RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Normas contra la depreciación de cesantías. Inexistencia de interpretación errónea / FONDO NACIONAL DEL AHORRO - Liquidación de intereses sobre las cesantías. Normas que la regulan / CESANTÍAS - Liquidación de intereses en el Fondo Nacional del Ahorro. Aplicación del IPC / LIQUIDACIÓN DE CESANTÍAS - Fondo Nacional del Ahorro / DERECHO DE IGUALDAD - No se vulnera por el legislador al establecer variación de tratamiento en la protección contra la depreciación de cesantías
El actor afirma que al aplicar el interés equivalente al IPC, respecto de las cesantías liquidadas antes de 1998, se estaría solucionando una situación de inequidad frente a la protección de las cesantías de los afiliados al Fondo, por cuanto los intereses de 9% y 12%, de los artículos 33, del decreto 3118 de 1968, y tercero de la ley 41 de 1975, no alcanzaban a compensar la pérdida del valor adquisitivo de las cesantías durante ese período. La Sala considera que al juez administrativo no le compete determinar la conveniencia o inconveniencia de la determinación tomada por el legislador. Se trata de intereses legales, mediante los cuales se establecieron diferentes formas de protección contra la depreciación de las cesantías de los servidores públicos, primero, con un interés fijo en el decreto 3118 de 1968 y la ley 41 de 1975, y después con un interés equivalente al 60 % de la variación del IPC, en la ley 432 de 1998. Dichos mecanismos respondieron a diversas circunstancias, que en su momento el legislador consideró adecuadas para mantener el valor de las cesantías. Conforme a las competencias establecidas en los ordinales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, en cuanto a la regulación del régimen de prestaciones y salarios de empleados públicos y trabajadores oficiales. En el presente caso el legislador cambió el interés reconocido para la protección contra la depreciación de las cesantías liquidadas por el Fondo, porque varió la naturaleza jurídica de éste, y como lo reconoce la misma sentencia C- 625 de 1998 se buscaba "corregir una desventaja notoria que existía en contra de sus afiliados, respecto del bajo rendimiento de sus cesantías. La ley, en este aspecto, pretende proteger las cesantías de sus afiliados, reconociéndoles una rentabilidad mínima". En conclusión, la falta de aplicación del IPC a situaciones reguladas por el decreto 3118 de 1968 y la ley 41 de 1975, y su aplicación por la ley 432 de 1998, era una variación de tratamiento en la protección contra la depreciación de cesantías, que en su momento el legislador consideró legitima, en el ejercicio de su competencia privativa en la materia, y que al juez administrativo no le es dado entrar a considerar su conveniencia o inconveniencia. Por lo expuesto, el cargo no está llamado a prosperar.
NOTA DE RELATORIA: Sentencia 3972 de 1994 Corte Suprema de Justicia; C-625 de 1998 y T-422 de 1992 Corte Constitucional.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE
Bogotá, D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil dos (2002).
Radicación número: 11001-03-15-000-2002-0034-01(S-146)
Actor: ALBA LUCIA GONZÁLEZ SÁNCHEZ
Demandado: FONDO NACIONAL DE AHORRO
Resuelve la Sala el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 14 de junio de 2001, proferida por la Segunda, Subsección A, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la cual se decidió lo siguiente:
"Declárase inhibida la Sala para conocer del extracto de cesantías expedido el 28 de enero de 1998 por el Jefe de División de Análisis de Cesantías del Fondo Nacional del Ahorro.
Confirmase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 8 de agosto de 2000, en el proceso promovido por ALBA LUCIA GOMEZ SÁNCHEZ contra el Fondo Nacional de Ahorro."
ANTECEDENTES:
1. LA DEMANDA
La señora Alba Lucía Gómez Sánchez, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó la nulidad del extracto de cesantías expedido por el Fondo Nacional de Ahorro (FNA), de 28 de enero de 1998, y del oficio 052651, de 17 de marzo de 1998, de la misma entidad, por cuanto no incluyó en las cesantías la liquidación de los intereses que, según el actor, estableció el ordinal b) del artículo segundo del decreto ley 3118 de 1968. A título de restablecimiento del derecho, pidió que en la liquidación de cesantías se reconocieran los intereses previstos en dicha norma, correspondiente a la aplicación del índice de precios al consumidor (IPC) desde el momento de su afiliación a dicha entidad (folios 16 a 22, cuaderno 1).
2. LA SENTENCIA IMPUGNADA
Mediante sentencia del 6 de septiembre de 2001, la Sección Segunda, Subsección A, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió el presente proceso, en segunda instancia, adoptando la decisión transcrita y que es el objeto del recurso que ocupa a la Sala.
Las razones que motivaron la decisión objeto del recurso de súplica son, fundamentalmente, las siguientes:
"Son dos los actos demandados en este proceso: El extracto de cesantías de 28 de enero de 1998 (fl. 7) suscrito por el Jefe de la División de Cesantías y el oficio No. 016015 de 17 de marzo de 1998 suscrito por la Subdirectora Jurídica del Fondo Nacional de Ahorro (fls. 5 y 6).
En sentencia del 6 de julio de 2000, con ponencia de la Consejera Doctora Margarita Olaya Forero, precisó esta Sala lo siguiente:
"...Para la Sala el extracto de cesantías aportado por el demandante a folios 2 y 3 no constituye acto alguno con vocación de plasmar la voluntad de la administración, pues es simplemente el reporte que reposa en los archivos de sistemas de la entidad, acerca del monto de los valores por cesantías e intereses que se causaron a favor del actor, del cual pueden ser expedidas tantas copias cuantas sean solicitadas pues tiene esencialmente una finalidad de información de la situación anotada....."
En las anteriores condiciones se inhibirá la Sala respecto del extracto demandado por no tener el carácter de acto administrativo definitivo.
De otra parte, como en efecto lo ha hecho esta Sala en ocasiones anteriore, y en aras a la prevalencia del derecho sustancial, interpreta que el oficio No. 0016015 de 17 de marzo de 1998, constituye el acto administrativo que de manera definitiva decide no pagar los intereses reclamados, con su correspondiente actualización.
Lo anterior es razonable, además, por lo siguiente:
El artículo 33 del decreto 3118 de 1968 preceptuaba que:
"El Fondo Nacional de Ahorro liquidará y abonará en cuenta de intereses del nueve (9) por ciento anual sobre las cantidades que el 31 de diciembre de cada año figuren a favor de cada empleado o trabajador oficial...." (Subraya la Sala)
Es decir, el F.N.A. debe oficiosamente reconocer y abonar los intereses sobre las cesantías cada año. Si el afiliado no está conforme con esa liquidación debe presentar la respectiva petición tendiente a que se modifique, como sucedió en este caso, lo cual dio origen al oficio acusado.
El fondo del asunto se contrae a determinar si la depreciación monetaria referida en el artículo 2º literal b) del D.L. 3118 de 1968 es diferente de los intereses previstos en el artículo 33 idem. modificados, en su porcentaje, por el artículo 3º de la ley 41 de 1975.
En sentencia del 4 de septiembre de 1997, expediente N° 12172, con ponencia del Consejero de Estado que redacta la presente providencia, expuso la Sala en evento similar, lo siguiente:
"... Ahora bien en cuanto al fondo de la controversia jurídica que se plantea dentro del proceso, observa la Corporación que, como lo anota la parte actora en el libelo, el artículo 2° literal b) del decreto 3118 de 1968, disposición invocada como infringida por el acto impugnado (fl. 14), establece como uno de los objetivos de la administración del Fondo Nacional del Ahorro, proteger el auxilio de cesantía contra la depreciación monetaria, mediante el reconocimiento de intereses sobre las sumas acumuladas a favor del empleado o trabajador. Y el artículo 33 del citado decreto consagra que dicho organismo liquidará y abonará en cuenta intereses del 9 % anual sobre las cantidades que a 31 de diciembre de cada año figuran a favor de cada funcionario, precepto legal que luego vino a ser modificado por el artículo 3° de la ley 41 de 1975, que dispuso elevar tales intereses al 12%.
" De lo anterior, en criterio de la Sala, se infiere con claridad que, como lo plantea la Agencia Fiscal, los intereses a que se ha hecho mención y que deben tenerse en cuenta para la liquidación de las cesantías de los afiliados del Fondo Nacional del Ahorro, es la "única forma que consagró la ley como protección de dicho auxilio contra la depreciación monetaria" (fl.77)
"Por consiguiente carecen de fundamento jurídico las solicitudes formuladas en la demanda, en cuanto persiguen el reajuste de los intereses reconocidos al actor en la liquidación de cesantías acumuladas con base en un mecanismo económico y fórmulas financieras de la "depreciación de la moneda o pérdida de su poder adquisitivo" que carecen de soporte legal, ya que la depreciación monetaria al que se refiere el literal b) del artículo 2° del decreto 3118 de 1968 de 1968, el legislador estableció inicialmente unos intereses del 9% anual que posteriormente fueron elevados al 12%, de conformidad con los artículo 33 del mencionado decreto y 3° de la ley 41 de 1975..."
Esta Sala prohija los planteamientos expuestos en la sentencia antes transcrita por considerarlos plenamente aplicables al caso.
Sin embargo, agregará lo siguiente:
1) La ley 432 de 1998 no tiene efectos retroactivos, de manera que pueda entenderse que la protección señalada en el artículo 2º literal b) del decreto 3118 de 1968 se hace efectiva con el reconocimiento del IPC desde 1970, como lo afirma la recurrente. Esta norma prevé claramente que se aplica solo a partir del 1º de enero de 1998 y la retroactividad en la aplicación de la ley debe ser expresa.
2) Tampoco encuentra la Sala sustento alguno a la afirmación de la actora en el sentido de que los intereses previstos en el artículo 33 del decreto 3118 de 1968 son diferentes de la depreciación a que se refiere el artículo 2º idem. Por el contrario, esta última norma es diáfana al disponer que la protección por depreciación monetaria se hará "....mediante el reconocimiento de intereses sobre las sumas acumuladas..." y estos intereses no son otros que los previstos en el artículo 33.
"Mediante", según el Diccionario de la Lengua Española, significa "..Por medio de, con, con la ayuda de.". Es decir que la protección por depreciación monetaria se satisface con el reconocimiento de intereses y no mediante el reconocimiento de la pérdida del valor adquisitivo del dinero, como la afirma la demandante. La protección por depreciación monetaria era el fin y los intereses el medio para lograrlo.
Aceptar el planteamiento de la actora es realizar una lectura inexistente y dar a la ley alcances que ella no tiene. Al tenor del artículo 27 del C.C.:
"Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal so pretexto de consultar su espíritu.
Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento." (Subraya la Sala)
En este caso, a juicio de la Sala, la norma es completamente clara, si bien el artículo 2º literal b) del decreto 3118 de 1968 prevé la protección de las cesantías frente a la depreciación monetaria, ella misma determina como se realizará y precisa que será mediante el reconocimiento de intereses. Resulta improcedente acudir a la interpretación teleológica o finalista de la ley.
3) La interpretación lógico-sistemática de la ley, supone que el legislador ha procedido con la observancia lógica formal para su redacción y que la disposición forma parte de un conjunto orgánico. Entre los argumentos aceptados para la interpretación de la ley por lógica existe el llamado "por subjecta materia" que consiste en hacer valer la interpretación de una norma jurídica por su colocación pues del lugar que ocupa en el texto depende en gran parte su sentido y alcance, esto se debe a que la materia particular tratada en un capítulo lleva implícita la limitación de su contenido.
Si se observa el decreto 3118 de 1968, resulta fácil concluir que los intereses referidos en el artículo 2º no son distintos de los establecidos en el artículo 33. La primera de las disposiciones mencionadas está ubicada en el Capítulo I "Creación y objetivos del Fondo" y la segunda en el Capítulo IV "Liquidación y pago de cesantías".
Así entonces, cuando de manera general se establecen los fines de una entidad, lo que se consagra allí no son derechos de quienes van a tener relaciones con ella; por el contrario, resulta ajustado que uno de los objetivos previstos para la entidad, sea desarrollado en el texto de la ley, como en este caso se hace, en relación con el objetivo circunscrito a la depreciación monetaria, en el acápite relativo a la forma como han de reconocerse los intereses referidos dentro de los objetivos de la entidad.
4) En aras a abundar en razones, cabe citar algunos apartes de las consideraciones que la Corte Constitucional efectuó al examinar en sentencia C-625/98 la constitucionalidad de la ley 432 de 1998 por la cual se reorganizó el Fondo Nacional del Ahorro, y que en lo relativo a los intereses que reconoce esta entidad a sus afiliados sobre sus cesantías expresó:
"....En relación con estos artículos, las diferencias que señala el demandante, respecto del monto de los intereses que se reconocen a las cesantías de los afiliados al Fondo Nacional de Ahorro y los que reconocen las administradoras de fondos de cesantías privados, sólo cabe repetir, que las diferencias están justificadas en la medida en que se relacionan con los objetivos del Fondo.
Además, al Fondo, las entidades estatales empleadoras, le deben consignar mensualmente, las doceavas partes que corresponden a las cesantías de sus trabajadores, lo que no ocurre con los fondos privados. En consecuencia, el pago de los intereses está a cargo del Fondo y no de los empleadores.
Es decir, las normas demandadas resultan exequibles, pues consagran las diferencias anotadas, y establecen el equilibrio...."
Y al referirse a los objetivos del Fondo Nacional del Ahorro, que mantuvieron en su esencia los previstos para la entidad en el decreto 3118 de 1968, precisó:
"....El Fondo Nacional de Ahorro, si bien administra las cesantías de sus afiliados, como lo hacen las administradoras de fondos de cesantías y pensiones, éstas tienen características claramente distintas con el Fondo Nacional, en atención a la propia naturaleza del objeto que cada entidad desarrolla. En efecto, las administradoras tienen ánimo de lucro, no otorgan crédito hipotecario, se rigen por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, administran las pensiones (administración del negocio de pensiones sobre el que el Fondo Nacional de Ahorro no participa), distribuye sus utilidades y ganancias entre sus dueños (asunto éste ajeno al Fondo).
En el caso del Fondo Nacional de Ahorro, también atendiendo la propia naturaleza de sus objetivos, en su condición de entidad de derecho público, su labor está encaminada, además de pagar las cesantías de sus afiliados, a otorgarles créditos en condiciones claramente favorables. Al carecer de ánimo de lucro, no reparte ganancias a nadie, y, en consecuencia, sus utilidades y excedentes financieros sólo puede invertirlos en el desarrollo de su propio objeto: otorgar crédito de vivienda a los afiliados que lo precisen. Su objeto es ajeno a la administración de pensiones.
Desde la presentación del proyecto de ley, que, posteriormente, se convirtió en la ley 432 de 1998, se advirtió que el propósito de esta transformación no era asimilarse a las sociedades administradoras de fondos de cesantía y de pensiones, sino que el proyecto (producto del acuerdo logrado con las organizaciones sindicales que agrupan a los trabajadores estatales), pretendía que se dotara al Fondo de los instrumentos necesarios para continuar entregando soluciones de vivienda a sus afiliados, y corregir una desventaja notoria que existía en contra de sus afiliados, respecto del bajo rendimiento de sus cesantías. La ley, en este aspecto, pretende proteger las cesantías de sus afiliados, reconociéndoles una rentabilidad mínima...."
Bajo estos supuestos, con mayor razón, no es de recibo la interpretación en el sentido de que, además, de reconocerse los intereses previstos en la ley, deben ajustarse las sumas sobre la base del I.P.C., como lo afirma el demandante.
En conclusión considera la Sala que el acto acusado mantiene su presunción de legalidad, razón por la cual habrá de confirmar la sentencia apelada. Huelga, en consecuencia, analizar lo relativo a daños y perjuicios."
3. EL RECURSO DE SUPLICA
El recurrente pide que se infirme la sentencia impugnada y se dicte la que debe reemplazarla, en la cual se acceda a las pretensiones de la demanda. Estima quebrantados los artículos segundo, literal b), y 33 del decreto 3118 de 1968. El cargo contra la sentencia recurrida, quedó formulado de la siguiente de la siguiente forma:
Primer cargo. Interpretación errónea y consecuentemente aplicación indebida de los artículos segundo, literal b), y 33 del decreto ley 3118 de 1968. Fundamenta la censura alegando que en el decreto se estableció una clara diferencia entre la "protección contra la depreciación monetaria de las cesantías", determinada en el artículo segundo literal b), y los intereses anuales reconocidos sobre las mismas, establecidos en el artículo 33 del mismo decreto. La providencia impugnada consideró que, estos intereses representaban la actualización monetaria establecida en el citado artículo segundo.
En efecto, el artículo 12 de la ley 432 de 1998, en cuanto dispone el pago de un interés equivalente al 60 % de la variación anual del IPC, comienza a dar cumplimiento al artículo segundo, literal b), del decreto 3118 de 1968, instrumentando la protección contra la depreciación monetaria ordenada en dicha norma, que nunca había sido pagada. Se canceló a partir de 1998, pero no se pagaron los años anteriores. Sin embargo, aclaró lo siguiente:
" Hago mención de la Ley 432, que entró en vigencia el 29 de enero de 1998, sin pretender claro está, reconocimiento de retroactividad, solo con el fin de confirmar que no se pretenden formulas diferentes, para determinar la depreciación monetaria sino las reconocidas oficialmente, puesto que el derecho ya se encontraba establecido de la misma manera en el Decreto Ley 3118 de 1968" (folio 8, cuaderno principal).
La controversia consiste en que mientras la sentencia impugnada concluyó que los dos artículos del decreto 3118 eran complementarios y no se excluían entre sí, el recurrente entiende que la protección por depreciación monetaria se dirigía a mantener indemne el patrimonio del acreedor (literal b), del artículo segundo) y los intereses "buscan compensar el perjuicio sufrido por la privación temporal del uso del capital" (artículo 33).
El impugnante se mostró conforme con la sentencia de segunda instancia, en cuanto no es competencia del juez administrativo el señalamiento de los incrementos o rendimientos de las cesantías, función que es propia del legislador. Su propósito es lograr el pago de unos rendimientos reconocidos en la ley. Lo explicó de la siguiente forma:
"... no puede el juez administrativo fijar una indemnización o incrementar rendimientos, ni pretendo esto, pues como anteriormente expresé, ya están establecidos en el decreto mediante los artículos 2° ordinal b) y 33 del decreto 3311 de 1968, así como el mecanismo también ya establecido y reconocido por una entidad oficial que es el DANE" (folio 8, cuaderno principal).
Por otra parte, adujo que, si bien es cierto el Fondo fue creado con el objeto de buscar solución a la vivienda y educación de sus afiliados, no hay correspondencia entre el manejo de las cesantías y el de los créditos:
"... la institución demandada no beneficia a todos sus aportantes y en escala mayor cuando sus aportes son inferiores al margen trazado, cuando al favorecer al aportante con un crédito a este se le cobran intereses o cuando el aportante abona al crédito el total de lo aportado en cesantías sin que este alcance a cubrir un porcentaje apreciable, toda vez que el crédito se incrementa anualmente conforme al interés cobrado y su cesantía se deprecia conforme al IPC anual, en consecuencia, no podría asumirse compensación alguna, teniendo en cuenta además que la norma demanda no habla de compensación alguna" (folio 8, cuaderno principal).
Tampoco podría hablarse de compensación cuando un trabajador nacional después de hacer aportes durante 25 o 30 años al FNA se retira con una liquidación de cesantías depreciadas, las cuales no alcanzan para pagar la totalidad del crédito otorgado por el mismo Fondo, o, peor, cuando nunca se le concedió dicho crédito, circunstancias que perjudican al trabajador y de paso benefician a la entidad demandada.
Afirmó que la ley 432 de 1998, reestructuró el Fondo únicamente con el fin de rebajar el reconocimiento de la depreciación de las cesantías al 60 % del IPC, mientras que el artículo segundo, literal b), del decreto 3118 de 1968, lo reconocía en su totalidad. Independientemente de las transformaciones que haya sufrido el fondo en los últimos años, el "proteger dicho auxilio contra la pérdida del valor adquisitivo de la moneda, conforme a la presente ley", como lo ordenaba el decreto, quedó indemne y no fue derogado ni modificado; solo empezó a cumplir con lo ordenado, pagando el 60 % de la depreciación monetaria. Agregó que el artículo 33 del decreto, tampoco fue modificado por la ley 432 de 1998, conservando ambos artículos su autonomía, como se observa en el extracto de cesantía.
Dicha protección nunca fue liquidada respecto de los aportes anteriores a 1998, pese a que lo ordenaba el artículo segundo, literal b), del decreto 3118 de 1968; concluye lo siguiente:
"Por lo tanto: en ambos extractos se aprecia, que el interés estipulado por el artículo 33, se paga efectivamente a los aportantes desde la creación del Fondo y que la protección a pesar de haberse previsto desde esta misma fecha, solo se empieza a pagar desde 1998, por lo tanto: no es justo ni equitativo que uno resulten perjudicados por la indebida interpretación y en consecuencia indebida aplicación de la ley, cuando un pago y otro son tan diferentes que inclusive luego de la reforma siguen siendo totalmente diferentes y cada uno está contemplado bajo características diferentes.
"En uno: se regula la depreciación monetaria y que solo se conoce cada año, y el otro conforme a las facultades del legislador fue regulado, por lo tanto es imposible confundir uno con otro" (folio 10, cuaderno principal).
Coincide con la sentencia en que los objetivos del Fondo eran sustancialmente diferentes a los de las sociedades administradoras de fondos de cesantías, lo cual no significa que el objetivo de la entidad fuera el de perjudicar a sus afiliados, permitiendo que el dinero aportado se devaluara, a tal punto, que después de 25 años de servicio se le pagara menos de lo que el peso valía realmente.
Finalizó señalando que la indebida interpretación y errónea aplicación de los artículos controvertidos, se resumía en que las dos normas eran independientes entre sí y que se debían cumplir desde el momento de la expedición de decreto 3118 de 1968, reconociendo la protección contra la depreciación de las cesantías, del artículo segundo, literal b), y los intereses del artículo 33.
Segundo cargo. Se violó el artículo 13 de la Constitución Política, pues comparando la liquidación de cesantías de un empleado nacional, con la de un empleado departamental resultaban diferentes, por cuanto ésta reconocía la depreciación monetaria y aquélla no. En segundo lugar, se violó el mismo artículo de la Constitución, puesto que al no liquidarse el interés reconocido en el literal b), del artículo segundo del decreto 3118 de 1968, se introduce un trato desigual e inequitativo entre los afiliados al Fondo, dado que aquéllos a quienes se les liquidó cesantías, antes de 1998, no tuvieron derecho a la protección del auxilio actualizado con el IPC. Como si lo tienen, las liquidaciones posteriores a esa fecha, ya que el artículo 12 de la ley 432 de 1998 establece el pago de un interés equivalente al 60 % del IPC, sobre las cesantías liquidadas por el Fondo.
El recurso fue concedido el 18 de octubre de 2001 y admitido el 8 de marzo siguiente (folios 14 y 20, cuaderno principal). En el traslado para alegar de conclusión, las partes y el Ministerio Público guardaron silencio (folios 37, cuaderno principal).
CONSIDERACIONES DE LA SALA:
La Sala aclara en primer lugar que los cargos contra la sentencia del 14 de junio de 2001, de la Sección Segunda, Subsección A, de la Sala de lo Contencioso Administrativo se dirigen únicamente contra la decisión adoptada frente al oficio 0160151, del 17 de marzo de 1998, mediante la cual se niegan las súplicas de la demanda. Respecto de la decisión inhibitoria sobre el extracto de cesantías no se formuló cargo alguno.
El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, establece cuatro requisitos fundamentales para la procedencia del recurso extraordinario:
- Que se interponga contra una sentencia ejecutoriada, proferida por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado.
- Que la acusación contra la sentencia se formule por violación directa de una o varias normas sustanciales, por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea.
- Que se indiquen con precisión, al interponer el recurso, la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción.
- Que se interponga dentro de los veinte días siguientes a la ejecutoria del fallo impugnado.
En primer lugar, en relación con el segundo requisito, se advierte que el recurso de súplica sólo encuentra causa en la violación directa de normas sustanciales, y no en la infracción indirecta de las mismas.
La Corte Suprema de Justicia se ha referido en varias oportunidades a la diferencia que existe entre estas dos modalidades de infracción de las normas jurídicas. Al respecto, ha manifestado lo siguiente:
"… a la violación de la ley sustancial, que constituye el supuesto básico de la causal primera de casación, se puede llegar por dos rumbos diferentes, directamente o por vía indirecta … "Tiene lugar la primera modalidad cuando sin consideración a los medios de convicción que le hayan servido al sentenciador para formular su juicio, el fallo inaplica para la decisión del litigio un precepto que claramente lo rige, o le aplica el que no lo gobierna o le aplica el que sí le es pertinente pero dándole un alcance que no le corresponde…", mientras que se da el quebranto indirecto "…cuando el fallador en la estimación de la prueba incurre en un error de hecho o en uno de derecho, y a consecuencia de tales desaciertos, deja de aplicar al caso litigioso la norma que verdaderamente lo regula o le aplica una que le es extraña…" (Casación Civil de 28 de noviembre de 1989 y 13 de febrero de 1992, sin publicar), lo que en el terreno de las consecuencias prácticas equivale a decir, como también lo tiene afirmado la doctrina jurisprudencial, que la violación directa de ley sustancial implica, por contraposición a la que a su vez es hipótesis propia de la violación indirecta, que por el juzgador no se haya caído en desacierto alguno, de hecho o de derecho, en el manejo de las pruebas y que, por lo tanto, "tampoco exista reparo que oponer contra los resultados que en el campo de la cuestión fáctica haya encontrado el fallador, como consecuencia del examen de la prueba (G.J., ts. CXVI, pág 60 y CCXIX, pág. 260)"
(Se subraya).
Pese a la imprecisión evidente de acusar, al mismo tiempo, el fallo por interpretación errónea y aplicación indebida de los mismos preceptos legales, la Sala entiende cumplidos los requisitos enunciados: El recurrente, presenta el primero de los cargos, indicando las normas que, en su opinión, fueron infringidas, así como los motivos en que sustenta la acusación. Si los motivos expuestos resultan o no suficientes para determinar la prosperidad del recurso, es asunto cuyo estudio asume la Sala enseguida.
El primer cargo formulado contra el fallo se funda, al mismo tiempo, en la interpretación errónea y la indebida aplicación de los artículos segundo, literal b), y 33 del decreto 3118 de 1968. El recurrente afirma que el primero establece una protección contra la depreciación de las cesantías liquidadas por el Fondo Nacional de Ahorro y que, por lo tanto, se debe aplicar un interés equivalente al índice de precios al consumidor para su actualización monetaria. El artículo segundo no tiene relación alguna con el 33, en cuanto este último establece un interés del 9 % sobre las sumas a liquidar por cada período anual, insuficiente para actualizar el valor de dichas cesantías.
Es claro que el recurrente no discute que las dos citadas son las normas pertinentes -aplicables por consiguiente-, para solucionar el caso debatido, de allí que no pueda formularse, sin contrariar la lógica, simultáneamente, la censura de interpretación errónea e indebida aplicación.
Por el desarrollo del recurso, entiende la Sala que la recurrente se refirió únicamente a la interpretación errónea de los artículos segundo, literal b), y 33 del decreto 3118 de 1968, dando por sentado que ellas era las normas aplicables al caso.
Mediante decreto 3118 de 1968 se creó el Fondo Nacional de Ahorro y se establecieron normas sobre auxilio de cesantía de empleados públicos y trabajadores oficiales. En el capítulo I se proveyó sobre la creación y objetivos del Fondo; en el artículo segundo, de dicho capítulo, se dispuso:
"Objetivos: En la administración del Fondo se tendrán en cuenta los objetivos que a continuación se enumeran los cuales servirán también como criterio de interpretación de las disposiciones del presente Decreto: (...)
"b) Proteger dicho auxilio de cesantía contra la depreciación monetaria, mediante el reconocimiento de intereses sobre las sumas acumuladas a favor del empleado o trabajador;
En este artículo, quedaron consignados los fines que debía perseguir el Fondo en el desarrollo de sus funciones. Es, por decirlo así, la razón de ser de la normación que introduce el decreto; su logro, dependía del adecuado ejercicio de las competencias que, allí mismo, se atribuyen al Fondo, de acuerdo con los instrumentos concretos que el propio decreto adopta.
Efectivamente, en el capítulo IV, se establecían las reglas y procedimientos de "pago y liquidación de cesantías", en él se encontraba el artículo 33, que ordenaba lo siguiente:
"Intereses a favor de los trabajadores. El Fondo Nacional de Ahorro liquidará y abonará en cuenta intereses del nueve por ciento anual sobre las cantidades que el 31 de diciembre de cada año figuren a favor de cada empleado público o trabajador oficial, inclusive sobre la parte de cesantías que se encuentre en poder de establecimientos públicos de empresas industriales y comerciales del Estado que gocen del plazo previsto en el artículo 47."
Tampoco hay duda de que esta disposición se dirigía a cumplir con el objetivo determinado en el artículo segundo, literal b) del mismo decreto.
Una correcta interpretación de los artículos citados conduce a concluir que los intereses a los que se refiere el artículo segundo, literal b), son los establecidos en el artículo 33, y que, por consiguiente, el nueve por ciento anual fue la protección que previó la ley contra el depreciación monetaria de las cesantías. El artículo 33 fue modificado por el artículo tercero de la ley 41 de 1975, que incrementó dicho interés al 12 % anual.
Las dos normas, el literal b) del artículo segundo y el artículo 33 no son independientes, de modo que cada una de ellas tenga su propio desarrollo, como lo pretende el recurso; no: el artículo segundo señala un objetivo, una finalidad que se instrumenta a través del artículo 33; este último desarrolla el primero; los dos son, por consiguiente, complementarios.
Quiere decir lo anterior, que el objetivo de la protección por depreciación monetaria, se satisfacía por medio del reconocimiento de intereses, primero del 9% y después del 12%, y no mediante el IPC, como lo afirma el recurrente. Su planteamiento llevaría a dar a la norma alcances que no tiene. Cuando el sentido de la ley es claro, no se debe desatender su tenor literal "so pretexto de consultar su espíritu", conforme lo dispone el artículo 27 del Código Civil.
Tampoco es posible afirmar que los artículos 11 y 12 de la ley 432 de 1998, desarrollan el mandato establecido en el artículo segundo, literal b), del decreto 3118 de 1968. Mediante esa ley, el Fondo se transforma en empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero y de naturaleza especial. Como función del Fondo, en el artículo tercero, literal b) se establece: "Proteger dicho auxilio contra la perdida de poder adquisitivo de la moneda, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley". En los artículos 11 y 12 de la misma ley, se determina dicha protección, mediante el reconocimiento de un interés con base en el IPC, que el último artículo ordena pagar a cada servidor público afiliado al fondo, en un equivalente al 60% de la variación anual del IPC.
Los artículos 11 y 12 de la ley 432 de 1998, desarrollan la función establecida en el artículo tercero, literal b). No se refieren en ningún momento al literal b), del artículo segundo del decreto 3118 de 1968, que se cumplía mediante el artículo 33 de la misma norma. Se trata de dos momentos diferentes del Fondo, por lo que no se puede afirmar que la ley 432 de 1998, desarrolla los objetivos del decreto 3118 de 1968, como lo pretende el recurrente.
El interés reconocido por el decreto 3118 de 1968, respondía a la creación del Fondo como establecimiento público, destinado al impulso de políticas de vivienda en favor de servidores públicos. Mientras en el caso de la ley 432 de 1998, el Fondo se transforma empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero de naturaleza especial, por lo que las necesidades son diferentes. Así lo reconoció la sentencia C-625 de 1998, de la Corte Constitucional, cuando se refirió a la naturaleza jurídica del Fondo, de la siguiente forma:
"El Fondo Nacional de Ahorro, si bien administra las cesantías de sus afiliados, como lo hacen las administradoras de fondos de cesantías y pensiones, éstas tienen características claramente distintas con el Fondo Nacional, en atención a la propia naturaleza del objeto que cada entidad desarrolla. En efecto, las administradoras tienen ánimo de lucro, no otorgan crédito hipotecario, se rigen por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, administran las pensiones (administración del negocio de pensiones sobre el que el Fondo Nacional de Ahorro no participa), distribuye sus utilidades y ganancias entre sus dueños (asunto éste ajeno al Fondo).
"En el caso del Fondo Nacional de Ahorro, también atendiendo la propia naturaleza de sus objetivos, en su condición de entidad de derecho público, su labor está encaminada, además de pagar las cesantías de sus afiliados, a otorgarles créditos en condiciones claramente favorables. Al carecer de ánimo de lucro, no reparte ganancias a nadie, y, en consecuencia, sus utilidades y excedentes financieros sólo puede invertirlos en el desarrollo de su propio objeto: otorgar crédito de vivienda a los afiliados que lo precisen. Su objeto es ajeno a la administración de pensiones.
"Desde la presentación del proyecto de ley, que, posteriormente, se convirtió en la ley 432 de 1998, se advirtió que el propósito de esta transformación no era asimilarse a las sociedades administradoras de fondos de cesantía y de pensiones, sino que el proyecto (producto del acuerdo logrado con las organizaciones sindicales que agrupan a los trabajadores estatales), pretendía que se dotara al Fondo de los instrumentos necesarios para continuar entregando soluciones de vivienda a sus afiliados, y corregir una desventaja notoria que existía en contra de sus afiliados, respecto del bajo rendimiento de sus cesantías. La ley, en este aspecto, pretende proteger las cesantías de sus afiliados, reconociéndoles una rentabilidad mínima.
"Por las razones expuestas, el examen de cada uno de los artículos demandados, se hará bajo el entendido de que el Fondo no es una sociedad administradora de cesantías, ni es un establecimiento de crédito de vivienda, sino que es un establecimiento del orden nacional, de naturaleza especial, con régimen propio, que fue transformado de establecimiento público a empresa industrial y comercial del Estado, y cuyo propósito está directamente relacionado con los fines del Estado, especialmente, con lo dispuesto en los artículos 51, 67 y 68 de la Constitución, sobre los derechos de todos los colombianos a tener una vivienda digna y acceder a la educación.
"No obstante lo que se ha dicho sobre las diferencias del Fondo y los demás entes que se le asemejan de una u otra manera, diferencias que, por sí solas, no resultan inconstitucionales, sin embargo, cabe advertir que la competencia del legislador en estas materias no puede ser de tal manera desproporcionada, introduciendo ventajas de tal magnitud que, efectivamente, pueda hacer desaparecer a las demás entidades que ofrecen servicios semejantes.
La misma sentencia, respecto de los artículos 11 y 12 de la ley 432, señaló lo siguiente:
"En relación con estos artículos, las diferencias que señala el demandante, respecto del monto de los intereses que se reconocen a las cesantías de los afiliados al Fondo Nacional de Ahorro y los que reconocen las administradoras de fondos de cesantías privados, sólo cabe repetir, que las diferencias están justificadas en la medida en que se relacionan con los objetivos del Fondo.
"Además, al Fondo, las entidades estatales empleadoras, le deben consignar mensualmente, las doceavas partes que corresponden a las cesantías de sus trabajadores, lo que no ocurre con los fondos privados. En consecuencia, el pago de los intereses está a cargo del Fondo y no de los empleadores.
"Es decir, las normas demandadas resultan exequibles, pues consagran las diferencias anotadas, y establecen el equilibrio
.
Por lo anterior, el cargo por indebida interpretación de los artículos segundo, literal b), y 33 del decreto 3118 de 1968, no está llamado a prosperar.
El segundo cargo que se formula consiste en la violación del artículo 13 de la Constitución Política, pues comparando la liquidación de cesantías de un empleado nacional, con la de un empleado departamental resultaban diferentes, por cuanto ésta reconocía la depreciación monetaria y aquélla no. De otro lado, se viola el mismo artículo de la Constitución, puesto que al no liquidarse el interés reconocido en el literal b), del artículo segundo del decreto 3118 de 1968, se introduce un trato desigual e inequitativo entre los afiliados al Fondo, dado que aquéllos a quienes se les liquidó cesantías, antes de 1998, no tuvieron derecho a la protección del auxilio actualizado con el IPC. Como si lo tienen, las liquidaciones posteriores a esa fecha, ya que el artículo 12 de la ley 432 de 1998 establece el pago de un interés equivalente al 60 % del IPC, sobre las cesantías liquidadas por el Fondo.
El actor afirma que al aplicar el interés equivalente al IPC, respecto de las cesantías liquidadas antes de 1998, se estaría solucionando una situación de inequidad frente a la protección de las cesantías de los afiliados al Fondo, por cuanto los intereses de 9% y 12%, de los artículos 33, del decreto 3118 de 1968, y tercero de la ley 41 de 1975, no alcanzaban a compensar la pérdida del valor adquisitivo de las cesantías durante ese período.
La Sala considera que al juez administrativo no le compete determinar la conveniencia o inconveniencia de la determinación tomada por el legislador.
Se trata de intereses legales, mediante los cuales se establecieron diferentes formas de protección contra la depreciación de las cesantías de los servidores públicos, primero, con un interés fijo en el decreto 3118 de 1968 y la ley 41 de 1975, y después con un interés equivalente al 60 % de la variación del IPC, en la ley 432 de 1998. Dichos mecanismos respondieron a diversas circunstancias, que en su momento el legislador consideró adecuadas para mantener el valor de las cesantías. Conforme a las competencias establecidas en los ordinales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, en cuanto a la regulación del régimen de prestaciones y salarios de empleados públicos y trabajadores oficiales.
En primer lugar, el principio de igualdad establecido en el artículo 13 de la Constitución, no impone una igualdad matemática que exigiera un tratamiento igual para todas las personas en todas las circunstancias posibles; al contrario, le esta permitido al legislador introducir variaciones de tratamiento siempre que las mismas estén debidamente justificadas; así lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia C- 364 de 2000, de la siguiente forma:
"Tal y como lo ha precisado la Corte Constitucional en un sin numero de oportunidade, y como lo reconocen gran parte de los intervinientes y la Vista Fiscal, el principio de igualdad contenido en el artículo 13 de la Carta, no impone la obligación constitucional de establecer un trato igual a todos los sujetos de derecho o destinatarios de las normas de una manera matemática e irrestricta, sino que reconoce la existencia de situaciones disímile frente a las cuales, el legislador puede válidamente establecer consecuencias jurídicas diferentes, dentro del ejercicio de su competencia.
"En efecto, la jurisprudencia constitucional ha dejado en claro, que el principio de igualdad así entendido, exige un trato idéntico para supuestos iguales o análogos y permite una regulación distinta frente a circunstancias que presentan características diferentes, pues pretende establecer la identidad entre los iguales y la diferencia entre los desiguales.
En segundo lugar, en el presente caso el legislador cambió el interés reconocido para la protección contra la depreciación de las cesantías liquidadas por el Fondo, porque varió la naturaleza jurídica de éste, y como lo reconoce la misma sentencia C- 625 de 1998 se buscaba "corregir una desventaja notoria que existía en contra de sus afiliados, respecto del bajo rendimiento de sus cesantías. La ley, en este aspecto, pretende proteger las cesantías de sus afiliados, reconociéndoles una rentabilidad mínima". La Corte Constitucional en sentencia 367 de 2000, consideró que este tipo de actuaciones, del el legislador, eran legítimas:
"Que las circunstancias económicas o sociales en medio de las cuales debe aplicarse el precepto cambien radicalmente hasta llevarlo a la obsolescencia, o que las autoridades públicas o los particulares, a falta de normas específicas que regulen determinadas situaciones, se funden en su contenido para adoptar decisiones que puedan ser consideradas injustas o inequitativas, son aspectos que no inciden en el examen constitucional de la norma mirada objetivamente. Tales elementos pueden dar lugar a decisiones judiciales proferidas en procesos concretos, o provocar la actuación del legislador para poner en vigencia normas actualizadas o que regulen eventos antes no contemplados o extraños a la norma que se considera, pero no se pueden erigir en motivos válidos para deducir la inconstitucionalidad de ella (subrayado fuera de texto).
En conclusión, la falta de aplicación del IPC a situaciones reguladas por el decreto 3118 de 1968 y la ley 41 de 1975, y su aplicación por la ley 432 de 1998, era una variación de tratamiento en la protección contra la depreciación de cesantías, que en su momento el legislador consideró legitima, en el ejercicio de su competencia privativa en la materia, y que al juez administrativo no le es dado entrar a considerar su conveniencia o inconveniencia.
Por lo expuesto, el cargo no está llamado a prosperar.
La parte recurrente será condenada en costas, al desestimarse el recurso, conforme al inciso cuarto, del artículo 194, de la ley 446 de 1998.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
DECLARAR que no prospera el recurso extraordinario de súplica interpuesto contra la sentencia proferida el 14 de junio de 2001 por la Sección Segunda, Subsección A, de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación.
CONDÉNASE en costas a la parte recurrente.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
JESÚS MARÍA CARRILLO BALLESTEROS
Presidente de la Sala
ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ MARIO ALARIO MÉNDEZ
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GERMÁN AYALA MANTILLA
REINALDO CHAVARRO BURITICA MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ
ALVARO GONZALEZ MURCIA LIGIA LÓPEZ DÍAZ
RICARDO HOYOS DUQUE GABRIEL EDUARDO MENDOZA
OLGA INES NAVARRETE B. MARÍA INES ORTIZ BARBOSA
JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIÉ DARIO QUIÑONES PINILLA
GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
MERCEDES TOVAR DE HERRÁN
Secretaría General
