RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Contradicción de jurisprudencia / CONTRADICCION DE JURISPRUDENCIA - Solo procede para sentencias de la Sala Plena Contenciosa / PERJUICIOS EN MATERIA MINERA - No próspera el recurso por cuanto no se demostró que existiera jurisprudencia que señalara que de no ser probados los perjuicios, su prueba se traslada al trámite incidental
Del cotejo del fallo recurrido con las directrices expuestas en la sentencia cuyo aparte pertinente se transcribió, no se evidencia contradicción ni discordancia alguna ni podría haberla toda vez que como se observa, la sentencia que se cita como contrariada, en lo relacionado con el reconocimiento y pago de perjuicios trae un concepto o definición de lucro cesante y la forma como debía liquidarse en ese caso, tema que en la sentencia impugnada ni siquiera se trata pues no se condenó al pago de perjuicios. Por estas razones y en este caso no puede entenderse vulnerada la citada jurisprudencia de la Sala Plena sobre el particular. Ahora, la sentencia de marzo 11 de 1983, también de la Sala Plena, gira en torno a los perjuicios acreditados en ese proceso con su respectiva indemnización a título de daño emergente, lucro cesante y perjuicios morales. Entre el fallo recurrido y las directrices expuestas en esta sentencia tampoco se evidencia contradicción alguna toda vez que parte de los perjuicios acreditados que es precisamente lo que no ocurrió en el proceso en que se dicto la sentencia recurrida. Y, al igual que frente a la primera sentencia indicada, tampoco podría haberla por la misma razón, en lo relacionado con el reconocimiento y pago de perjuicios define y aplica conceptos sobre lucro cesante, daño emergente y perjuicios morales, mientras que en la sentencia impugnada ni siquiera se condena al pago de perjuicios. Diferente sería si las sentencias citadas como contrariadas sentaran la tesis de que en el evento de no ser probados los perjuicios dentro del proceso de instancia su prueba se traslada al trámite incidental de liquidación de los mismos, lo cual no ocurrió. En consecuencia, frente a esta jurisprudencia tampoco prospera el cargo. Por otro lado, anota la Sala que según se plantea la impugnación en el presente recurso extraordinario, implica la revisión del material probatorio que obró en la instancia pues la sentencia se recurre en tanto negó las demás pretensiones al considerar que los perjuicios no se probaron en el proceso, mientras el recurrente afirma que sí se acreditaron. Al respecto ha sido reiterada la jurisprudencia de la Sala Plena en el sentido de que en caso de impugnación en recurso extraordinario de súplica, bajo el régimen “anterior” a la Ley 446 /98, se requiere confrontar la decisión impugnada con las jurisprudencias invocadas como contrariadas de la Sala Plena Contencioso Administrativa de la Corporación. Y en el presente caso tal contrariedad no resalta respecto de los asertos planeados. Finalmente, explica la Sala que como el recurso extraordinario de súplica interpuesto procede, entre otras, contra la sentencia que sin la previa aprobación de la Sala Plena acoja doctrina contraria a la jurisprudencia de la Corporación, no hay lugar a confrontar, la sentencia impugnada con las sentencias de la Sección Tercera que se citaron como contrariadas.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALA ESPECIAL TRANSITORIA DE DECISION 3B
Consejero ponente: TARSICIO CACERES TORO
Bogotá D. C., veintiuno (21) de marzo de dos mil seis (2006)
Radicación número: 11001-03-15-000-1998-00811-01(S)
Actor: SOCIEDAD PETROASES LTDA
Demandado: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA
Decide la Sala el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la sociedad PETROASES LTDA., con domicilio en Bogotá, contra la sentencia de febrero veinte (20) de mil novecientos noventa y ocho (1998), proferida por la Sección Tercera de esta Corporación, dentro del proceso 8993, mediante la cual declaró la ocurrencia del silencio administrativo positivo respecto de la solicitud de cesión de la concesión CARNICERIAS, efectuada por la firma HOCOL S.A. a favor de la sociedad PETROASES LTDA; declaró la nulidad de las resoluciones 120 de 15 de octubre de 1992 y 67 de 31 de mayo de 1993, expedidas por el Presidente de la República y el Ministro de Minas y Energía y negó las demás pretensiones de la demanda.
A N T E C E D E N T E S :
LA DEMANDA. La sociedad PETROASES LTDA., en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A. demandó a la Nación, Ministerio de Minas y Energía, y solicitó de esta jurisdicción la declaratoria de operancia del silencio administrativo positivo respecto de la petición de cesión o traspaso de los derechos relacionados con el contrato de concesión carnicerías 1202, de la firma Hocol S.A. a su favor; y, la declaratoria de nulidad de las resoluciones Nos. 120 de 15 de octubre de 1992 y 67 del 31 de mayo de 1993, suscritas por el Presidente de la República y el Ministro de Minas y Energía que no autorizaron la cesión solicitada.
A título de restablecimiento solicitó que se le reconozca su derecho de cesionaria; el pago indexado de la indemnización de los perjuicios que resulten probados dentro del proceso; y, el pago de intereses moratorios.
Hechos. Según se anota en la demanda, la firma “HOCOL S.A.” traspasó a la sociedad PETROASES LTDA. los derechos del contrato para la exploración de petróleo de propiedad nacional, conocido con el nombre de “Concesión Carnicerías 1202”. Así se desprende de la escritura pública No. 1106 de 21 de febrero de 1992, otorgada en la Notaría Sexta del Círculo de Bogotá.
La validez del contrato de cesión requería la aprobación del Gobierno Nacional cuyo trámite se surtía a través del Ministerio de Minas y Energía donde, el 5 de marzo de 1992, se presentó la documentación respectiva.
En desarrollo del trámite que debía surtirse, el contrato fue repartido a la Dirección General de Asuntos Legales, dependencia que a su vez dio traslado del mismo a la Dirección General de Hidrocarburos - División de Exploración y Contratos, para que emitiera concepto respecto del traspaso total del contrato de concesión ya referido. El 20 de marzo de 1992, la Dirección General de Hidrocarburos conceptuó que no existía objeción alguna de carácter técnico para aprobar el traspaso; concepto que fue aclarado, ratificando en todas sus parte el ya emitido y adicionándolo en el sentido de destacar que “la firma Petroases tiene la experiencia y capacidad técnica suficientes”, en tanto que al referirse al aspecto económico, manifestó que era la Oficina de Planeación del Ministerio la que debía pronunciarse.
No obstante lo anterior, el Jefe de la División Legal de Hidrocarburos, el 20 de abril de 1992, solicitó ampliación del informe rendido con el objeto de que la Dirección General se pronunciara sobre los aspectos económicos y financieros del traspaso del contrato de concesión. Para el cumplimiento de la misma solicitó al cedente la remisión de una completa y precisa información que le permitiera, al ente estatal, ilustrarse para tomar así una determinación, solicitud atendida según Oficio de 27 de mayo de 1992, por Hocol.
El 4 de junio de 1992 la División Legal de Hidrocarburos formula un nuevo requerimiento otorgando un plazo de 10 días, a Petroases, para que manifestara: “” si en el evento de que el Gobierno Nacional acepte la cesión del contrato de asociación (sic) Carnicerías, estaría dispuesto a asumir el pago de las regalías en favor de la Nación en la misma forma en que vienen siendo canceladas por el cedente, por cuanto estas se liquidan sobre una producción presunta de 997 barriles diarios, multiplicados por el número de días mes, dividido por cuatro, a la que se aplica el porcentaje de participación de que trata la ley 10 de 1961”.”
Petroases solicitó un tiempo adicional para dar contestación a esta última solicitud haciendo uso del mismo en forma parcial e informando que reitera lo manifestado en el memorial petitorio, “en el sentido de que se encuentra dispuesta a cumplir con todas las obligaciones que se deriven y puedan derivarse del contrato cedido. En cuanto al contenido específico del auto, Petroases manifestó rotundamente que no podía comprometerse a renunciar a los recursos y términos que le da la ley, los cuales están ratificados en el contrato de concesión, así como tampoco sustraerse al cumplimiento de las obligaciones adquiridas con el cesionario, especialmente en materia de regalías. Es de anotar que en la misma respuesta Petroases se refiere a la necesidad de establecer objetivamente la capacidad máxima real de producción de los pozos explotados, aceptando que se tasara inclusive por encima de la que existía en ese momento, teniendo en cuenta la utilización de las modernas técnicas que Petroases pensaba implementar.”
Con fecha 30 de julio de 1992, el Ministerio de Minas y Energía decidió preguntar a Ecopetrol si tenía interés en operar la concesión de Carnicerías en el evento de que renunciara a la misma la titular del contrato, a lo que Ecopetrol manifestó que asumiría la administración del campo aludido, en el entendido de que naturalmente, se produjera la hipotética renuncia, agregando en oficio de 20 de agosto del mismo año: “Para el efecto, llegada la oportunidad, Ecopetrol estudiaría el sistema mas apropiado para ejercer dicha administración, dentro de las alternativas que consagra la ley”. Actuación que resulta notablemente desviada en cuanto que el objeto del trámite consistía en obtener la aprobación para legalizar un traspaso y en ningún momento se mencionó la posibilidad de renuncia del contrato existente.
No obstante lo anterior, la División Legal de Hidrocarburos, decidió solicitar por cuarta vez, pronunciamiento de la Dirección General en relación con dos aspectos:
- Uno, el atinente a los análisis económicos que había sido excluido por esa misma dependencia en concepto anterior, por constituir materia extraña a su competencia;
- Dos, el relacionado con la capacidad técnica, que ya había sido resuelto en forma expresa - favorable, pero que ahora, sin motivación alguna y contradiciendo sus conceptos anteriores, se pronunció sobre materias ajenas a su competencia, como eran los aspectos económicos y jurídicos y, excediendo lo que se le preguntaba, descalificó la conveniencia de la operación, según consta en oficio de 15 de septiembre de 1992.
Por ello, transcurrido el término legal de que disponía la administración para pronunciarse sobre la aprobación impetrada sin que hubiese adoptado decisión alguna, los interesados hicieron uso de la figura conocida como “silencio administrativo positivo” y, para el efecto, se otorgó la escritura pública No. 7708 de 11 de noviembre de 1992, en la Notaría Sexta de Bogotá (art. 42 del C.C.A.).
Por su parte, la administración que disponía de noventa (90) días para pronunciarse lo hizo mucho después. En efecto, la solicitud de traspaso se radicó el 5 de marzo de 1992 y el Gobierno resolvió negarla el 15 de octubre del mismo año, mediante Resolución Ejecutiva No 120. Esta providencia fue impugnada mediante el recurso de reposición, desatado el 31 de mayo de 1993.
LA CONTESTACION DE LA DEMANDA. La Administración, contrario a lo expuesto por la parte actora, afirma que la Resolución No 120, por la que el Gobierno Nacional resolvió no autorizar la cesión del Contrato de Concesión - CARNICERIAS 1202 - fue dictada dentro del plazo de noventa (90) días que el artículo 142 del Código de Petróleos establece como máximo para dictar el auto que niegue la aceptación del traspaso.
El inciso 4º del citado artículo, preceptúa: “Si dentro de un período de 90 días, a partir del recibo de las diligencias en el Ministerio, no se ha dictado auto en que se niegue la aceptación del traspaso, se presume que queda admitido por el Gobierno”.
Agrega la entidad accionada que el término “a partir del recibo de las diligencias” debe entenderse desde un punto de vista amplio y no restrictivo, ya que como se deduce del conjunto de normas que regulan el traspaso, éste tiene un procedimiento especial, cuya solución se basa en aspectos de orden técnico, económico, jurídico, social, etc., que en su momento determinan la conveniencia que tenga o no el Gobierno para su aprobación. De la misma forma que no existe una enunciación de los requisitos que deben llenarse para efectos de la autorización, tampoco existe un señalamiento específico para la presentación de dicha solicitud, por tanto debe entenderse que sólo hasta cuando la administración tenga a su disposición la información necesaria para emitir el concepto respectivo, es que se ha cumplido con el lleno de los requisitos.
En cuanto al silencio administrativo positivo, manifiesta la entidad demandada que éste tan solo opera en los casos expresamente señalados por la ley, como es el previsto en el artículo 142 del Código de Petróleos, disposición especial que prevé como término para que la administración dicte la providencia que niegue el traspaso noventa (90) días contados a partir del recibo de las diligencias, entendiendo por ello el recibo de toda la información necesaria para dar una respuesta de fondo. Si guardare silencio en este lapso, operará el silencio administrativo positivo.
De allí que la teoría esgrimida por la parte actora en lo que al término se refiere, incluyendo en éste el tiempo que debe transcurrir para que la providencia quede en firme y los interesados puedan recurrirla, carece de todo fundamento jurídico pues con ella se cambia por completo el sentido de la figura del Silencio Administrativo y, en la práctica, la administración tendría que pronunciarse antes de los noventa (90) días señalados.
El Ministerio de Minas y Energía después de referir alguna reseña jurisprudencial en materia de impuestos, agrega que el cesionario hizo uso del procedimiento del artículo 42 del C.C.A., sin que existieran los presupuestos para ello, pues la Escritura Pública No 7708 de la Notaría 6ª del Círculo de Bogotá, por la cual se protocoliza el supuesto Silencio Administrativo Positivo, fue otorgada el día 11 de noviembre de 1992, es decir 18 días después de haber sido proferida la resolución que negaba la cesión, cuando para que hubiera tenido el efecto buscado por el demandante dicha protocolización debió efectuarse el 14 de diciembre del mismo año.
Finalmente, considera la entidad demandada que mal haría el Gobierno en reconocer la operancia del silencio administrativo positivo cuando el mismo cedente Hocol S.A., beneficiario de la figura, le restó validez, pues al poco tiempo de haberse suscrito la Escritura Pública 7708 solicitó a la Oficina de Planeación del Ministerio la autorización para la importación de divisas, con el fin de cubrir los gastos de exploración y explotación de hidrocarburos, entre los que figuraba el Contrato de Concesión “CARNICERIAS 1202”.
EL FALLO DE LA SECCION TERCERA - UNICA INSTANCIA.
En la sentencia de 20 de febrero de 1998, proferida por la Sección Tercera del H. Consejo de Estado, en que se declaró la ocurrencia del silencio administrativo positivo consagrado en el artículo 142 del decreto legislativo 1056 de 1953 – Código de Petróleos, con respecto a la solicitud de cesión de la concesión CARNICERIAS, efectuada por la firma HOCOL S.A. a favor de la sociedad PETROASES LTDA.; declaró la nulidad de las resoluciones 120 de 15 de octubre de 1992 y 67 de 31 de mayo de 1993, expedidas por el Presidente de la República y el Ministro de Minas y Energía y negó las demás súplicas de la demanda.
La anterior decisión fue precedida, entre otras, de las siguientes precisiones:
1. - El silencio administrativo positivo en materia de petróleos.-
A diferencia del silencio administrativo negativo el silencio administrativo positivo tiene efectos estimatorios, es decir, que las peticiones se consideran resueltas favorablemente al administrado, según las previsiones del artículo 41 del C.C.A., que dispone:
“Solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones especiales, el silencio de la administración equivale a decisión positiva.
Se entiende que los términos para decidir comienzan a contarse a partir del día en que se inició la actuación.
El acto positivo presunto podrá ser objeto de revocatoria directa en las condiciones que señalan los artículos 71, 73 y 74.”
La Sala, previa transcripción del artículo 142 del Código de Petróleos, advierte que éste no es autónomo en su aplicación y procedimiento y, por ende, la respectiva solicitud de cesión además de llenar los requisitos y término propios consagrados en dicha disposición está sujeta a las prescripciones generales del Código Contencioso por carecer de un procedimiento especial.
Agrega que la legislación petrolera en su artículo 142 señala un término de noventa días, contados a partir del recibo de las diligencias, el cual es concordante con la exigencia del inciso segundo del artículo 41 del C.C.A.; aclaró que según las previsiones de los artículos 62 del C.R.P. M. y 12 del C.C.A., en los plazos de días se entenderán suprimidos los feriados y de vacancia a menos de expresarse lo contrario; y, en cuanto a la interrupción del término previsto, precisa que si los documentos suministrados por el interesado no son suficientes para tomar una decisión, la administración está facultada para efectuar un requerimiento por una sola vez, evento en el cual se interrumpe el término establecido para que la autoridad decida el cual sólo se reanudará cuando el interesado aporte los documentos faltantes, quedando la administración obligada a decidir con lo que hasta aquí se le haya suministrado.
La Sala no comparte los planteamientos de la Administración en cuanto afirma que el término para pronunciarse sólo empezó a correr en el momento en que se completaron las diligencias para resolver de fondo pues el querer de la ley “es el de que una vez se presente una petición surge para la administración el deber de atenderla y el artículo 142 citado es una de aquellas normas declarativas de un caso donde opera el silencio de la administración con efectos positivos y con efectos preclusivos para la misma”.
Así las cosas, disponiendo el Ministerio de Minas y Energía de un término perentorio de 90 días para resolver sobre la aprobación de la cesión presentada y, habiéndose iniciado éste el día 5 de marzo de 1992 con la presentación de la solicitud, dicho término fenecía el 26 de agosto del mismo año, teniendo en cuenta la interrupción de fecha 27 de abril de 1992, cuando se hizo el primer requerimiento al cedente.
2. - La exigencia de documentos no esenciales para resolver la petición no interrumpe el plazo para que se configure el silencio administrativo positivo.-
Para el análisis de esta exigencia, la Sala distingue entre lo que es documentación esencial y la no trascendental al caso.
En tratándose de la primera de ellas, la administración está legitimada para solicitarla al interesado, estando éste obligado a aportarla si quiere ver satisfecha su petición. En tal caso, desde el momento en que el peticionario es requerido el plazo para que opere el silencio administrativo positivo quedará suspendido y sólo se reanudará su cómputo cuando éste cumpla debidamente con lo solicitado. Sin embargo, de acuerdo a las previsiones del artículo 13 del C.C.A., si transcurrido el plazo otorgado al interesado sin que aporte la documentación precisa, debidamente detallada en el requerimiento, la administración podrá advertir que por haber transcurrido más de dos (2) meses procede el archivo del expediente sin perjuicio de que con posterioridad se eleve una nueva solicitud.
Entiende la Sala la posición en la que se apoya la demandada cuando afirma que se está frente a un procedimiento especial y que no existiendo una enumeración de los requisitos que deba llenar el peticionario para que la administración pueda emitir un concepto de fondo, deberá entenderse que el término sólo empieza a surtirse cuando se ha recopilado la documentación necesaria para proferir una respuesta de fondo.
Agrega que según lo normado, el silencio positivo está concebido para que produzca efectos de manera automática y, por tanto, no puede dejarse al arbitrio de la administración la posibilidad de suspender el plazo previsto para el mismo con la simple excusa de pedir datos, informes o documentación que no sea estrictamente necesaria.
Se analizan cada uno de los requerimientos efectuados al cesionario para advertir que en el último de ellos, conforme a la escritura pública contentiva del traspaso del contrato de concesión, en la que HOCOL cede a PETROASES el Contrato de Concesión Carnicerías así como los derechos y obligaciones que de el se derivan, el concesionario responde a la entidad demandada que: “... se encuentra dispuesto a cumplir con todas las obligaciones que se deriven y puedan derivarse del contrato de concesión para explorar y explotar petróleo de propiedad nacional..”. Y aún cuando se hicieron algunas consideraciones adicionales relacionadas con la producción del número de barriles no acordada en el contrato a cederse, la Sala expresó que cuando se cede un contrato, quien asume la posición de nuevo concesionario, está obligado a ejecutarlo en las mismas condiciones en que fue celebrado, en este caso, por el cedente y la Nación, o sea, que debe cumplirse en los términos inicialmente acordados. Por ello carecía de sentido este requerimiento que tenía por objeto indagar sobre algo que ya se había definido en el instrumento de la cesión.
Concluye la Sala manifestando, que en un todo de acuerdo con la doctrina española, en el caso de autos los “demandantes tenían a su favor un verdadero acto administrativo por ministerio de la ley desde el vencimiento del plazo ( 26 de agosto de 1992), en virtud del cual quedó aprobado el traspaso de la concesión “Carnicerías 1202” que hizo el concesionario Hocol S.A. a favor de Petroases limitada, mediante la escritura pública 1106 del 21 de febrero de 1992.
3. - La incompetencia de la administración para decidir en forma expresa cuando se configura el silencio administrativo positivo.-
Señala la Sección Tercera que el objetivo de esta figura jurídica no es otro que lograr que la administración dé oportuna respuesta a las solicitudes que en interés general formulen los ciudadanos, en orden a garantizar el derecho fundamental de petición, consagrado en el artículo 23 de la carta Política, y en caso de que se deje vencer dicho plazo sin la notificación de una decisión expresa, darle al peticionario la oportunidad de acudir al juez si el silencio de la administración tiene efectos negativos, o de obtener lo solicitado, si ese silencio tiene efectos positivos.
Desde el punto de vista de la doctrina moderna, continúa la Sala, se tiene que el silencio administrativo positivo no es una decisión, sino que la ley le da los efectos de ésta, evitando así que la administración omita decidir una petición o simplemente burle los derechos de los administrados, caso en el cual la solicitud se entenderá resuelta favorablemente.
Sin embargo, cuando hay pronunciamiento expreso pero tardío, algunos afirman que no habría inconveniente siempre que la resolución fuese confirmatoria de lo obtenido por medio de la técnica del silencio administrativo. La Corporación en cambio, ha sostenido que “el simple transcurso del tiempo otorgado a la administración para decidir, la despoja de esa competencia y configura el presupuesto legal para tener por resuelto a favor del interesado el recurso correspondiente”, lo que conduce a la Sala a expresar que el pronunciamiento expreso después de vencido el término, se asemeja a un acto inexistente por carencia de competencia.
4. - La existencia de los efectos del silencio administrativo no dependen de su formalización.
Advierte la Sala, basándose en las precisiones anteriores, que los interesados efectuaron el trámite notarial conforme lo prevé el artículo 42 del C.C.A., el día 11 de noviembre de 1992. Que cuando la administración negó en forma expresa la autorización de la cesión del contrato de concesión ya había fenecido el plazo máximo que tenía para pronunciarse, arrogándose la facultad de resolver en cualquier tiempo, con violación expresa de la ley.
5. - La inexistencia de perjuicios.
Consideró la Sala que no es del caso hacer consideración alguna, por cuanto los perjuicios alegados no fueron probados.
II.-/ EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA.
La jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que el recurrente considera contrariada con la sentencia impugnada es:
1. - Sentencia de 11 de marzo de 1983, Con Ponencia del Dr. CARLOS BETANCUR JARAMILLO, expediente No. 10751.
2. - Sentencia de 6 de diciembre de 1963, Con Ponencia del Dr., RICARDO BONILLA GUTIERREZ, expediente No. 1795.
3. - De la Sección Tercera :
- Sentencia de junio 17 de 1991, expediente No 6222;
- Sentencia de junio 05 de 1997, expediente No 7818;
- Sentencia de junio 19 de 1996, expediente No 8870; y,
- Sentencia de marzo 22 de 1996, expediente No 10061.
A título de ilustración trae a colación el Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil No 369, de 26 de septiembre de 1990, Consejero Ponente Dr. Jaime Paredes Tamayo.
INFORME DE RELATORIA. Conforme al artículo 13 del reglamento de la Corporación, la Relatoría rindió su informe con respecto a las sentencias invocadas como contrariadas, allegando al expediente copia de ellas.
C O N S I D E R A C I O N E S :
Corresponde a la Sala Especial Transitoria de Decisión 3B de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decidir sobre el recurso extraordinario de súplica interpuesto contra la sentencia proferida por la Sección Tercera de esta Corporación, el 20 de febrero de 1998, que declaró la ocurrencia del silencio administrativo positivo respecto de la solicitud de cesión de la concesión CARNICERIAS, efectuada por la firma HOCOL S.A. a favor de la sociedad PETROASES LTDA; declaró la nulidad de las resoluciones 120 de 15 de octubre de 1992 y 67 de 31 de mayo de 1993, expedidas por el Presidente de la República y el Ministro de Minas y Energía y negó las demás pretensiones de la demanda.
El desarrollo de esta parte considerativa se hará en dos acápites, uno relativo a las generalidades en el recurso extraordinario de súplica y, el otro, al caso especial.
A. Generalidades sobre el recurso extraordinario de súplica.
La Ley 11 de 1975, “Por la cual se aclaran y adicionan los artículos 22 y 24 del D. L. 528 de 1964 y el artículo 4º de la Ley 50 de 1967 y se modifica el 25 de la Ley 167 de 1941, sobre funcionamiento del Consejo de Estado”, en cuanto al recurso extraordinario de súplica (que se incluyó en su momento en el art. 130 del C. C. A. ) dispuso :
“Art. 2º Habrá recurso extraordinario de súplica ante la Sala Plena de lo Contencioso respecto del auto interlocutorio o de la sentencia dictados por una de las secciones en los que sin la previa aprobación de la Sala Plena se acoja doctrina contraria a alguna jurisprudencia.
En el escrito en el que se proponga el recurso se indicarán precisamente la providencia en donde conste la jurisprudencia que se reputa contrariada. El recurso podrá interponerse dentro de los cinco días siguientes al de la notificación del auto o fallo. “
El Decreto ley 2304 de 1989 modificó el régimen anterior, el cual quedó del siguiente tenor:
Art. 130. (Modificación del art. 21 del decreto 2304 de 1989) Recursos Extraordinarios y asuntos remitidos por las secciones. Habrá recurso de súplica, ante la Sala Plena de lo contencioso Administrativo, excluidos los Consejeros de la Sala que profirió la decisión, contra los autos interlocutorios o las sentencias proferidas por las Secciones cuando, sin la aprobación de la Sala Plena, se acoja doctrina contraria a la jurisprudencia de la Corporación.
En el escrito en que se interponga el recurso se indicará, en forma precisa, la providencia en donde conste la jurisprudencia que se repute contrariada. El recurso podrá interponerse dentro de los cinco días siguientes al de la notificación del auto o de la sentencia.
...”
Por otra parte, la Ley 954 de 2005, en su art. 3o, creó Salas Especiales Transitorias de decisión en el Consejo de Estado para resolver los recursos extraordinarios de súplica, en las condiciones allí establecidas. En tal razón, estas Salas deciden estos recursos.
B. Caso concreto :
Sea lo primero señalar que las jurisprudencias de la Sala Plena, citadas como contrariadas, obran en proveídos, cumpliéndose, por tanto, el requisito fundamental señalado por el primer inciso del artículo 130 del Código Contencioso Administrativo (artículo 21 del Decreto-ley 2304 de 1989), vigente para la fecha en que fue interpuesto el recurso, razón por la cual es procedente el análisis de los cargos esgrimidos por la parte recurrente, con el objeto de establecer si en realidad de verdad, la Sección Tercera en el fallo impugnado, adoptó doctrina contraria a la jurisprudencia de la Corporación.
Ahora, procede la Sala al estudio del cargo formulado:
Protesta la parte recurrente porque la sentencia impugnada le negó el pago de perjuicios al considerar que éstos no se encontraban probados.
La impugnante estima que los perjuicios debieron evaluarse en razón de la ilegalidad de los actos que causaron el cese de la actividad lucrativa de la empresa. Agrega que en el evento de que los perjuicios no se hubieren probado, se debía proferir condena “in genere” para su liquidación posterior a través del trámite incidental (artículos 137 y 172 del C.C.A.).
No obstante lo anterior, afirma que los perjuicios si fueron probados con las documentales allegadas por Hocol S.A. y por las obtenidas en las inspecciones judiciales.
Enfatiza que en la inspección judicial llevada a cabo el 29 de mayo de 1995, aparece debidamente certificada por la empresa productora y cedente, la producción histórica de concesión Carnicerías, el contrato, la geología y geofísica, los informes de ingeniería donde se registran las reservas, la producción, las instalaciones, el potencial de producción y por último la información financiera, donde se registran las regalías, los activos, el precio del crudo y el transporte.
Para avalar este punto el recurrente invoca la sentencia de 6 de diciembre de 1963, en tanto consideró :
“El lucro cesante será la diferencia entre el cálculo comprobado que se haga de los ingresos por ... que se dejó de vender durante los ... que duró el cierre forzado, y el monto de los gastos necesarios para presentar los espectáculos programados o programables según el número y clase de funciones que hubieran podido normalmente darse ...”.
Advierte que en el caso de la concesión Carnicerías en explotación, equivale a barriles producidos por el precio de venta menos los costos operativos.
La motivación del numeral 3º materia de esta impugnación, expresa :
“5. La inexistencia de perjuicios.
Con respecto a la pretensión del demandante de que se condene a la Nación al pago de todos los perjuicios causados por habérsele negado por el gobierno nacional la aprobación del traspaso de los derechos sobre la referida concesión, deberá negarse por cuanto los mismos no fueron probados.”
Del cotejo del fallo recurrido con las directrices expuestas en la sentencia cuyo aparte pertinente se transcribió, no se evidencia contradicción ni discordancia alguna ni podría haberla toda vez que como se observa, la sentencia que se cita como contrariada, en lo relacionado con el reconocimiento y pago de perjuicios trae un concepto o definición de lucro cesante y la forma como debía liquidarse en ese caso, tema que en la sentencia impugnada ni siquiera se trata pues no se condenó al pago de perjuicios.
Por estas razones y en este caso no puede entenderse vulnerada la citada jurisprudencia de la Sala Plena sobre el particular.
Ahora, la sentencia de marzo 11 de 1983, también de la Sala Plena, gira en torno a los perjuicios acreditados en ese proceso con su respectiva indemnización a título de daño emergente, lucro cesante y perjuicios morales.
Entre el fallo recurrido y las directrices expuestas en esta sentencia tampoco se evidencia contradicción alguna toda vez que parte de los perjuicios acreditados que es precisamente lo que no ocurrió en el proceso en que se dicto la sentencia recurrida. Y, al igual que frente a la primera sentencia indicada, tampoco podría haberla por la misma razón, en lo relacionado con el reconocimiento y pago de perjuicios define y aplica conceptos sobre lucro cesante, daño emergente y perjuicios morales, mientras que en la sentencia impugnada ni siquiera se condena al pago de perjuicios.
Diferente sería si las sentencias citadas como contrariadas sentaran la tesis de que en el evento de no ser probados los perjuicios dentro del proceso de instancia su prueba se traslada al trámite incidental de liquidación de los mismos, lo cual no ocurrió.
En consecuencia, frente a esta jurisprudencia tampoco prospera el cargo.
Por otro lado, anota la Sala que según se plantea la impugnación en el presente recurso extraordinario, implica la revisión del material probatorio que obró en la instancia pues la sentencia se recurre en tanto negó las demás pretensiones al considerar que los perjuicios no se probaron en el proceso, mientras el recurrente afirma que sí se acreditaron. Al respecto ha sido reiterada la jurisprudencia de la Sala Plena en el sentido de que en caso de impugnación en recurso extraordinario de súplica, bajo el régimen “anterior” a la Ley 446 /98, se requiere confrontar la decisión impugnada con las jurisprudencias invocadas como contrariadas de la Sala Plena Contencioso Administrativa de la Corporación. Y en el presente caso tal contrariedad no resalta respecto de los asertos planeados.
Finalmente, explica la Sala que como el recurso extraordinario de súplica interpuesto procede, entre otras, contra la sentencia que sin la previa aprobación de la Sala Plena acoja doctrina contraria a la jurisprudencia de la Corporación, no hay lugar a confrontar, la sentencia impugnada con las sentencias de la Sección Tercera que se citaron como contrariadas.
Por todo lo anterior, no cabe infirmar la sentencia recurrida en súplica.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Especial Transitoria de Decisión 3B de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
NO PROSPERA el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la Sociedad Petroases Ltda., contra el numeral 3º de la sentencia de febrero 20 de 1998, proferida por la Sección Tercera de esta Corporación, dentro del proceso 8993, que denegó las demás pretensiones de la demanda.
Cópiese, notifíquese y cúmplase, ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente a la Sección de origen.
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha precitada.
TARSICIO CACERES TORO GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
MARIA INES ORTIZ BARBOSA DARIO QUIÑONES PINILLA
