2
Radicado: 11001 03 24 000 2015 00464 00
Demandante: Julio Enrique González Villa
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA
CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Bogotá, D.C, diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025)
Radicación núm.: 11001 03 24 000 2015 00464 00
Actor: Julio Enrique González Villa
Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
Tesis: Son nulas las disposiciones que establecen estándares de emisión admisibles de contaminantes a la atmósfera por fuentes fijas, al incurrir en violación de norma superior, concretamente del derecho a la igualdad, al establecer límites de emisión atmosférica más estrictos para las industrias nuevas en comparación con las existentes.
NULIDAD – ÚNICA INSTANCIA
La Sala procede a decidir la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, adecuada al medio de control de nulidad, promovida por el señor Julio Enrique González Villa en contra de los artículos 4, 6, 7, 8, 9, 10, 13, 14, 16, 17, 18, 19, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 51, 52 y 96 de la
Resolución No 909 de 5 de junio de 2008, "Por la cual se establecen las normas y estándares de emisión admisibles de contaminantes a la atmosfera por fuentes fijas y se dictan otras disposiciones", expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible).
LA DEMANDA
Pretensión
Figura como pretensión la siguiente:
"Pido que en sentencia definitiva que haga tránsito a cosa juzgada se declare la nulidad de los artículos 4, 6, 7, 8, 9, 10, 13, 14, 16, 17, 18, 19, 22, 23, 24, 25,
26, 27, 28, 51, 52 y 96 de la Resolución 909 de 05-06-2008 del entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por violación directa del artículo 13 de la Constitución Política."1.
El acto cuestionado
A continuación, se transcribirá el acto acusado, de la siguiente manera:
"CAPÍTULO II
ESTÁNDARES DE EMISIÓN ADMISIBLES DE CONTAMINANTES AL AIRE PARA FUENTES FIJAS PUNTUALES DE ACTIVIDADES INDUSTRIALES
(...)
Artículo 4. Estándares de emisión admisibles para actividades industriales. En la Tabla 1 se establecen los estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para las actividades industriales definidas en el Artículo 6 de la presente resolución.
Tabla 1. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para actividades industriales a condiciones de referencia (25 00 y 760 mm Ha) con oxígeno de referencia del 11%.
| Contaminante | Flujo del contaminante (Kg/h) | Estándares de emisión admisibles de contaminantes (mg/m3) | |
| Actividades industriales existentes | Actividades industriales nuevas | ||
| Material Particulado (MP) | ? 0,5 | 250 | 150 |
| > 0,5 | 150 | 50 | |
| Dióxido de Azufre (SO?) | Todos | 550 | 500 |
| Óxidos de Nitrógeno (NO?) | Todos | 550 | 500 |
| Compuestos de Fluor Inorgánico (HF) | Todos | 8 | |
| Compuestos de Cloro Inorgánico (HCl) | Todos | 40 | |
| Hidrocarburos Totales (HC?) | Todos | 50 | |
| Dioxinas y Furanos | Todos | 0,5* | |
| Neblina Ácida o Trióxido de Azufre (expresados como H?SO?) | Todos | 150 | |
| Plomo (Pb) | Todos | 1 | |
| Cadmio (Cd) y sus compuestos | Todos | 1 | |
| Cobre (Cu) y sus compuestos | Todos | 8 | |
1 Visible en el expediente digitalizado que obra en el índice núm. 108 de Samai.
*Las Dioxinas y Furanos se expresan en las siguientes unidades: (ng-EQT ¡ m3), EQT: Equivalencia de Toxicidad.
Parágrafo Primero: Los procesos e instalaciones de producción de pigmentos inorgánicos a base de caolín, carbonato de sodio y azufre, tendrán un límite de emisión admisible de S02 de 2000 mg/m3 a condiciones de referencia y el oxígeno de referencia para estos procesos será del 18%.
Parágrafo Segundo: Los procesos e instalaciones de producción de ácido sulfúrico y de azufre tendrán un límite de emisión admisible de S02 de 1600 Mg/M3 para las instalaciones existentes y de 900 mg/m3para las instalaciones nuevas, a condiciones de referencia y con oxígeno de referencia del 11%.
Parágrafo Tercero: Los procesos e instalaciones de producción de caprolactama tendrán un límite de emisión admisible para S02 de 1600 mg/m3y para NOx de 1000 mg/m3 a condiciones de referencia y con oxígeno de referencia del 11%.
Parágrafo Cuarto: Los procesos e instalaciones de fabricación de vidrio tendrán un límite de emisión admisible para SO2 de 700 mg/m3y para NOx de 1000 mg/m3 a condiciones de referencia y con oxígeno de referencia del 11%.
Parágrafo Quinto: Los equipos de generación eléctrica impulsados por motores de combustión interna con capacidad igual o superior a 1 MW deben cumplir un límite de emisión admisible para MP de 50 mg/m3, para SO2 de 400 mg/m3y para NOx de 300 mg/m3a condiciones de referencia y con oxígeno de referencia del 15%.
Parágrafo Sexto: La corrección por oxígeno de referencia aplica únicamente a los procesos en los cuales se realice combustión.
(...)
Artículo 6. Actividades industriales y contaminantes a monitorear por actividad industrial. En la Tabla 3 se establecen las actividades industriales y los contaminantes que cada una de las actividades industriales debe monitorear.
Tabla 3. Actividades industriales y contaminantes a monitorear por actividad industrial.
| Actividad Industrial | Procesos e Instalaciones | Contaminantes |
| Producción de ácido nítrico | Cualquier instalación que produzca ácido nítrico débil por el proceso de presión o de presión atmosférica (con excepción de los procesos en los que se obtenga ácido nítrico con concentración superior al 70%, por medio de destilación). | NOx |
| Producción de ácido sulfúrico | Cualquier instalación que produzca ácido sulfúrico por el proceso de contacto por medio del quemado de azufre elemental, ácido de alquilación, sulfuro de | SO? Neblina ácida o trióxido de azufre |
| hidrógeno, sulfuros orgánicos y mercaptanos o residuos ácidos. | ||
| Producción de ácido clorhídrico | Cualquier instalación donde se produzca ácido clorhídrico, incluidos los sistemas de ventilación, tanques de almacenamiento, y transporte de ácido. | HCl |
| Producción de llantas y cámaras de caucho natural y sintético | Cualquier operación de cementado por debajo de la banda de rodamiento, por el costado, por la banda de rodamiento o en el sellante de la llanta y cada operación de rociado a llantas sin curar. | MP SO? NOx HC?? |
| Producción de mezclas asfálticas | Cualquier instalación utilizada para la producción de mezclas asfálticas de mezcla caliente, calentando y secando agregado y mezclando con cementos de asfalto. Esta compuesta por cualquier combinación de secadores, sistemas para tamizar, manejo, almacenamiento y pesado de agregado caliente, sistemas de carga, transferencia y almacenamiento de mineral de llenado, sistemas para mezclar asfalto de mezcla caliente y sistemas de carga, transferencia y almacenamiento asociados con sistemas de control de emisiones. | MP SO? NOx |
| Actividad Industrial | Procesos e Instalaciones | Contaminantes |
| Procesamiento de asfalto y producción de productos de asfalto | Saturador e instalación de manejo y almacenamiento de mineral en plantas de productos de asfalto; tanque de almacenamiento de asfalto y soplador en plantas de procesamiento de asfalto, refinerías y plantas de producción de productos de asfalto. | MP |
| Fundición de acero | Cualquier horno con revestimiento refractario en el cual se produce acero fundido a partir de chatarra de metal, hierro fundido y materiales de flujo o adición de aleación; fundición | MP SO? NOx |
| secundaria en hornos de inducción de un alto volumen de gas en inyección con oxígeno. | ||
| Cuando el proceso de fundición de chatarra no es sometida a un proceso previo (eliminación de pintura y grasa en seco, previo a su precalentamiento). | MP SO? NOx Dioxinas y Furanos | |
| Manufactura del acero para uso estructural | Cualquier proceso o instalación donde se realice el decapado del acero con ácido clorhídrico. | HCl |
| Cualquier proceso o instalación donde se realice el decapado del acero con ácido sulfúrico. | Neblina ácida o trióxido de azufre | |
| Cualquier proceso o instalación donde se realice el recubrimiento de acero con aleaciones de zinc en un proceso continuo. | MP | |
| Fundición de cobre | Cualquier proceso intermedio o instalación relacionada con la producción de cobre a partir de concentrados de cobre sulfurado o cobre secundario en el uso de técnicas pirometalúrgicas. Aplica el secador, el tostador, el horno de fundición y el convertidor de cobre. | MP SO? Cu |
| Cualquier proceso o instalación de producción de cobre secundario, en el que se utilicen materias primas oxidadas o metálicas. | MP SO? Cu Dioxinas y Furanos | |
| Fundición de bronce y latón | Hornos de reverbero, eléctricos y hornos de cubilote (cúpula), entre otros. | MP SO? Cu |
| Fundición de plomo | Cualquier instalación utilizada para la obtención de plomo a partir de chatarra que contiene plomo. Aplica a hornos de crisol, hornos de cubilote (cúpula) y hornos rotativos. | MP SO? Cu Pb |
| Cualquier proceso intermedio o instalación relacionada con la | MP SO? Cu | |
| producción de plomo a partir de concentrados de minerales de sulfuro de plomo o plomo secundario. | Pb | |
| Actividad Industrial | Procesos e Instalaciones | Contaminantes |
| Fundición de zinc | Cualquier proceso intermedio o instalación relacionada con la producción de zinc u óxido de zinc a partir de concentrados de mineral de sulfuro de zinc mediante el uso de técnicas pirometalúrgicas. Aplica al tostador y a la unidad de sinterización. | MP SO? |
| Hornos en los que se realice fundición de chatarra y que tenga sistema de control de material particulado. | MP SO? | |
| Hornos en los que se realice fundición de chatarra y que no tengan sistema de control de material particulado. | MP SO? Dioxinas y Furanos | |
| Procesos de galvanotecnia | Procesos de desengrasado, decapado, desmetalizados, recubrimiento con películas metálicas y orgánicas sobre sustratos metálicos y plásticos por medio de procesos químicos y electroquímicos. | SO? NOx HCl Pb Cu Cd |
| Producción de cal | Cada horno rotativo de cal usado en la producción de cal a través de la calcinación de piedra caliza. | MP |
| Fabricación de fibra de vidrio | Línea de producción de aislamiento en lana de fibra de vidrio a través del proceso en el que se fuerza el vidrio fundido a través de numerosos orificios pequeños en la pared de un cono para formar fibras de vidrio continuas (rotary spin). | MP |
| Fabricación de vidrio | Hornos manuales de fundición de vidrio, hornos de producción de vidrio y hornos fundidores eléctricos. | MP SO? NOx HF HCl |
| Producción de pulpa para papel a la soda | Sistema digestor, sistema lavador del licor negro, | MP SO? |
| sistema evaporador de efecto múltiple, horno de recuperación, tanque de dilución, horno de cal, sistema separador de condensado. | NOx | |
| Preparación de carbón | Cualquier instalación que prepare carbón por fraccionamiento, trituración, tamizaje, limpieza húmeda, secado o licuefacción. Aplica a secadores térmicos, equipos de limpieza de carbón neumáticos, instalaciones de mezcla de carbón en forma seca (incluyendo fraccionadores). | MP |
| Producción de coque | Baterías de hornos de coque. | MP SO? HCT |
| Procesos en los que no se cuente con un sistema de lavado de gases. | MP SO? HCT Dioxinas y Furanos | |
| Actividad Industrial | Procesos e Instalaciones | Contaminantes |
| Fabricación de fertilizantes | Cualquier planta que produzca ácido fosfórico por reacción de roca de fosfato y ácido. Aplica a cualquier combinación de reactores, filtros, evaporadores y pozos calientes. Cualquier planta que produzca ácido superfosfórico (ácido fosfórico con concentración de P?O? superior al 66%). Aplica a cualquier combinación de evaporadores, pozos calientes, sumideros de ácido y tanques de enfriamiento. Cualquier planta que produzca fosfato diamónico granular por reacción de ácido fosfórico con amonio. Aplica a cualquier combinación de reactores, granuladores, secadores, enfriadores, tamices y molinos. Cualquier planta que produzca superfosfato triple | MP HF |
| por reacción de roca de fosfato y ácido. Aplica a cualquier combinación de mezcladoras, bandas de curado, reactores, granuladores, secadores, hornos, tamices, molinos e instalaciones donde se almacene superfosfato triple que no se haya procesado en un granulador. Cualquier instalación en donde se cure o almacene superfosfato triple. Aplica a cualquier combinación de pilas de almacenamiento o curado, transportadores, elevadores, tamices y molinos. | ||
| Cualquier actividad que produzca fertilizantes complejos tipo N, P, K. Aplica a cualquier combinación de enfriadores, digestores y secadores. | MP NOx HF | |
| Producción de aleaciones ferrosas | Hornos de arco eléctrico sumergido que produzcan cualquier aleación de silicio, ferrosilicio, ferro níquel, silicio de calcio, zirconio de silicomanganeso, silicio de ferrocromo, hierro plateado, ferro titanio, óxido de carbono, cromo de carga, ferromanganeso estándar, ferromanganeso silicomanganeso, entre otros. | MP |
| Plantas de acero | Hornos de arco eléctrico y sistemas de control de polvos en plantas de acero que produzcan aleaciones de carbón o aceros especiales. | MP SO? NOx |
| Procesamiento de minerales | Cualquier planta de procesamiento de mineral metálico, aplica a cada triturador y tamizador de minas abiertas; cada triturador, tamizador, elevador térmico, estación de empaque de productos, estación de chancado, estación de transporte, estación de almacenamiento, entre otras instalaciones. | MP |
| Cualquier planta de procesamiento de mineral no metálico, aplica a cada triturador, molino de pulverización, operación de tamizaje, elevador de cangilones, bandas transportadoras, operación de empaque, sitio de almacenamiento, estación de carga de camiones o vagones de ferrocarril encerrado. Trituradoras y molinos utilizados para disminuir el tamaño de mineral no metálico para reciclarlo en mezclas asfálticas. | ||
| Reducción primaria de aluminio | Grupos de cubas o crisoles y las instalaciones que producen ánodos de carbón. | MP HF |
| Procesamiento de roca de fosfato | Cualquier planta que produzca, transforme o prepare productos de roca fosfórica (roca de fosfato) a través de secado, clasificación, trituración, tamizado, limpieza, secado térmico, molienda y pulverización. Aplica a secadoras, trituradoras, elevadores, pulverizadores e instalaciones para manejo y almacenamiento de la roca. | MP |
| Manufactura de sulfato de amonio | Secadores de sulfato de amonio en las plantas que producen sulfato de amonio como subproducto de la producción de caprolactam, por la combinación directa de amonio y ácido sulfúrico o por la reacción de ácido sulfúrico con amonio recuperado de la manufactura del coque. | MP |
| Producción de caprolactama | Cualquier instalación industrial que produzca nitrito de amonio en solución como proceso intermedio, a través de una mezcla de carbonato/bicarbonato de amonio y gases NO + NO?. | NOx |
| Reactor vertical de lecho empacado para la producción de HADSA a partir de nitrito de amonio, agua amoniacal y SO?. | SO? NOx | |
| Producción de Sulfato de sodio | Sistema de enfriamiento y secado de sulfato de sodio. | MP SO? |
| Producción de nitrato de potasio | Sistema de secado de nitrato de potasio. | MP |
| Calcinación y secado en industrias de minerales | Calcinadores y secadores en plantas que procesen o produzcan cualquiera de los siguientes minerales, sus concentrados o cualquier mena que la mayor parte sea de uno de los siguientes minerales o una combinación de ellos: alúmina, arcilla, andalucita, bentonita, feldespato, arcilla de fuego, arcilla refractaria, entre otros. | MP |
| Industria molinera | Cualquier planta o instalación en la que el grano es descargado, procesado, limpiado, secado, almacenado o cargado. Cualquier planta o instalación en la que el grano es descargado, manipulado, limpiado, secado, almacenado o cargado dentro de un molino de harina de trigo, molino de maíz húmedo, molino de maíz seco (consumo humano), molino de arroz, o planta de extracción de aceite. Estaciones de carga o descarga de camiones, de barcazas y barcos, de vagones de ferrocarril, a secadores de granos y a las operaciones de manipulación de granos. | MP |
| Hornos de tostado de cascarilla de grano o material vegetal | Cualquier planta o instalación que tueste cascarilla de grano o material vegetal como parte de un proceso industrial y no como combustible para la generación de calor. | MP NOx HCt Dioxinas y Furanos |
| Puertos | Cualquier instalación en la que se realicen actividades de descargue, manipulación, almacenamiento o cargue de sólidos a granel. | MP |
| Fabricación de productos farmacéuticos | Cualquier planta o instalación en la que produzca o prepare | MP |
| medicamentos para consumo humano o animal en condición sólida, líquida o semisólida, que utilice generadores de vapor de agua. | ||
| Artes gráficas | Unidades de impresión por rotograbado. | COV |
| Procesamiento y transformación de caucho natural y sintético | Cualquier proceso e instalación donde se procese o transforme el caucho natural o sintético. | COV |
| Recubrimiento de superficies | Cualquier operación de recubrimiento de muebles metálicos en la que se apliquen recubrimientos orgánicos. Operaciones de recubrimiento iniciales, intermedias y finales para vehículos automotores. Cualquier línea de recubrimiento usado en la fabricación de cinta sensible a la presión y materiales de etiquetado. Cualquier línea que aplique recubrimiento superficial para tapas, puertas, biseles, panel o otra parte de un mueble interior o exterior o accesorio que sea ensamblado para formar un estufa, horno, refrigerador, congelador, lavadora, secadora, lavadora de platos, calentador de agua o compactador de basura que sea usado en aplicaciones comerciales o recreacionales. Cualquier sistema de aplicación usado para aplicar recubrimiento orgánico a la superficie de una tira continua de metal (rollos) y las partes de metal de latas. Cabina de rociado en la que se recubran las partes de la masa de máquinas que usen medios electrónicos o mecánicos para procesar información, realizar cálculos, imprimir o copiar información y convertir sonidos en pulsos eléctricos para transmisión. | COV |
| Producción de pigmentos inorgánicos a base de caolín, carbonato de sodio y azufre | Horno de calcinación. | MP SO? NOx |
| Actividad Industrial | Procesos e Instalaciones | Contaminantes |
| Otras actividades industriales | El proceso e instalaciones que generen emisiones contaminantes a la atmósfera. | MP, SO?, NOx, HF, HCl, HCt, Dioxinas y Furanos, Neblinas ácida o trióxido de azufre, COV, Pb, Cd, Cu, CO, Hg, Amoniaco (NH?), Sulfuro de Hidrógeno (H?S) y mercaptanos, Carbono Orgánico Total (COT). |
Parágrafo Primero: La autoridad ambiental competente solicitará el cumplimiento de todos los contaminantes a monitorear, a las actividades industriales que se encuentran en la categoría de "Otras actividades industriales" y que no se encuentren incluidas en los capítulos posteriores de la presente resolución, a menos que el industrial demuestre con información relativa al proceso que adelanta y por medio de medición directa, uso de factores de emisión o balance de masas que no genera alguno de los contaminantes allí señalados.
Parágrafo Segundo: Cuando una actividad industrial definida en la Tabla 3, cuente adicionalmente con equipos de combustión externa con calentamiento indirecto, dichos equipos deben cumplir con los estándares de emisión admisibles establecidos en el Artículo 7 de la presente resolución, si se trata de actividades industriales existentes y con los estándares de emisión admisibles establecidos en el Artículo 8 cuando se trate de actividades industriales nuevas.
Parágrafo Tercero: Cuando una actividad industrial no definida en la Tabla 3 o en los capítulos posteriores de la presente resolución, cuente con equipos de combustión externa con calentamiento directo, dichos equipos deben cumplir con los estándares de emisión admisibles establecidos en el Artículo 7 de la presente resolución, si se trata de actividades industriales existentes y con los estándares de emisión admisibles establecidos en el Artículo 8 cuando se trate de actividades industriales nuevas.
Parágrafo Cuarto: Las actividades industriales a las cuales les corresponda monitorear Compuestos Orgánicos Volátiles (COy), deben realizar mediciones anuales durante los dos primeros años contados a partir de la entrada en vigencia de la presente resolución y posteriormente de acuerdo a lo establecido en el Protocolo para el Control y Vigilancia de la Contaminación Atmosférica Generada por Fuentes Fijas.
Parágrafo Quinto: Aquellas actividades a las cuales les corresponda monitorear Plomo (Pb), no deben realizar la corrección por oxígeno de referencia para este contaminante.
Parágrafo Sexto: Aquellos procesos e instalaciones industriales que cuenten con equipos de secado, enfriamiento, tostión, instantanización o aglomerado, que utilicen gas natural como combustible y que tengan sistemas de control de emisiones operando de acuerdo a lo establecido en la presente resolución, o
que utilicen gas natural como combustible y oxígeno criogénico en lugar de aire como comburente, no deben realizar la corrección por oxigeno de referencia.
CAPÍTULO III
ESTÁNDARES DE EMISIÓN ADMISIBLES DE CONTAMINANTES AL AIRE PARA EQUIPOS DE COMBUSTIÓN EXTERNA
Artículo 7. Estándares de emisión admisibles para equipos de combustión externa existentes. En la Tabla 4 se establecen los estándares de emisión admisibles para equipos de combustión externa existentes a condiciones de referencia, de acuerdo al tipo de combustible y con oxígeno de referencia del 11%.
Tabla 4. Estándares de emisión admisibles para equipos de combustión externa existentes a condiciones de referencia (25 00 760 mm Hg) con oxígeno de referencia del 11%.
| Combustible | Estándares de emisiones admisibles (mg/) | ||
| MP | SO? | NOx | |
| Sólido | 200 | 500 | 350 |
| Liquido | 200 | 500 | 350 |
| Gaseoso | NO APLICA | NO APLICA | 350 |
Parágrafo: Las calderas existentes que tengan una producción de vapor superior a 25 toneladas por hora deben cumplir con los estándares de emisión admisibles establecidos en el Artículo 13.
Artículo 8. Estándares de emisión admisibles para equipos de combustión externa nuevos. En la Tabla 5 se establecen los estándares de emisión admisibles para equipos de combustión externa nuevos a condiciones de referencia, de acuerdo al tipo de combustible y con oxígeno de referencia del 11%.
Tabla 5. Estándares de emisión admisibles para equipos de combustión externa nuevos, a condiciones de referencia (25 OC, 760 mm Hg) con oxígeno de referencia del 11%.
| Combustible | Estándares de emisiones admisibles (mg/) | ||
| MP | SO? | NOx | |
| Sólido | 50 | 500 | 350 |
| Liquido | 50 | 500 | 350 |
| Gaseoso | NO APLICA | NO APLICA | 350 |
Parágrafo: Las calderas nuevas que tengan una producción de vapor superior a 25 toneladas por hora deben cumplir con los estándares de emisión admisibles establecidos en el Artículo 14.
CAPÍTULO IV
ESTÁNDARES DE EMISIÓN ADMISIBLES DE CONTAMINANTES AL AIRE PARA CENTRALES TÉRMICAS CON CAPACIDAD INSTALADA IGUAL O SUPERIOR A 20 MW
Artículo 9. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para centrales térmicas existentes con capacidad instalada igual o superior a 20 MW. En la Tabla 6 se establecen los estándares de emisión admisibles para cada uno de los puntos de descarga de las centrales térmicas existentes con capacidad igual o superior a 20 MW por tipo de combustible y condiciones de referencia. Los datos medidos serán corregidos al oxígeno de referencia correspondiente.
Tabla 6. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para centrales térmicas existentes con capacidad instalada igual o superior a 20 MW por tipo de combustible, a condiciones de referencia (25 °C, 760 mm Hag)
| Combustible | Estándares de emisiones admisibles (mg/) | Oxigeno de referencia | ||
| MP | SO? | NOx | ||
| Sólido | 100 | 2800 | 760 | 6% |
| Liquido | 100 | 2000 | 650 | 3% |
| Gaseoso | NO APLICA | NO APLICA | 300 | 3% |
Artículo 10. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para centrales térmicas nuevas con capacidad instalada igual o superior a 20 MW. En la Tabla 7 se establecen los estándares de emisión admisibles para cada uno de los puntos de descarga de las centrales térmicas nuevas con capacidad igual o superior a 20 MW, por tipo de combustible y condiciones de referencia. Los datos medidos serán corregidos al oxígeno de referencia correspondiente.
Tabla 7. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para centrales térmicas nuevas con capacidad igual o superior a 20 MW por tipo de combustible, a condiciones de referencia (25 0C 760 mm Hg).
| Combustible | Estándares de emisiones admisibles (mg/) | Oxigeno de referencia | ||
| MP | SO? | NOx | ||
| Sólido | 50 | 2000 | 600 | 6% |
| Liquido | 50 | 2000 | 450 | 3% |
| Gaseoso | NO APLICA | NO APLICA | 300 | 3% |
(...)
CAPÍTULO V
ESTÁNDARES DE EMISIÓN ADMISIBLES DE CONTAMINANTES AL AIRE PARA CENTRALES TÉRMICAS CON CAPACIDAD INSTALADA INFERIOR A 20 MW Y PLANTAS DE COGEN ERACIÓN
Artículo 13. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para centrales térmicas con capacidad instalada inferior a 20 MW y plantas de cogeneración existentes. En la Tabla 9 se establecen los estándares de emisión admisibles para cada uno de los puntos de descarga de las centrales térmicas existentes con capacidad instalada inferior a 20 MW y plantas de
cogeneración existentes, por tipo de combustible y condiciones de referencia. Los datos medidos serán corregidos al oxígeno de referencia correspondiente.
Tabla 9. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para centrales térmicas con capacidad instalada inferior a 20 MW y plantas de cogeneración existentes, por tipo de combustible, a condiciones de referencia (25 °C, 760 mm Hq).
| Combustible | Estándares de emisiones admisibles (mg/) | Oxigeno de referencia | ||
| MP | SO? | NOx | ||
| Sólido | 100 | 2800 | 760 | 6% |
| Liquido | 100 | 2000 | 650 | 3% |
| Combustible | Estándares de emisiones admisibles (mg/) | Oxigeno de referencia | ||
| MP | SO? | NOx | ||
| Gaseoso | NO APLICA | NO APLICA | 300 | 3% |
Artículo 14. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para centrales térmicas con capacidad instalada inferior a 20 MW y plantas de cogeneración nuevas. En la Tabla 10 se establecen los estándares de emisión admisibles para cada uno de los puntos de descarga de las centrales térmicas nuevas con capacidad instalada inferior a 20 MW y plantas de cogeneración nuevas, por tipo de combustible y condiciones de referencia. Los datos medidos serán corregidos al oxígeno de referencia correspondiente.
Tabla 10. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para centrales térmicas nuevas con capacidad instalada inferior a 20 MW y plantas de cogeneración nuevas, por tipo de combustible, a condiciones de referencia (25 °C, 760 mm Hg).
| Combustible | Estándares de emisiones admisibles (mg/) | Oxigeno de referencia | ||
| MP | SO? | NOx | ||
| Sólido | 50 | 2000 | 600 | 6% |
| Liquido | 50 | 2000 | 450 | 3% |
| Gaseoso | NO APLICA | NO APLICA | 300 | 3% |
(...)
CAPÍTULO VI
ESTÁNDARES DE EMISIÓN ADMISIBLES DE CONTAMINANTES AL AIRE PARA LAS INDUSTRIAS DE FABRICACIÓN DE PRODUCTOS TEXTILES
Artículo 16. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire en las industrias existentes de fabricación de productos textiles. En la Tabla 12 se establecen los estándares de emisión admisibles para los equipos de combustión externa en las industrias existentes de fabricación de productos textiles a condiciones -de referencia y con oxígeno de referencia del 11%.
Dichos estándares deben cumplirse en cada uno de los puntos de descarga de las industrias de fabricación de productos textiles.
Tabla 1.2. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para las industrias existentes de fabricación-de productos textiles, a condiciones de referencia (25 °C, 760 mm Hg) con oxígeno de referencia del 11%.
| Contaminante | Flujo del contaminante (kg/h) | Estándares de emisión adminibles de contaminantes (mg/) |
| Material Particulado (MP) | TODOS | 250 |
| Dioxido de Azufre (SO?) | TODOS | 550 |
| Óxidos de Nitrógeno (NOx) | TODOS | 550 |
Parágrafo: Los equipos de combustión externa que utilicen gas natural como combustible, no deben cumplir con los estándares de emisión para material particulado y dióxido de azufre.
Artículo. 17. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para las industrias nuevas de fabricación de productos textiles. En la Tabla 13 se establecen los estándares de emisión admisibles para las industrias nuevas de fabricación de productos textiles a condiciones de referencia y oxígeno de referencia del 11%. Dichos estándares deben cumplirse en cada uno de los puntos de descarga de las industrias para la fabricación de productos textiles.
Tabla 13. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para las industrias nuevas de fabricación de productos textiles, a condiciones de referencia (25 OC 760 mm Hg) con oxígeno de referencia del 11%.
| Contaminante | Flujo del contaminante (kg/h) | Estándares de emisión adminibles de contaminantes (mg/) |
| Material Particulado (MP) | TODOS | 50 |
| Dioxido de Azufre (SO?) | TODOS | 500 |
| Óxidos de Nitrógeno (NOx) | TODOS | 350 |
Parágrafo: Los equipos de combustión externa que utilicen gas natural como combustible, no deben cumplir con los estándares de emisión para material particulado y dióxido de azufre.
CAPÍTULO Vll
ESTÁNDARES DE EMISIÓN ADMISIBLES DE CONTAMINANTES AL AIRE PARA EQUIPOS DE COMBUSTIÓN EXTERNA QUE UTILICEN BIOMASA COMO COMBUSTIBLE
Artículo 18. Estándares de emisión admisibles para equipos de combustión externa existentes que utilicen biomasa como combustible. En la Tabla 14 se establecen los estándares de emisión admisibles para equipos
de combustión externa existentes que utilicen biomasa como combustible a condiciones de referencia, con oxígeno de referencia del 13%.
Tabla 14. Estándares de emisión admisibles para equipos de combustión externa existentes que utilicen biomasa como combustible a condiciones de referencia (25 °C, 760 mm Hg) con oxígeno de referencia del 13%.
| Combustible | Producción de vapor (t/h) | Estándares de emisiones admisibles (mg/) | |
| MP | NOx | ||
| Biomasa | TODOS | 300 | 350 |
Artículo 19. Estándares de emisión admisibles para equipos de combustión externa nuevos que utilicen biomasa como combustible. En la Tabla 15 se establecen los estándares de emisión admisibles para equipos de combustión externa nuevos que utilicen biomasa como combustible a condiciones de referencia, con oxígeno de referencia del 13%.
Tabla 15. Estándares de emisión admisibles para equipos de combustión externa nuevos que utilicen biomasa como combustible a condiciones de referencia (25 °C, 760 mm Hg) con oxígeno de referencia del 13%.
| Combustible | Producción de vapor (t/h) | Estándares de emisiones admisibles (mg/) | |
| MP | NOx | ||
| Biomasa | TODOS | 50 | 350 |
(...)
CAPÍTULO VIII
ESTÁNDARES DE EMISIÓN ADMISIBLES DE CONTAMINANTES AL AIRE PARA LA FABRICACIÓN DE PRODUCTOS DE LA REFINACIÓN DEL PETRÓLEO
Artículo 22. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para las actividades existentes de fabricación de productos de la refinación del petróleo. En la Tabla 16 se establecen los estándares de emisión admisibles para las actividades existentes de fabricación de productos de la refinación del petróleo, por tipo de combustible a condiciones de referencia y el oxígeno de referencia con base en el cual se debe realizar la corrección de oxígeno posterior a la medición. Dichos estándares deben cumplirse en cada uno de los puntos de descarga de las actividades de refinación.
Tabla 16. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para las actividades existentes de fabricación de productos de la refinación del petróleo por tipo de combustible, a condiciones de referencia (25°C, 760 mm Hg).
| Combustible | Estándares de emisiones admisibles (mg/) | Oxigeno de referencia | ||
| MP | SO? | NOx | ||
| Sólido | 170 | 2800 | 760 | 6% |
| Liquido | 170 | 2000 | 650 | 3% |
| Gaseoso | NO APLICA | NO APLICA | 300 | 3% |
Artículo 23. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para las actividades nuevas de fabricación de productos de la refinación del petróleo. En la Tabla 17 se establecen los estándares de emisión admisibles para las actividades nuevas de fabricación de productos de la refinación del petróleo, por tipo de combustible a condiciones de referencia y el oxígeno de referencia con base en el cual se debe realizar la corrección de oxígeno posterior a la medición. Dichos estándares deben cumplirse en cada uno de los puntos de descarga de las actividades de refinación.
Tabla 17. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para las actividades nuevas de fabricación de productos de la refinación del petróleo por tipo de combustible, a condiciones de referencia (25°C, 760 mm Hg)
| Combustible | Estándares de emisiones admisibles (mg/) | Oxigeno de referencia | ||
| MP | SO? | NOx | ||
| Sólido | 50 | 1700 | 600 | 6% |
| Liquido | 50 | 1700 | 450 | 3% |
| Gaseoso | NO APLICA | NO APLICA | 300 | 3% |
CAPÍTULO IX
ESTÁNDARES DE EMISIÓN ADMISIBLES DE CONTAMINANTES AL AIRE PARA LAS INDUSTRIAS DE PRODUCCIÓN DE CEMENTO, CONCRETO Y AGREGADOS
Artículo 24. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para minas de agregados y materias primas para la industria cementera existente. En la Tabla 18 se establecen los estándares de emisión admisibles para dispositivos colectores de polvo empleados en trituradoras y en bandas transportadoras existentes dentro de las instalaciones mineras. Dichos estándares deben cumplirse en cada uno de los puntos de descarga de los equipos mencionados anteriormente.
Tabla 18. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para puntos de descarga existentes en instalaciones mineras, a condiciones de referencia (25°C, 760 mm Hg).
| Contaminante | Flujo del contaminante (kg/h) | Estándares de emisión admisibles de contaminantes (mg/) |
| Material Particulado (MP) | ? 0,5 | 250 |
| > 0,5 | 150 | |
Artículo 25. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para minas de agregados y materias primas para la industria cementera nueva. En la Tabla 19 se establecen los estándares de emisión admisibles para dispositivos colectores de polvo empleados en trituradoras y en bandas transportadoras dentro de las instalaciones mineras nuevas Dichos estándares deben cumplirse en cada uno de los puntos de descarga de os equipos mencionados anteriormente.
Tabla 19. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para puntos de descarga en instalaciones mineras nuevas, a condiciones de referencia (25°C, 760 mm Hq).
| Contaminante | Flujo del contaminante (kg/h) | Estándares de emisión admisibles de contaminantes (mg/) |
| Material Particulado (MP) | ? 0,5 | 100 |
| > 0,5 | 50 | |
Artículo 26. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para hornos cementeros y secadores de materias primas existentes en instalaciones cementeras. En la Tabla 20 se establecen los estándares de emisión admisibles para hornos cementeros y secadores de materias primas existentes, por tipo de proceso y a condiciones de referencia en instalaciones cementeras.
Tabla 20. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para hornos cementeros y secadores de materias primas existentes en instalaciones cementeras por tipo de proceso, a condiciones de referencia (25°C, 760 mm Hg) con oxígeno de referencia del 11%.
| Equipo | Tipo de Proceso | Estándares de emisión admisibles de contaminantes (mg/) | ||
| MP | SO? | NOx | ||
| Horno cementero | Húmedo < 1000 t/d | 250 | 550 | 800 |
| Húmedo ? 1000 t/d | 150 | 550 | 800 | |
| Seco | 150 | 550 | 800 | |
| Secador de materias primas | NO APLICA | 150 | 550 | 550 |
Parágrafo: A partir del 1 d enero de 2013 las plantas de producción de cemento por proceso húmedo con capacidad menor a 1000 t/d deben cumplir con los estándares de emisión admisibles, establecidos en la Tabla 20, para hornos de cemento de proceso seco.
Artículo 27. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para hornos cementeros y secadores de materias primas nuevos en instalaciones cementeras. En la Tabla 21 se establecen los estándares de emisión admisibles para los hornos cementeros y secadores de materias primas nuevos a condiciones de referencia en instalaciones cementeras.
Tabla 21. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para hornos cementeros y secadores de materias primas nuevos en instalaciones cementeras por tipo de proceso, a condiciones de referencia (25°C, 760 mm Hg) con oxigeno de referencia del 11%.
| Equipo | Estándares de emisiones admisibles (mg/) | ||
| MP | SO? | NOx | |
| Horno cementero | 50 | 500 | 600 |
| Secador de materias primas | 50 | 500 | 500 |
Artículo 28. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire en procesos existentes que no implican combustión en plantas cementeras y de producción de concreto. En la Tabla 22 se establecen los estándares de emisión admisibles para dispositivos colectores de polvo empleados en enfriadores del clínker, sistemas de molienda en seco, silos de almacenamiento, bandas transportadoras o similares, sistemas de empacado en sacos, sistemas de carga y descarga a granel y de dosificación de concreto existentes. Los valores se compararán a condiciones de referencia (25°C y 760 mm Hg).
Tabla 22. Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire en procesos existentes que no implican combustión en plantas cementeras y de producción de concreto, a condiciones de referencia (25°C, 760 mm Hg).
| Contaminante | Flujo del contaminante (kg/h) | Estándares de emisión adminibles de contaminantes (mg/) |
| Material Particulado (MP) | ? 0,5 | 250 |
| > 0,5 | 150 | |
(...)
Artículo 51. Estándares de emisión admisibles de dioxinas y furanos para instalaciones de incineración y hornos cementeros existentes que realicen coprocesamiento de residuos y/o desechos peligrosos. En la Tabla 31 se establecen los estándares de emisión admisibles para dioxinas y furanos en instalaciones de incineración, y hornos cementeros que realicen coprocesamiento de residuos y/o desechos peligrosos a condiciones de referencia con oxígeno de referencia del 11%.
Tabla 31. Estándares de emisión admisibles en ng-TEQ/m3para dioxinas y furanos en instalaciones de incineración y hornos cementeros existentes que realicen coprocesamiento de residuos y/o desechos peligrosos a condiciones de referencia (25 °C, 760 mm Hg). con oxígeno de referencia del 11%.
| Instalaciones de tratamiento térmico de residuos y/o desechos peligrosos | Fecha de transición | |
| Instalaciones de incineración con capacidad igual o superior a 500 kg/hora | Hasta el 31 de julio del 2009 | 0,5 |
| Desde el 1 de agosto del 2009 hasta el 31 de julio de 2012 | 0,3 | |
| Del 1 de agosto del 2012 en adelante | 0,1 | |
| Instalaciones de incineración con capacidad inferior a 500 kg/hora | Hasta el 31 de julio del 2009 | 1,0 |
| Desde el 1 de agosto del 2009 hasta el 31 de julio de 2012 | 0,5 | |
| Del 1 de agosto del 2012 en adelante | 0,1 | |
| Hasta el 31 de julio del 2009 | 20 | |
| Hornos de incineración en hospitales y municipios categoría 5 y 6 con capacidad igual o superior a 600 kg/mes | Desde el 1 de agosto del 2009 hasta el 31 de julio de 2012 | 10 |
| Del 1 de agosto del 2012 en adelante | 2 | |
| Hornos cementeros que realicen coprocesamiento | A partir de la entrada en vigencia de la presente resolución | 0,1 |
Artículo 52. Estándares de emisión admisibles de dioxinas y furanos para instalaciones de incineración y hornos cementeros nuevos que realicen coprocesamiento de residuos. En la Tabla 32 se establecen los estándares de emisión admisibles para dioxinas y furanos en instalaciones nuevas de incineración y hornos cementeros que realicen coprocesamiento de residuos y/o desechos peligrosos a condiciones de referencia con oxígeno de referencia del 11%.
Tabla 32. Estándares de emisión admisibles en ng-TEQ/m3para dioxinas y furanos en instalaciones nuevas de incineración y hornos cementeros que realicen coprocesamiento de residuos y/o desechos peligrosos nuevas a condiciones de referencia (25 °C, 760 mm Hg). con oxígeno de referencia del 11%
| Sistemas de tratamiento térmico de residuos y/o desechos peligrosos | ( ) |
| Instalaciones de incineración con capacidad igual o superior a 500 kg/hora | 0,1 |
| Instalaciones de incineración con capacidad inferior a 500 kg/hora | 0,1 |
| Hornos de incineración en hospitales y municipios categoría 5 y 6 con capacidad igual o superior a 600 kg/mes | 1,0 |
| Hornos cementeros que realicen coprocesamiento | 0,1 |
(...)
Artículo 96. Traslado de instalaciones: Cuando una actividad industrial, instalación de incineración de residuos u horno crematorio traslade sus instalaciones, se debe regir por los estándares de emisión establecidos en la presente resolución para instalaciones nuevas.
(...)
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dada en Bogotá D.0., a los
JUAN LOZANO RAMÍREZ
MINISTRO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL."2.
Normas violadas y concepto de la violación
Como fundamentos fácticos expuso que los artículos 4, 6, 7, 8, 9, 10, 13, 14,
16, 17, 18, 19, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 51, 52 y 96 de la Resolución No 909 de 5
de junio de 2008, expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, van en contravía del preámbulo y los artículos 4 y 13 de la Constitución Política, por cuanto desconoce el derecho fundamental a la igualdad, especialmente en lo referido a la igualdad formal ante la ley, al darle trato diferencial a las industrias por el mero hecho de ser nuevas y otras existentes, lo que contraviene la norma suprema.
Mencionó que el acto acusado establece un trato diferenciado entre industrias clasificadas como "nuevas" y "existentes", lo que genera una discriminación arbitraria sin un objetivo legítimo dentro del marco constitucional, imponiendo a las industrias nuevas límites de emisión de gases más estrictos que a las ya establecidas, sin justificación razonable. Asimismo, vulnera el principio de igualdad consagrado en el preámbulo de la Constitución Política, que garantiza a todas las personas la misma protección y trato por parte de las autoridades, lo que se evidencia en el artículo 96 del acto acusado, que refuerza la discriminación injustificada al exigir que las industrias, incineradores de residuos u hornos crematorios que trasladen sus instalaciones cumplan con los estándares de emisión aplicables a las nuevas industrias.
Manifestó que la Corte Constitucional ha sido enfática en que cualquier diferenciación debe estar plenamente justificada bajo el principio de razonabilidad. Este principio exige que, antes de aplicar un trato desigual a personas en una misma situación de hecho, se realice un análisis riguroso para determinar si la diferenciación tiene una justificación válida. Solo si este examen concluye que la medida es razonable, se permite la diferenciación. En línea con esto, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-022 de 1996, estableció que la carga de la prueba recae sobre quien pretende justificar un trato desigual, ya que la igualdad es la regla general.
Expuso que la Resolución acusada pone una desventaja económica para las industrias creadas tras su entrada en vigor, al imponerles límites de emisión más
estrictos que a las ya establecidas. Esto agrava la competencia, pues las empresas antiguas pueden reducir costos al cumplir con regulaciones más laxas.
TRÁMITE DE LA MEDIDA CAUTELAR
En el escrito de la demanda la parte actora solicitó la suspensión provisional de los artículos 4, 6, 7, 8, 9, 10,13,14, 16, 17, 18, 19, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 51, 52 y
96 de la Resolución No. 909 del 5 de junio de 2008, "Por la cual se establecen las normas y estándares de emisión admisibles de contaminantes a la atmosfera por fuentes fijas y se dictan otras disposiciones", proferida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, cuyo traslado se efectuó mediante auto del 29 de noviembre de 2018, siendo contestada por el apoderado de dicho ente en escrito visible a folio 12 a 14 del cuaderno de medidas cautelares.
En proveído del 16 de mayo de 2019, el Despacho Sustanciador decretó la suspensión provisional de los artículos 4 (exclusivamente en relación con las actividades industriales nuevas), 6, 8, 10,14, 17, 19, 23, 25, 27, 52 y 96 del acto acusado.
Inconforme con la decisión, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible interpuso el recurso de súplica el cual fue resuelto mediante providencia de 13 de febrero de 2020, en el cual se revocó el auto de 16 de mayo de 2019.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible3 contestó la demanda mediante escrito que fue allegado de forma extemporánea.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
La Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa rindió concepto4 en el que expuso los siguientes argumentos:
Explicó que los límites máximos de emisión de contaminantes en la Resolución 909 de 2008 se fundamentan en el artículo 79 de la Constitución Política, que consagra el derecho a un ambiente sano y la obligación estatal de proteger la diversidad ambiental para garantizar el desarrollo sostenible, puesto que, si bien la libertad empresarial está amparada constitucionalmente, ésta debe armonizarse con la protección del medio ambiente y el bienestar colectivo.
Adujo que el Consejo de Estado ha reconocido el carácter multidimensional del derecho al ambiente, considerándolo un derecho fundamental, colectivo, y un deber tanto del Estado como de los ciudadanos. Sin embargo, cualquier restricción a la actividad económica debe respetar los principios del Estado Social de Derecho, especialmente el de igualdad, asegurando que las regulaciones ambientales brinden un trato equitativo a quienes estén en condiciones similares, y que, cuando se impongan diferencias, éstas deben estar debidamente justificadas para no vulnerar dicho principio.
Expuso que el acto acusado fijó estándares de emisión diferenciados entre industrias nuevas y existentes, lo que el demandante considera una vulneración del principio de igualdad. No obstante, argumentó que esta distinción es válida, ya que las industrias que operaban antes de la norma fueron autorizadas bajo regulaciones previas y no pueden ser obligadas a adaptarse de inmediato sin afectar su actividad. En cambio, las nuevas industrias deben cumplir con los límites vigentes desde su creación, pues tienen la posibilidad de planificar su actividad conforme a las exigencias ambientales actuales.
Sin embargo, señaló que la regulación ambiental debe equilibrar el desarrollo económico con la protección del medio ambiente, sin desconocer derechos adquiridos ni imponer cargas excesivas a las empresas en funcionamiento. En este sentido, el trato diferenciado responde a un criterio técnico y normativo legítimo, permitiendo que las industrias existentes continúen operando bajo parámetros
previos, mientras que las nuevas adoptan estándares más estrictos desde su inicio. Asimismo, manifestó que el artículo 96 de la Resolución que establece que aquellas industrias que cambien de domicilio sean consideradas nuevas, lo que se justifica en la necesidad de adecuarse a los límites de emisión actuales.
Indicó que, si bien la norma busca fortalecer el control ambiental y mitigar la contaminación, esto debe hacerse sin afectar desproporcionadamente a quienes iniciaron su actividad bajo otras condiciones. En la misma línea, expuso que la distinción establecida en la Resolución 909 de 2008 no constituye una violación del principio de igualdad, sino una medida razonable dentro del marco del desarrollo sostenible.
En consecuencia, la delegada del Ministerio Público solicitó que se niegue las pretensiones de nulidad contra las disposiciones acusada de la Resolución 909 del 5 de junio de 2008.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
En auto del 13 de diciembre de 2019 se les concedió a las partes el término de diez
(10) días para alegar de conclusión, lapso dentro del cual el Ministerio Público también podía rendir concepto.
La parte actora alegó de conclusión5 reiterando lo expuesto en la demanda y citó diversos autores que han señalado que las normas ambientales deben permitir plazos de adaptación para que las industrias existentes ajusten sus procesos a nuevas exigencias, pero esto no implica otorgarles un derecho permanente a emitir más contaminantes.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible6 señaló que existe fundamentos técnicos y jurídicos del acto acusado, que expuso de la siguiente manera:
Manifestó como fundamento técnico que la regulación ambiental busca promover tecnologías más eficientes y reducir la contaminación industrial; que la resolución objeto de este litigio estableció estándares de emisión diferenciados entre industrias nuevas y existentes debido a que, en el momento de su expedición, las tecnologías disponibles en el país no permitían cumplir con regulaciones más estrictas. También recalcó que, para evitar afectaciones económicas a las empresas que ya operaban, se permitieron planes de reconversión a tecnologías limpias, mientras que las nuevas debían adoptar los estándares más exigentes desde su inicio.
Resaltó que el acto acusado buscaba que las compañías antiguas redujeran sus niveles de emisión mediante la aplicación de buenas prácticas operativas y que las nuevas instalaran equipos con avances tecnológicos que fueran económicamente viables para cada sector.
Expuso que la normativa se emitió con base en el principio de progresividad, garantizando que la industria avance gradualmente hacia menores niveles de contaminación sin generar regresividad normativa. Adujo que nivelar los estándares hacia límites más laxos afectaría el avance en materia ambiental y podría generar reclamaciones por parte de quienes ya han invertido en tecnologías más limpias. También arguyó que en la Resolución se encuentra contemplado el principio de rigor subsidiario que permite a las autoridades locales imponer normas más estrictas en zonas de alta contaminación, alineándose con estándares internacionales y compromisos de calidad del aire.
Mencionó que la norma evitó la retroactividad, asegurando que las empresas existentes no fueran afectadas de inmediato por regulaciones más exigentes, permitiéndoles tiempo para ajustarse a las nuevas disposiciones sin afectar su estabilidad operativa.
Ahora bien, como sustento jurídico expresó que el acto administrativo cuestionado se fundamentó en diversas normativas ambientales, como el Decreto Ley 2811 de 1974, que establece el Código Nacional de Recursos Naturales y Protección Ambiental, y la Ley 99 de 1993, que reestructura el sector ambiental y define principios rectores en la materia. También se aplicaron los principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario, los cuales orientan la regulación
ambiental y facultan a las autoridades locales para establecer normas más estrictas cuando sea necesario.
Igualmente declaró que el Decreto 1076 de 2015, que compila disposiciones sobre prevención y control de la contaminación atmosférica, también respalda la potestad de imponer estándares más rigurosos en situaciones de emergencia ambiental. En este marco, la Resolución 909 de 2008 no fue la primera en regular las emisiones atmosféricas, ya que normas previas, como el Decreto 02 de 1982, establecieron obligaciones para las industrias. Por tal razón, al momento de expedir el acto acusado se diferenciaron las empresas preexistentes y nuevas, justificando un tratamiento normativo distinto basado en criterios de progresividad ambiental.
Señaló que, mientras las compañías anteriores convinieron en adaptar sus procesos mediante convenios de reconversión tecnológica, las nuevas debieron cumplir desde su inicio con estándares más exigentes. De esta manera se evitaron impactos económicos desproporcionados y se garantizó una transición ordenada hacia regulaciones más estrictas.
Indicó que, al hacer un análisis comparado, se demuestra que esta diferenciación es una práctica común en distintos países, donde los límites de emisión varían según el tipo de combustible, capacidad productiva y proceso industrial. Asimismo, el principio de rigor subsidiario permite regulaciones más severas en zonas con altos niveles de contaminación sin vulnerar el derecho a la igualdad.
Finalmente, adujo que la Corte Constitucional ha reconocido que un trato diferenciado no es inconstitucional si responde a razones legítimas y proporcionales. En este caso, la distinción persigue la protección al ambiente sano sin imponer cargas irrazonables, es decir, cuenta con una justificación, por lo que no se configura una violación al derecho a la igualdad. En consecuencia, solicitó denegar las pretensiones de la demanda contra los artículos impugnados de la Resolución 909 de 2008.
VII. CONSIDERACIONES
Competencia
De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 150 del CPACA y del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia.
Violación del derecho a la igualdad
La Sala debe resolver si las disposiciones acusadas son nulas al incurrir en violación de norma superior, concretamente del derecho a la igualdad, al establecer límites de emisión atmosférica más estrictos para las industrias nuevas en comparación con las existentes.
Resolver tal cuestionamiento impone acudir al test de igualdad que se ha formulado en estos eventos, con miras a determinar si la medida regulatoria adoptada se aviene a los fines constitucionales.
En sentencia C-022 de 1996 la Corte indicó que del derecho a la igualdad surgen dos mandatos: el primero, otorgar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes; y el segundo, otorgar un trato diferente a situaciones de hecho disímiles, todo lo cual supone un ejercicio de comparación.
Más adelante, en sentencias C-015 de 2014 y C-179 de 2016, se precisó el alcance del derecho a la igualdad, derivando de las anotadas órdenes las siguientes cuatro reglas: "(i) debe darse un tratamiento distinto a situaciones de hecho que no tienen ningún elemento en común; (ii) debe darse el mismo trato a situaciones de hecho idénticas; (iii) debe darse un trato paritario a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las similitudes sean más relevantes que las diferencias; y (iv) debe darse un trato diferente a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las diferencias sean más relevantes que las similitudes"7.
7 Reiteradas en Sentencia C-571 de 2017.
Con el fin de establecer cuándo se presenta alguna de las enunciadas hipótesis, la Corte, en sentencia C-741 de 2003, sostuvo que debían cumplirse tres etapas, siendo la primera la tertium comparationis o criterio de comparación:
"La identificación del criterio de comparación sirve para examinar si la clasificación del legislador agrupa realmente a personas diferentes a la luz de la norma acusada, en otras palabras, si las clases fueron racionalmente configuradas o si lo fueron caprichosamente. La racionalidad de la medida diferenciadora obedece al grado de acierto en incluir a todas las personas similarmente situadas para los fines de la ley. Así, la determinación de si dos grupos son comparables depende de su situación vista a la luz de los fines de la norma.
Una clasificación es claramente racional si incluye a todas las personas en similar situación, y es totalmente irracional si ninguna de las personas incluidas tiene relación alguna con tales fines. Los casos donde la racionalidad de la clasificación es discutible, se refieren a los casos en que la ley no incluye a todas las personas colocadas en similar situación a la luz del fin buscado (infra- inclusiva) – p.ej. garantiza la educación gratuita a los niños de baja estatura y no a los de alta estatura –, incluye personas colocadas en situación diferente a la luz del fin buscado (sobre-inclusiva) – p.ej. garantiza la educación gratuita a niños de padres adinerados – o, al mismo tiempo, excluye a unas colocadas en situación similar e incluye a otras no colocadas en situación semejante (sobre- inclusiva e infra-inclusiva) – p.ej. garantiza la educación gratuita a todos los niños de baja estatura sean ricos o pobres y no a los altos –.
En los casos donde la racionalidad de la clasificación es discutible, el control ejercido por el juez constitucional reconoce que no es posible exigir al legislador una congruencia perfecta entre el criterio de diferenciación y la delimitación del ámbito de las clases resultantes de dicho criterio. Esto porque en una democracia donde se respeta el principio de separación de las ramas del poder público debe haber una distribución de funciones y un sistema de controles que permitan a la vez el cumplimiento efectivo de los fines del Estado, así como el respeto y la realización de principios, derechos y valores materiales. En este marco el legislador goza de un margen de configuración legislativa en materia del diseño de las políticas públicas, sin que le sea exigible jurídica, ni prácticamente dada la creciente complejidad social, una racionalidad máxima, es decir, una congruencia perfecta entre el criterio de diferenciación y la delimitación de las clases resultantes de aplicar dicho criterio"".
La segunda, corresponde a definir si en el contexto fáctico y jurídico existe realmente un trato igual o diferenciado; o si el cargo por vulneración del derecho a la igualdad parte de una indebida comprensión o interpretación de lo que establece la medida impugnada, de lo que puede resultar que los grupos o personas no son comparables a la luz del criterio de comparación y, por ende, no se afecta el citado derecho; o que se presente una afectación prima facie del derecho.
La tercera etapa se presenta siempre que ocurra el último de los supuestos, es decir, si las personas o grupos pueden ser asimilados, y allí se debe dilucidar si la medida se encuentra constitucionalmente justificada, esto es, si es proporcional8, de acuerdo con los siguientes tres (3) juicios:
"Juicio leve de igualdad: este juicio maximiza la separación de poderes y el principio democrático, representando el ámbito de intervención menos intenso del juez constitucional en asuntos de competencia del legislador. En principio, se aplica a eventos en los que la medida estudiada desarrolla una competencia específica definida en cabeza de un órgano constitucional; la medida estudiada aborda cuestiones económicas, tributarias o de política internacional; o del análisis de dicha medida no se advierte, prima facie, que la diferenciación que ella establece afecte de forma grave el goce de un derecho fundamental. El juicio leve de igualdad, que presupone siempre un examen independiente de la licitud de la medida, tiene como propósito analizar dos cuestiones: (i) si determinada distinción –medida- persigue una finalidad constitucional legítima o no prohibida por la Constitución. En caso de ser ello así, se requiere además establecer si (ii) el medio puede considerarse, al menos prima facie, como idóneo para alcanzar la finalidad identificada.
Juicio intermedio de igualdad: se ha aplicado por la Corte cuando, entre otras, existe un indicio de que pueda haber una afectación a la libre competencia, cuando se trata de medidas de discriminación inversa o cuando se pueda afectar el goce de un derecho no fundamental. El juicio intermedio de igualdad está compuesto también de dos pasos analíticos, orientados a determinar (i) si la distinción prevista por la medida analizada se orienta a conseguir un propósito constitucionalmente importante y (ii) si el medio elegido es efectivamente conducente para el logro de esa finalidad.
Juicio estricto de igualdad: se aplica, en principio, cuando la diferenciación que se estudia utiliza una categoría sospechosa (como aquellas mencionadas en el artículo 13 de la Constitución a modo de prohibiciones); cuando implica la afectación de los derechos de personas en condición de debilidad manifiesta, o pertenecientes a grupos marginados o discriminados; interfiere con la representación o participación de sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones; genera la afectación de los derechos de minorías insulares y discretas; establece un privilegio; o afecta de manera grave, prima facie, el goce de un derecho constitucional fundamental.
Este análisis, el más riguroso, tiene como propósito determinar (i) si la distinción prevista en la medida analizada persigue una finalidad imperiosa, urgente o inaplazable; (ii) si dicha distinción es efectivamente conducente para lograr esa finalidad; (iii) si la distinción es necesaria, en el sentido de que es el medio menos gravoso para lograr con el mismo nivel de eficacia la finalidad perseguida; y (iv) si es proporcional en sentido estricto, es decir, si los beneficios de adoptar la medida analizada exceden las restricciones impuestas sobre otros principios y valores constitucionales."9
De cara a lo expuesto, la Sala en seguida abordará el caso concreto.
8 Ver, entre muchas otras, sentencia C-093 de 2011, C-673 de 2011 y C-104 de 2016.
9 Ver, entre otras, sentencias C-114 y C-115, ambas de 2017.
Se observa que la Resolución 909 de 2008 establece las normas y estándares de emisión admisibles de contaminantes a la atmosfera por fuentes fijas y se fijan topes distintos de acuerdo a la actividad que se desarrolle, es decir, si se trata de equipos de combustión externa, de centrales térmicas con capacidad instalada igual o superior a veinte megavatios (20 mw), de industrias de fabricación de productos textiles, de equipos de combustión externa que utilicen biomasa como combustible, la fabricación de productos de la refinación del petróleo o de industrias de producción de cemento, concreto y agregados, según se trate de industrias o existentes o nuevas.
En efecto, el anexo número 1, que hace parte integral de la Resolución impugnada, según su artículo 101, define las instalaciones existentes y las nuevas así:
"Instalación Existente: Aquella instalación que se encuentre construida y operando a la entrada en vigencia de la presente resolución.
Instalación Nueva: Aquella instalación que inicie operación con posterioridad a la entrada en vigencia de la presente resolución."
Bajo esa perspectiva, es claro que existe tertium comparationis, toda vez que se trata de una clasificación que agrupa una sola actividad, esta es, la actividad industrial, y se orienta a determinar los estándares de emisión de contaminantes a la atmósfera de fuentes fijas.
Ahora, también se halla prima facie una afectación al derecho a la igualdad, habida cuenta de que, pudiendo compartir una regulación similar, las disposiciones que se acusan definen un tratamiento disímil que debe ser evaluado a la luz del test intermedio de igualdad, como quiera que existe un indicio de trasgresión y las medidas adoptadas pueden trastocar derechos colectivos como el de la libre competencia, en la manera como lo vislumbró el accionante cuando manifestó que las actividades nuevas se ven avocadas a cumplir con requerimientos más rigurosos para entrar en operación acatando los lineamientos ambientales, lo cual las pone en desventaja frente a la existentes a quienes no se les exigen parámetros tan rigurosos, aparejando inversiones más cuantiosas tanto técnicas, como operativas para aquellas.
Así las cosas, la Sala evaluará en el marco de intensidad del anotado test si la distinción prevista por la medida analizada se orienta a conseguir un propósito constitucionalmente importante y si el medio que se ha elegido es conducente para alcanzar ese objetivo.
Para ello, y dentro del examen que nos ocupa sobre la validez de los artículos 4, 6, 7, 8, 9, 10, 13, 14, 16, 17, 18, 19, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 51, 52 y 96 de la
Resolución No 909 de 5 de junio de 2008, proferida por el MADS, es necesario acudir a las consideraciones expuestas en dicho acto administrativo, lo mismo que a sus antecedentes, de manera que se evidencie cuál era la finalidad perseguida por la cartera y se establezca si era consonante con los mandatos superiores.
La parte considerativa del acto reza así:
"Que la Constitución Política adoptó como modelo de desarrollo, el desarrollo sostenible, entendido éste como aquel que conduce al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de vida y al bienestar económico, sin agotar la base de los recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades.
Que conforme con lo establecido en el artículo 79 de la Constitución Política, todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano, y es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.
Que según el artículo 73 del Decreto Ley 2811 de 1974, corresponde al Gobierno mantener la atmósfera en condiciones que no causen molestias o daños o interfieran el desarrollo normal de la vida humana, animal o vegetal y de los recursos naturales renovables.
Que corresponde al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de acuerdo con los numerales 2, 10, 11, 14 y 25 del artículo 5 de la Ley 99 de 1993, determinar las normas ambientales mínimas y las regulaciones de carácter general aplicables a todas las actividades que puedan producir de manera directa o indirecta daños ambientales y dictar regulaciones de carácter general para controlar y reducir la contaminación atmosférica en el territorio nacional y establecer los límites máximos permisibles de emisión, descarga, transporte o depósito de substancias, productos, compuestos o cualquier otra materia que pueda afectar el medio ambiente o los recursos naturales renovables.
Que de conformidad con el artículo 137 del Decreto 948 de 1995, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial procede a establecer mediante la presente resolución las normas y estándares de emisión de contaminantes a la atmósfera para fuentes fijas."
De lo expuesto no se advierte ninguna motivación tendiente a diferenciar las actividades industriales nuevas de las existentes que justifique el trato distinto que se demanda.
Consta dentro de lo antecedentes aportados, la siguiente "Ayuda memoria de fuentes fijas cupos y EAE", de la que se lee:
"COLOMBIA SE PREPARA PARA PONERSE A LA VANGUARDIA EN CONTROL A LAS EMISIONES DE LAS ACTIVIDADES INDUSTRIALES
Para sumar a todas las iniciativas encaminadas en los últimos años a disminuir la contaminación atmosférica en el país, el problema ambiental de mayor preocupación para los colombianos y el generador de los mayores costos sociales después de la contaminación del agua y de los desastres naturales, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial se encuentra preparando la nueva reglamentación sobre emisiones para las actividades industriales.
De acuerdo con los datos del Informe Anual sobre el Estado del Medio Ambiente y los Recursos Naturales Renovables en Colombia: Calidad del Aire de diciembre de 2007, algunos de los sitios más contaminados por material particulado en el país coinciden con zonas donde se encuentran agrupadas las industrias, es decir, donde existe concentración de fuentes fijas.
Por ejemplo, en Bogotá, la última actualización del inventario de emisiones elaborada por la Universidad de los Andes para la Secretaría Distrital de Ambiente en 2002, indica que las industrias emiten alrededor de 13 toneladas diarias de material particulado mientras que los vehículos movidos por diesel arrojan diariamente cerca de 7 toneladas. Sin embargo, es importante anotar que ambas emisiones son importantes, las primeras porque son mayores en cantidad y las segundas porque son las que más afectan la salud de la población por emitirse a la altura de las personas.
En comparación con ciudades como Santiago de Chile, Bogotá genera mayores emisiones de material particulado tanto en fuentes fijas como en fuentes móviles, por tal razón es de suma importancia actualizar las normas de emisión con el fin de disminuir dicha contaminación.
La normativa actual que regula los niveles máximos permitidos de emisión de contaminantes atmosféricos por fuentes fijas incluye el Decreto 02 de 1982 y el Decreto 945 de 1995. Adicionalmente, existe normativa específica sobre quemas abiertas controladas, incineradores, hornos crematorios, combustión de aceites, disposición de llantas usadas y de plásticos contaminados con plaguicidas. Es decir, la norma que rige las emisiones de la mayoría de las actividades industriales tiene más de 25 años de haberse expedido.
El Decreto 02 de 1982 hizo especial énfasis en las emisiones de material particulado de calderas operadas con carbón, fábricas de cemento, industrias metalúrgicas, plantas productoras de asfalto y mezclas asfálticas. De igual manera, consideró las emisiones de óxidos de azufre en plantas de ácido sulfúrico y óxidos de nitrógeno en plantas de ácido nítrico.
Teniendo en cuenta el crecimiento industrial del país y las diferentes actividades que han surgido, se hace necesario elaborar una reglamentación específica para otras actividades industriales y otros contaminantes que actualice los límites establecidos hace más de 25 años por el Decreto 02 de 1982.
Acorde con la nueva normativa sobre calidad del aire, el objeto de la nueva norma de fuentes fijas es establecer los estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire producidos por fuentes fijas, adoptar los procedimientos de medición de emisiones para fuentes fijas y reglamentar los convenios de reconversión a tecnologías limpias, de tal manera que se contribuya a proteger la salud de la población de aquellos efectos crónicos y agudos que puedan ser causados por la concentración de contaminantes en el aire ambiente.
La nueva reglamentación sobre fuentes fijas incluye capítulos especiales para actividades industriales que no estaban contempladas anteriormente como:
- Centrales térmicas y plantas de cogeneración con capacidad instalada superior a 20 MW
- Industrias de producción de cemento, concreto y agregados
- Industrias de fabricación de productos de cerámica refractaria, no refractaria y de arcilla
- Instalaciones donde se realice tratamiento térmico a residuos
- Instalaciones donde se realice transformación de subproductos de animales mediante tratamiento térmico para su posterior aprovechamiento
- Fabricación de productos de la refinación del petróleo
- Límites de emisión para combustibles diferentes al carbón
- Planificación Urbana Sostenible
- Sector Industrial y de Servicios
- Movilidad y Transporte
- Calidad de Combustibles
- Evaluación del Riesgo
- Mejorar la calidad de los combustibles
- Disminuir la informalidad de estos sectores
- Establecer un plan de apoyo de reconversión industrial dirigido primordialmente a las PYMES
- Implementar las mejores técnicas y prácticas ambientales en los sectores productivos
- Reforzar el monitoreo ambiental especialmente en aquellos sectores que son críticos en cuanto a emisiones ambientales"
Adicionalmente se aumenta la cantidad de actividades industriales incluidas en el capítulo general y los contaminantes que se deben controlar, de manera que se facilite la función de las autoridades ambientales.
Para determinar los estándares de emisión admisibles para este tipo de actividades se han realizado varios estudios, incluyendo uno que analiza las emisiones actuales de las termoeléctricas, empresas ladrilleras, cementeras, siderúrgicas, los sistemas de control que se deberían instalar para cumplir con los niveles propuestos y los costos asociados a dichos sistemas de control. De igual manera, se han estudiado detenidamente la reglamentación internacional y la tecnología existente para el control de las emisiones.
Un avance importante de la nueva norma sobre fuentes fijas es la inclusión del Protocolo para el Control y Vigilancia de la Contaminación Atmosférica Generada por Fuentes Fijas, un documento de carácter técnico que busca estandarizar la manera como se mide la emisión contaminante de las industrias y mejorar la calidad de la información entregada por las empresas.
Para apoyar la disminución de las emisiones generadas por las industrias, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá (AMVA) y la Agencia de Desarrollo Internacional del Gobierno de los Estados Unidos (USAID), implementan el Programa de Cupos Negociables de Descontaminación Atmosférica para fuentes fijas. El objetivo principal de este programa es la reducción de las emisiones de material
particulado de las fuentes fijas ubicadas en el Valle de Aburrá, por encima de lo establecido en la reglamentación vigente, con el fin de mejorar los actuales niveles de contaminación y a partir de este piloto elaborar una propuesta de cupos transferibles para fuentes fijas en Colombia.
Este proyecto funciona de manera similar al Mecanismo de Desarrollo Limpio establecido a nivel mundial para disminuir los Gases de Efecto Invernadero. Es decir, se establece una meta de reducción global para todas las industrias y se asignan cupos de emisión que debe cumplir cada industria inscrita en el programa. Para que una industria pueda cumplir con su cupo de emisión debe instalar un sistema de control de emisiones o comprarle emisiones a otra industria que haya implementado sistemas de control de emisiones eficientes.
En Latinoamérica este novedoso proyecto sólo se ha implementado en Chile, así que Colombia se pone a la vanguardia en cuanto al control de las emisiones generadas por las actividades industriales. Después de evaluar los resultados del programa, se planea implementarlo a nivel nacional.
En la primera fase, el programa regulará a las grandes fuentes fijas que generan mayor contaminación, ampliando en el segundo periodo a fuentes medianas y pequeñas. Geográficamente, el programa comenzará por regular las fuentes ubicadas en las zonas críticas en cuanto a calidad del aire como Medellín, Itagüí, La Estrella y Sabaneta.
Todas las actividades mencionadas anteriormente han contado con el apoyo decidido de diferentes sectores productivos y autoridades ambientales, así como de los otros ministerios que tienen algún impacto sobre la calidad del aire en el país. Se espera seguir contando con este apoyo de manera que la implementación de la Política de Prevención y Control de la Contaminación del Aire permita en el corto plazo contar con una mejor calidad del aire en el país.
De otra parte y con el fin de vigilar el impacto de las emisiones de fuentes fijas, el Ministerio se encuentra desarrollando la "Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) de Salud Ambiental para Colombia, con énfasis en Contaminación Atmosférica en Centros Urbanos". Este estudio ha definido cinco líneas estratégicas para la elaboración de la política:
Dentro de los resultados de la EAE se tiene que para mitigar el impacto de las emisiones originadas por la industria y el sector de servicios se debe:
En dicho documento tampoco se encuentra un razonamiento que tienda a justificar el trato diferencial adoptado para reglamentar las emisiones y dividir su regulación entre actividades industriales nuevas y existentes.
Obra en el plenario una presentación en formato Power Point, titulado "PRESENTACIÓN NORMAS FUENTES FIJAS JUNIO 6", de la que no es posible extraer información distinta a la ya referida.
Lo mismo acontece con relación al documento "Comentario proyecto fuentes fijas", en el que algunas universidades, autoridades ambientales, consultores, empresas de servicios públicos, y asociaciones del sector, entre otros, formulan observaciones a la reglamentación.
Por último, se halla el "SOPORTE TÉCNICO JUNIO 7_Res908", en el que la única referencia a la clasificación de las fuentes es la que sigue:
En el punto 14, sobre "RECOMENDACIONES PARA LA NORMA DE FUENTES
FIJAS", se indicó:
Ciertamente, ni el acto ni sus antecedentes exponen o hacen evidentes los motivos que respalden el tratamiento diferencial que se da a las fuentes de emisión existentes y nuevas, cuando los estándares fijados para estas últimas son más estrictos o rigurosos. No se explican ni tampoco se enuncian los fundamentos de tipo técnico o jurídico de una regulación en tal sentido, circunstancia que vulnera el derecho a la igualdad de los sujetos destinatarios de las disposiciones enjuiciadas, en tanto que el tratamiento o las medidas regulatorias no encuentran ningún respaldo o argumento razonable que lleve a concluir que las empresas nuevas deban atender medidas más estrictas en la materia. En otras palabras, el Ministerio está adoptando un tratamiento diferencial cuando fija una política ambiental en materia de emisiones atmosféricas sin señalar y menos evidenciar en manera alguna los motivos que lo condujeron a expedir esa decisión. Nótese que se crean situaciones jurídicas disímiles sin incorporar, se reitera, ninguna revelación que determine en uno y otro caso (empresas nuevas o existentes) una razón que represente una consecuencia distinta.
Vale la pena aclarar que el reproche no surge de que se proponga una regulación para las instalaciones nuevas, pues ello es apenas normal dentro de un proceso regulatorio ambiental; lo que permite hacer los reparos citados es que se establezcan criterios diferentes para éstas sin que medie explicación a dicho trato.
No se pasa por alto que en las alegaciones finales el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible dio cuenta de las razones que pudieron haberse sopesado para una distinción como la reprochada; sin embargo, tal aserto en manera alguna podría reemplazar la debida motivación de una decisión que impone argumentos de tipo jurídico y aún más, técnicos, que respalden un trato distinto, pues, como ya se acotó, está de por medio un derecho de raigambre fundamental, cual es el de la igualdad. Un trato disímil tendría que verificarse en condiciones concretas de cuyo análisis experto se desprendan consecuencias en la regulación de actividades que importan al conglomerado social.
No comprende esta colegiatura la intervención del accionado cuando indica que la reglamentación enjuiciada responde a los principios de no regresividad, progresividad y rigor subsidiario, pues no se halla ninguna explicación técnica que amerite una medida diferencial como la adoptada que se acompase con tales
derroteros. Recuérdese que la justificación de un trato diferencial en materia de reglamentación impone al ente la carga de explicar y traer a colación los argumentos operativos, técnicos y jurídicos que respaldan ese tipo de decisiones en la propia decisión o en sus antecedentes. No se trata de defender la validez de una decisión a posteriori suponiendo que para ello se han aplicado principios como los invocados por el MADS en sus alegatos finales, sino de evidenciar que al momento de la confección del acto administrativo estos fueron ponderados con elementos concretos y precisos. Recuérdese que la motivación se exige como un presupuesto de validez del acto administrativo y, por ende, debe estar presente al momento de su expedición.
En ese contexto, la Sala halla asidero a la fundamentación del libelo introductorio dado que del estudio de las disposiciones acusadas no se consigue un propósito constitucionalmente importante y, por consiguiente, las medidas allí contenidas infringen el derecho dispuesto en el artículo 13 de la Carta, al no existir una justificación que amerite un trato disímil.
No obstante, decretar la nulidad de todas ellas implicaría que el desarrollo de todas las actividades que generen emisiones contaminantes con fuentes fijas se regiría por la norma previa a la Resolución No. 909 de 2008 (acusada), esto es, por el Decreto 2 de 1982, y en lo pertinente a los desarrollos de incineración en hornos crematorios y plantas cementeras previstos en las Resoluciones números 886 de 2004, 058 de 2002, 0970 de 2001, 0458 de 2002 y 1488 de 2003.
Ahora, si bien no hay duda de que algunas de las previsiones dispuestas en las normativas anotadas fijan unos estándares que guían la ejecución de la mencionada industria, también lo es que las mismas no reflejan la realidad de lo que, en su momento, se pretendió regular con el establecimiento de una sola decisión que previera de manera precisa los parámetros de emisión de gases a la atmósfera, de modo que se salvaguardara un bien jurídico de gran importancia en el entorno mundial, como lo es la preservación del medio ambiente; pues, por ejemplo, la vigencia del Decreto 2 de 1982, permite el ejercicio de ciertas actividades sin control alguno o sin el adelantamiento de procedimientos de licenciamiento o planes de manejo o emisión.
Así, es claro para la Sala que devendría una consecuencia más nociva que la pretendida con la medida, por lo que se estima apropiado en este caso es declarar la nulidad de aquellas disposiciones que fijan estándares de emisión de industrias o actividades nuevas contenidas en los artículos 410, parágrafos segundo y tercero de artículo 6, 8, 10, 14, 17, 19, 23, 25, 27, 52 y 96 de la Resolución 909 de 2008, de manera que los parámetros de emisión de las industrias y actividades nuevas sean los mismos que se fijaron para las existentes.
Adicional a lo expuesto es pertinente exhortar al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para que, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 153 de 188711, defina en adelante si lo que conviene al medio ambiente es que las industrias existentes deban ajustarse a las reglas nuevas en un plazo que estime prudencial.
Por último, no se efectuará pronunciamiento en relación con la censura de validez de los artículos 7°, 9°, 13, 16, 18, 22, 24, 26, 28, 51 y 96 del acto acusado, habida cuenta de que en ninguna de esas disposiciones se alude a la distinción injustificada que enrostra el demandante.
7.1. Costas
Visto el artículo 188 del CPACA12, la Sala considera que no hay lugar a imponer condena en costas teniendo en cuenta que el presente asunto fue promovido en ejercicio del medio de control de nulidad, el cual tiene por objeto la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, donde el interés que mueve al actor es público y no es otro distinto al de defender la prevalencia del principio de legalidad.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
10 Exclusivamente en relación con las actividades industriales nuevas.
11 "Artículo 18. Las leyes que por motivos de moralidad, salubridad ó utilidad pública restrinjan derechos amparados por la ley anterior, tienen efecto general inmediato. Si la ley determinare expropiaciones, su cumplimiento requiere previa indemnización, que se hará con arreglo á las leyes preexistentes".
12 "Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil."
FALLA
PRIMERO: ACCERDE PARCIALMENTE a las pretensiones de la demanda, y en consecuencia, DECLARAR LA NULIDAD de aquellas disposiciones que fijan estándares de emisión de industrias o actividades nuevas contenidas en los artículos 413, parágrafos segundo y tercero de artículo 6, 8, 10, 14, 17, 19, 23, 25, 27, 52 y 96 de la Resolución 909 de 2008, de manera que los parámetros de emisión de las industrias y actividades nuevas sean los mismos que se fijaron para las existentes, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR las demás pretensiones, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de este fallo.
TERCERO: EXHORTAR al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para que en aplicación de lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 153 de 188714, defina en adelante si lo que conviene al medio ambiente es que las industrias existentes deban ajustarse a las reglas nuevas en un plazo que estime prudencial.
CUARTO: NO IMPONER condena en costas, de acuerdo con lo previsto en la parte considerativa de esta providencia.
QUINTO: Ejecutoriada la providencia se ordena el archivo del proceso, dejando las anotaciones correspondientes en el aplicativo de gestión judicial SAMAI.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase,
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 19 de junio de 2025.
13 Exclusivamente en relación con las actividades industriales nuevas.
14 "Artículo 18. Las leyes que por motivos de moralidad, salubridad ó utilidad pública restrinjan derechos amparados por la ley anterior, tienen efecto general inmediato. Si la ley determinare expropiaciones, su cumplimiento requiere previa indemnización, que se hará con arreglo á las leyes preexistentes".
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Presidenta Consejero de Estado
Consejera de Estado
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES
Consejero de Estado
La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
