INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS - Eventos en que configura causal de desinvestidura / PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Irregularidades en la celebración de contratos puede configurar indebida destinación de dineros públicos / CELEBRACIÓN DE CONTRATOS - Irregularidades en su celebración puede configurar indebida destinación de dineros públicos
La indebida destinación de dineros públicos como causal de pérdida de investidura puede configurarse de múltiples maneras, pues basta que el congresista, por un comportamiento éticamente reprochable, hubiera dado lugar al detrimento del erario público. En este orden de ideas, es claro que las irregularidades cometidas en la celebración de contratos pueden dar lugar a la indebida destinación de dineros públicos, por cuanto la contratación es, fundamentalmente, la principal forma de dar destino a los dineros públicos.
RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISIÓN - Infundado. El hecho de dictarse sentencia penal absolutoria no es causal de revisión / PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Alcance de la indebida destinación de dineros públicos / INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS - Alcance. Requisitos para que se configure causal de desinvestidura / SENTENCIA PENAL ABSOLUTORIA - No es causal del recurso extraordinario especial de revisión
En el caso bajo análisis, el recurrente invoca como causal de revisión de la sentencia la falta del debido proceso como consecuencia de la violación de su derecho de contradicción por cuanto no pudo defenderse del cargo de indebida celebración de contratos que sólo se le "enrostró" en la sentencia y que se utilizó como puente para configurar la causal por la que se le levantó su investidura, esto es, la indebida destinación de dineros públicos. En el caso concreto, la Sala encuentra que no se vulneró el derecho de contradicción del excongresista, pues en el trámite de la acción sólo se discutieron los hechos mencionados en la solicitud de pérdida de investidura, y respecto de ellos éste tuvo oportunidad de pronunciarse en la contestación de la demanda, así pues no se vislumbra el elemento sorpresa al que se refiere. En efecto, en la solicitud de pérdida de investidura el actor invocó la causal consagrada en el artículo 183.4 de la Constitución Política, es decir, la indebida destinación de dineros públicos y en la contestación de la demanda el excongresista se defendió de dicha causal al sostener que la capacidad de contratación y ordenación del gasto estaba en cabeza del Presidente de la Cámara. En consonancia con lo anterior, esta Corporación decretó la pérdida de investidura con base en la causal discutida durante el proceso, por lo que no le es dable al recurrente afirmar que no pudo defenderse de la causal por la que se le levantó la investidura. De otro lado y en relación con la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, que absolvió del cargo de peculado culposo al recurrente y que, a su juicio, desvirtuó las razones en las que se basó la sentencia para decretar la pérdida de su investidura, la Sala aclara que el artículo 17 de la Ley 144 de 1994 no consagró como causal para el recurso extraordinario especial de revisión el hecho de haberse dictado sentencia penal absolutoria, por lo que no procede el ataque de la sentencia que decretó la pérdida de investidura con base en la decisión de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia. Así pues, el hecho de que el ex congresista hubiera sido absuelto del cargo de peculado culposo por la justicia ordinaria, no puede afectar el proceso de pérdida de investidura, dado que, se reitera, en éste se examina la responsabilidad ético política del congresista, no su responsabilidad penal.
NOTA DE RELATORÍA: Con salvamento de voto de los Dres. Camilo Arciniegas Andrade, Ruth Stella Correa Palacio; Alier Eduardo Hernández E.; Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y Juan Ángel Palacio Hincapié. Con aclaración de voto de los Dres. Maria Inés Ortiz Barbosa y Reinaldo Chavarro Buriticá.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ
Bogotá D. C., primero (1) de febrero de dos mil cinco (2005)
Radicación número: 11001-03-15-000-2004-00277-01(REVPI)
Actor: LUIS NORBERTO GUERRA VÉLEZ
Referencia. Recurso Extraordinario Especial de Revisión contra la sentencia de 23 de mayo de 2000 que decretó la pérdida de Investidura del congresista Luis Norberto Guerra Vélez.
Decide la Sala el Recurso Extraordinario Especial de Revisión interpuesto por Luis Norberto Guerra Vélez contra la sentencia de 23 de mayo de 2000, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante la cual se decretó la pérdida de su investidura de congresista.
1. ANTECEDENTES
1.1. La demanda
Emilio Sánchez Alsina solicitó la pérdida de investidura del Representante a la Cámara por el departamento del Magdalena para el período 1998-2002, Luis Norberto Guerra Vélez, por haber incurrido en la causal contemplada en el artículo 183 [4] de la Constitución Política, esto es, indebida destinación de dineros públicos. La solicitud se fundamentó en los siguientes hechos:
1.1.1. Que el Presidente de la República hizo un traslado presupuestal del Fondo de Composición Interministerial con destino a la Cámara de Representantes.
1.1.2. Que corresponde a la mesa directiva de la Cámara trazar las políticas de inversión de la Entidad, de acuerdo con sus necesidades y previa consideración de los sustentos legales y soportes técnicos.
1.1.3. Que como miembro de la mesa directiva de la Cámara, el Representante Guerra Vélez dispuso y avaló contrataciones sin tener en cuenta las normas que regulan el manejo del Fondo de Composición Interministerial, así como principios elementales de contratación administrativa.
1.1.4. Que con la anterior contratación el Representante buscó su beneficio personal y político de manera directa y "de interpuestas personas".
1.1.5. Que prueba de lo anterior es la celebración de contratos durante un período en el que la Corporación no se encontraba en funcionamiento y no se requerían los servicios contratados.
1.2. Oposición
El Congresista demandado aclaró que fue elegido Representante por el departamento de Antioquia. Se opuso a la solicitud de pérdida de investidura, por las siguientes razones:
1.2.1. Su intervención en la expedición del acta 16 de 15 de diciembre de 1999, mediante la cual se autorizó la contratación mencionada en la demanda, se produjo sólo dos días después de su posesión como Primer Vicepresidente de la Cámara, es decir, cuando ya todo estaba realizado.
1.2.2. De conformidad con el artículo 110 del Decreto 111 de 1996 y con el artículo 11 [1] de la Ley 80 de 1993, la capacidad de contratación y de ordenación del gasto de las entidades está en cabeza del Jefe o Representante de la entidad, en este caso, el Presidente de la Cámara, quien delegó esas funciones en el Director Administrativo.
1.2.3. No existe prueba de que hubiera incurrido en una conducta que se pueda calificar como "indebida destinación de dineros públicos" y por tanto debe aplicarse el principio de la presunción de inocencia.
1.3. La sentencia recurrida
La Sala Plena del Consejo de Estado, mediante sentencia de 23 de mayo de 2000, decretó la pérdida de investidura del Representante a la Cámara Luis Norberto Guerra Vélez. Las razones de la decisión fueron las siguientes:
1.3.1. Si bien la competencia para contratar y ordenar el gasto en la Cámara de Representantes estaba en cabeza del Presidente de esa Corporación, en virtud de la Resolución 818 de 18 de agosto de 1999 dichas atribuciones fueron delegadas en el Director Administrativo, quien para ejercerlas debía obtener aprobación y autorización previa de la Mesa Directiva, por lo que ésta se entendía vinculada al proceso de contratación (folios 38 y 39).
1.3.2. La Ley 80 de 1993 señaló a la Cámara de Representantes como entidad estatal sujeta a las reglas y principios que rigen la contratación administrativa, esto es, transparencia, economía y responsabilidad (folio 40).
1.3.3. De conformidad con el artículo 25 [7] de la Ley 80 de 1993, antes de iniciar el proceso de contratación debe analizarse la conveniencia del contrato y obtener las autorizaciones y aprobaciones requeridas dentro del trámite contractual (folio 41).
1.3.4. El Representante Guerra Vélez, en su calidad de miembro de la Mesa Directiva de la Cámara, estaba obligado a analizar la conveniencia de los contratos antes de suscribir el acta por medio de la cual se autorizó la celebración de los mismos; sin embargo, según pruebas documentales y testimoniales, el congresista demandado no cumplió esta obligación, pues se limitó a verificar la existencia de la disponibilidad presupuestal (folio 50).
1.3.5. Algunos de los contratos autorizados infringían abiertamente las disposiciones legales en materia de contratación, por cuanto versaban sobre objetos distintos a los autorizados legalmente, o debían haberse contratado de manera conjunta con el Senado (folios 52 y 53).
1.3.6. Se configura la causal de pérdida de investidura invocada, por cuanto la indebida destinación de dineros públicos puede darse como consecuencia de las irregularidades cometidas en la autorización para la contratación, ya fuere por desconocimiento de los requisitos formales o por ilicitud en el objeto. Lo anterior es así porque, dada la naturaleza político disciplinaria de los procesos de pérdida de investidura, "la conducta que se examina es sustancialmente distinta de los tipos penales", por lo que no es necesario que los bienes hubieran sido confiados al congresista en administración o custodia por razón de sus funciones, sino que basta que se hubieran omitido sus responsabilidades administrativas y, como consecuencia de esa omisión, se hubiera ocasionado o permitido "la incorrecta, ilícita e injusta destinación del patrimonio público" (folio 55).
1.3.7. La causal de indebida destinación de dineros públicos quedaría sin efecto si se circunscribiera a las irregularidades cometidas por los congresistas en la administración y custodia de bienes del Estado, lo que es sancionado penalmente, dado que "son excepcionales los momentos en que éstos están ante dichas circunstancias" (folio 56).
1.4. El Recurso Extraordinario Especial de Revisión
El ex congresista interpuso recurso extraordinario especial de revisión con base en la causal consagrada por el artículo 17 [1] de la Ley 144 de 1994 que consiste en la falta del debido proceso. El recurso se fundamenta en los hechos que se compendian así:
1.4.1. Que la sentencia recurrida violó el principio de congruencia porque tomó como base de la configuración de la causal de indebida destinación de dineros públicos, la celebración indebida de contratos, cargo frente al cual no se opuso porque no estaba consagrado como causal de pérdida de investidura y, además, sólo fue mencionado en la sentencia (folios 8 y 9).
1.4.2. Que en sentencia de 23 de septiembre de 2003, la Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Penal- lo absolvió del cargo de peculado culposo al considerar que "no existe certeza de que por su culpa se hubiese producido el detrimento a los bienes del Estado, sino que, por el contrario, en la fase de juzgamiento se corroboró que el proceso de corrupción en la Cámara de Representantes y el menoscabo al erario, sucedió debido a la intención delictiva de los otros miembros de la Mesa Directiva, en connivencia con el Director Administrativo, algunos representantes y algunos contratistas" (folio 10).
1.4.3. Que en virtud del pronunciamiento anterior se rompió el nexo que la sentencia que decretó la pérdida de investidura había establecido entre la indebida celebración de contratos y la indebida destinación de dineros públicos, por lo que debe prosperar el recurso de revisión.
1.4.4. Que con la sentencia recurrida se violó su derecho a la igualdad, porque se le dio un tratamiento distinto al del Representante Antenor Durán Carillo quien, a pesar de encontrarse en la misma situación, pues participó en múltiples sesiones en las que se autorizó la celebración de varios contratos, no fue desinvestido.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA
El artículo 17 de la Ley 144 de 1994 consagró como causales para el recurso extraordinario especial de revisión contra las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un parlamentario, la falta del debido proceso, la violación del derecho de defensa y las establecidas en el artículo 188 del C. C. A.
En el caso bajo análisis, el recurrente invoca como causal de revisión de la sentencia la falta del debido proceso como consecuencia de la violación de su derecho de contradicción por cuanto no pudo defenderse del cargo de indebida celebración de contratos que sólo se le "enrostró" en la sentencia y que se utilizó como puente para configurar la causal por la que se le levantó su investidura, esto es, la indebida destinación de dineros públicos (folio 9).
Al respecto advierte la Sala que el derecho de contradicción comprende la obligación de poner en conocimiento de las partes y de los terceros las actuaciones surtidas dentro del proceso, así como las razones de hecho y de derecho de las mismas para que aquéllas tengan la oportunidad de pronunciarse o, si es del caso, oponerse. De esta manera se garantiza la transparencia de los procesos judiciales, al tiempo que se evita la arbitrariedad del juez.
En el caso concreto, la Sala encuentra que no se vulneró el derecho de contradicción del ex congresista, pues en el trámite de la acción sólo se discutieron los hechos mencionados en la solicitud de pérdida de investidura, y respecto de ellos éste tuvo oportunidad de pronunciarse en la contestación de la demanda, así pues no se vislumbra el elemento sorpresa al que se refiere.
En efecto, en la solicitud de pérdida de investidura el actor invocó la causal consagrada en el artículo 183 [4] de la Constitución Política, es decir, la indebida destinación de dineros públicos (folios 2 y 23), y en la contestación de la demanda el ex congresista se defendió de dicha causal al sostener que la capacidad de contratación y ordenación del gasto estaba en cabeza del Presidente de la Cámara (folios 4 y 3 a 6). En consonancia con lo anterior, esta Corporación decretó la pérdida de investidura con base en la causal discutida durante el proceso (folios 32 a 35), por lo que no le es dable al recurrente afirmar que no pudo defenderse de la causal por la que se le levantó la investidura.
Ahora bien, correspondía al juzgador, como en efecto lo hizo, interpretar el alcance de dicha causal para determinar si la conducta desplegada por el demandado se subsumía o no en ella, análisis que, desde ningún punto de vista, puede entenderse como un elemento nuevo que vulnere el derecho de contradicción del recurrente.
De otra parte, la Sala precisa que la interpretación de las causales de pérdida de investidura no puede hacerse conforme a los parámetros del derecho penal, dada la naturaleza y los propósitos de la acción de desinvestidura. Sobre este aspecto la Sala ha sostenido:
"La Constitución, como proyecto de vida social y política, con relación al Congreso, persigue la moralización de las costumbres políticas con miras de la legitimación institucional; la constatación de la erosión de una y de otra motivó el proceso constituyente de 1990 y 1991, entre sus razones esenciales.
Con ese propósito, introduce como institución novísima en el derecho público colombiano la pérdida de la investidura que tuvo un antecedente fugaz en la reforma constitucional de 1979, a diferencia de lo que tradicionalmente han previsto la Constitución Política y la ley acerca de la pureza del sufragio y de sus remedios, a través del proceso electoral confiado al juez Contencioso Administrativo.
Esta institución apunta a la consecución de las finalidades consignadas al comienzo, es decir, la moralización y legitimación de la institución política de representación popular; y para lograrlo se señalaron unas precisas causales de orden constitucional adecuado a esta materia, así como un juez propio que se podría denominar el juez de la desinvestidura.
Con estas características, el proceso de pérdida de investidura adquiere perfiles propios que permiten distinguirlo de cualquier otro proceso similar a que se sujeten los congresistas como serían, por ejemplo, el penal y el disciplinario.
A su vez, la Corte Constitucional ha manifestado que la pérdida de investidura "constituye un verdadero juicio de responsabilidad política que culmina con una sanción jurisdiccional, de tipo disciplinario, por lo que las causales deben analizarse en función del sentido ético que deben tener los congresistas, en virtud del inapreciable valor social y político de la investidura que ostentan.
La indebida destinación de dineros públicos como causal de pérdida de investidura puede configurarse de múltiples maneras, pues basta que el congresista, por un comportamiento éticamente reprochable, hubiera dado lugar al detrimento del erario públic. En este orden de ideas, es claro que las irregularidades cometidas en la celebración de contratos pueden dar lugar a la indebida destinación de dineros públicos, por cuanto la contratación es, fundamentalmente, la principal forma de dar destino a los dineros público.
Ahora bien, en relación con la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, que absolvió del cargo de peculado culposo al recurrente y que, a su juicio, desvirtuó las razones en las que se basó la sentencia para decretar la pérdida de su investidura, la Sala aclara que el artículo 17 de la Ley 144 de 1994 no consagró como causal para el recurso extraordinario especial de revisión el hecho de haberse dictado sentencia penal absolutoria, por lo que no procede el ataque de la sentencia que decretó la pérdida de investidura con base en la decisión de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia.
A pesar de que la razón anterior es suficiente para desvirtuar el argumento del recurrente, vale la pena recordar que, de conformidad con la sentencia de la Corte Constitucional C-247 de 1995, para que proceda el decreto de pérdida de investidura no se requiere pronunciamiento judicial penal previo que declare la indebida destinación de dineros públicos. Lo anterior por cuanto las normas constitucionales que consagran la pérdida de investidura tienen carácter eminentemente ético y buscan ante todo preservar la dignidad de la investidura que ostenta el congresista, asunto diferente a las finalidades y sanciones propias del derecho penal.
En efecto, en esa oportunidad la Corte Constitucional sostuvo:
"La Corte debe insistir en que las normas constitucionales sobre pérdida de la investidura tienen un sentido eminentemente ético. Buscan preservar la dignidad del congresista y, aunque se refieran a conductas que puedan estar contempladas en la legislación como delictivas, su objeto no es el de imponer sanciones penales, sino el de castigar la vulneración del régimen disciplinario impuesto a los miembros del Congreso en razón de la función que desempeñan. Al congresista no se lo priva de su investidura, inhabilitándolo para volver a ser elegido en tal condición, por el hecho de haber incurrido en un determinado hecho punible y menos como consecuencia de haber sido hallado penalmente responsable. Lo que el Consejo de Estado deduce en el curso del proceso correspondiente es la violación, por parte del implicado, de las normas especiales que lo obligan en cuanto miembro del Congreso. Se trata de un juicio y de una sanción que no están necesariamente ligados al proceso penal que, para los respectivos efectos, lleve a cabo la jurisdicción, pues la Constitución exige más al congresista que a las demás personas: no solamente está comprometido a no delinquir sino a observar una conducta especialmente pulcra y delicada que, si presenta manchas, así no sean constitutivas de delito, no es la adecuada a la dignidad del cargo ni a la disciplina que su ejercicio demanda.
Así pues, el hecho de que el ex congresista hubiera sido absuelto del cargo de peculado culposo por la justicia ordinaria, no puede afectar el proceso de pérdida de investidura, dado que, se reitera, en éste se examina la responsabilidad ético política del congresista, no su responsabilidad penal.
Por último, en relación con la supuesta violación del derecho a la igualdad invocada por el recurrente, es de aclarar que no constituye causal de revisión de la sentencia, según los artículos 17 de la Ley 144 de 1994 y 188 del Código Contencioso Administrativo. Además, la Sala encuentra que se trata de una anotación accesoria dentro del recurso, a la que no se acompañó medio probatorio alguno, por lo que, de una parte, no es posible determinar si, efectivamente, el representante mencionado por el recurrente se encontraba o no en su misma situación, y de otra, es un análisis que excede los límites de este recurso extraordinario.
Fluye de lo anterior que, como no existe violación al derecho de contradicción, y no se discute la omisión de otros elementos del debido proceso, no puede afirmarse que se configura la causal de revisión invocada por el recurrente, por lo que se declarará impróspero el recurso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
Declárase impróspero el recurso extraordinario especial de revisión formulado contra la sentencia de 23 de mayo de 2000, por medio de la cual la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, decretó la pérdida de investidura del ex congresista LUIS NORBERTO GUERRA VÉLEZ.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sesión de la fecha.
GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR
Presidente
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
Vicepresidente
ALBERTO ARANGO MANTILLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Salvamento de voto
TARSICIO CÁCERES TORO REINALDO CHAVARRO BURITICÁ
Aclaración de voto
MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ RUTH STELLA CORREA PALACIO
Salvamento de voto
ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ E. MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ P.
Salvamento de voto
FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE
LIGIA LÓPEZ DÍAZ OLGA INÉS NAVARRETE B.
ANA MARGARITA OLAYA FORERO MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA
Aclaración de voto
ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT P.
Salvamento de voto
JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ DARÍO QUIÑONES PINILLA
Salvamento de voto
HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
MERCEDES TOVAR DE HERRÁN
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO
Consejero: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ
Bogotá D. C., Quince (15) de febrero de dos mil cinco (2005)
Recurso Extraordinario Especial de Revisión contra la sentencia de 23 de mayo de 2000 que decretó la Pérdida de Investidura del Congresista Luis Norberto Guerra Vélez
Con todo respeto por lo resuelto en Sala, quiero consignar algunas reflexiones que me condujeron a separarme de la decisión mayoritaria.
El artículo 17 de la ley 144 de 1.994 estableció el recurso extraordinario especial de revisión de naturaleza y características distintas del recurso extraordinario de revisión tradicional que viene reglamentado en los artículos 188 a 193 del CCA., circunstancia que debe tener presente el juzgador a la hora de darle aplicación, pues, de lo contrario, podría perder toda su razón de ser en el ordenamiento jurídico colombiano.
Si se tratara de establecer las diferencias más sobresalientes entre los dos recursos mencionados, se podrían mencionar las siguientes:
Mientras el recurso tradicional procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la sala de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, así como contra las dictadas por los tribunales administrativos, en única o segunda instancias(artículo 185 del CCA), el recurso especial de la ley 144 procede únicamente frente a los fallos mediante los cuales la sala plena de lo contencioso administrativo ha despojado de su investidura a un congresista.
Lo anterior significa que el recurso tradicional es decidido por una formación diferente y, en ocasiones, por una corporación diferente de aquélla que profirió la sentencia recurrida; en tanto que el recurso especial se decide por la misma formación de la corporación que emitió el fallo: la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
El plazo para la interposición del recurso tradicional es de dos años contados a partir de la ejecutoria del fallo que es objeto de impugnación; en cambio, el recurso especial se puede interponer hasta cinco años después de ocurrido tal fenómeno.
Las causales que abren la procedencia del recurso de revisión tradicional están enlistadas, taxativamente, en el artículo 188 del CCA; ellas también se aplican al recurso especial, sólo que, para él, existen dos causales adicionales que prevé el artículo 17 de la ley 144: la "falta del debido proceso" y la "violación del derecho de defensa". En realidad, se trata de una sola causal adicional: la falta del debido proceso.
Como se puede observar, por diversas circunstancias, este recurso extraordinario de revisión merece el calificativo de ESPECIAL que le atribuye la ley 144. Sin embargo, el punto que, en este caso - igual que en oportunidades anteriore -, merece especial reflexión es el relacionado con la causal (o las causales) que la ley 144 adiciona al CCA, es decir, la falta del debido proceso.
En efecto, cuando tal es la causal alegada por el recurrente, los hechos que la configuran pueden haber ocurrido en cualquier momento del procedimiento, incluido - como es obvio - el propio fallo que es objeto del recurso y pueden versar sobre aspectos que son inmanentes al proceso.
Allí hay una nota fundamental de distinción de los dos recursos; por regla general, el recurso extraordinario de revisión procede frente a circunstancias que son externas al proceso que originó el fallo recurrido; para demostrarlo, basta repasar las causales del artículo 188 del CCA. El extraordinario especial, por el contrario, podrá fundarse en hechos ocurridos en el desarrollo mismo del proceso, siempre que configuren la "falta del debido proceso" en la comprensión que, de tal instituto, tiene el artículo 29 Constitucional.
En este último sentido, es conveniente recordar lo expresado por la Corte Constitucional en cuanto al alcance de dicho principio:
"...La Corte debe afirmar que las garantías procesales, derivadas del artículo 29 de la Constitución, obligan de manera directa y preferente, superponiéndose a las disposiciones legales, anteriores o posteriores a la Constitución, que les sean contrarias o que pudieran llevar a consecuencias prácticas lesivas del derecho fundamental que la Carta Política quiso asegurar.
Por lo tanto, según lo dispone el artículo 85 de la Constitución, el derecho al debido proceso es de aplicación inmediata, lo que significa que, para alegarlo, hacerlo valer, aplicarlo, reivindicarlo y exigir las sanciones pertinentes por su violación no se necesita ley alguna que lo establezca o permita. En otros términos, la certidumbre y eficacia de la garantía constitucional no está supeditada a normas de orden legal que conduzcan a hacerla material y actualmente exigible.
Ahora bien, la propia norma del artículo 29 de la Constitución señala como uno de los elementos integrantes del debido proceso la sujeción a las reglas y procedimientos plasmados por el legislador para el respectivo juicio. Por eso, manifiesta con claridad que nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente, según las reglas de la ley, y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio, también previstas en la ley, lo cual implica que la normatividad legal es punto de referencia obligado para establecer en cada caso concreto si se acatan o desconocen las reglas del debido proceso.
De todo ello se deduce que una cosa es la efectividad de la garantía constitucional, que no depende de la ley en cuanto no proviene de ésta, y otra muy distinta, la verificación acerca del contenido del debido proceso en relación con cada caso, que siempre tendrá por factor de comparación lo dispuesto en la ley correspondiente. Eso implica que, si bien el derecho constitucional al debido proceso no precisa de un estatuto legal que lo haga reclamable de manera inmediata y plena, siempre habrá de verse, para deducir si tal derecho ha sido respetado o es objeto de violación, cuáles son las reglas procesales aplicables en el evento específico, es decir, las generales y abstractas, vigentes con anterioridad e integrantes de la ley prevista para cada proceso..."
Regresando al caso del recurso de revisión, debe resaltarse que la Corte Constitucional ha tenido el mismo entendimiento que aquí se propone, cuando ha decidido que este recurso extraordinario especial constituye un medio de defensa judicial alternativo que hace improcedente la acción de tutela para proteger el derecho fundamental al debido proceso.
Ha dicho la Corte:
"En principio, de acuerdo con su naturaleza, el recurso extraordinario de revisión procede sobre aspectos que, por diferentes circunstancias no pudieron ser considerados en el curso del proceso. Así, la doctrina lo ha diferenciado de la casación, en la medida en que mientras ésta ataca la sentencia por vicios inmanentes o internos al proceso, la revisión lo hace por motivos trascendentes o externos al mismo. Sin embargo, el recurso de revisión, tratándose de los procesos de pérdida de la investidura, ha sido previsto en la ley como especial, con la introducción de dos nuevas causales, la falta del debido proceso y la violación del derecho de defensa. Esas nuevas causales, que en realidad obedecen a un mismo instituto, el debido proceso, abren la posibilidad para que a través de la revisión se impugne la decisión de decretar la pérdida de investidura de un Congresista, por consideraciones que, en cuento que tienen que ver con el debido proceso, son inmanentes al mismo. Así el recurso de revisión se convierte en vía apta para resolver, no sólo asuntos externos y generalmente sobrevinientes al proceso, sino también aquellos que se deriven del error judicial en el curso mismo del proceso.
La Corte, en sentencia C-247 de 1997, al declarar exequible el artículo 17 de la Ley 144 de 1994 - con excepción del literal c), que aludía a las previas declaraciones de las Cámaras, que habían sido halladas inexequibles según Sentencia C-319 del 14 de julio de 1994- manifestó que el recurso extraordinario especial, con las nuevas causales que consagra, constituye un mecanismo de impugnación de la sentencia condenatoria, que ".... hace parte del derecho de defensa, toda vez que, existiendo como existen, las posibilidades de error judicial y las de fallos fundados en documentos, testimonios u otras pruebas que luego resultan falsos, o en hechos posteriormente desvirtuados, sería contrario a la idea misma de justicia que el afectado en tale eventos no pudiera obtener la reconsideración o el nuevo estudio del caso."
"En ese fallo, en el que se decidió una demanda contra el artículo 17 de la Ley 144 de 1994 por considerar el actor que el recurso extraordinario especial de revisión, con las nuevas causales previstas en la ley, se trataba "...de un privilegio exorbitante consagrado exclusivamente a favor del Congresista...", y una disposición contraria al carácter permanente que la propia Carta otorgó a la sanción de pérdida de la investidura, la Corte agregó:
"Aceptar que la Constitución prohíbe al legislador establecer el recurso extraordinario de que se trata implica convertir en irreversibles decisiones de trascendencia inocultable en cuanto al ejercicio futuro de derechos constitucionales fundamentales (artículos 25 y 40 C.P.), partiendo del supuesto de la infalibilidad del juez, lo que resulta inaceptable cuando se pretende alcanzar el fin de un orden justo, propuesto por el Preámbulo de la Constitución Política.
Esta Corte ha señalado (Cfr. Sentencia C-543 del 1° de octubre de 1992) que, por regla general, una vez agotadas todas las instancias y cumplidas las ocasiones de revisión de un proceso, debe llegarse a un momento definitivo, en el cual se adquiera la certidumbre de que lo fallado no podrá volver a examinarse judicialmente, según el principio de seguridad jurídica en el cual se funda la cosa juzgada.
Pero es claro que ese estadio de última definición no excluye los recursos extraordinarios, menos todavía cuando el proceso –como en el caso que se considera es tramitado y resuelto en única instancia, pues en tales eventos aumentan las posibilidades de equivocación del fallador y se hace indispensable, en guarda de los derechos fundamentales del condenado, brindarle la oportunidad de controvertir la sentencia.
Ello es todavía más claro cuando el fallo proferido implica la inhabilidad absoluta y permanente para volver a desempeñar en el futuro un cargo, como ocurre con la pérdida de la investidura.
Del hecho de que la Constitución misma no haya plasmado recurso alguno contra la sentencia que decreta la pérdida de la investidura no puede deducirse que esté impedido el legislador para establecerlo, menos todavía si se trata de uno extraordinario, fundado en causales constitucionales tan evidentes como la de haber incurrido la sentencia en falta al debido proceso.
Por el contrario, la norma demandada encuentra fundamento en el artículo 184 de la Carta Política, a cuyo tenor la pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado "de acuerdo con la Ley". Lo establecido en ésta es válido mientras no contraríe la Constitución, como en efecto no ocurre en este caso.
(....)
La norma separa las causales de "falta del debido proceso" y "violación del derecho de defensa". En realidad el segundo aspecto hace parte del primero, como lo consagra el artículo 29 de la Constitución, de tal manera que cuando el derecho de defensa es desconocido se viola necesariamente el debido proceso, que es un concepto genérico. Sin embargo, lo anotado no obsta para la exequibilidad del precepto, que precisamente encuentra su sentido y fundamento constitucional en la necesidad de brindar a quien es condenado la posibilidad de impugnar la sentencia cuando ella en sí misma constituye una vulneración de las garantías procesales.
El artículo decimoséptimo sublite será declarado exequible, con excepción del literal c), que alude a las previas declaraciones de las cámaras, halladas inexequibles según Sentencia C-319 del 14 de julio de 1994.
No sobra advertir que la presentación del recurso, cuyo carácter es extraordinario, no interrumpe la ejecución de la sentencia y, por lo tanto, la pérdida de la investidura ya decretada permanece vigente mientras se produce el fallo de revisión
"Las anteriores consideraciones permiten concluir que dentro del proceso de pérdida de investidura de los congresistas existe un medio de defensa idóneo para la protección del derecho al debido proceso y como resultado del cual el afectado puede obtener la restitución total de su derecho, o abrir la vía para la obtención de una reparación patrimonial compensatoria.
La particular naturaleza de este recurso extraordinaria, que la ley define como especial, lo constituye en mecanismo adecuado para la defensa de los derechos fundamentales que resulten lesionados en un proceso de pérdida de investidura, por cuanto, como lo ha sostenido la Corte, tratándose de un proceso de única instancia, la ley ha previsto como casual de revisión una con rango constitucional, como es la violación del debido proceso, con el objeto de que, para la protección de los derechos fundamentales del condenado se le brinde la oportunidad de controvertir la sentencia. En general, el recurso extraordinario de revisión no es una vía para que el afectado por una sentencia nuevamente plantee las cuestiones que fueron dilucidadas en el curso del proceso. El ámbito de la revisión está estrictamente demarcado por las causales taxativamente enunciadas en la ley. De manera que, por fuera de esas causales, el afectado no puede pretender la reapertura de controversias ya superadas. No obstante, en el Recurso Extraordinario Especial de Revisión que la ley ha previsto para la pérdida de la investidura, la causal de violación del debido proceso claramente permite que en sede de revisión se controviertan los asuntos, que no obstante haber sido planteados durante el trámite de la instancia, comporten una decisión violatoria del debido proceso.
Es por eso que, en el caso concreto, si bien comparto plenamente las ideas que se exponen en el fallo, relativas a la independencia de las causales de pérdida de investidura de los congresistas de figuras punibles similares consagradas en la ley penal, así como las relacionadas con la inexistencia de un prejudicialidad penal en los procesos de pérdida de investidura, todo lo cual conduce a concluir, correctamente, que la sola absolución penal del congresista no constituye, por sí sola, motivo para revisar el fallo recurrido, estimo también que - dadas las especialísimas características de este recurso, la brevedad del proceso de pérdida de investidura cuyos términos angustiosos bien pueden conducir a la comisión de graves errores, lo indicado habría sido, por lo menos, trasladar las pruebas que sirvieron de fundamento a la decisión de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia y, sólo después de una nueva evaluación, concluir si el fallo recurrido merecía mantenerse o infirmarse.
Una conducta tal en nada contradecirla las ideas expuestas en el fallo, que se han recordado en el párrafo anterior, y, en cambio, podría contribuir grandemente a una correcta administración de justicia.
Atentamente,
ALIER E. HERNÁNDEZ E.
SALVAMENTO DE VOTO
Consejera: RUHT STELLA CORREA
Bogotá D.C., veintiuno (21) de febrero de dos mil cinco (2005)
Actor: LUIS NORBERTO GUERRA VÉLEZ
Recurso Extraordinario Especial de Revisión contra la sentencia de 23 de mayo de 2000 que decretó la pérdida de investidura del congresista Luis Norberto Guerra Vélez
Por la presente, manifiesto que adhiero al salvamento de voto presentado por el Consejero Dr. Alier E. Hernández Enríquez, en la providencia de la referencia.
RUTH STELLA CORREA PALACIO
SALVAMENTO DE VOTO
Consejero: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Ref. : Expediente Núm. 110010315000200400277 01
Sentencia de 1 de febrero de 2005
Consejero Ponente : Dr. HECTOR J. ROMERO DÍAZ
Con el debido respeto por la decisión mayoritaria de la Sala, disiento de la sentencia referenciada, mediante la cual se declaró impróspero el recurso extraordinario especial de revisión formulado contra la sentencia de 23 de mayo de 2000, por la cual, a su vez, se decretó la pérdida de la investidura del entonces congresista LUIS NORBERTO GUERRA VÉLEZ, siendo que las consideraciones expuestas no pueden conducir a dicha improsperidad, por las siguientes razones:
1.- A la Corporación le fue solicitada la perdida de la investidura de congresista del recurrente por la causal prevista en el artículo 183, numeral 4, de la Constitución Política, esto es, indebida destinación de dineros públicos.
2.- Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante la sentencia objeto del referido recurso, de 23 de mayo de 2000, decretó la pérdida de investidura del Representante a la Cámara Luis Norberto Guerra Vélez por razones que se contraen a que habiendo sido delegada en el Director Administrativo la competencia para contratar y ordenar el gasto en la Cámara de Representantes, y que para el efecto aquél debía obtener aprobación y autorización previa de la Mesa Directiva, el Representante Guerra Vélez, en su calidad de miembro de la Mesa Directiva de la Cámara, debía analizar la conveniencia de los contratos antes de suscribir el acta por medio de la cual se autorizó la celebración de los mismos, más sin embargo, según pruebas documentales y testimoniales, no cumplió esta obligación, pues se limitó a verificar la existencia de la disponibilidad presupuestal.
Que algunos de los contratos autorizados infringían abiertamente las disposiciones legales en materia de contratación, por cuanto versaban sobre objetos distintos a los autorizados legalmente, o debían haberse contratado de manera conjunta con el Senado, y que por ello se configuró la causal de pérdida de investidura invocada, por cuanto la indebida destinación de dineros públicos puede darse como consecuencia de las irregularidades cometidas en la autorización para la contratación, ya fuere por desconocimiento de los requisitos formales o por ilicitud en el objeto.
Que dicha causal de indebida destinación de dineros públicos quedaría sin efecto si se circunscribiera a las irregularidades cometidas por los congresistas en la administración y custodia de bienes del Estado, lo que es sancionado penalmente, dado que "son excepcionales los momentos en que éstos están ante dichas circunstancias".
3.- Los cargos en los que se sustenta el recurso extraordinario especial de revisión en comento radican, básicamente, en que el demandado no incurrió en el hecho o conducta material que se le endilga y por el cual se le dedujo la causal que le fue atribuida, al aducir en dicho recurso, según se reseña en la sentencia objeto de este salvamento de voto, lo siguiente:
Que en sentencia de 23 de septiembre de 2003, la Corte Suprema de Justicia -Sala de Casación Penal- lo absolvió del cargo de peculado culposo al considerar que "no existe certeza de que por su culpa se hubiese producido el detrimento a los bienes del Estado, sino que, por el contrario, en la fase de juzgamiento se corroboró que el proceso de corrupción en la Cámara de Representantes y el menoscabo al erario, sucedió debido a la intención delictiva de los otros miembros de la Mesa Directiva, en connivencia con el Director Administrativo, algunos representantes y algunos contratistas" (folio 10); pronunciamiento en virtud del cual se rompió el nexo que la sentencia que decretó la pérdida de investidura había establecido entre la indebida celebración de contratos y la indebida destinación de dineros públicos, por lo que debe prosperar el recurso de revisión.
Que con la sentencia recurrida se violó su derecho a la igualdad, porque se le dio un tratamiento distinto al del Representante Atenor Durán Carrillo quien, a pesar de encontrarse en la misma situación, pues participó en múltiples sesiones en las que se autorizó la celebración de varios contratos, no fue desinvestido.
4. Sobre el primero, el fallo concluye que el hecho de que el ex congresista hubiera sido absuelto del cargo de peculado culposo por la justicia ordinaria, no puede afectar el proceso de pérdida de investidura, dado que en éste se examina la responsabilidad ético política del congresista, no su responsabilidad penal.
Al respecto considero que ante la nueva situación generada por la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, se debió ir más allá y verificar si efectivamente la conducta natural o el comportamiento que se le atribuyó al recurrente en el proceso de pérdida de la investidura tuvo ocurrencia o no, para lo cual debió examinarse dicha sentencia.
No se debe perder de vista que un presupuesto sustancial de la acción de pérdida de la investidura, como de toda acción punible, es el de que nadie puede ser juzgado y sancionado sino es por un hecho o conducta que se considere de su autoría y que la ley establece o define como reprochable, de modo que si no se ha realizado el hecho o la conducta que se denuncia, no es factible sanción alguna, de suerte que si no obstante ello se impone a alguien la sanción que prevé la ley, es claro que se incurre en una decisión arbitraria, que no puede ser mantenida una vez se verifique esa situación, pues no puede ser cobijada por el principio de cosa juzgada.
Por consiguiente, la Sala debió detenerse en el estudio de la sentencia absolutoria aducida por el recurrente, a fin de verificar si a partir de ella se podía o no establecer la veracidad de lo afirmado por el recurrente, esto es, que no incurrió en el comportamiento que se le imputó en el proceso de pérdida de la investidura y que se tomó como constitutivo de la aludida casual de pérdida de la investidura, pues de haberse encontrado que en realidad no incurrió en ella, no me cabe duda de que el recurso hubiera debido prosperar, ya que nadie puede ser sancionado por hechos o conductas que no ha realizado.
5. En cuanto a lo segundo, la alegada violación del derecho a la igualdad del recurrente, observo que en la sentencia que decidió el recurso no se examinó el cargo, en la medida en que no se le expone la razón por la cual no se le violó ese derecho, el cual es esencial al debido proceso y al principio de legalidad, de modo que la violación de ese derecho sí debe ser considerado como parte de la causal de revisión invocada en el recurso, esto es, el de la violación del debido proceso, consagrado en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994. Al punto, no se debe dejar de lado que se trata del recurso especial de revisión establecido en dicha ley, y no el previsto en el Código Contencioso Administrativo.
Atentamente,
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
ACLARACIÓN DE VOTO
Consejero: REINALDO CHAVARRO BURITICÁ
Bogotá D.C., veintiuno (21) de febrero de dos mil cinco (2005)
Radicación número: 11001031500020040027701
Actor: Luis Norberto Guerra Vélez
Referencia: Aclaración de Voto
Pérdida de Investidura
Con el mayor respeto por la opinión mayoritaria de mis colegas de la Sala Plena, me permito aclarar mi voto favorable a la providencia de la referencia.
No estoy de acuerdo, y así lo expresé durante la discusión del proyecto de fallo, con la reproducción de un aparte de la sentencia de Sala Plena del 19 de octubre de 1999, C.P. Juan de Dios Montes Hernández, particularmente en cuanto refiere la "reforma constitucional de 1979" para ilustrar el criterio de interpretación de las causales de pérdida de investidura sin sujeción a los parámetros del derecho penal, porque ese objetivo se podía alcanzar suprimiendo de la trascripción el párrafo que contiene tal referencia, con el beneficio de evitar la reproducción de una afirmación manifiestamente imprecisa.
En el mismo orden, tampoco comparto la inclusión de la frase extraída de la sentencia de la Corte Constitucional C-319 de 1994 M.P. Hernando Herrera Vergara, en cuanto sostiene: [ la pérdida de investidura] " constituye un verdadero juicio de responsabilidad política que culmina con una sanción jurisdiccional, de tipo disciplinario" ( subrayas no son del texto ), porque el juicio de pérdida de investidura no se ocupa de juzgar la responsabilidad política que solo surge de los actos o hechos políticos, no sujetos a ninguna regulación jurídica previa y que solo se legitiman por el logro de los objetivos que el actor político proponga. En esa medida, son los electores quienes juzgan la responsabilidad política de las personas que ejercen la actividad política y los reeligen o los sancionan con no volver a votar por ellos, de acuerdo a la evaluación del ejercicio de sus mandatos y la responsabilidad política que de ella les deduzcan. De la misma naturaleza son instituciones tales como la revocatoria del mandato o la moción de censura, contenidas en las constituciones políticas de algunos estados para juzgar la responsabilidad política de los gobiernos y los gobernantes.
De tal manera que constituye una impropiedad decir que el proceso de pérdida de investidura está instituido para juzgar la responsabilidad política de los congresistas y por eso debió evitarse su cita en una providencia de la Sala Plena del Consejo de Estado. Es claro que se trata de un juicio disciplinario que procede contra dichos servidores públicos por sus actuaciones como congresistas, por causales taxativas previstas en la Constitución Política, que nada tienen que ver con la responsabilidad política.
También discrepo del tratamiento dado en el fallo a la presunta violación del debido proceso a través de la pretermisión del principio constitucional de la igualdad, que quedó sin respuesta, merced a que en el fallo solo se responde que la violación del artículo 13 constitucional no constituye causal del recurso extraordinario especial de revisión de perdida de investidura.
Dejo así consignadas las razones de mi aclaración de voto.
H.H. Consejeros con toda consideración.
REINALDO CHAVARRO BURITICA.
Consejero de Estado.
Fecha up supra.
ACLARACIÓN DE VOTO
Consejera: MARIA INES ORTIZ BARBOSA
Radicación: 11001-03-15-000- 2004- 00277- 01
Ref: Recurso Extraordinario Especial de Revisión contra la sentencia de 23 de mayo de 2000 que decretó la pérdida de Investidura del Congresista Luis Norberto Guerra Vélez
Con el acostumbrado respeto consigno a continuación la aclaración de voto anunciada frente al fallo aprobado mayoritariamente por la Sala.
En primer lugar debo aclarar que no he compartido la que en mi opinión es una interpretación extensiva de la causal de indebida destinación de dineros públicos, adoptada en decisiones de esta Corporación como en la sentencia citada en la parte motiva. Así mismo considero que cuando se hace referencia a la sentencia C- 247 de 1995 existe una imprecisión con respecto a que "no se requiere pronunciamiento judicial penal previo que declare la indebida destinación de dineros públicos", por cuanto esta nominación delictual no se consagra en nuestro ordenamiento penal y así el verdadero sentido de la expresión debe entenderse conforme a lo definido por la Corte Constitucional según la transcripción que en las consideraciones se realiza.
Finalmente me permito anotar que comparto el análisis relacionado con la supuesta violación del derecho a la igualdad en cuanto tal alegación carece de prueba, pero en mi opinión un análisis de ella no excede los límites de este recurso extraordinario, pues no solo tal vulneración es susceptible de referirse a las causales constitucionales de pérdida de investidura sino que atañe a un derecho fundamental que en todo proceso es susceptible de ser amparado.
Con todo respeto,
MARIA INES ORTIZ BARBOSA
11 de febrero de 2005
SALVAMENTO DE VOTO
Consejero: JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ
Ref: Expediente No. 11001-03-15-000-2004-00277-01
Actor: LUIS NORBERTO GUERRA VÉLEZ
RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA
Providencia de fecha primero (1º) de febrero de 2005.
CONSEJERO PONENTE: DR. HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ
Con mi acostumbrado respeto por la decisión de la mayoría de la Sala Plena, a continuación expreso los argumentos por los cuales disiento de la providencia que denegó la prosperidad al recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de fecha 23 de mayo de 2000 por la cual se decretó la pérdida de la investidura del Representante a la Cámara LUIS NORBERTO GUERRA VÉLEZ.
La demanda de pérdida de la investidura de congresista tuvo como fundamento que el Representante, como miembro del Mesa Directiva, "ordenó y avaló la realización de una serie de contratos en el mes de Diciembre de 1.999", violando elementales principios de contratación estatal y persiguiendo un beneficio personal y político.
Se consideró en la sentencia que decidió esa petición que "el Representante LUIS NORBERTO GUERRA VELEZ, primer Vicepresidente de la Mesa Directiva, al suscribir, en su condición de tal, el Acta 016 de 15 de diciembre de 1999, autorizando la celebración de la serie de contratos allí relacionados, estaba obligado a analizar con antelación a la firma de los mismos, la conveniencia del objeto a contratar. Ello se traduce en un aspecto del principio de economía que rige la materia, como se ha venido explicando. Esta apreciación no implica que la Sala se esté arrogando la atribución que dentro de la órbita de dirección y orientación cumple el primer Vicepresidente de la Mesa Directiva, sino que se refiere a la verificación del cumplimiento de tal responsabilidad, para los efectos de la acción de pérdida de investidura."
Y más adelante agregó: "…ya fuere por desconocimiento de los requisitos formales o por ilicitud en el objeto, la indebida celebración puede ser el medio para que se destinen indebidamente fondos públicos como acontece en el sub-lite, donde por negligencia u omisión en la verificación de la conveniencia o necesidad del objeto a contratar se afectaron fondos públicos contratando con objetos inconvenientes, innecesarios o prohibidos por la ley."
Y concluyó que "la causal de pérdida de investidura comentada se configura como consecuencia de la conducta de quien administra directamente el erario y también se estructura como consecuencia de la indebida celebración de contratos, como ocurre en el caso presente. (..) Lo anterior es así puesto que, en el proceso de pérdida de investidura la conducta que se examina es sustancialmente distinta de los tipos penales, mientras en aquéllos para que se configure la "indebida destinación de dineros públicos", se requiere que éstos hayan sido confiados en administración o custodia por razón de sus funciones, en la pérdida de investidura por tratarse de un proceso de naturaleza político-disciplinaria, cuyas normas ostentan un sentido eminentemente ético, basta para que se configure la causal con la omisión de las responsabilidades administrativas en el ejercicio de las funciones del congresista que ocasionen o permitan la incorrecta, ilícita e injusta destinación del patrimonio público."
En el recurso de revisión se planteó la violación al debido proceso con base en los siguientes hechos: que el fundamento de la causal fue la celebración indebida de contratos, que no es una causal de pérdida de investidura, que la Corte Suprema de Justicia lo absolvió del cargo de peculado culposo, pues no existía certeza de que por su culpa se hubiese producido el detrimento a los bienes del Estado, sino por el contrario se corroboró que el menoscabo al erario sucedió por la intención delictiva de otros miembros de la Mesa Directiva, rompiéndose por tanto el nexo causal entre la indebida celebración de contratos y la indebida destinación de dineros públicos; y finalmente se violó el derecho a la igualdad por cuanto al congresista se le dio un tratamiento distinto al de otro representante, quien a pesar de que se encontraba en la misma situación no fue desinvestido.
Ahora bien, ha sido criterio reiterado tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado que dada la gravedad de la sanción de la pérdida de la investidura, así como la brevedad del trámite de su acción, es indispensable, como en todos los procesos, el estricto cumplimiento de las garantías del debido proceso. En la sentencia C- 207 de 2003 que declaró exequible el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, la Corte Constitucional sobre el punto precisó:
"Así, debe tenerse en cuenta que nos encontramos ante una situación en la cual, al amparo de la presunción de inocencia, se va a juzgar a una persona cuya alta investidura le ha sido conferida directamente por el pueblo por la vía electoral. La decisión que en este contexto afecte a un congresista, no le concierne exclusivamente a él, sino que tiene una significación determinante, tanto para el órgano del que hace parte, como para el electorado en su conjunto. Por tal razón el proceso debe estar rodeado de las más amplias garantías."
Precisamente para proteger estas garantías procesales se previó por el legislador el recurso extraordinario especial de revisión, pues con él se pretende corregir las posibles injusticias que pudieron estar presentes en la decisión que finalizó con la sanción de la desinvestidura.
Como lo ha dicho esta Corporación "... la ley ha previsto que sólo proceda con base en causales taxativamente establecidas, que el legislador ha considerado como fuente de graves actos de injusticia." Y en ese contexto, ha agregado:
"La finalidad del recurso extraordinario especial de revisión es evitar que se cometa un acto de injusticia como consecuencia de irregularidades relevantes en el proceso que concluyó con la sentencia impugnada. Aparece, así, como una válvula de escape al concepto de seguridad jurídica en beneficio del principio de justicia, que funge como aspiración y realización del derecho
Este ideal de justicia se constituye en la esencia del derecho fundamental de la tutela judicial efectiva, pues como lo ha expresado la Corte Constitucional "…el diseño de las condiciones de acceso y la fijación de los requisitos para su pleno ejercicio corresponde establecerlos al legislador, "en razón de que no se agotan en si mismas, sino que con ellas trasciende la idea, por demás general, impersonal y abstracta, de realización de justicia.
Bajo los anteriores parámetros, considero que la Sala Plena ha debido estudiar, con el detenimiento que esta clase de recursos requiere, las circunstancias que tuvo en cuenta la Corte en el proceso penal, pues si bien en este proceso se examinó la responsabilidad ético política del congresista y no su responsabilidad penal, lo cierto es que ambas responsabilidades se originaron directamente de la única conducta del Representante.
Carece de lógica que una conducta en la que se indica con claridad por un juez que no se realizó, se tenga por ejecutada para efectos de hacer prevalecer una sanción.
Considero que sólo se cumple con el propósito del recurso, si se analiza el nexo causal que de modo evidente encontró la sentencia recurrida entre la celebración indebida de contratos y la indebida destinación de dineros públicos, al afirmar: "la indebida celebración puede ser el medio para que se destinen indebidamente fondos públicos como acontece en el sublite, donde por negligencia u omisión en la verificación de la conveniencia o necesidad del objeto a contratar se afectaron fondos públicos contratando con objetos inconvenientes, innecesarios o prohibidos por la ley".
Lo anterior, no significa que se desconozca la diferencia en cuanto a las finalidades y la naturaleza de la acción penal y la de pérdida de investidura, sino que a mi juicio, existían ahora elementos de juicio que, de haberse analizado, se hubiera podido desvirtuar el nexo causal entre las irregularidades y el propósito con el cual se contrató para destinar indebidamente los fondos públicos, nexo que por lo demás, sin sustento probatorio, claramente encontró la Sala Plena en la sentencia recurrida.
Atentamente,
JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ
Fecha ut supra.
