ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CONFIGURACIÓN DEL DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL DEL CONSEJO DE ESTADO / CONFIGURACIÓN DEL DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL / CONFIGURACIÓN DEL DEFECTO SUSTANTIVO / AUSENCIA DE INTERPRETACIÓN SISTEMÁTICA DE LA LEY / INAPLICACIÓN INTEGRAL DE LA LEY / PRIMA TÉCNICA POR EVALUACIÓN DE DESEMPEÑO DE SERVIDORES PÚBLICOS DEL ORDEN NACIONAL VINCULADOS AL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – Beneficiario de régimen de transición del Decreto 1724 de 1997 / PRIMA TÉCNICA POR EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO - Derecho que se causa anualmente / PRIMA TÉCNICA POR EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO - No puede perderse definitivamente por una calificación anual insuficiente / DERECHO AL RECONOCIMIENTO DE LA PRIMA TÉCNICA POR EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO - Para las anualidades subsiguientes en las que logre demostrar una calificación superior al puntaje requerido / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / VULNERACIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD
En relación con el defecto sustantivo, se tiene que el litigio que la Sala debe resolver, en lo concerniente a la indebida aplicación del artículo 4º del Decreto 1724 de 1997, es el siguiente: si un beneficiario de la prima técnica por evaluación del desempeño obtiene en algún período un puntaje inferior al 90% en su calificación ¿pierde definitivamente el derecho de percibir dicha prestación social? La respuesta que se otorgue a tal problema dependerá de establecer si la obtención de aquel porcentaje en el respectivo examen hace parte, o no, de las condiciones para la pérdida del beneficio (…) A su vez, en lo que respecta al cargo de violación directa de la Constitución, se tiene que la respuesta que se otorgue a si existe, o no, una vulneración de los artículos 2, 29, 53, 228, 229 constitucionales, estará determinada de lo que se resuelva en relación con el defecto sustantivo. Al mismo tiempo, el tercer cargo alegado tiene como sustento la existencia de un precedente jurisprudencial que, a juicio de la parte actora, ha dado una solución favorable a sus intereses en relación con el problema planteado, toda vez que, a partir de las providencias acusadas como desatendidas, se ha establecido un criterio hermenéutico, de acuerdo con el cual, la obtención de un puntaje inferior al 90% en el examen de desempeño en un período determinado, no implica una pérdida definitiva del derecho a percibir la prima técnica en cuestión. Por lo anterior, la Sala considera que es posible llevar a cabo un estudio conjunto de los tres cargos alegados, a partir del análisis del defecto de desconocimiento del precedente. (…)Sentencia 0371-10 del 1º de marzo de 2012, Sección Segunda – Subsección “B” del Consejo de Estado (…)En primer lugar, esta Sala encuentra que el caso en cuestión es análogo al examinado debido a que el tutelante prestó sus servicios como funcionario del orden nacional, vinculado por medio de carrera administrativa al Ministerio de Educación y, por tanto, cobijado por el régimen de transición previsto para este tipo de servidores, al igual que la demandante al interior del proceso en el que se profirió la sentencia estudiada. De igual forma, el accionante alegó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró que había perdido definitivamente su derecho a percibir la prestación, en la medida en que durante un período de tiempo, obtuvo una calificación inferior a la requerida en la evaluación del desempeño. A su vez, se concluye que en esta providencia se configuró un precedente jurisprudencial, de acuerdo con el cual, los servidores del orden nacional cobijados por el régimen de transición previsto en el artículo 4 del Decreto 1724 de 1997 y que hayan obtenido durante algún período una calificación en la evaluación del desempeño inferior al 90%, tienen derecho a que se les reconozca nuevamente la prima técnica correspondiente para las anualidades subsiguientes en las que se logre demostrar que superaron el puntaje requerido. Por tanto, la Sala concluye que este precedente es una regla aplicable al caso concreto en examen (…) Sentencia 2259-10 del 22 de marzo de 2012, Sección Segunda – Subsección “B” del Consejo de Estado (…) la Sala concluye que este precedente también constituye una regla de derecho aplicable al caso concreto en examen, en la medida en que el accionante fue un servidor del orden nacional, cobijado por el régimen de transición previsto por el artículo 4 del Decreto 1724 de 1997 y, a pesar de que obtuvo durante un período un puntaje inferior al 90% en la evaluación del desempeño, logró demostrar que entre el período comprendido a partir del 1° de febrero de 2007 hasta el 31 de enero de 2018, obtuvo nuevamente un puntaje superior a los 90 puntos requeridos para acceder al mentado beneficio (…) Sentencia 7254-05 del 21 de enero del 2016, Sección Segunda – Subsección “B” del Consejo de Estado (…) al igual que con las sentencias analizadas previamente, la Sala concluye que este precedente es una regla aplicable al caso concreto en examen (…) esta Sala concluye que, en primer lugar, existe un criterio jurisprudencial, en asuntos de naturaleza idéntica o semejante al caso actualmente examinado, que ha sido mantenido por la Sección Segunda del Consejo de Estado en las sentencias estudiadas con antelación; a partir de lo anterior, se ha configurado un precedente jurisprudencial al interior del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo el cual, siendo aplicable al caso en concreto, fue desconocido por la Sección Segunda – Subsección “D” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la providencia censurada por medio de la presente acción constitucional. Dichas reglas de derecho se han producido en armonía con el criterio hermenéutico del artículo 8 del Decreto 1661 de 1991 establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-569 del 2003. En este sentido, la autoridad judicial accionada también desconoció el precedente aplicable al caso en concreto, configurado por el máximo Tribunal de la jurisdicción constitucional. En ese sentido, la Sala advierte que, además de un desconocimiento de precedente, hubo una aplicación no sistemática del artículo 4 del Decreto 1724 de 1997 y una inaplicación de la integralidad del artículo 8 del Decreto 1661 de 1991, por lo que se configura también un defecto sustantivo.
FUENTE FORMAL: DECRETO 1724 DE 1997 - ARTÍCULO 4 / DECRETO 1661 DE 1991 - ARTÍCULO 8
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil veintiuno (2021)
Radicación número: 11001-03-15-000-2021-01758-00(AC)
Actor: MEDARDO CASTRO CARANTONIO
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN D
Temas: Tutela contra providencia judicial. Prima técnica por evaluación del desempeño. Defecto sustantivo, desconocimiento de precedente y violación directa de la Constitución.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
OBJETO DE LA DECISIÓN
Procede la Sala a resolver, en primera instancia, la presente acción constitucional presentada por el señor Medardo Castro Carantonio contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “D” el 14 de julio del 2020, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, modificado por el Decreto 333 de 2021 de 2021, y el Decreto 1069 de 26 de mayo de 2015.
I. ANTECEDENTES
1.1. Solicitud de amparo
1. Con escrito enviado el 19 de abril del 2021 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estadsecgeneral@consejodeestado.gov.co, el señor Medardo Castro Carantonio, actuando a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “D”, con el fin de que sean amparados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de la justicia.
2. El accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “D” el 14 de julio de 2020, que confirmó la decisión de primera instancia, proferida el 21 de octubre de 2019, por el Juzgado 56 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, el cual negó las pretensiones de la demanda con el número único de radicación 11001-33-42-056-2019-00099-00, interpuesta por el señor Castro Carantonio, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional.
1.2. Hechos probados y/o admitidos
La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia:
3. El 10 de julio de 1995, el señor Medardo Castro Carantonio fue inscrito en carrera administrativa y vinculado al Ministerio de Educación Nacional en el cargo de Técnico Administrativo. Ocupó dicho empleo hasta el 20 de octubre de 2016.
4. A partir del 21 de octubre siguiente, el accionante cumplió sus funciones como servidor público en calidad de Profesional Especializado Grado 13, ocupación que sigue desempeñando actualmente al interior de aquella entida.
5. En el período comprendido entre el 1° de marzo de 1996 y el 28 de febrero de 2004, el demandante obtuvo un puntaje superior a 90 en la evaluación del desempeño; entre el 1° de marzo de 2004 hasta el 31 de enero de 2007, su puntuación estuvo por debajo del 90% de la calificación. A partir del 1° de febrero de 2007 al 31 de enero de 2018, mantuvo un puntaje superior a los 90 puntos en el examen en referencia.
6. Mediante las Resoluciones Nos. 1913 del 17 de agosto de 1999, 2045 del 14 de julio de 2000, 4976 del 29 de diciembre de 2004 y 2675 del 23 de mayo de 2007, el Ministerio de Educación Nacional le reconoció la prima técnica por evaluación de desempeño al señor Castro Carantonio.
7. El accionante perdió el pago de aquel beneficio, debido al puntaje por debajo del 90% de la calificación en la evaluación de desempeño que obtuvo en el período entre el 1° de marzo de 2004 hasta el 31 de enero de 2007.
8. No obstante, el 18 de septiembre de 2018, el demandante solicitó al Ministerio de Educación Nacional el reconocimiento y pago de la prima técnica por evaluación de desempeño, dado que entre el período comprendido a partir del 1° de febrero de 2007 hasta el 31 de enero de 2018, obtuvo nuevamente un puntaje superior a los 90 puntos requeridos para acceder al mentado beneficio.
9. La entidad en mención, mediante Oficio 2018-ER-228613 del 30 de octubre de 2018, negó la petición elevada por el tutelante y sostuvo que el señor Castro Carantonio había perdido el beneficio permanentemente, desde el momento en el que obtuvo una calificación en la evaluación del desempeño por debajo de los 90 puntos; lo anterior, en la medida en que, de acuerdo con su interpretación del artículo del Decreto 1724 de 1997, tienen derecho a la prima técnica quienes, además de haber obtenido el derecho a percibirla antes de 1997, no la hubiesen perdido por algunas de las causales contempladas en la norma, como fue el caso del accionante, según su criterio.
10. Por medio de apoderado judicial, el tutelante interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 11001-33-42-056-2019-00099-00, contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional mediante la cual solicitó la nulidad del Oficio 2018-ER-228613 del 30 de octubre de 2018.
11. El Juzgado 56 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante fallo proferido el 21 de octubre de 2019, negó las pretensiones de la demanda. El juez de primera instancia consideró que el Decreto 1336 de 2003 limitó el otorgamiento de la prima técnica a los niveles directivos, asesores y ejecutivos o sus equivalentes; a su vez, indicó que dicha norma, en su artículo 4º, estableció un régimen de transición para aquellos empleados a quienes se les hubiera otorgado dicha prestación social y que desempeñaran cargos distintos a los mencionados con antelación y aseveró que aquellos continuarían disfrutando de aquella hasta que se cumplieran las condiciones para su pérdida.
12. Estableció el a quo ordinario que, de acuerdo con lo probado en el proceso, para la fecha de entrada en vigor del decreto citado con antelación, el demandante había obtenido una calificación inferior a la establecida por la norma, por lo que se concluyó que el señor Castro Carantonio no tiene derecho al reconocimiento y pago de la mentada prestación social.
13. Inconforme con dicha decisión, el accionante interpuso recurso de apelación contra la providencia de primera instancia, el cual fue desatado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “D”. Por medio de providencia del 14 de julio de 2020, el ad quem confirmó la decisión de primera instancia con fundamento en las consideraciones que a continuación se exponen.
14. Observó que, a pesar de que el demandante fue acreedor del régimen de transición consagrado en el Decreto 1336 del 2003 y beneficiario de la prima técnica en cuestión, perdió el derecho a su reconocimiento y pago. Lo anterior, toda vez que para los períodos comprendidos entre el 1° de marzo de 2004 hasta el 31 de enero de 2007, el señor Castro Carantonio obtuvo calificaciones inferiores a las exigidas por la norma para ser acreedor de tal prestación y, por tanto, se cumplió una condición para la pérdida de aquel derecho, de acuerdo lo establecido por el artículo 4 del Decreto 1724 de 1997.
1.3. Pretensiones
15. A título de amparo constitucional, el accionante solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido Proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia.
16. En consecuencia, la parte actora pidió:
“(…)
2. Se deje sin efectos la sentencia judicial de segunda instancia proferida el 14 de julio de 2020 notificada el 20 de octubre de idéntica anualidad, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA- SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN “D”.
3. Que como consecuencia de lo anterior, se le ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA- SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN “D”, a que, en un término perentorio a la comunicación de esta decisión, profiera una nueva sentencia teniendo en cuenta la norma verídicamente aplicable y los precedentes jurisprudencial del Consejo de Estado y la honorable Corte Constitucional respecto a la interpretación de la misma para fines del reconocimiento y causación de la Prima Técnica y su disfrute anualizado siempre que se cumpla con el 90% o más en evaluación de desempeño sin que sea relevante el resultado de evaluación de otros años. (Sic a toda la transcripción)
1.4. Sustento de la solicitud
17. Por intermedio de apoderado judicial, el accionante precisó que la autoridad demandada, al confirmar el fallo de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y negar las pretensiones de la demanda, incurrió en i) defecto sustantivo, por “indebida adecuación normativa en desconocimiento del parámetro hermenéutico vinculante y obligatorio ; ii) desconocimiento de precedente jurisprudencial aplicable al caso en concreto y iii) violación directa de la Constitución.
18. En cuanto a la censura de la sentencia en cuestión por defecto sustantivo, la parte actora arguyó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “D” llevó a cabo una aplicación indebida del artículo 4 del Decreto 1724 de 1997 al interpretar de dicha disposición normativa que el señor Castro Carantonio perdió el beneficio de seguir percibiendo la prima técnica por evaluación del desempeño, toda vez que para los períodos comprendidos entre el 1º de marzo de 2004 hasta el 31 de enero de 2007 obtuvo un porcentaje inferior al 90% en su calificación, con independencia de que posteriormente haya obtenido el puntaje requerido para el reconocimiento y pago de dicha prestación.
19. Lo anterior, en la medida en que, de acuerdo con el criterio del accionante, la autoridad judicial accionada incurrió en una confusión entre las siguientes dos situaciones jurídicas: i) el derecho a ser beneficiario del régimen de transición y, por tanto, tener el reconocimiento de la prima en mención bajo las condiciones normativas anteriores a 1997 y ii) el derecho la a causación y disfrute “esencialmente anualizado y cualificado de la mentada prestación social. Arguyó la parte actora que estos “problemas jurídicos divergentes fueron incorrectamente amalgamados por el Ad (sic) quem quien estudió incorrectamente la situación de pérdida definitiva del derecho.
20. Fue dicha interpretación errónea de la norma, por parte de la autoridad demandada, la que llevó al “cercenamiento de la oportunidad de causación anual de la prima técnica “y la continuación del disfrute de la misma en términos de los Decretos 1661 y 2164 de 1991. A juicio del demandante, era necesario que se verificara anualmente el cumplimiento de la condición de un resultado superior al 90% en la evaluación del desempeño correspondiente “y sin importar, en ningún caso, el resultado de evaluación inmediatamente anterior.
21. Indicó que también existió una indebida aplicación de la norma en mención, debido a que, de acuerdo con lo anterior, el señor Castro Carantonio no habría incurrido en ninguna de las dos causales de pérdida del disfrute de la prestación social, establecidas en el citado artículo, a saber: i) retiro del organismo al cual se encuentra vinculado laboralmente, o ii) que se cumplieran las condiciones para su pérdida, consagradas en las normas vigentes al momento de su otorgamiento.
22. Agregó que, contrario a lo interpretado por la Sección Segunda – Subsección “D” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la norma en cuestión no establece que las características especiales de causación de la prima técnica por evaluación del desempeño hagan parte de las condiciones legales para la pérdida definitiva de tal beneficio.
23. Advirtió que el derecho a disfrutar anualmente la prima técnica sí se encuentra condicionado a un resultado cuantificable equivalente a más del 90% en la calificación de la evaluación del desempeño correspondiente; no obstante, indicó que en el caso en concreto no se encontraba en debate la causación anual de la prestación respecto a los años en que el tutelante obtuvo una evaluación inferior a la exigida por la norma, ya que el litigio giró en torno al reconocimiento de tal beneficio en los años posteriores, en los cuales el señor Castro Carantonio obtuvo el puntaje requerido y, por tanto, tenía derecho al reconocimiento y disfrute del emolumento.
24. En relación con el cargo de desconocimiento de precedente, en primer lugar, el accionante adujo que el operador judicial accionado no acató el criterio hermenéutico establecido por la Corte Constitucional en sentencia C-569 del 200. Afirmó que en dicha providencia, se establecieron los parámetros de interpretación del artículo
del Decreto 1661 de 1991.
25. Por medio de una cita textual traída a colación, arguyó que en dicha providencia se había establecido que es inconstitucional decretar la pérdida definitiva de la prima técnica por calificación insatisfactoria del desempeño, ya que pudiéndose recuperar la calificación exigida por la norma, también debe ser posible recuperar el beneficio. En este sentido, argumentó que, de acuerdo con el máximo Tribunal Constitucional, la pérdida de la prima por dicho factor no puede ser definitiva, pues en todo caso es viable su revisión.
26. Por otro lado, el actor también censuró el desconocimiento de la sentencia del 21 de enero de 201–, proferida por la Sección Segunda – Subsección “B” del Consejo de Estado, mediante la cual se estableció que obtener una calificación inferior al 90% exigido por los Decretos 1661 y 2164 de 1991 para el reconocimiento de tal beneficio, no constituye impedimento alguno para que el interesado pueda seguir disfrutando de la misma, siempre que en los períodos subsiguientes alcance la calificación exigida. Lo anterior, debido a que la naturaleza de esta prestación se traduce en su causación anual.
27. A su vez, arguyó que se desconoció la sentencia del 1º de marzo de 201– de la Sección Segunda – Subsección “B” del Consejo de Estado, providencia en la que se estableció que obtener una calificación inferior a los 90 puntos normativamente exigidos, para tener derecho al beneficio en cuestión, no impide que el servidor reclame el reconocimiento y pago de aquella prestación, para los períodos respectivos, en caso de que quede demostrado que en períodos anuales subsiguientes alcanzó la puntuación requerida. Lo anterior, en la medida en que se trata de un derecho que se causa anualmente en razón a la misma periodicidad que lo caracteriza y, por tanto, no puede perderse definitivamente por una calificación anual insuficiente.
28. Afirmó que el anterior precedente jurisprudencial fue reiterado en la sentencia del 22 de marzo de 201–, proferida también por la Sección Segunda – Subsección “B” del Consejo de Estado.
29. Con respecto al cargo de violación directa de la Constitución, señaló que se vulneró el artículo 2
superior, relativo al debido proceso, ya que la providencia censurada corresponde a “una decisión con alto desconocimiento de los principios constitucionales, las normas y la jurisprudencia de obligatorio cumplimiento aplicable al caso. A su vez, también consideró vulnerado el derecho de acceso a la administración de justicia, con lo que se habría quebrantado los artículos 22 y 22 constitucionales.
30. Consideró vulnerado también el artículo 5
de la Constitución, en la medida en que las prerrogativas laborales deben estar amparadas por el principio de favorabilidad, tanto en instancias judiciales como administrativas y, además, convencional y constitucionalmente se consideran irrenunciables. Afirmó que, tanto el Pacto Internacional de los derechos Económicos, Sociales y Culturales como la Convención Americana de Derechos Humanos, le prohíben “a los Estados firmantes imponer disposiciones de cualquier tipo que configure una regresión a las protecciones y garantías ya fijadas para los derechos laborales y de la seguridad social.
31. Argumentó que el incumplimiento de lo anterior implica una vulneración directa de la Carta Política, “pues es un fin esencial del Estado conforme el artículo 2º de la Constitución garantizar la efectividad de los derechos, deberes y principios del texto constitucional, además de promover el principio de legalidad y seguridad jurídica, vulnerados en la providencia censurada.
32. Arguyó que, en el caso en concreto, se desconocen toda la normatividad y principios constitucionales mencionados con antelación, en la medida en que se logra evidenciar, a juicio del accionante, que el ad quem ordinario impuso una interpretación de las normas aplicables al caso en concreto “contraria al espíritu normativo constitucional, decidiendo en consecuencia, voluntariamente, ir en contravía de todo jurisprudencial (sic) que previamente haya estudiado y definido casos con identidad fáctica a la situación del accionante. En este sentido, indicó que se vulnera el principio de igualdad, en la medida en que situaciones de identidad fáctica, en relación con la jurisprudencia señalada como desconocida, tuvieron una solución jurídica distinta.
1.5. Trámite de la acción de tutela
33. La magistrada que funge como ponente de la presente decisión, mediante auto del 30 de abril del 2021, admitió la demanda de tutela, dispuso su notificación a la parte actora, así como a los magistrados del Tribunal Administrativo – Sección Segunda – Subsección “D” como autoridades judiciales accionadas, y vinculó en calidad de terceros con interés a la Nación – Ministerio de Educación Nacional y al Juzgado 56 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá.
1.6. Intervenciones
34. Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en la copia digital del expediente de la acción de tutela, se presentaron las siguientes intervenciones:
1.6.1. Juzgado 56 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá
35. Por medio de escrito enviado por correo electrónico el 5 de mayo de 2021 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, la titular del Juzgado allegó informe por medio del cual, se remitió “a lo que está acreditado documentalmente y señaló que, en efecto, dicha autoridad judicial conoció del proceso y profirió sentencia del 21 de octubre de 2019, por medio de la cual, se negaron las pretensiones de la demanda “en los términos expuestos en la providencia y por las razones allí consignadas. A su vez, afirmó que el accionado, en sentencia del 14 de julio de 2020, confirmó la decisión de primera instancia “en los términos y por las razones de hecho y de derecho expuestas en la providencia.
36. En relación con las pretensiones de la acción de tutela, consideró que son improcedentes por cuanto la providencia objeto de censura no incurrió en alguna causal específica de procedibilidad, pues en ella se analizaron los medios de prueba aportados al proceso y el régimen jurídico aplicable en lo relacionado con el Decreto 1724 de 1997. Agregó que, el hecho de que el accionante no comparta dicha valoración e interpretación jurídica, no conlleva, por sí mismo, a que la decisión sea violatoria de sus derechos fundamentales.
37. A pesar de que la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “D” fueron debidamente notificados, guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
2.1. Competencia
38. Esta Sala es competente para conocer de la demanda presentada por el señor Medardo Castro Carantonio, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 3
del Decreto Ley 2591 de 1991, el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.
del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 de 2021, el artículo 2.2.3.1.2. del Decreto 1069 de 2015, también modificado por el Decreto 333 de 2021 y el artículo 2
del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 de 12 de marzo de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado).
39. Lo anterior, por cuanto la acción de tutela se dirige contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en tal sentido, debe aplicarse el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 de 2021, por ser esta Corporación el superior funcional de aquel.
2.2 Cuestión previa
40. Con ocasión del contagio a gran escala de la pandemia del Covid-19 y el aumento de ocupación en las unidades de cuidado intensivo del país, el Consejo Superior de la Judicatura ha recomendado a los titulares de los despachos judiciales que implementen medidas que beneficien el trabajo en casa, a través de las plataformas tecnológicas institucionales, con el fin de preservar la salud e integridad de los funcionarios de la Rama Judicial, así como de los usuarios de la administración de justicia. En el Consejo de Estado se crearon correos electrónicos exclusivos para la interacción de los ciudadanos y se implementó el sistema de gestión judicial SAMA, lo que ha permitido que las funciones del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo se sigan desarrollando de manera virtual.
2.3. Problema jurídico
41. Tomando en consideración la situación fáctica expuesta por la parte actora y las respectivas pretensiones elevadas, el material probatorio recaudado y el informe y argumentos esgrimidos por el Juzgado 56 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, corresponde a este despacho resolver el siguiente problema jurídico que subyace al caso en concreto:
¿Se superan en el sub lite los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial?
42. De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente:
¿Vulneró el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “D” los derechos fundamentales invocados por presuntamente incurrir en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución, al proferir sentencia del 14 de julio de 2020, que confirmó la providencia del Juzgado 56 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que negó las pretensiones de la demanda ejercida por los accionantes contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional?
43. Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) de los requisitos de procedibilidad adjetiva; (iii) defecto sustantivo; (iv) desconocimiento de precedente; (v) violación directa de la Constitución y (vi) análisis del caso en concreto.
2.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial
44. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tem y declaró su procedencia
45. Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto.
46. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia.
47. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia.
2.5. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva
2.5.1. Relevancia constituciona
48. Para el caso en concreto, la Sala encuentra que este requisito sí se encuentra cumplido, por cuanto, al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la controversia propuesta por el accionante es de naturaleza constitucional, al solicitar la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de la justicia.
49. De acuerdo con lo anterior, en el presente caso, los accionantes cumplen con el requisito de evidenciar una tensión entre la providencia censurada y el núcleo esencial de los derechos fundamentales alegados, mediante la argumentación que despliegan en torno a los motivos por los que consideran que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “D” incurrió en defecto sustantivo y profirió una decisión desconociendo el precedente aplicable y con violación directa de preceptos constitucionales, cargos expuestos en los numerales 17-32 de la presente providencia.
50. Dicha pericia argumentativa en la exposición del criterio de los demandantes con respecto a la relación entre la providencia judicial y la vulneración de sus derechos fundamentales, es lo que permite la superación de este requisito y evidencia que la controversia trasciende de un orden exclusivamente legal; lo anterior, se cumple con independencia del yerro en el razonamiento jurídico en que pueda incurrir la parte actora, pues precisamente lo acertado o erróneo de su proceder argumentativo es lo que debe ser indagado con suficiencia por el juez en las consideraciones de fondo que sustenten su decisión.
2.5.2. Tutela contra tutela
51. La Sala observa frente al mencionado aspecto, que no se trata de una tutela contra una decisión de la misma naturaleza, ya que la providencia censurada fue proferida en segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 11001-33-42-056-2019-00099-00/01, que interpuso el accionante contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional.
52. Respecto de este requisito, se tiene que la parte accionante no cuenta con otro medio de defensa judicial distinto a la tutela para conjurar la eventual transgresión que la aludida decisión pudiera causarle a sus derechos fundamentales; esto, toda vez que contra la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “D”, no procede ningún recurso, y que los cargos alegados no se encuadran en las causales de procedencia de los recursos extraordinarios de revisión ni de unificación de jurisprudencia.
2.5.4. Inmediatez
53. En relación con el acatamiento del referido requisito, no se advierte ningún reproche, en vista de que la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “D” fue proferida el 14 de julio de 2020 y notificada por correo electrónico el 20 de octubre del mismo año; dado que los accionantes interpusieron la tutela el 19 de abril del 2021, la Sala considera que se presentó dentro de un término razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial.
54. Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial, y reiteró que seis (6) meses es el término prudente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales.
2.6. Generalidades de los defectos alegados
2.6.1. Defecto sustantivo
55. La Corte Constituciona, ha explicado que el defecto sustantivo se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica.
56. Puntualmente, el defecto sustantivo lo configuran los siguientes supuestos: el fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinent o porque ha sido derogad, es inexistent, inexequibl o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislado.
57. La Corte Constitucional también ha previsto los siguientes supuestos para la configuración del defecto referido: no se hace una interpretación razonable de la norm; la disposición aplicada es regresiv o contraria a la Constitució; el ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposició; la decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norm; se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación.
58. Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente.
2.6.2. Desconocimiento del precedente
59. Para esta Sal, el precedente es aquella regla de derecho creada por una alta corte y órgano de cierre de la jurisdicción correspondiente para solucionar un determinado conflicto, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que dicha regla sea considerada como tal. Esta decisión es vinculante para los demás operadores del sistema jurídico, porque, se reitera, se crea una regla aplicable en los demás asuntos que se basen en los mismos supuestos de hecho.
60. Lo anterior tiene lugar en ejercicio de la actividad creadora de derecho que ejercen los jueces de las altas Cortes y los órganos de cierre de cada jurisdicción, ya sea para definir la interpretación de la norma aplicable o la forma en que debe dársele la mejor solución jurídica a los asuntos en estudio, en caso de vacíos normativos, siempre a la luz de los preceptos constitucionales.
61. Por tanto, dicha labor busca brindar mayor seguridad jurídica a los usuarios y operadores judiciales y constituye una actividad de creación de derecho, al definir directrices que permiten resolver una controversia bajo la primacía de la Constitución.
62. Sin embargo, resulta necesario advertir que no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes generan una regla o subregla, pues aquellas corresponden más al resultado de la aplicación al caso en concreto de la norma cuyos presupuestos fácticos se subsumen al caso, sin que exista necesariamente una actividad creadora del juez como ta.
63. De allí que esta Sección ha considerado que la parte que invoca el desconocimiento de un precedente judicial debe cumplir con la carga mínima de identificar en su proceder argumentativo: (i) la decisión que considera desatendida; (ii) la ratio de esta aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción dada la analogía con la litis anterior y (iii) la incidencia de esta en la decisión final que adopte el fallador de instancia.
2.6.3. Violación directa de la Constitución
64. Al respecto, la Corte Constituciona ha señalado que este defecto se configura cuando el juez ordinario profiere una providencia que desconoce la Constitución en los dos casos que se señalan a continuación.
65. El primero, tiene lugar cuando el juez “deja de aplicar una disposición fundamental a un caso concreto. En este caso, procede la tutela contra providencia judicial por el defecto referido cuando: (i) el juez no interpreta y aplica una disposición legal orientado por el precedente constitucional; (ii) la controversia versa sobre un derecho de aplicación inmediata y (iii) cuando en la providencia se vulnera un derecho fundamental sin tener en cuenta el principio de interpretación conforme a la Constitució.
66. El segundo caso de violación directa de la Constitución tiene lugar cuando el juez “aplica la ley al margen de los dictados de la Constitución, y se fundamenta en el artículo 4 de la Constitución Política que establece que la Carta es norma de normas y, por tanto, en todo caso que el juez deduzca que una norma es incompatible con la Constitución, es deber del mismo “aplicar las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales mediante el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad.
2.7. Caso concreto
67. El demandante afirma que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “D”, mediante sentencia del 14 de julio de 2020, que confirmó la providencia del 21 de octubre de 2019 del Juzgado 56 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, la cual negó las pretensiones de la demanda ejercida por el accionante contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional, vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.
68. La parte actora alegó que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto sustantivo, en desconocimiento de precedente y en violación directa de la Constitución, por los motivos expuestos del numeral 17 al 32 de la presente providencia. Una vez estudiados los argumentos desplegados por el accionante, la Sala encuentra que, si bien se formularon los tres cargos en mención, es posible llevar a cabo un estudio conjunto de los defectos alegados, por los motivos que a continuación se exponen.
69. En relación con el defecto sustantivo, se tiene que el litigio que la Sala debe resolver, en lo concerniente a la indebida aplicación del artículo 4º del Decreto 1724 de 1997, es el siguiente: si un beneficiario de la prima técnica por evaluación del desempeño obtiene en algún período un puntaje inferior al 90% en su calificación ¿pierde definitivamente el derecho de percibir dicha prestación social? La respuesta que se otorgue a tal problema dependerá de establecer si la obtención de aquel porcentaje en el respectivo examen hace parte, o no, de las condiciones para la pérdida del beneficio, a las cuales refiere la norma en mención que se cita a continuación:
“Artículo 4: Aquellos empleados a quienes se les haya otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los señalados en el presente Decreto, continuarán disfrutando de ella hasta su retiro del organismo o hasta que cumplan las condiciones para su pérdida, consagrada en las normas vigentes al momento de su otorgamiento.” (Subrayas fuera del texto)
70. A su vez, en lo que respecta al cargo de violación directa de la Constitución, se tiene que la respuesta que se otorgue a si existe, o no, una vulneración de los artículos 2, 29, 53, 228, 229 constitucionales, estará determinada de lo que se resuelva en relación con el defecto sustantivo.
71. Al mismo tiempo, el tercer cargo alegado tiene como sustento la existencia de un precedente jurisprudencial que, a juicio de la parte actora, ha dado una solución favorable a sus intereses en relación con el problema planteado, toda vez que, a partir de las providencias acusadas como desatendidas, se ha establecido un criterio hermenéutico, de acuerdo con el cual, la obtención de un puntaje inferior al 90% en el examen de desempeño en un período determinado, no implica una pérdida definitiva del derecho a percibir la prima técnica en cuestión. Por lo anterior, la Sala considera que es posible llevar a cabo un estudio conjunto de los tres cargos alegados, a partir del análisis del defecto de desconocimiento del precedente.
72. En primer lugar, en lo que respecta a tal cargo, es menester señalar que el accionante cumplió con la carga mínima argumentativa que le asiste para que el juez constitucional proceda a estudiar de fondo el defecto en mención, en la medida en que indicó: i) cada una de las decisiones que se consideraron como desatendidas; ii) la ratio de las providencias en mención que se perciben como aplicables a la solución del caso en concreto, mediante las citas textuales traídas a colación; iii) las razones mínimas que permiten establecer la existencia de una analogía entre la litis de aquellos fallos y la de la situación sujeta a examen y iv) la incidencia que aquella ratio en la decisión final adoptada por el juez de instancia.
73. Con el fin de establecer si las sentencias consideradas como desconocidas por la parte actora se configuran como precedente aplicable al caso en concreto, es necesario examinar si, por medio de estas, el Consejo de Estado, actuando como máximo Tribunal de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dio origen a una regla de derecho que permita dar solución al conflicto que surgió en el trámite ordinario en el que se profirió el fallo actualmente censurado.
74. Para ello, la Sala determinará si cada una de las providencias alegadas como desconocidas, estuvieron fundamentadas en presupuestos fácticos análogos al caso en concreto del trámite ordinario y si, por tanto, aquellas decisiones se cimentaron en una ratio que pueda ser aplicable al contexto fáctico de la sentencia censurada vía tutela.
75. En relación con la sentencia C-569 del 200, es necesario advertir que, debido a la naturaleza de este tipo de providencias, no es posible llevar a cabo el estudio de identidad fáctica propuesto en este caso. Lo anterior, toda vez que en tal pronunciamiento no se resuelve una controversia suscitada entre dos partes, dado que el análisis de constitucionalidad desplegado por la Corte Constitucional tiene lugar a raíz de una acción pública de inconstitucionalidad, por medio de la cual, se demandaron los artículos 3 y 8 (parciales) del Decreto 1661 de 19991. Por tanto, lo que procede es estudiar cuál fue la regla planteada por el máximo Tribunal Constitucional respecto del alcance e interpretación de la norma en cuestión y, a su vez, establecer si dicho criterio hermenéutico es acorde con la decisión tomada en la sentencia censurada.
76. En ese orden de ideas, a continuación se procederá a indicar: i) cuáles fueron los supuestos de hecho de cada una de las sentencias dictadas por el Consejo de Estado, traídas a colación por el accionante como fundamento del cargo de desconocimiento del precedente; ii) en caso de que se concluya que el fallo se profirió al interior de un caso análogo o semejante al estudiado, se analizará la ratio de tal providencia y el sentido de la decisión adoptada; iii) a partir de lo anterior, se determinará si existe una regla de derecho aplicable a la situación en concreto del señor Medardo Castro Carantonio; iv) por último, se estudiará lo pertinente en relación con la sentencia C-569 del 2003 proferida por la Corte Constitucional.
2.7.1. Sentencia 0371-10 del 1º de marzo de 2012, Sección Segunda – Subsección “B” del Consejo de Estad–
77. En esta sentencia se resolvió recurso de apelación al interior de proceso de medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que la accionante era una funcionaria del orden nacional, vinculada al Ministerio de Interior y de Justicia por medio de carrera administrativa.
78. En dicho proceso, la demandante alegó que a pesar de haber cumplido con los requisitos establecidos por las normas que regulan la aplicación del régimen de prima técnica por evaluación del desempeño, la entidad en la cual se desempeñaba laboralmente le negó el reconocimiento y pago de tal beneficio; por lo anterior, interpuso la acción en cuestión y solicitó que se declarara la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales se había negado la prima técnica y que, en consecuencia de ello, se le otorgara el reconocimiento y pago de dicho beneficio.
79. En la primera instancia de dicho proceso, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “C” señaló que la actora había perdido definitivamente el derecho a percibir el emolumento en cuestión, en la medida en que, pese a ser beneficiaria inicial del régimen de transición previsto por el Decreto 1724 de 1997 para los años de 1997, 1998 y 1999, sus calificaciones posteriores fueron inferiores al 90% exigido por la respectiva norma.
80. A juicio del ad quem en dicho proceso y en consonancia con lo que se estableció en la sentencia C-569 de 2003, la anterior decisión no guardó consonancia con el espíritu del artículo
del Decreto 1661 de 1991. Señaló la Sala que, de acuerdo con la Corte Constitucional, la expresión “en todo caso” del parágrafo de dicha disposición normativa, impone entender que la pérdida de la prima por calificación insatisfactoria de desempeño no es definitiva pues, en todo caso, es viable su revisión. Por tanto, consideró que el a quo llevó a cabo una interpretación aislada y no integral en la aplicación de tal artículo.
81. En este sentido, señaló la Sección Segunda – Subsección “B” del Consejo de Estado que, a pesar de que el interesado hubiera obtenido durante un período un porcentaje inferior al 90% exigido, tiene derecho a que se le reconozca nuevamente la prima técnica para las anualidades subsiguientes en las que logre demostrar que su calificación superó el puntaje requerido; lo anterior, toda vez que se trata de un derecho que se causa anualmente en razón a la misma periodicidad propia de su esencia y, por tanto, no puede perderse definitivamente por una calificación anual insuficiente. A continuación, se trae a colación lo señalado expresamente por el máximo Tribunal de lo contencioso administrativo:
“(…) quedó demostrado que la actora obtuvo en el período comprendido entre el 01/03/1999 al 29/02/2000 como calificación 896.36, es decir, un porcentaje inferior al 90% exigido y por tanto en este período no se causó el derecho al reconocimiento y pago de la prima técnica.
Pero la anterior afirmación no impide que si como se demostró también, en los períodos anuales subsiguientes, la calificación superó el 90% exigido, la servidora tenga derecho a que se le reconozca nuevamente y por esos precios (sic) períodos calificados, la prima técnica, dado que como ya se concluyó, se trata de un derecho que se causa anualmente en razón a la misma periodicidad que lo caracteriza y que no puede perderse definitivamente por una calificación anual insuficiente.
En este orden y acorde con el presupuesto normativo que refiere sobre la temporalidad del derecho, y como no encuentra la Sala causal alguna diferente a una mala calificación anual, la actora tiene derecho a que se reactive por las anualidades subsiguientes en que fue calificada y obtuvo un porcentaje superior del 90%, el disfrute de la prima técnica cuyo derecho se causó en vigencia del Decreto 1661 y su reglamentario, en concordancia con el Decreto 1724 de 1997 que previó el régimen de transición del cual es beneficiaria la actora tal y como quedó demostrado.” (Subrayas fuera del texto)
82. En primer lugar, esta Sala encuentra que el caso en cuestión es análogo al examinado debido a que el tutelante prestó sus servicios como funcionario del orden nacional, vinculado por medio de carrera administrativa al Ministerio de Educación y, por tanto, cobijado por el régimen de transición previsto para este tipo de servidores, al igual que la demandante al interior del proceso en el que se profirió la sentencia estudiada. De igual forma, el accionante alegó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró que había perdido definitivamente su derecho a percibir la prestación, en la medida en que durante un período de tiempo, obtuvo una calificación inferior a la requerida en la evaluación del desempeño.
83. A su vez, se concluye que en esta providencia se configuró un precedente jurisprudencial, de acuerdo con el cual, los servidores del orden nacional cobijados por el régimen de transición previsto en el artículo 4 del Decreto 1724 de 1997 y que hayan obtenido durante algún período una calificación en la evaluación del desempeño inferior al 90%, tienen derecho a que se les reconozca nuevamente la prima técnica correspondiente para las anualidades subsiguientes en las que se logre demostrar que superaron el puntaje requerido.
84. Por tanto, la Sala concluye que este precedente es una regla aplicable al caso concreto en examen, en la medida en que el accionante fue un servidor del orden nacional, cobijado por el régimen de transición en cuestión y, a pesar de que obtuvo durante un período un puntaje inferior al 90% en la evaluación del desempeño, logró demostrar que entre el período comprendido a partir del 1° de febrero de 2007 hasta el 31 de enero de 2018, obtuvo nuevamente un puntaje superior a los 90 puntos requeridos para acceder al mentado beneficio.
2.7.2. Sentencia 2259-10 del 22 de marzo de 2012, Sección Segunda – Subsección “B” del Consejo de Estad–
85. En esta sentencia se resolvió recurso de apelación al interior de proceso de medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que la accionante era una funcionaria del orden nacional, vinculada al Ministerio de Interior y de Justicia por medio de carrera administrativa.
86. En dicho proceso, la demandante alegó que a pesar de haber cumplido con los requisitos establecidos por las normas que regulan la aplicación del régimen de prima técnica por evaluación del desempeño, la entidad en la cual se desempeñaba laboralmente le negó el reconocimiento y pago de tal beneficio; por lo anterior, interpuso la acción en cuestión y solicitó que se declarara la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales se había negado la prima técnica y que, en consecuencia de ello, se le otorgara el reconocimiento y pago de dicho beneficio.
87. En aquella providencia, se consideró que cualquier funcionario público del orden nacional, sin importar el nivel del cargo ocupado, estaba cobijado por el régimen de transición previsto en el artículo 4 del Decreto 1724 de 1997, siempre y cuando cumpliera con los siguientes requisitos:
“i. que tuvieran derecho al reconocimiento de la prima técnica por evaluación de desempeño bajo el régimen del Decreto 1661 de 1991, esto es, que hubieren laborado para la respectiva entidad en la vigencia de la normativa mencionada y que, desde luego, cumplieran los requisitos legales exigidos por la misma;
ii. que hubieran reclamado la prima técnica antes o después de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, siempre que tuvieren derecho a la prima mencionada en vigencia del Decreto 1661 de 1991;
iii. que la entidad demandada injustificadamente hubiera guardado silencio frente a la petición o, se entiende, hubiera resuelto la misma en forma negativa.”
88. A su vez, reiteró en términos idénticos la ratio de la sentencia 0371-10 del 1º de marzo de 2012, analizada con antelación, y concluyó que a pesar de que el interesado hubiera obtenido durante un período un porcentaje inferior al 90% exigido, tiene derecho a que se le reconozca nuevamente la prima técnica para las anualidades subsiguientes en las que logre demostrar que su calificación superó el puntaje requerido; lo anterior, toda vez que se trata de un derecho que se causa anualmente en razón a la misma periodicidad propia de su esencia y, por tanto, no puede perderse definitivamente por una calificación anual insuficiente.
89. Por tanto, por idénticas razones a las expuestas en los numerales 82, 83 y 84 de la presente providencia, la Sala concluye que este precedente también constituye una regla de derecho aplicable al caso concreto en examen, en la medida en que el accionante fue un servidor del orden nacional, cobijado por el régimen de transición previsto por el artículo 4 del Decreto 1724 de 1997 y, a pesar de que obtuvo durante un período un puntaje inferior al 90% en la evaluación del desempeño, logró demostrar que entre el período comprendido a partir del 1° de febrero de 2007 hasta el 31 de enero de 2018, obtuvo nuevamente un puntaje superior a los 90 puntos requeridos para acceder al mentado beneficio.
2.7.3. Sentencia 7254-05 del 21 de enero del 2016, Sección Segunda – Subsección “B” del Consejo de Estad–
90. En esta sentencia, se resolvió recurso de apelación al interior de proceso de medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que la demandante era una funcionaria del orden nacional, vinculada al Ministerio de Educación por medio de carrera administrativa.
91. En dicho proceso, la demandante alegó que, a pesar de haber cumplido con los requisitos establecidos por las normas que regulan la aplicación del régimen de prima técnica por evaluación del desempeño, la Secretaría de Educación y Cultura del departamento del Tolima le negó el reconocimiento y pago de tal beneficio; por lo anterior, interpuso la acción en cuestión y solicitó que se declarara la nulidad del acto administrativo por medio del cual se había negado la prima técnica y que, en consecuencia de ello, se le otorgara el reconocimiento y pago de dicho beneficio.
92. En relación con la aplicación del régimen de transición previsto por el artículo 4 del Decreto 1724 de 1997, en esta providencia se reiteró lo señalado por el Consejo de Estado en la sentencia del 22 de marzo de 2012, analizada previamente, y se concluyó que los servidores públicos de niveles distintos al directivo, asesor, ejecutivo o sus equivalentes tienen derecho al reconocimiento de la prima técnica por evaluación del desempeño, “aún en vigencia del Decreto 1724 de 1997, siempre que bajo las reglas establecidas por el régimen anterior, esto es, el del Decreto 1661 de 1991, hubieren tenido derecho a la citada prestación”.
93. A su vez, reiteró el precedente establecido por la sentencia del 1 de marzo de 2012 analizada previamente en el apartado 2.7.1. de la presente providencia, y concluyó que a pesar de que un servidor público, cobijado por el régimen de transición en cuestión, hubiera obtenido durante un período un porcentaje inferior al 90% exigido, ello no implica que el interesado no pueda seguir disfrutando posteriormente de la prima técnica por evaluación de desempeño, en la medida en que cuenta con el derecho a que se le reconozca la mentada prestación en las anualidades posteriores en las que demuestre que su calificación superó el puntaje requerido; lo anterior, toda vez que se trata de un derecho que se causa anualmente en razón a la misma periodicidad propia de su esencia y, por tanto, no puede perderse definitivamente por una calificación anual insuficiente. A continuación, se trae a colación lo señalado expresamente por la Sección Segunda – Subsección “B” del Consejo de Estado:
(…) la Sala no pasa por alto que para el año 1998 la accionante obtuvo una calificación inferior al 90% exigido por los Decretos 1661 y 2164 de 1991 para el reconocimiento de la prima técnica por evaluación del desempeño. Empero, dicha circunstancia como lo ha sostenido esta misma Corporación en anteriores ocasiones no constituye óbice para que el interesado pueda seguir disfrutando de la prima técnica, siempre que en los períodos subsiguientes alcance la calificación exigida.
En efecto, la naturaleza periódica de la prima técnica por evaluación del desempeño se traduce en su causación anual, esto es, siempre que el solicitante cuente con una calificación de servicio igual o superior al 90%. Bajo este supuesto, el hecho de que el beneficiario de la prima técnica por evaluación de desempeño no obtenga, respecto de una anualidad en concreto, una calificación de servicio igual o superior al 90% no conlleva, per se, la pérdida definitiva y a futuro del derecho a percibir el referido incentivo técnico.
94. En primer lugar, se encuentra que los presupuestos fácticos de la presente acción constitucional son análogos a los de la providencia estudiada, toda vez que el tutelante también prestó sus servicios como funcionario del orden nacional, vinculado por medio de carrera administrativa al Ministerio de Educación y, por tanto, se encuentra cobijado por el citado régimen de transición.
95. A su vez, se concluye que en esta providencia se configuró un precedente jurisprudencial, de acuerdo con el cual, los servidores del orden nacional cobijados por dicho régimen y que hayan obtenido durante algún período una calificación en la evaluación del desempeño inferior al 90%, tienen derecho a que se les reconozca nuevamente la prima técnica correspondiente para las anualidades subsiguientes en las que se logre demostrar que superaron el puntaje requerido.
96. Por tanto, al igual que con las sentencias analizadas previamente, la Sala concluye que este precedente es una regla aplicable al caso concreto en examen, en la medida en que el accionante fue un servidor del orden nacional, cobijado por el régimen de transición en cuestión y, a pesar de que obtuvo durante un período un puntaje inferior al 90% en la evaluación del desempeño, logró demostrar que entre el período posterior comprendido a partir del 1° de febrero de 2007 hasta el 31 de enero de 2018, obtuvo nuevamente un puntaje superior a los 90 puntos requeridos para acceder al mentado beneficio.
2.7.4. Sentencia C-569 de 2003 de la Corte Constituciona
97. Dicha providencia se profirió a partir de una acción pública de inconstitucionalidad que se ejerció contra los artículos 3 y 8 (parciales) del Decreto 1661 de 1991. En relación con el artículo 8, norma sobre la que, en esencia, versa la controversia suscitada por medio de la presente acción de tutela, se demandó la constitucionalidad del siguiente apartado:
ARTICULO 8º. TEMPORALIDAD. El retiro del funcionario o empleado de la entidad en la cual presta sus servicios implica la pérdida de la Prima Técnica asignada. Igualmente se perderá cuando se imponga sanción disciplinaria de suspensión.
PARAGRAFO. La Prima Técnica en todo caso podrá ser revisada, previa evaluación de los criterios con base en los cuales fue otorgada. Cuando se asigne con base en la evaluación del desempeño se perderá si cesan los motivos por los cuales se asignó.”
98. Al respecto, es necesario mencionar que el demandante al interior de esta acción pública de inconstitucionalidad señaló que la norma acusada debía ser declarada inexequible por cuanto, según su criterio, omitía la posibilidad de recuperar el derecho a percibir la prestación, en el evento en que el beneficiario llegase a obtener durante un determinado período una calificación inferior a la estipulada como porcentaje mínimo.
99. Al estudiar la exequibilidad de tal disposición normativa, afirmó la Corte Constitucional que la parte subrayada prescribe que la prima técnica por evaluación del desempeño se perderá si desaparecen los motivos que dieron lugar a su asignación; no obstante, afirmó que no es posible que en la interpretación de esta norma se excluya la primera parte del parágrafo, tal como lo hizo el entonces demandante vía acción pública de inconstitucionalidad.
100. En este sentido, arguyó que la expresión “en todo caso” del parágrafo del artículo 8 estudiado “impone entender que la pérdida de la prima por calificación insatisfactoria de desempeño no es definitiva sino que en todo caso es viable su revisión”. Por tanto, estableció que es la misma norma la que posibilita realizar el nexo entre la titularidad del derecho y las condiciones fácticas que permiten su reconocimiento, pues dada la generalidad con que está redactado el citado parágrafo, es posible la revisión de la prima en cualquier circunstancia.
101. Indicó el máximo Tribunal Constitucional que el cargo de la demanda no se correspondía con el texto acusado, toda vez que en el análisis que llevó a cabo el actor se omitió interpretar el artículo 8 de manera integral. Lo anterior, en la medida en que una lectura holística de dicha disposición normativa no habría arrojado la conclusión a la cual llegó el accionante, concerniente a establecer que la obtención de una calificación inferior al porcentaje exigido implicaba una pérdida definitiva del derecho al reconocimiento y pago de la prima técnica por evaluación del desempeño.
102. A partir de lo argüido por la Corte Constitucional, es evidente el yerro en el que incurrió la Sección Segunda – Subsección “D” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al considerar que el accionante perdió el derecho al reconocimiento y pago del citado emolumento, toda vez que para los períodos comprendidos entre el 1° de marzo de 2004 hasta el 31 de enero de 2007, obtuvo calificaciones inferiores a las exigidas por la norma. En efecto, al considerar que con ello se cumplía con una condición para la pérdida definitiva de tal beneficio, omitió aplicar la integralidad del artículo 8 del Decreto 1661 de 1991 y, con ello, desconoció el criterio hermenéutico para su interpretación establecido por el máximo Tribunal de la jurisdicción constitucional.
103. En este orden de ideas, esta Sala concluye que, en primer lugar, existe un criterio jurisprudencial, en asuntos de naturaleza idéntica o semejante al caso actualmente examinado, que ha sido mantenido por la Sección Segunda del Consejo de Estado en las sentencias estudiadas con antelación; a partir de lo anterior, se ha configurado un precedente jurisprudencial al interior del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo el cual, siendo aplicable al caso en concreto, fue desconocido por la Sección Segunda – Subsección “D” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la providencia censurada por medio de la presente acción constitucional. Dichas reglas de derecho se han producido en armonía con el criterio hermenéutico del artículo 8 del Decreto 1661 de 1991 establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-569 del 2003. En este sentido, la autoridad judicial accionada también desconoció el precedente aplicable al caso en concreto, configurado por el máximo Tribunal de la jurisdicción constitucional.
104. En ese sentido, la Sala advierte que, además de un desconocimiento de precedente, hubo una aplicación no sistemática del artículo 4 del Decreto 1724 de 1997 y una inaplicación de la integralidad del artículo 8 del Decreto 1661 de 1991, por lo que se configura también un defecto sustantivo.
2.8. Conclusión
105. Con fundamento en los argumentos expuestos en los párrafos precedentes, se ampararán los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, reclamados por el accionante, toda vez que la Sala considera que se cuenta con los elementos suficientes para la configuración del defecto de desconocimiento de precedente y defecto sustantivo.
106. En consecuencia, se dejará sin efecto la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “D” el 14 de julio 2020 y se ordenará a dicha autoridad judicial proferir nueva providencia acogiendo el criterio fijado por la jurisprudencia establecida por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en las sentencias analizadas en la parte motiva del presente fallo y aplicando integralmente el artículo 8 del Decreto 1661 de 1991.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
III. FALLA
PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del señor Medardo Castro Carantonio, por configuración de desconocimiento de precedente y defecto sustantivo, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DEJAR sin efectos la providencia del 14 de julio de 2020, proferida por la Sección Segunda – Subsección “D” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su lugar, emítase una providencia de reemplazo dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de esta decisión, conforme a los parámetros señalados en la parte motiva de este proveído.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes según lo establecido por el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
CUARTO: En caso de no ser impugnada la presente decisión, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo establecido por el artículo 31 del Decreto No. 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
(Firmado electrónicamente)
ROCÍO ARAUJO OÑATE
Presidente
(Firmado electrónicamente)
LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA
Magistrado
(Firmado electrónicamente)
LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ
Magistrada
(Firmado electrónicamente)
CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO
Magistrado
Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
