterano o cuando desempeñan la función de definición del programa de memoria histórica de los veteranos y la consolidación del pensum correspondiente, en la medida en que es el legislador el que les concedió la posibilidad de incidir en la toma de decisiones y en la consolidación de la expresión de la voluntad de la Administración, en el ejercicio de esas funciones administrativas.

Si por el contrario, es la entidad administrativa la interesada en delegar esas funciones, debe acudir a las reglas previstas en la Ley 489 de 1998 (Art. 110 y 111) entre las que se incluyen, la expedición de un acto administrativo, la delegación puntual habilitada por la ley, la concesión o la prestación de un servicio públic.

En estos términos, se recuerda que, aunque no es la regla general, algunos contratistas pueden ejercer funciones públicas en virtud de lo pactado en sus contratos. No obstante, al ejercer una actividad independiente, no subordinada y no tener vínculo laboral con el Estado, no son servidores públicos conforme a lo señalado, aunque sí particulares que eventualmente cumplen funciones públicas. Al respecto, la Sentencia C-307 de 2023 ya mencionada señaló que:

[Q]uienes suscriben contratos de prestación de servicios con el Estado no son considerados servidores públicos y su relación contractual tampoco es laboral. El mismo Consejo de Estado ha señalado “que la modalidad de vinculación con la administración pública mediante contratos de prestación de servicios no tiene el carácter laboral, de acuerdo a lo estatuido en el inciso 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.”  Esta precisión va en consonancia con lo ya dicho por esta Corte desde la Sentencia C-056 de 1993. En particular, los contratistas no son considerados empleados públicos porque no están subordinados al Estado, ni actúan en su nombre. [Énfasis de la Sala].

Finalmente, quienes cumplen funciones públicas también están sujetos a normas disciplinarias. Pues, de acuerdo con la Sentencia C-037 de 2003 de la Corte Constitucional, el criterio esencial para considerar si un particular puede ser sujeto o no al control disciplinario, recae en el hecho de que este cumpla o no funciones pública.  

Además, por disposición del artículo 70 de la Ley 1952 de 2019, los particulares que ejerzan funciones públicas de manera permanente o transitoria son sujetos disciplinables, y se les aplica el régimen disciplinario reglamentado por la ley en mención. Para quienes formen parte de comisiones o consejos, se aplican las reglas establecidas en el artículo 116 de la Ley 489 de 1998.

Conclusiones generales sobre la situación de los veteranos de la Fuerza Pública y el Consejo de Veteranos

4.1. De los veteranos a los que se refiere la Ley 1979 de 2019

La vinculación del personal uniformado y activo de la Fuerza Pública se establece, de manera general, a partir de una relación legal y reglamentaria especial con la Administración. Por esa razón, se trata de servidores públicos que cumplen funciones concretas ligadas con los deberes constitucionalmente impuestos y relacionados con el manejo del orden público, la seguridad ciudadana y la defensa de la nación.

El personal civil no uniformado de las fuerzas armadas y de la Policía, que no forma parte de la Fuerza Públic, pero que cumple importantes labores de apoyo, se vincula bajo un régimen de carrera especial y diverso. En su caso, se trata también de servidores públicos vinculados por concurso o funcionarios de periodo o de libre nombramiento y remoción, pero pertenecientes a la carrera que les es propia.

También puede vincularse al sector defensa, de manera excepcional, personal que labore mediante la suscripción de contratos de trabajo, cuando desarrolle actividades propias de trabajadores oficiales, en los términos de la ley. Ello es común en el caso de las empresas industriales y comerciales del Estado y las adscritas o vinculadas al Ministerio de Defensa, pues la regla general en esos casos es la vinculación  mediante contrato laboral.

En lo que concierne a los veteranos a los que alude la Ley 1979 de 201

, debe decirse que son personas que en su momento formaban parte del personal activo y armado de la Fuerza Pública, pero que ahora se encuentran separados del servicio, sea por pensión o retiro, y que ahora son civiles.

El que sean civiles, sin embargo, no los hace personal civil no uniformado del Sector Defensa, porque como ya se mencionó, dicho personal civil no uniformado funge o fungió como personal de apoyo de las Fuerzas Militares y de la Policía, y por lo tanto, cuenta con otro régimen de carrera y con otro régimen de retir.

Por lo tanto, los veteranos a los que se refiere la Ley 1979, como exmiembros de la fuerza pública, son personal que se retiró en su momento, con los reconocimientos que se derivan de ese sistema de carrera particular. De hecho, cuando acceden a la vida civil lo hacen en virtud de su asignación de retiro, derivada de ese sistema de carrera; al igual que los pensionados por invalidez, que también son pensionados bajo el régimen propio de la Fuerza Pública. Los reservistas de hono, al formar parte de la reserva, constituyen personal que no se encuentra activo en las labores militares, pero que pueden ser convocados cuando las Fuerzas Armadas así lo requieran. Y quienes representaron a Colombia en conflictos internacionales, ahora pensionados o civiles, al igual que quienes han sido víctimas, en los términos del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011, todos son ex miembros de la Fuerza Pública, lo que los hace acreedores a los reconocimientos dados por esta y otras leyes destinadas a ese propósito.

De lo que se concluye que, gran parte del grupo de veteranos que se describe son, en principio, pensionados de la Fuerza Pública, y en general, personal separado del servicio activo, que en virtud de esta situación, como ya se mencionó, son civiles.

Ahora bien, respecto a la posibilidad de asignarles a los veteranos un emolumento de carácter económico como retribución por sus servicios al Estado, debe anotarse, en primer lugar, que dicha situación debe ser regulada por el Legislador.

No obstante, ante la pregunta de si podrían recibir emolumentos por servicios prestados al Estado, conforme a las inquietudes planteadas por el Ministerio de Defensa, debe afirmarse, en segundo lugar, que los veteranos que no se encuentren pensionados por el Estado no tendrían ninguna restricción especial para recibir emolumentos privados. De tratarse de posibles emolumentos del erario público, tampoco tendrían mayores restricciones, salvo la edad de retiro forzoso, o que se encuentren recibiendo alguna asignación del Estado que no sea de carácter pensional.

Un ejemplo de ello podrían ser los veteranos de la guerra de Corea, que conforme a la Ley 683 de 2001, reciben en algunos casos, una asignación especial, que no es de carácter pensional. En efecto, el artículo 3 de la Ley 683 de 2001 dice lo siguiente:

Créase un subsidio mensual equivalente a dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes, con destino a cada veterano de que trata esta ley, que se encuentre en estado de indigencia.

Por lo tanto, en cada situación, lo pertinente sería tener en cuenta que la Carta Política, en el artículo 128 , consagra la prohibición de recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Y que la Ley 4ª de 1992, en su artículo 19, fijó las excepciones a esta regla constitucional, pues algunos veteranos, sin estar pensionados, perciben asignaciones del erario en los términos enunciados, que tendrían que ser analizadas a la luz de las normas descritas.

En igual sentido, valdría la pena considerar lo que ocurre con quienes ostentan la calidad de pensionados de la Fuerza Pública, para establecer si en virtud de nuevos compromisos con la Administración podrían, en algún momento, recibir sueldos u honorarios por su labor.

Como ya se mencionó, es relevante revisar en primer lugar, la limitación del artículo 128 constitucional relacionada con recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, el cual prevé:

Artículo 128. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas.

A su vez, el artículo 19 de la Ley 4ª de 199, prevé que nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo, ni recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público, o de empresas o instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado.

Sin embargo, dicho artículo 19 estableció a su vez, unas excepciones a esa prohibición, que cobija las siguientes asignaciones:

a) Las que reciban los profesores universitarios que se desempeñen como asesores de la Rama Legislativa;

b) Las percibidas por el personal con asignación de retiro o pensión militar o policial de la Fuerza Pública;

c) Las percibidas por concepto de sustitución pensional;

d) Los honorarios percibidos por concepto de hora cátedra;

e) Los honorarios percibidos por concepto de servicios profesionales de salud;

f) Los honorarios percibidos por los miembros de las Juntas directivas, en razón de su asistencia a las mismas, siempre que no se trate de más de dos Juntas;

g) Las que a la fecha de entrar en vigencia la presente Ley beneficien a los servidores oficiales docentes pensionados.

PARAGRAFO. No se podrán recibir honorarios que sumados correspondan a más de ocho (8) horas diarias de trabajo a varias entidades. [Énfasis de la Sala]

De tal disposición se resalta que, si la retribución del veterano se deriva de una asignación de retiro o de una pensión militar o policial de la Fuerza Pública, esa situación es considerada por la ley como una excepción, que le permitiría recibir, eventualmente, dos asignaciones del erario público, si ese fuera el querer del Legislador.

Pero, si el veterano percibe una asignación del erario que no está exceptuada de la prohibición constitucional, no podría recibir ninguna asignación adicional del erario.

En ese orden de ideas, los veteranos pensionados pueden todavía percibir otros pagos adicionales del tesoro público. Por lo que un veterano en tales circunstancias podría vincularse al Estado, y percibir dos asignaciones del erario, siempre y cuando no sobrepase la edad de retiro forzoso y esa posibilidad se encuentre prevista por el Legislador.

En el caso del Consejo de Veteranos, bajo el marco de la Ley 1979 de 2019, esa posibilidad no está vigente en la actualidad. La ley no prevé ningún emolumento para los miembros del Consejo de Veteranos.  

Por lo tanto, una vez revisada la naturaleza de los veteranos, su condición de ex miembros de la Fuerza Pública, -ahora civiles-, y su potencialidad para recibir eventuales asignaciones si así lo determina el Legislador, pasa la Sala a considerar las características propias de esa instancia de consulta e interlocución de los veteranos.

4.2. Del Consejo de Veteranos

De acuerdo con los antecedentes legislativos analizados en este concepto, el Consejo de Veteranos fue creado por el Congreso, como un foro diferente a la Comisión Intersectorial para la Atención Integral al Veterano. Esto debido a que los distintos grupos de veteranos afirmaban que tales comisiones solo involucraban entidades del Estado y que la voz de los veteranos no era apropiadamente considerada en esos escenarios.

Por lo tanto, se creó una instancia tendiente a garantizar la participación de la población beneficiada -los veteranos-, y a asegurarse que fungiera como un mecanismo de interlocución y consulta real entre ellos y el Gobierno nacional, con respecto a las políticas de asistencia y beneficios dirigida a esta población.

La naturaleza participativa de ese Consejo, no solo se deriva de los antecedentes legislativos que describen su finalidad, sino también del tenor literal de la ley, ya que el Consejo de Veteranos está conformado por 9 personas representantes de las diferentes organizaciones de veteranos; además, su configuración exige la participación de representantes de todas las Fuerzas Militares y de Policía, de los diferentes rangos, incluyendo la participación de las mujeres veteranas.

De manera adicional, el parágrafo 2 del artículo 27 de la Ley 1979 de 2019 preceptuó que deben ser las mismas organizaciones de veteranos quienes regulen o determinen el mecanismo que corresponda para elegir a los integrantes del Consejo de Veteranos.

En consideración a lo ya lo señalado, el Consejo de Veteranos es un foro que busca promover principalmente los intereses de las organizaciones de veteranos y asumir su representación en los debates que se den en la Comisión Intersectorial, frente a la toma de decisiones, beneficios y evaluación de la política pública que cobija a esta población.

De lo que se concluye, que el Consejo de Veteranos:

Funge más como una instancia de participación de los veteranos en el desarrollo de las políticas dirigidas a ese sector; por lo que no se constituye en una corporación o una entidad perteneciente a alguna de las Ramas del poder público. Como su nombre lo indica, resulta ser un órgano de consulta e interlocución de los veteranos con el Estado, al que le compete representar, con independencia y frente al gobierno, los intereses de los beneficiarios de la Ley del Veterano.

Al respecto, vale la pena recordar que el Legislador ya ha establecido, en oportunidades previas, consejos de esta naturaleza, como es el caso de los Consejos de la Juventud, a fin de fortalecer la participación de ciertos grupos poblacionales en la toma de las decisiones que los afectan.

Una situación que permite deducir, en atención a la finalidad de ese órgano y a lo determinado por la ley, que se trata de una instancia de participación de los veteranos de naturaleza privada.  

De hecho, como ya se mencionó, el Consejo de Veteranos no pertenece a ninguna de las categorías tipificadas en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, ni es un organismo consultivo o coordinador del Estado. Por lo tanto, no hace parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público, ni integra la Administración Pública, ni es un organismo adscrito o vinculado al Ministerio de Defensa.

Su naturaleza es privada, pues se integra por miembros que son elegidos con fundamento en reglas de elección y representación, generadas por las organizaciones privadas de veteranos; los intereses que defiende son los de los veteranos; los representantes que resulten seleccionados son ex miembros de las fuerzas militares, hoy civiles, y si bien se trata de un órgano creado por la ley, sus funciones son de naturaleza privada.  

Lo anterior, sin perjuicio de que se reconozca que quien funja como representante del Consejo de Veteranos ante la Comisión Interinstitucional para la Atención Integral al Veterano (art. 26) o quien represente al Consejo en lo que corresponde al diseño conjunto del programa de preservación y difusión de la memoria histórica de los veteranos y del pensum académico correspondiente, es un particular que de manera transitoria, ejerce funciones públicas. Pues, las competencias asignadas al Gobierno en esas instancias, son de carácter decisorio, y el representante del Consejo de Veteranos que participa en la toma de decisiones a ese nivel, contribuye a definir la voluntad de la Administración ante esas obligaciones establecidas en la ley, con resultados que además, impactan, de manera significativa, a los veteranos, tanto en la política pública y sus beneficios en el primer caso, como en la consolidación y divulgación de la memoria histórica de los veteranos y del pensum obligatorio, en el segundo.

En cuanto a sus integrantes, el Consejo de Veteranos, como ya se mencionó, está conformado por 9 veteranos que, en calidad de civiles, actúan en representación de las demás organizaciones de veteranos. En el artículo 2.3.1.8.6.3. del Decreto 1346 de 2020, que regula su conformación, se establece expresamente que sus miembros son personal retirado o pensionado de la Fuerza Pública y que no tienen la calidad de servidores públicos.

Que el decreto reglamentario establezca de manera literal que no son servidores públicos, implica que tales delegados no están vinculados al Estado como empleados públicos o trabajadores oficiales, conforme a lo previamente mencionado, por lo que no tienen vínculo laboral alguno con la Administración, para la realización de sus actividades.

Como el Consejo de Veteranos es una instancia de carácter privado, de creación legal, y no un órgano que requiera personería jurídica, -por ser una instancia de participación que opera de manera autónoma-, la participación y actuación de sus miembros se rige por lo que determine la ley y el reglamento.

Con todo es importante considerar que, no obstante ser particulares, lo cierto es que también algunos de sus miembros desempeñan funciones públicas. Esas funciones las realizan los representantes que son elegidos para participar en la Comisión Intersectorial y para diseñar el programa en materia de memoria histórica y el pensum de formación obligatoria, por las razones ya expuestas.

Las funciones que resultan públicas para los representantes del Consejo de Veteranos encargados de ellas son las siguientes:

a) La Ley 1979 de 2019 en el artículo 9, ordena al Ministerio de Defensa Nacional, al Comando General de las Fuerzas Militares, a los Comandos de cada Fuerza y a la Dirección de la Policía Nacional, en coordinación con el Consejo de Veteranos, diseñar conjuntamente un programa para la preservación y difusión de las memorias de los veteranos de la Fuerza Públic. De lo que se desprende que, en conjunto con las autoridades descritas, el representante del Consejo de Veteranos debe diseñar dicho programa de preservación y difusión. Lo que supone asumir una función pública en cuanto al diseño del programa, al participar en la toma de decisiones sobre lo que formará o no parte de esa memoria histórica de los miembros de la Fuerza Pública y sus mecanismos de difusión.

b) Un representante de ese Consejo de Veteranos será a su vez el encargado de contribuir en la toma de decisiones de la Comisión Intersectorial, con voto, por ser parte de esa instancia, sobre la política pública y beneficios a otorgar a los veteranos. Una función muy relevante, dado que el artículo 21 de la Ley 1979 de 2019 establece que el «Gobierno nacional deberá definir los programas y beneficios a otorgar [a los Veteranos y su núcleo familiar] a través de la Comisión Intersectorial para la Atención Integral al Veterano».  De manera tal que la función pública atribuida por la ley al Gobierno nacional de definir los programas y beneficios para ese sector poblacional, la realiza el Gobierno a través de la Comisión, que es la que la debe cumplir. Una situación que permite afirmar que el Gobierno cumple funciones públicas asignadas por la ley, a través de la Comisión Intersectorial, de la que es parte un representante del Consejo de Veteranos.

Con todo, aunque tales atribuciones son funciones públicas, lo son de manera transitoria, y por el periodo en que los representantes del Consejo en esas instancias sean elegidos como sus miembros; funciones que deben ejercer con autonomía, acorde a la ley y de acuerdo con sus propios estatutos.

Por otra parte, en cuanto a una posible remuneración por la labor de los miembros del Consejo de Veteranos, lo cierto es que la ley no consagra ningún reconocimiento en ese sentido. No obstante, es pertinente recordar, que los particulares que ejercen funciones públicas podrán ser o no remunerados con honorarios, en los términos que defina la ley. En este caso, como la ley guardó silencio, incluso frente a los representantes que cumplen las funciones públicas antes señaladas, no hay ningún emolumento en su favor, por tratarse de una instancia de consulta e interlocución. Razón por la cual la normativa no estableció ningún mecanismo de contraprestación a las actividades que realiza este colectivo.

En tal caso, al no estar asignada por la ley algún tipo de remuneración, el Estado no puede, en principio, conceder ningún reconocimiento a la gestión de los particulares, en virtud de lo enunciado en el numeral 4 del artículo 136 de la Constitución Política, que indica que no es posible decretar a favor de personas o entidades, donaciones, gratificaciones, auxilios, indemnizaciones, pensiones u otras erogaciones que no estén destinadas a satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a la ley preexistent.

Lo que no quiere decir, que la ley no pueda hacer algún reconocimiento de emolumentos en el futuro. Si ello es así, y el Legislador define más adelante esa posibilidad, los miembros del Consejo de Veteranos que sean pensionados de la Fuerza Pública, como ya se mencionó, y en particular los que desempeñan funciones públicas, no tendrían restricción constitucional alguna para recibir, en el futuro, algún emolumento del tesoro público por su gestión, si gozan por ejemplo, de una pensión cubierta por el Estado, por estar eximidos de la limitación legal correspondient.

A su vez, debe recordarse que los miembros del Comité de Veteranos no pueden ser vinculados contractualmente para desempeñar la labor que les asignó la ley, dado que las funciones que les impuso el Legislador en estas materias, les son propias. Al no tratarse de funciones pertenecientes a alguna entidad del Estado que quiera designar a particulares para cumplirlas, en los términos enunciados por la Ley 489 de 1998, por ejemplo, no es factible pensar realmente en un vínculo contractual con el Estado para el desarrollo de las funciones que le pertenecen a ese mismo Consejo. En particular, porque tales actividades le fueron asignadas directamente por la ley, a esa instancia de interlocución.

Aunado a lo anterior, es pertinente precisar que los miembros del Consejo de Veteranos que cumplen funciones públicas están sujetos a normas disciplinarias. Para el caso de quien forme parte de la Comisión Intersectorial de Atención Integral al Veterano, en representación del Consejo de Veteranos, se le aplica el artículo 116 de la Ley 489 de 1998, que indica que responde como servidor público, por expresa determinación legal. A quien forme parte del grupo de trabajo al que le compete la definición del programa en materia de memoria histórica y del pensum, se le aplica en general, el artículo 70 de la Ley 1952 de 2019, que enuncia que los particulares que ejerzan funciones públicas de manera permanente o transitoria son sujetos disciplinables y se les aplica el régimen disciplinario reglamentado por la ley en mención.

Los demás miembros del Consejo de Veteranos se regirán por las disposiciones y sanciones previstas en sus estatuto.

Finalmente, en lo concerniente al funcionamiento administrativo del Consejo de Veteranos, se recuerda que parte de sus obligaciones involucra darse su propio reglamento. Una labor que implica determinar cómo ese equipo de trabajo debe desempeñar su gestión y definir unas reglas claras sobre la organización interna del trabajo, la periodicidad de las reuniones, los mecanismos para tomar decisiones, los procedimientos de selección de delegados, etc.

Adicionalmente, como el Estado es quien debe auspiciar los procesos de participación ciudadana y según el Plan de Desarrollo 2022-2026 «Colombia Potencia Mundial de la Vida», adoptado por la Ley 2294 de 2023, es al Ministerio de Defensa Nacional a quien le corresponde desarrollar y articular la gestión interinstitucional para el fortalecimiento de las capacidades de bienestar del Sector Defensa, que incluyen a los veteranos, es al Estado a quien le corresponde apoyar la gestión administrativa del Consejo de Veteranos.

Al respecto, el artículo 24 del Decreto 1874 del 2021 que reestructuró el Ministerio de Defensa señaló precisamente, que una de las funciones de la Dirección de Veteranos es la «de apoyar y actuar como facilitador del funcionamiento del Consejo de Veteranos».  Apoyo que no puede ser meramente formal, sino que debe ser el logístico, técnico y administrativo que ese Consejo de Veteranos requiera, para el cumplimiento de las actividades que por ley debe desempeñar, así como para desarrollar las que queden establecidas, en los propios estatutos de ese órgano.

En mérito de lo anterior, la Sala

IV. RESPONDE:

1. «¿Es privada o pública la naturaleza jurídica del Consejo de Veteranos creado mediante la Ley 1979 de 2019 para servir al Gobierno Nacional, al Estado y a la Comunidad en todos sus órdenes como órgano interlocutor, consultor y asesor en materia de política pública para los Veteranos de la Fuerza Pública? ¿Cuál es el régimen jurídico aplicable a dicho órgano?

El Consejo de Veteranos es una instancia de consulta e interlocución entre los veteranos y el Gobierno nacional, de creación legal y conformada por particulares, que está orientada al estudio y análisis de políticas públicas, beneficios y programas sociales de atención integral a los veteranos.

En cuanto al régimen jurídico que le corresponde, la Sala encuentra que el Consejo de Veteranos, al estar conformado por miembros elegidos de diferentes organizaciones de veteranos, es una instancia de naturaleza privada, sin personería jurídica, que se rige por lo dispuesto en la Ley 1979 de 2019, el Decreto reglamentario 1346 de 2020 y su propio reglamento.

Lo anterior, sin perjuicio de que el representante del Consejo de Veteranos que participa en la Comisión Intersectorial de Atención Integral al Veterano y aquel que lo hace en el grupo de trabajo que debe diseñar el programa para la preservación y difusión de la memoria histórica de los veteranos de la Fuerza Pública y el pensum correspondiente, -en virtud de las competencias que asumen en dichas instancias-sean particulares que ejercen funciones públicas.

Si la naturaleza jurídica del órgano consultor Consejo de Veteranos es de carácter público y no privado, ¿cuál es la autoridad competente jerárquica para traer a la vida jurídica -mediante acto administrativo- su propio reglamento interno, Presidencia de la República, Ministerio de Defensa, Viceministerio para los Veteranos y GSED, Dirección de Veteranos o Consejo de Veteranos?

El Consejo de Veteranos como instancia de consulta e interlocución con el Gobierno, creado por ley, conformado por particulares y que cumple funciones de naturaleza privada, es el que debe traer a la vida jurídica su propio reglamento interno. Lo anterior, conforme a la voluntad de sus integrantes y de acuerdo con lo definido en la ley de creación.

3. ¿Mediante qué clase de acto administrativo debe establecerse el reglamento interno del Consejo de Veteranos, Decreto Nacional, Resolución Ministerial, Acuerdo o Estatuto (Interno), habida cuenta de que este órgano fue creado mediante una ley de la república que le impone funciones y deberes legales y que dicha reglamentación debe contener necesariamente la definición de su naturaleza jurídica, su estructura orgánica, competencias, atribuciones, funciones, procesos, procedimientos internos y financiación para su funcionamiento?

Su reglamento interno debe instituirse mediante acuerdo o estatuto interno proferido por el mismo Consejo de Veteranos, en los términos enunciados por el numeral 7 del artículo 2.3.1.8.6.4. del Decreto 1346 de 2020.

4. ¿Debe otorgársele la calidad de “servidores públicos temporales o transitorios” a estos dignatarios dada su temporalidad en el cargo de 2 años y que deben cumplir unas funciones y deberes legales? ¿Sobre qué situación administrativa se puede amparar su condición de consejeros?

No. La propia ley establece que no se trata de servidores públicos. Se trata de particulares que se rigen por la Ley 1979 de 2019, el Decreto reglamentario 1346 de 2020 y su propio reglamento.

Lo anterior, sin perjuicio de que el representante del Consejo de Veteranos que participa en la Comisión Intersectorial de Atención Integral al Veterano y aquel que lo hace en el grupo de trabajo que debe diseñar el programa para la preservación y difusión de la memoria histórica de los veteranos de la Fuerza Pública y el pensum correspondiente, -en virtud de las competencias que asumen en dichas instancias- sean particulares que ejercen funciones públicas.

5. ¿En consecuencia tendrían derecho a que se les asigne o podría asignárseles un emolumento de carácter económico como retribución por sus servicios al estado y a la comunidad en cumplimiento de un mandato legal? ¿Cuál sería la figura jurídica y/o contractual de vinculación o contratación para tales efectos?

El tema de la retribución económica a los miembros del Consejo de Veteranos es de competencia del Legislador. Como este no ha regulado dicho aspecto, no les corresponde ninguna asignación pecuniaria.

6.¿Qué autoridad competente debe dar posesión del cargo a los consejeros del Consejo de Veteranos de la Fuerza Pública?

Los miembros del Consejo de Veteranos no se posesionan, por no tener la calidad de servidores públicos. Las organizaciones de veteranos conforme a las reglas que tengan previstas para la elección de sus representantes son las que, mediante acta, dan cuenta de quiénes fueron seleccionados como consejeros; y ese documento, junto con la aceptación personal de la dignidad de consejero, presentada mediante documento privado debidamente protocolizado, acredita la calidad de Consejero de Veteranos.

¿Qué fuerza jurídica tiene el Acta de Asamblea General de Organización de Veteranos que postula y nombra a los dignatarios del Consejo de Veteranos, bajo el entendido de que es un documento privado, frente a la responsabilidad del Estado ante eventuales daños materiales y morales causados a los mismos derivados del ejercicio de la función de estos servidores “particulares”?

El Acta de la Asamblea General, -si las organizaciones de veteranos se han agremiado así para el efecto-, es la expresión de la voluntad de los diversos grupos de veteranos que se han consolidado, a efectos de elegir a sus representantes para el Consejo de Veteranos. Dado que la naturaleza general de tales organizaciones es privada, se trata de un documento privado que se rige por el derecho privado. De manera tal que los daños antijurídicos que se deriven de la selección realizada se rigen a su vez, por el derecho privado.

8. ¿Dadas las atribuciones, funciones y deberes legales de carácter público que ostentan los miembros del Consejo de Veteranos, cuáles son los entes de control llamados a disciplinarlos, vigilarlos y controlarlos, si esta institución jurídica se considera una institución de carácter privado con funciones públicas?

El Consejo de Veteranos está integrado por particulares que cumplen funciones privadas. Se disciplinan, por tanto, conforme a lo enunciado en sus propios estatutos.

Lo anterior, sin perjuicio de que el representante del Consejo de Veteranos que participa en la Comisión Intersectorial de Atención Integral al Veterano y aquel que lo hace en el grupo de trabajo que debe diseñar el programa para la preservación y difusión de la memoria histórica de los veteranos de la Fuerza Pública y el pensum correspondiente, - en virtud de las competencias que asumen en dichas instancias-sean particulares que ejercen funciones públicas.

En consecuencia, para el caso de quien forme parte de la Comisión Intersectorial de Atención Integral al Veterano, en representación del Consejo de Veteranos, se le aplica lo ya enunciado en el artículo 116 de la Ley 489 de 1998, que indica que los miembros de estas comisiones responden disciplinariamente como servidores públicos. Por su parte, a quien forme parte del grupo de trabajo al que le compete la definición del programa en materia de memoria histórica y el pensum correspondiente, se le aplica, en general, el artículo 70 de la Ley 1952 de 2019, que enuncia que los particulares que ejerzan funciones públicas de manera permanente o transitoria son sujetos disciplinables y se les aplica el régimen disciplinario reglamentado por esa ley.

9. ¿A que autoridad le debe rendir informe de Gestión el Consejo de Veteranos, si no están definidas estas responsabilidades según la norma vigente que lo regula (sic) cuál es la autoridad de la cual depende administrativamente?».

El Consejo de Veteranos es autónomo frente a la Administración, pero recibe apoyo administrativo, técnico y logístico de la Dirección de Veteranos y Rehabilitación Inclusiva del Ministerio de Defensa, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 24 del Decreto 1874 de 2021, que establece que a esa dirección le compete «propiciar, coordinar y promover instancias de diálogo con las organizaciones de Veteranos y sus integrantes, así como apoyar y actuar como facilitador del funcionamiento del Consejo de Veteranos». El informe de gestión lo puede definir autónomamente ese Consejo, de conformidad con su reglamento interno.

Remítase al ministro de Defensa y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS              MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA          

Presidente de la Sala                   Consejera de Estado

ANA MARÍA CHARRY GAITÁN                       JOHN JAIRO MORALES ALZATE

           Consejera de Estado         Consejero de Estado

REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ

Secretaria de la Sala