NORMA DEROGADA - Carencia de efectos prácticos de la suspensión provisional / SUSTRACCION DE MATERIA - Improcedencia de la suspensión provisional por derogación de norma infringida / DEROGACION Y SUSPENSION PROVISIONAL - Sustracción de materia
Respecto de las normas constitucionales que se aducen como violadas, la Sala llega a la conclusión de que por simple confrontación no se observa la manifiesta violación que aduce el actor, como quiera que se trata de preceptos de contenido general, impersonal y abstracto para cuyo análisis es necesario acudir al desarrollo que de los mismos se haya hecho en la ley o en el reglamento, procedimiento que no es propio de esta etapa procesal y que excluye, a todas luces, la mera confrontación directa que reclama el artículo 152 del C.C.A. para que proceda la medida. Ahora bien, en lo que tiene que ver con el artículo 66 de la Ley 446 de 1998, tampoco es posible para la Sala efectuar la referida confrontación directa, toda vez que en la solicitud no se indican las razones por las cuales se considera desconocido dicho artículo. Finalmente, en lo que hace al artículo 80 de la Ley 23 de 1991, la Sala observa que el mismo fue expresamente derogado por el artículo 49 de la Ley 640 del 2001, situación que, por sustracción de materia, impide que actualmente el acto acusado vulnere dicho artículo en la medida en que el mismo desapareció de la vida jurídica. En ese orden de ideas, habida cuenta de que la tantas veces mencionada medida precautoria tiene como fin suspender los efectos del acto administrativo demandado mientras se decide respecto de su legalidad, con el propósito de que el mismo no continúe transgrediendo normas de carácter superior, para la Sala es claro que la suspensión provisional carece de efectos prácticos respecto del artículo 80 de la Ley 23 de 1991, por lo que se abstendrá de hacer pronunciamiento alguno al respecto.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Bogotá, D. C., veintisiete (27) de enero del dos mil cinco (2005)
Radicación número: 11001-03-24-000-2004-00203-01
Actor: DIANA MARIA GONZALEZ PINILLA
Demandado: SUPERINTENDENTE DE NOTARIADO Y REGISTRO
Referencia: AUTO INTERLOCUTORIO
La Sala decide sobre la admisión de la demanda con solicitud de suspensión provisional que, en ejercicio de la acción de simple nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A., promueve la ciudadana Diana María González Pinilla contra la Instrucción Administrativa núm. 05 del 5 de febrero del 2004, expedida por el Superintendente de Notariado y Registro.
I. La admisión de la demanda
La demanda reúne los requisitos formales de que tratan los artículos 137 y ss. del C. C. A., por lo cual habrá de admitirse, como en efecto se hará en la parte resolutiva de este proveído.
II. La solicitud de suspensión provisional
Para la demandante es procedente la suspensión provisional de la Instrucción Administrativa demandada porque viola en forma evidente los artículos 80 de la Ley 23 de 1991 y 66 de la Ley 446 de 1998, en la medida en que a través de ella el acta de conciliación extrajudicial perdió el carácter de título traslaticio de dominio que le confería la primera norma mencionada y en virtud de la cual tales actas hacían tránsito a cosa juzgada y prestaban mérito ejecutivo, por lo que tenían los mismos efectos de una sentencia judicial.
Al exigir el acto demandado que las referidas actas sean elevadas a escritura pública cuando versen sobre bienes sujetos a registro, las mismas pierden el carácter que les atribuye la Ley 23 de 1991 y con ello se desvirtúa la figura de la conciliación como mecanismo auxiliar, menos costoso y ágil de solucionar los conflictos que recaigan sobre esa clase de bienes, además de causarse un perjuicio a las personas de escasos recursos que no tiene la facilidad de acceder a la justicia o que carecen de los medios para obtener una escritura pública, comportamiento que vulnera, a su vez, los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 29, 116 y 229 de la Constitución Política.
El Superintendente de Notariado y Registro se extralimitó al expedir el acto acusado, toda vez que usurpó funciones del legislador para derogar una norma.
III. Para resolver, se considera:
1. El artículo 152 del C.C.A. señala que además de ser solicitada de manera expresa y por escrito, antes de que sea admitida la demanda, para decretar la suspensión provisional del acto administrativo demandado es necesario que el mismo viole manifiestamente la norma superior en que se fundamente la petición, por confrontación directa o mediante documentos públicos anexos a la solicitud.
2. Ahora bien, como lo ha señalado esta Corporación en reiterada jurisprudencia, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos constituye una excepción a la presunción de legalidad que ampara las decisiones de la Administración, medida que sólo es procedente en cuanto los mismos infrinjan en forma ostensible las normas superiores en que se fundamente la solicitud, como quiera que al tratarse de una medida cautelar su finalidad es evitar que mientras se decide en forma definitiva sobre la nulidad del acto cuestionado, éste continúe surtiendo efectos y, por consiguiente, siga vulnerando normas de rango superior.
3. La Instrucción Administrativa núm. 05 del 5 de febrero del 2004 fue expedida por el Superintendente de Notariado y Registro con destino a los registradores de instrumentos públicos y notarios en relación con el tema del acta de conciliación extrajudicial en materia civil y el ejercicio de la función registral.
4. Se aduce en la solicitud que los efectos de la referida instrucción deben ser suspendidos provisionalmente por cuanto la misma viola los artículos 80 de la Ley 23 de 1991, 66 de la Ley 446 de 1998 y 1, 2, 4, 6, 13, 29, 116 y 229 de la Constitución Política.
Respecto de las normas constitucionales que se aducen como violadas, la Sala llega a la conclusión de que por simple confrontación no se observa la manifiesta violación que aduce el actor, como quiera que se trata de preceptos de contenido general, impersonal y abstracto para cuyo análisis es necesario acudir al desarrollo que de los mismos se haya hecho en la ley o en el reglamento, procedimiento que no es propio de esta etapa procesal y que excluye, a todas luces, la mera confrontación directa que reclama el artículo 152 del C.C.A. para que proceda la medida.
Ahora bien, en lo que tiene que ver con el artículo 66 de la Ley 446 de 1998, tampoco es posible para la Sala efectuar la referida confrontación directa, toda vez que en la solicitud no se indican las razones por las cuales se considera desconocido dicho artículo.
Finalmente, en lo que hace al artículo 80 de la Ley 23 de 1991, la Sala observa que el mismo fue expresamente derogado por el artículo 49 de la Ley 640 del 2001, situación que, por sustracción de materia, impide que actualmente el acto acusado vulnere dicho artículo en la medida en que el mismo desapareció de la vida jurídica.
En ese orden de ideas, habida cuenta de que la tantas veces mencionada medida precautoria tiene como fin suspender los efectos del acto administrativo demandado mientras se decide respecto de su legalidad, con el propósito de que el mismo no continúe transgrediendo normas de carácter superior, para la Sala es claro que la suspensión provisional carece de efectos prácticos respecto del artículo 80 de la Ley 23 de 1991, por lo que se abstendrá de hacer pronunciamiento alguno al respecto.
Así las cosas, como quiera que en el sub lite no se reúnen los requisitos para que proceda la suspensión provisional solicitada y habida cuenta de que en plenario no existe elemento alguno que lleve a la Sala a advertir la presencia ostensible y palmaria de la violación de las normas superiores que denuncia la parte demandante, no resta otra posibilidad que la negar tal medida, como en efecto lo hará en la parte resolutiva de este proveído.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
RESUELVE
Primero.- ADMITIR la demanda de la referencia.
En consecuencia, se dispone:
a. Notifíquese personalmente de esta providencia, con entrega de copia de la demanda y sus anexos, al Superintendente de Notariado y Registro, en representación de la Nación;
b. Notifíquese personalmente de esta providencia, con entrega de copia de la demanda y sus anexos, al Procurador Delegado en lo Contencioso ante esta Corporación;
c. Para los efectos señalados en los artículos 46 y 48 de la Ley 446 de 1998, fíjese el negocio en lista por el término legal;
d. Dentro del término de los ocho (8) días siguientes a la notificación de esta decisión, deposite la parte demandante la suma de once mil pesos ($11.000.oo) para gastos del proceso;
e. Solicítese a la Secretaría General de la entidad demandada el envío de los antecedentes administrativos del acto acusado;
Segundo.- De conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído, NEGAR la suspensión provisional solicitada en la demanda.
Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 27 de enero del 2005.
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO OLGA INES NAVARRETE BARRERO
