CENTROS DE ARBITRAJE Y CONCILIACIÓN - Naturaleza de los autos que admiten demanda arbitral / TRIBUNAL DE ARBITRAMENTO - Competencia para conocer de la actuación surtida en el trámite inicial / RECURSO DE QUEJA - Auto que convoca a tribunal de arbitramento. Competencia para resolverlo / CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Inexistencia. Ministerio de Justicia y Superintendencia de Industria y Comercio / ETAPA PREARBITRAL - Naturaleza
El recurso de apelación establecido en el artículo 94 del Código de Comercio contra los actos de las Cámaras de Comercio, lo mismo que el del artículo 30 del decreto 1520 de 1978, hace relación a los actos administrativos que aquellas expidan, naturaleza esta que no tienen los autos dictados por los Centros de Arbitraje cuando admiten la demanda arbitral, pues la Sala considera a la luz de las disposiciones contenidas en el Título II, de la Parte Segunda del Decreto 1818 de 1998, que gobierna el procedimiento del arbitramento, que el llamado Trámite Inicial previo a la instalación del Tribunal de Arbitramento, dentro del cual se dictaron los autos de 4 y 7 de septiembre de 2001 que originaron el recurso de queja, se integra al resto del procedimiento arbitral, como un todo, inescindible, cuyo control de legalidad le corresponde, al Tribunal de Arbitramento, cuando resuelve sobre su propia competencia, como expresamente se lo ordena el artículo 147,2 ibídem.
ACCION DE DEFINICIÓN DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Improcedencia. No existe conflicto por resolver / CENTROS DE ARBITRAJE Y CONCILIACIÓN - Naturaleza de la etapa prearbitral / CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Inexistencia: incompetencia de partes para resolver un recurso de queja en etapa prearbitral / TRIBUNAL DE ARBITRAMENTO - Naturaleza del auto que ordena convocatoria. Competencia para resolver recursos. Etapa prearbitral / SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Incompetencia para resolver recurso de queja sobre auto proferido en etapa prearbitral / MINISTERIO DE JUSTICIA - Incompetencia para resolver recurso de queja sobre auto proferido en etapa prearbitral / RECURSO DE QUEJA - Competencia para resolver el que ordena convocatoria de tribunal de arbitramento / ETAPA PREARBITRAL - Naturaleza
Las funciones del Ministerio de Justicia se encuentran relacionadas no solo en los artículos 59 y 61 ibídem, sino en los decretos 1890 de 1999 y 2618 de 2000 y en la ley 640 de 2001, en los cuales no se estableció que deba decidir los recursos de apelación o queja contra providencia alguna de las dictadas por las Cámaras de Comercio o de los Centros de Conciliación y Arbitraje. También advierte la Sala, como lo hizo el Ministerio, que si de acuerdo con los artículos 50,3 y 182 del CCA y 377 y 378 del C. de P.C., el recurso de queja se interpone ante el superior del funcionario que denegó la concesión del de apelación, tampoco existe normativa de la cual pueda deducirse que el Ministro sea el superior del Director del Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá. La circunstancia de que el Ministerio tenga las funciones de control, inspección y vigilancia sobre los centros de conciliación y/o arbitraje, como lo dispone el artículo 18 de la ley 640 de 2001, no significa que de tal competencia se deduzca necesariamente que deba conocer del recurso de queja en cuestión, porque aquellas funciones se ejercen para la aplicación de sanciones en los términos del artículo 94 de la ley 446 de 1998, pero no para extenderlas por vía de interpretación para el conocimiento del referido recurso. Por consiguiente, concluye la Sala que al Ministro de Justicia no le corresponde decidir el referido recurso de queja. De otro lado, le asistió razón a la Superintendencia cuando sostuvo en la resolución 21039, que el recurso de apelación de que debe conocer respecto de los actos de las Cámaras de Comercio, lo estableció la ley, en el numeral 5 del artículo 13 del decreto ley 2153 de 1992 respecto de "los actos de registro mercantil", y este es un argumento suficiente para concluir que no le está atribuido resolver el recurso en cuestión pues, sin hesitación alguna, el auto que expidió el Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá, mediante el cual se admitió la demanda arbitral presentada por Bancolombia S.A., no tiene tal carácter. Independientemente de todo lo anterior, lo cierto es que en el procedimiento arbitral establecido en el Titulo II de la Parte Segunda del decreto 1818 de 1998, en parte alguna se consagró el recurso de apelación, lo cual, de suyo, determina que no exista la autoridad que tenga la competencia para resolverlo y, por ende, el de queja para que aquel sea concedido. De todo lo expuesto concluye la Sala que al carecer de competencia para resolver el recurso de queja tanto la Superintendencia de Industria y Comercio como el Ministerio de Justicia y del Derecho, era imposible que se configurara, conflicto de competencia alguno, lo cual conduce a que la Sala se abstenga de resolverlo.
NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del Dr. Ricardo Hoyos Duque.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: NICOLÁS PÁJARO PEÑARANDA
Bogotá Distrito Capital, cuatro (4) de febrero de dos mil tres (2003)
Radicación número: 11001-03-15-000-2002-1096-01(C-045)
Actor: MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO
Demandado: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO
Decide la Sala lo pertinente sobre el "conflicto" de competencia que le planteó la Superintendencia de Industria y Comercio al Ministerio de Justicia y del Derecho, para resolver el recurso de queja interpuesto por Jaime Gilinski Bacal en orden a que se le conceda el recurso de apelación que interpuso contra el auto del 4 de septiembre de 2001 y su aclaratorio del 7 siguiente, expedidos por el Director del Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá, que dispuso la admisión de la convocatoria a un tribunal de arbitramento de la demanda arbitral presentada por Bancolombia S.A., contra el recurrente.
La Superintendencia después de analizar las normas de su competencia, expuso en la Resolución 21039 del 28 de junio de 2002, que suponiendo que la tuviera para resolver la queja, la perdería como consecuencia de que la función de inspección, vigilancia y control de los centros de arbitraje y conciliación le fue otorgada al Ministerio de Justicia y del Derecho, de conformidad con el decreto 1818 de 1998 y la ley 446 ibídem; reforzó su conclusión con las disposiciones que transcribió del decreto 2618 de 2000, para concluir que carecía de competencia para conocer de aquel recurso el cual debía resolverlo el referido Ministerio, y dispuso enviarle el asunto.
A su vez el Ministerio de Justicia y del Derecho, por medio de la Resolución 0707 del 31 de julio de 2002, dijo que conforme con los artículos 50 y 182 del CCA, 377 y 378 del C. de P.C., el recurso de queja se interpone ante el superior de aquel funcionario que niega un recurso de apelación, y que no existía norma alguna que dispusiera que ese Ministerio sea ese superior de las Cámaras de Comercio, de manera que no es competente para resolver el de queja, y que su intervención dentro de un proceso arbitral se limita a lo dispuesto en el artículo 129,1 del decreto 1818 de 1998, para indicar a que centro de arbitraje corresponde un asunto en la hipótesis prevista en la norma.
A la postre envió las diligencias al Consejo de Estado.
Se cumplió el traslado a las partes ordenado en el artículo 88 del CCA, dentro del cual Bancolombia S.A., alegó que en el curso del trámite arbitral se han presentado numerosas e inusitadas situaciones que no solamente violentan el debido proceso, sino que han amenazado en materia grave el derecho al acceso a la justicia pactada entre los contratantes y han causado y siguen causando ingentes perjuicios a la parte convocante, por el solo transcurso del larguísimo tiempo que ha tomado la etapa prearbitral, e hizo un recuento de lo ocurrido en su trámite; explicó ampliamente las razones por las cuales considera que son improcedentes los recursos de apelación y de queja interpuestos; que el Centro de Arbitraje de la Cámara de Comercio de Bogotá dentro del trámite arbitral incurrió en palmario error judicial, defecto procesal grave que implicó el quebrantamiento, por falta de aplicación de las normas propias que regulan el trámite del arbitramento en su etapa prearbitral, atentando flagrantemente contra el debido proceso de consagración constitucional, que estructura una nítida vía de hecho al vulnerar el derecho de Bancolombia al trámite correcto del proceso y al ejercicio adecuado de la defensa de sus intereses, frente a lo cual le corresponde al Consejo de Estado enmendar el error cometido; que como el error en que incurrió el Centro de Arbitraje no es vinculante el Consejo de Estado "no debe entrar a resolver sobre la entidad administrativa competente para conocer del recurso de queja y el consiguiente de apelación pretendido", pues no existe tal entidad por cuanto tampoco existe legalmente el recurso, "sino desestimar de plano la actuación."; se refirió y transcribió apartes de jurisprudencias del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia sobre los autos ilegales, todo para solicitar se rechace por improcedente el recurso de queja formulado y el consiguiente de apelación y ordenar al Centro de Arbitraje de la Cámara de Comercio de Bogotá continuar con el trámite del arbitramento en referencia.
La otra parte que intervino durante el traslado fue la Superintendencia de Industria y Comercio, quien refirió los antecedentes, expuso sobre la naturaleza de las cámaras de comercio y las funciones públicas registrales que le han sido asignadas, sobre su competencia en relación con las funciones públicas que ejercen tales cámaras y acerca de su incompetencia para decidir los recursos de apelación y de queja contra decisiones de los Centros de Arbitraje y Conciliación.
Las demás partes no hicieron uso del término del traslado para formular sus alegatos.
Para resolver se considera:
A. Presunta competencia del Ministerio de Justicia y del Derecho.
1. Advierte la Sala que las atribuciones de las autoridades públicas deben estar detalladas en ley o reglamento (artículo 122 constitucional), por lo que en esta materia es imposible deducirlas por aproximación o analogía y de ahí que la ley 489 de 1998, en su artículo 5º haya dispuesto en relación con la competencia administrativa que debe ser ejercida por los organismos y entidades administrativos "respecto de los asuntos que les hayan sido asignados expresamente por la ley, la ordenanza, el acuerdo o el reglamento ejecutivo."
2. Las funciones del referido Ministerio se encuentran relacionadas no solo en los artículos 59 y 61 ibídem, sino en los decretos 1890 de 1999 y 2618 de 2000 y en la ley 640 de 2001, en los cuales no se estableció que deba decidir los recursos de apelación o queja contra providencia alguna de las dictadas por las Cámaras de Comercio o de los Centros de Conciliación y Arbitraje.
En la resolución 21039 de la Superintendencia de Industria y Comercio se destacó, para concluir que al Ministerio le correspondía tal competencia, que entre las funciones asignadas por el decreto 2618 de 2000 a la Dirección de Acceso a la Justicia y Fomento a los Medios Alternativos de Solución de Conflictos y a la Dirección de Centros de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición se encontraba la de asesorar al Ministro en el "ejercicio del control administrativo y de tutela de las atribuciones de suprema dirección del sector administrativo de justicia".
La conclusión de la Superintendencia supone que los Centros de Conciliación y Arbitraje hacen parte del "sector administrativo de justicia" sin percatarse de que cuando allí se habla de este, no es mas que el mismo Ministerio de Justicia y del Derecho, porque así lo estableció expresamente el artículo 1º del decreto 1890 de 1999.
3. De otro lado, también advierte la Sala, como lo hizo el Ministerio, que si de acuerdo con los artículos 50,3 y 182 del CCA y 377 y 378 del C. de P.C., el recurso de queja se interpone ante el superior del funcionario que denegó la concesión del de apelación, tampoco existe normativa de la cual pueda deducirse que el Ministro sea el superior del Director del Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá.
4. Además, la circunstancia de que el Ministerio tenga las funciones de control, inspección y vigilancia sobre los centros de conciliación y/o arbitraje, como lo dispone el artículo 18 de la ley 640 de 2001, no significa que de tal competencia se deduzca necesariamente que deba conocer del recurso de queja en cuestión, porque aquellas funciones se ejercen para la aplicación de sanciones en los términos del artículo 94 de la ley 446 de 1998, pero no para extenderlas por vía de interpretación para el conocimiento del referido recurso.
Por consiguiente, concluye la Sala que al Ministro de Justicia no le corresponde decidir el referido recurso de queja.
B. Presunta competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio.
1. El recurrente Jaime Gilinski Bacal, alegó ante la Superintendencia, en síntesis, que debía conocer del recurso de queja que presentó, porque los Centros de Conciliación y Arbitraje que organizan las Cámaras de Comercio no son personas jurídicas autónomas o independientes de las propias Cámaras; que el artículo 94 del Código de Comercio dispone que contra los actos de las Cámaras de Comercio procede el recurso de apelación ante la Superintendencia de Industria y Comercio, competencia que fue reiterada por el artículo 30 del decreto 1520 de 1978, contra todos los actos administrativos que expidan las Cámaras de Comercio.
2. La Superintendencia, para concluir que era de su resorte resolver el aludido recurso expuso como argumento principal que el artículo 13 del decreto ley 2153 de 1992 al establecer las funciones de la División de Cámaras de Comercio de la Superintendencia, restringió el recurso de apelación a los actos de registro mercantil, y por ser norma especial y posterior prevalece sobre las anteriores.
3. Ahora bien, a juicio de la Sala le asistió razón a la Superintendencia cuando sostuvo en la resolución 21039, que el recurso de apelación de que debe conocer respecto de los actos de las Cámaras de Comercio, lo estableció la ley, en el numeral 5 del artículo 13 del decreto ley 2153 de 1992 respecto de "los actos de registro mercantil", y este es un argumento suficiente para concluir que no le está atribuido resolver el recurso en cuestión pues, sin hesitación alguna, el auto que expidió el Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá, mediante el cual se admitió la demanda arbitral presentada por Bancolombia S.A., no tiene tal carácter.
4. De otro lado, el recurso de apelación establecido en el artículo 94 del Código de Comercio contra los actos de las Cámaras de Comercio, lo mismo que el del artículo 30 del decreto 1520 de 1978, hace relación a los actos administrativos que aquellas expidan, naturaleza esta que no tienen los autos dictados por los Centros de Arbitraje cuando admiten la demanda arbitral, pues la Sala considera a la luz de las disposiciones contenidas en el Título II, de la Parte Segunda del Decreto 1818 de 1998, que gobierna el procedimiento del arbitramento, que el llamado Trámite Inicial previo a la instalación del Tribunal de Arbitramento, dentro del cual se dictaron los autos de 4 y 7 de septiembre de 2001 que originaron el recurso de queja, se integra al resto del procedimiento arbitral, como un todo, inescindible, cuyo control de legalidad le corresponde, al Tribunal de Arbitramento, cuando resuelve sobre su propia competencia, como expresamente se lo ordena el artículo 147,2 ibídem.
5. La hipótesis que expuso Jaime Gilinski Bacal, vale decir, que el Trámite Inicial tiene carácter administrativo, condicionaría la competencia del Tribunal de Arbitramento no a su propia decisión, como lo ordenó la ley, sino a lo que pudiere decidir esta jurisdicción contenciosa administrativa, lo cual infringiría los mandatos del referido artículo 147,2 del decreto ley 1818 de 1998.
Por ello, la Sala prohija la jurisprudencia de su Sección Primera cuando dijo:
"...el Director del Centro de Arbitraje y Conciliación, cuando admite o rechaza la solicitud de convocatoria del Tribunal de Arbitramento; corre traslado del auto admisorio; señala fecha para la audiencia de conciliación; y aprueba ésta o la declara fracasada, dicta actos de trámite que por estar afectos a una controversia de carácter jurisdiccional (la conciliación o el fallo arbitral) deben tener su misma naturaleza..." (auto 7 de septiembre de 2000, expediente 6601, Sección Primera, actor Tecnoquímicas S.A.). Por lo demás, la Corte Constitucional, en la sentencia C-1038 del 2002, según sus propias palabras, acogió la anterior jurisprudencia de la Sección Primera.
6. Independientemente de todo lo anterior, lo cierto es que en el procedimiento arbitral establecido en el Titulo II de la Parte Segunda del decreto 1818 de 1998, en parte alguna se consagró el recurso de apelación, lo cual, de suyo, determina que no exista la autoridad que tenga la competencia para resolverlo y, por ende, el de queja para que aquel sea concedido.
La Sala concluye, pues, que la Superintendencia de Industria y Comercio no tiene competencia para decidir el recurso de queja que interpuso Jaime Gilinski Bacal, en este asunto.
De todo lo expuesto concluye la Sala que al carecer de competencia para resolver el recurso de queja tanto la Superintendencia de Industria y Comercio como el Ministerio de Justicia y del Derecho, era imposible que se configurara, conflicto de competencia alguno, lo cual conduce a que la Sala se abstenga de resolverlo.
En mérito de lo expuesto, esta Sala Plena del Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo,
RESUELVE:
ABSTIENESE de resolver el "conflicto" de competencias administrativas planteado en estas diligencias.
Cópiese, notifíquese, comuníquese a la Superintendencia de Industria y Comercio y al Ministerio de Justicia y del Derecho, publíquese, envíese al Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá y cúmplase.
La anterior providencia fue estudiada, por la Sala en sesión de la fecha.
RICARDO HOYOS DUQUE
Presidente
Aclaración de voto
MARIO ALARIO MENDEZ ALBERTO ARANGO MANTILLA
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GERMAN AYALA MANTILLA
TARSICIO CACERES TORO JESÚS MARIA CARRILLO BALLESTEROS
REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
ALVARO GONZALEZ MURCIA ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ
JESUS M. LEMOS BUSTAMANTE LIGIA LOPEZ DIAZ
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO OLGA INES NAVARRETE BARRERO
ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALEJANDRO ORDOÑEZ M.
MARIA INES ORTIZ BARBOSA NICOLAS PAJARO PEÑARANDA
JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE DARIO QUIÑONES PINILLA
GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO
Consejero: RICARDO HOYOS DUQUE
Radicación número: 11001-03-15-000-2002-1096-01(C-045)
CONFLICTO DE COMPETENCIA
Consejero Ponente Dr. NICOLAR PAJARO PEÑARANDA
Providencia de fecha 28 DE ENERO DE 2003
No obstante que comparto la decisión adoptada por la Sala, al no haberse incorporado en la motivación las observaciones que formulé en la discusión del proyecto me veo obligado a aclarar mi voto.
1º.- La controversia doctrinaria y jurisprudencial sobre la naturaleza jurídica de la etapa preabitral, ha quedado zanjada en forma definitiva con la sentencia C-1038 de noviembre 28 de 2002, mediante la cual la Corte Constitucional declaró exequible el art. 121 de la ley 446 de 1998 "en el entendido que corresponde realizar ese trámite inicial al tribunal arbitral, después de su instalación".
Para llegar a esa conclusión, la Corte consideró que la etapa prearbitral tiene naturaleza jurisdiccional por las siguientes razones:
i). Puede implicar limitaciones al acceso a la administración de justicia.
ii). Está destinada a impulsar el proceso arbitral, que es de naturaleza jurisdiccional y
iii) En su fondo y forma está sometida a lo previsto en el estatuto procesal civil para los procesos judiciales.
Esta decisión hace tránsito a cosa juzgada constitucional de conformidad con el artículo 230 de la Carta Política y por consiguiente, debe ser acatada por todos los operadores jurídicos.
2º.- En la misma sentencia, al definir sus efectos en el tiempo, el considerando número 33 señaló:
"Por razones de seguridad jurídica, la Corte precisa que esta decisión de inexequibilidad sigue la regla general, y tiene efectos sólo hacia el futuro, y por ello no afecta los procesos de arbitramento que ya hayan superado esta fase prearbitral. Sin embargo, esta Corporación aclara que aunque este fallo no tiene proyección hacia el pasado, sus efectos son inmediatos, y por ello debe aplicarse a los procesos arbitrales que no hayan superado esta fase prearbitral." (se subraya)
En la medida en que la demanda arbitral presentada por Bancolombia S.A. contra Jaime Gilinski Bacal no ha agotado la etapa prearbitral ante el centro de conciliación y arbitraje de la Cámara de Comercio de Bogotá, de acuerdo con lo decidido en el ordinal cuarto de la sentencia C-1038 de 2002 de la Corte Constitucional, dicho trámite deberá surtirse ante el tribunal de arbitramento que se integre al efecto.
Con todo respecto.
RICARDO HOYOS DUQUE
Fecha ut supra.
ACLARACIÓN DE VOTO
Consejero: JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ
Radicación número: 11001-03-15-000-2002-1096-01(C-045)
CONFLICTO DE COMPETENCIA
ACTOR. MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO
Consejero Ponente: Dr. NICOLÁS PÁJARO PEÑARANDA
Providencia de Fecha 28 de enero de 2003
Teniendo en cuenta que la redacción final de la providencia contiene en esencia las observaciones que efectúe durante el debate del proyecto, considero innecesaria la aclaración de mi voto.
Atentamente,
JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ
Fecha ut supra
