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Accionante: Gustavo Leal Acosta y otros
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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Bogotá, D.C, cinco (5) de junio de dos mil veinticinco (2025)
Expediente: 11001 03 24 000 2021 00252 00
Demandante: Gustavo Leal Acosta - Presidente de la Veeduría Ciudadana al
Proyecto de Expansión Eléctrica UPME 03-2010, María del Pilar Pardo F, Guillermo
Romero Ocampo, Daniel Fernando Manrique Pérez
Demandado: Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible y Grupo de Energía
de Bogotá S.A. E.S.P.
Tesis: No son nulos, por violación del debido proceso, los actos que sustraen
definitiva y temporalmente áreas de una reserva forestal, si la apertura del trámite
fue publicada en la página web de la entidad y no está acreditado que algún
propietario o poseedor de los predios sustraídos hubiese sido indebidamente
notificado de la actuación.
No son nulos, por desviarse de las atribuciones propias, los actos que sustraen
definitiva y temporalmente áreas de reserva forestal nacional expedidos por la
autoridad ambiental, si no medió concertación con entes territoriales afectados.
No son nulos, por falsa motivación, los actos que sustraen definitiva y
temporalmente áreas de reserva forestal, si la solicitud carece de un Diagnóstico
Ambiental de Alternativas respecto de la ubicación de la Subestación norte y las
torres de energía que se dirigen a ella y por la variación en la ubicación de las torres
10 y 542 en relación con la petición inicial sin que mediaran estudios hidrológicos o
visitas de terreno.
NULIDAD ? ÚNICA INSTANCIA
La Sala procede a decidir la demanda instaurada en ejercicio del medio de control
de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) por los ciudadanos María
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del Pilar Pardo F., Guillermo Romero Ocampo, Daniel Fernando Manrique Pérez y
Gustavo Alfonso Leal Acosta, Presidente de la Veeduría Ciudadana al Proyecto de
Expansión Eléctrica UPME 03-2010, en contra de la Resolución 0968 del 31 de
mayo de 2018, "por medio de la cual se sustrae de manera definitiva y temporal
unas áreas de la Reserva Forestal Protectora Productora Cuenca Alta del Río
Bogotá, y se toman otras determinaciones", y la Resolución 0478 del 11 de abril de
2019, "por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición en contra de la
Resolución 0968 del 31 de mayo de 2018, dentro del expediente SRT-0393",
expedidas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (en adelante
MADS), por solicitud del Grupo Energía de Bogotá (en adelante GEB SA ESP) para
el proyecto UPME 01-2013 subestación norte 500 kV, líneas de transmisión norte
? Tequendama 500 kV y norte ? Sogamoso, las cuales se tramitaron bajo el
expediente SRF-03931.
I. LA DEMANDA
1.1. Pretensiones
Figuran como pretensiones las siguientes:
"PRETENSIONES
En atención a los anteriores hechos, y con sustento en los motivos que más
adelante se exponen, respetuosamente solicitamos, se declaren las siguientes
pretensiones:
- Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución 0968
del 31 de mayo de 2018 "por medio de la cual se sustrae de manera definitiva
y temporal unas áreas de la Reserva Forestal Protectora Productora Cuenca
Alta del Río Bogotá, y se toman otras determinaciones", expedido por la
Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos del Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por solicitud del Grupo Energía de Bogotá
para el proyecto UPME 01-2013 Subestación Norte 500 kV, Líneas de
Transmisión Norte ? Tequendama 500 kV y Norte ? Sogamoso, que se tramitó
bajo el expediente SRF-0393.
- Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución 0478
del 11 de abril de 2019, por medio de la cual se resuelve un recurso de
reposición en contra de la resolución 0968 del 31 de mayo de 2018 dentro del
expediente SRT-0393.
1 Visible en el índice 2 del Sistema de Gestión Judicial Samai.
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- Que la sentencia de mérito favorable a las pretensiones de la demanda, se le
dé cumplimiento en los términos del artículo 192 del código de procedimiento
administrativo y de lo contencioso administrativo.
- Que se condene al demandado al pago de costas y agencias en derecho."2
1.2. El acto cuestionado.
A) La Resolución 0968 del 31 de mayo de 2018, "por medio de la cual se sustrae
de manera definitiva y temporal unas áreas de la Reserva Forestal Protectora
Productora Cuenca Alta del Río Bogotá, y se toman otras determinaciones", emitida
por el MADS, es del siguiente tenor:
"MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE
RESOLUCIÓN No 0968
(31 MAY 2018)
"Por medio de la cual se sustrae de manera definitiva y temporal unas áreas
de la Reserva Forestal Protectora Productora la Cuenca Alta del Río Bogotá, y
se toman otras determinaciones"
LA DIRECCIÓN DE BOSQUES, BIODIVERSIDAD Y SERVICIOS
ECOSISTÉMICOS DEL MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO
SOSTENIBLE - MADS.
En ejercicio de la función delegada por el Ministro de Ambiente y Desarrollo
Sostenible mediante Resolución No. 0053 del 24 de enero de 2012 y,
CONSIDERANDO
(...)
Que en mérito de lo expuesto,
R E S U E L V E
Artículo 1.- Efectuar la sustracción definitiva un área de 1,068 hectáreas de la
Reserva Forestal Protectora - Productora la Cuenca Alta del Río Bogotá, por
solicitud de la EMPRESA DE ENERGÍA DE BOGOTÁ S.A. E.S.P. (EEB), hoy
Grupo de Energía Bogotá S.A. ESP., para llevar a cabo el proyecto
"Subestación Norte 500 KV y Líneas de Transmisión Norte ? Tequendama 500
KV y Norte ? Sogamoso 500 KV primer refuerzo de red del área oriental, obras
que hacen parte de la convocatoria UPME 01 de 2013".
El área sustraída se encuentra definida por las coordenadas de los vértices
contenidas en el anexo 1 del presente acto administrativo y materializadas
cartográficamente en el sistema de proyección Magna Sirgas Colombia origen
Bogotá en la figura anexa.
Artículo 2.- Efectuar la sustracción temporal de un área equivalente 0,6
hectáreas de la Reserva Forestal Protectora - Productora la Cuenca Alta del Río
2 Visible a folios 6 y 7 del Cuaderno del Tribunal
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Bogotá, por solicitud de la EMPRESA DE ENERGÍA DE BOGOTÁ S.A. E.S.P.
(EEB), hoy Grupo de Energía Bogotá S.A. ESP., para la instalación de una
(1) plaza de tendido dentro de la franja de servidumbre.
El área a sustraer temporalmente se delimita en las coordenadas planas Magna
Sirgas Origen Bogotá, señaladas en el anexo No. 2 del presente acto
administrativo.
Parágrafo 1 - El término de la sustracción temporal efectuada será por nueve
(9) meses, contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo que otorgue
la licencia ambiental, para la realización del proyecto "Subestación Norte 500
KV y Líneas de Transmisión Norte ? Tequendama 500 KV y Norte ?
Sogamoso 500 KV primer refuerzo de red del área oriental, obras que hacen
parte de la convocatoria UPME 01 de 2013".
La EMPRESA DE ENERGÍA DE BOGOTÁ S.A. E.S.P. (EEB) hoy Grupo de
Energía Bogotá S.A. ESP., deberá presentar ante esta Dirección la constancia
de ejecutoria requerida, previo al inicio de las actividades.
Artículo 3.- Considerando que las áreas sustraídas no incluyen los vanos, en
dichas áreas la EMPRESA DE ENERGÍA DE BOGOTÁ S.A. E.S.P. (EEB) hoy
Grupo de Energía Bogotá S.A. ESP., no podrá realizar actividades que
impliquen cambio de uso del suelo, ni aprovechamientos forestales únicos, por
lo tanto, en estas áreas solo se podrán realizar actividades de manejo
silvicultural relacionadas con poda de individuos arbóreos.
Artículo 4.- No se autorizan actividades de remoción de la vegetación que
generen cambios en el uso del suelo ya sean definitivos o temporales, fuera de
las áreas sustraídas, De ser necesarias nuevas áreas en zonas diferentes a las
establecidas para la presente sustracción, estas serán objeto de una nueva
solicitud.
Artículo 5.- Como medida de compensación por la sustracción definitiva, la
EMPRESA DE ENERGÍA DE BOGOTÁ S.A. E.S.P. (EEB) hoy Grupo de
Energía Bogotá S.A. ESP., de conformidad con lo establecido en el numeral
1.2 de la Resolución 1526 de 2012, modificado por el artículo 8 de la Resolución
No. 256 del 22 de febrero de 2018, deberá en un área equivalente en extensión
al área sustraída, desarrollar un plan de restauración debidamente aprobado
por esta Dirección. Cabe señalar que no aplicarán las acciones relacionadas
con el uso sostenible, puesto que dichas compensaciones deben estar
orientadas a procesos de restauración o preservación.
Parágrafo 1.- El área donde se ejecutará el plan de restauración, deberá estar
ubicada al interior de la Reserva Forestal Protectora Productora la Cuenca Alta
del Río Bogotá, prioritariamente en los polígonos de la reserva forestal de los
que se realiza la sustracción y considerar como criterios de selección por lo
menos uno o más de los siguientes:
1. Áreas prioritarias de protección, conservación o recuperación definidas por
la CAR.
2. Áreas localizadas en cuencas abastecedoras de acueductos veredales o
municipales.
Artículo 6.- Como medida de compensación por la sustracción temporal de 0.6
hectáreas, la EMPRESA DE ENERGIA DE BOGOTÁ S.A. E.S.P. (EEB), hoy
Grupo de Energía Bogotá S.A. ESP, dentro de un término no superior a tres
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(3) meses contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo que otorgue
la licencia ambiental del proyecto objeto de la presente sustracción, deberá
presentar para la aprobación de la Dirección de Bosques, Biodiversidad y
Servicios Ecosistémicos de este Ministerio, el plan de restauración ecológica y
un plan de rehabilitación, teniendo en cuenta los siguientes aspectos:
a) Plan de restauración ecológica a desarrollarse en las áreas con viabilidad
técnica para sustracción temporal, correspondientes a los caminos de
acceso a las torres sustraídas. Adicionalmente, esta restauración deberá
desarrollarse en las áreas circundantes a las áreas de construcción de las
torres sustraídas, que se encuentran en coberturas de herbazales,
arbustales abiertos y cerrados, arbustales mezclados con plantaciones
forestales y parches de encenillales en cualquier estado de intervención o
sucesión.
Esta restauración, deberá buscar y asegurar que estas áreas se
homogenicen con las zonas aledañas según el ecosistema de referencia en
cada caso, y que con base en análisis paisajísticos, dicha restauración
consiga mejorar la conectividad de la vegetación en la zona y asegure la
cobertura vegetal para la protección del suelo.
b) Plan de rehabilitación de las áreas sustraídas temporalmente para la plaza
de tendido, cuya cobertura antes del proyecto correspondía a pastos limpios
o zonas de cultivos, y que de acuerdo a lo dispuesto en la Resolución 1526
de 2012 se deberá conseguir la reparación de los procesos, la productividad
y los servicios ecosistémicos.
Parágrafo 1.- Los planes deberán contar con un esquema claro de
planificación, en donde como mínimo se evidencie la relación lógica entre
objetivos, metas, actividades, indicadores y cronograma de ejecución, según lo
establecido para cada escenario de compensación mencionado anteriormente.
Este Ministerio realizará la evaluación y aprobación de dichos planes, y
determinará la periodicidad para la entrega de los informes para el seguimiento
de la compensación, según el cronograma previsto y aprobado en cada uno de
ellos.
Artículo 7.- Dentro de los 90 días calendario posterior a la ejecutoria del acto
administrativo que otorgue la licencia ambiental para el proyecto objeto de la
presente sustracción, la EMPRESA DE ENERGÍA DE BOGOTÁ S.A. E.S.P.
(EEB), hoy Grupo de Energía Bogotá S.A. ESP., deberá entregar a esta
Dirección el cronograma ajustado a tiempo real. En dicho cronograma, se
deberá señalar claramente el inicio de las actividades dentro de la Reserva
Forestal Protectora Productora la Cuenca Alta del Río Bogotá.
Parágrafo 1.- Con base en el cronograma entregado, la empresa deberá
informar formalmente a esta Dirección, sobre el inicio de actividades con 15 días
de antelación, para el seguimiento correspondiente.
Artículo 8.- La EMPRESA DE ENERGÍA DE BOGOTÁ S.A. E.S.P. (EEB), hoy
Grupo de Energía Bogotá S.A. ESP., en un término de 120 días calendario,
contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo que otorgue la licencia
ambiental, deberá entregar para la aprobación por parte este Ministerio, una
propuesta de revegetalización con especies nativas de las áreas aledañas
circundantes a las áreas sustraídas con el objeto de favorecer la conectividad
ecológica.
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Parágrafo 1.- El Ministerio determinará la periodicidad de entrega de los
informes de implementación de la propuesta de revegetalización, para realizar
su seguimiento a partir de la aprobación respectiva.
Artículo 9.- La EMPRESA DE ENERGÍA DE BOGOTÁ S.A. E.S.P. (EEB), hoy
Grupo de Energía Bogotá S.A. ESP., una vez instalados los cables de tendido
deberá ubicar desviadores de vuelo, en los corredores de vuelo de la avifauna,
desde ese momento, remitirá a esta Dirección un informe anual sobre el
seguimiento y monitoreo de dicha medida.
Artículo 10.- Se recomienda que la Autoridad Ambiental Competente en otorgar
la licencia ambiental, considere la implementación por parte de la EMPRESA
DE ENERGÍA DE BOGOTÁ S.A. E.S.P. (EEB), hoy Grupo de Energía Bogotá
S.A. ESP, de acciones para el rescate y reubicación local de especímenes y
nidos de fauna silvestre.
Artículo 11.- Para efectos de atender lineamientos definidos en la Resolución
138 de 2014, y evitar la afectación prevista y no prevista de: coberturas
naturales, incluidas las relacionadas con fauna objeto de conservación; bosques
de rondas; áreas en riesgo; cauces de drenajes; o nacimientos, cuerpos hídricos
lóticos o lenticos naturales o artificiales etc., sí fuesen necesarias
modificaciones a la ubicación de torres o patio de tendido, la Empresa de
Energía de Bogotá S.A. E.S.P., hoy Grupo de Energía Bogotá S.A. ESP.,
deberá advertir, informar y sustentar a este Ministerio con anticipación a la
intervención en terreno, para identificar y evaluar dichas modificaciones y previa
visita técnica evaluar su pertinencia.
Dichas modificaciones se refieren a cambios puntuales en la ubicación de torres
sobre la línea de transmisión evaluada para la no afectación a los recursos
mencionados; estas modificaciones no deben modificar la cantidad de área
sustraída.
Artículo 12.- La Empresa de Energía de Bogotá S.A. E.S.P., hoy Grupo de
Energía Bogotá S.A. ESP., deberá tener en cuenta los siguientes lineamientos
definidos en la Resolución 138 de 2014, y tomarse las medidas necesarias:
a. Conservar las coberturas boscosas y naturales de los nacimientos de
fuentes de aguas en una extensión de 100 metros, medidos a partir de su
periferia; igualmente en una faja no inferior a 30 metros de ancha en cada
margen, paralela al cauce de los cuerpos lóticos y lénticos sean naturales o
artificiales.
b. Conservar las coberturas boscosas en zonas con riesgo de remoción en
masa, licuefacción, inundación o deslizamiento, así como en pendientes
superiores a 45 grados, suelos inestables.
c. Se prohíbe la construcción de nuevas vías o la ampliación de perfiles y
secciones viales existentes en la reserva.
Artículo 13.- La EMPRESA DE ENERGÍA DE BOGOTÁ S.A. E.S.P. (EEB),
hoy Grupo de Energía Bogotá S.A. ESP, deberá solicitar ante la Autoridad
Ambiental los permisos, autorizaciones y/o licencias que se requieran de
acuerdo a la normatividad ambiental vigente. Lo anterior, sin perjuicio de las
medidas u obligaciones que soliciten las Autoridades Municipales y la Autoridad
Ambiental Regional, dentro del ámbito de sus competencias.
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Artículo 14.- En caso de no obtener las correspondientes autorizaciones,
permisos y licencias otorgados por parte de las Autoridades Ambientales
competentes para el desarrollo del proyecto, o de no realizarse las actividades
pasado un año desde la ejecutoria del presente acto administrativo el área
sustraída, recobrará su condición de reserva forestal.
Artículo 15.- El incumplimiento de las obligaciones establecidas en el presente
acto administrativo dará lugar a la imposición y ejecución de las medidas
preventivas y sanciones que sean aplicables según el caso, de conformidad con
lo establecido en la Ley 1333 del 21 de julio de 2009.
Artículo 16.- Ordenar la notificación del contenido del presente acto
administrativo al representante legal de la EMPRESA DE ENERGÍA DE
BOGOTÁ S.A. E.S.P. (EEB), hoy Grupo de Energía Bogotá S.A. ESP, o a su
apoderado debidamente constituido o a la persona que esta autorice, y a los
señores Gustavo Leal Acosta y a la señora Clemencia Acosta Prieto como
terceros intervinientes, de conformidad con lo establecido en los artículos 67 al
69, y 71 de la Ley 1437 del 18 de enero de 2011 "Por la cual se expide el Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo".
Artículo 17.- Comunicar el presente acto administrativo a la Corporación
Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), al municipio de Nemocón, en el
departamento de Cundinamarca y a la Procuraduría Delegada para Asuntos
Ambientales y Agrarios, para sus fines pertinentes.
Artículo 18.- Ordenar la publicación del presente acto administrativo en la
página web del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Artículo 19.- Se advierte que contra el presente acto administrativo, procede
recurso de reposición, de conformidad con lo establecido en los artículos 74, 76
y 77 de la Ley 1437 del 18 de enero de 2011 "Por la cual se expide el Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo."
NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dada en Bogotá D.C., a los 31 MAY 2018"3
B) La parte resolutiva de la Resolución 0478 del 11 de abril de 2019, "Por medio
de la cual se resuelve un recurso de reposición en contra de la Resolución 0968 del
31 de mayo de 2018 dentro del expediente SRT-0393", emitida por el MADS, es del
siguiente tenor:
"RESUELVE
Artículo 1.- CONFIRMAR en su totalidad la Resolución 968 del 31 de mayo de
2018 proferida por la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios
Ecosistémicos del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de
conformidad con las razones expuestas en la parte motiva del presente acto
administrativo.
Artículo 2.- NOTIFICACIONES Ordenar la notificación del contenido del
presente acto administrativo al representante legal de la EMPRESA DE
3 Visible en el índice 2 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI
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ENERGÍA DE BOGOTÁ S.A. E.SP.. (EEB), hoy GRUPO DE ENERGÍA DE
BOGOTÁ S.A. E.S.P., con Nit. 8999999082-3, a su a apoderado debidamente
constituido o a la persona que esta autorice, y a los señores GUSTAVO LEAL
ACOSTA y CLEMENCIA ACOSTA PRIERO, en su calidad de terceros
intervinientes, de conformidad con lo establecido en los artículos 67 al 69 y 71
de la Ley 1437 del 18 DE ENERO DE 2011 "Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo"
Artículo 3.- COMUNICAR el presento acto administrativo a la Corporación
Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), al municipio de Nemocón en el
Departamento de Cundinamarca y a la Procuraduría Delegada para Asuntos
Ambientales y Agrarios, para los fines pertinentes.
Artículo 4.- PUBLICACIÓN. Ordenar la publicación del presente acto
administrativo en la página del Ministerio de Ambiente y de Desarrollo
Sostenible.
Artículo 5.- RECURSOS. Se advierte que contra el presente acto administrativo
no procede el recurso de reposición de conformidad con el artículo 87 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo"4
1.3. Normas violadas y concepto de la violación
Los demandantes señalaron que los actos acusados desconocieron sus derechos
de audiencia, defensa, al debido proceso administrativo y los artículos 29 y 313
numeral 7 de la Constitución Política, el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 y los
artículos 24 y 25 de la Ley 388 de 1997.
1.3.1. En el acápite de hechos de la demanda, manifestaron que el GEB S.A. E.S.P.
pretendía adelantar el proyecto UPME 01-2013 Subestación Norte 500 KV, Líneas
de Transmisión Norte ? Tequendama 500 kV y Norte ? Sogamoso, pese a que
afectaba directamente la Reserva Forestal Protectora Productora de la Cuenca Alta
del Río Bogotá.
Anotaron que, como trámite previo a la obtención de la licencia ambiental, el GEB
debía gestionar la sustracción de la parte de la mencionada reserva en la que se
ejecutaría dicha obra. En este sentido, afirmaron que, tras la presentación de la
correspondiente solicitud por parte de la citada empresa, el Director ad hoc de la
Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos del MADS efectuó
la sustracción definitiva de 1 coma sesenta y ocho hectáreas (1,068 Ha), así como
4 Ibídem.
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la sustracción temporal de otra parte de la reserva, en la Resolución 0968 del 17 de
abril de 2018, demandada.
Inconforme con ello, señalaron que interpusieron recurso de reposición en contra
de esa decisión, que fue desatado por la entidad demandada de forma desfavorable
en la Resolución 078 del 2019, enjuiciada.
De otro lado, afirmaron que posteriormente, en Resolución 01326 del 5 de agosto
de 2020, confirmada por la Resolución 0865 de 2021, la ANLA otorgó la
correspondiente licencia ambiental al GEB.
1.3.2. En el concepto de violación propusieron los cargos que se resumen
enseguida:
1.3.2.1. "Violación al debido proceso administrativo. La Resolución 0968 de
2018, fue tramitada y expedida con desconocimiento del derecho de audiencia y
defensa. Inaplicación y violación del trámite establecido en la Resolución 1526 de
2012 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, "Por la cual se establecen
los requisitos y el procedimiento para la sustracción de áreas en las reservas
forestales nacionales y regionales, para el desarrollo de actividades consideradas
de utilidad pública o interés social, se establecen las actividades sometidas a
sustracción temporal y se adoptan otras determinaciones"5
Afirmaron que la Resolución 1526 de 2012 establece los requisitos y el trámite para
la sustracción de las áreas en las reservas forestales nacionales y regionales.
Aseveraron que, particularmente, en el artículo 9 ibidem, se contempla el
procedimiento para ello, exigiendo, entre otras, que el interesado cumpla con los
requisitos determinados en el artículo 6º ibidem.
Anotaron que, en virtud de esas disposiciones, el MADS, al emitir el auto de inicio
del trámite para la evaluación de las áreas de reserva, debía aplicar lo previsto en
el artículo 70 de la Ley 99 de 1993 y, por ende, tenía que comunicar de su comienzo
a las personas que pudieran verse afectadas. Sin embargo, reprocharon que no
5 Visible a folio 7 del escrito de demanda
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existió una debida notificación y publicación del mencionado auto, lo que implicó un
desconocimiento de sus derechos de audiencia, contradicción y defensa ciudadana,
así como del artículo 29 de la Carta Política.
1.3.2.2. "Violación al debido proceso administrativo. Ausencia de debida
notificación y publicación de los Autos de inicio del trámite"6
En este punto, alegaron que el Auto 200 del 17 de mayo de 2016, mediante el cual
la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible declaró abierto el trámite de sustracción del área
de reserva, no fue notificado y publicado en los términos de los artículos 14 y 15 del
Código Contencioso Administrativo (en adelante CCA), actualmente contenidos en
el artículo 37 del CPACA, de modo que los terceros que podían verse afectados con
esa decisión no tuvieron conocimiento de la misma.
Expusieron que dicho auto únicamente fue notificado al representante legal del GEB
o a su apoderado y que, además, se ordenó su publicación en la página WEB de la
cartera ministerial accionada, ignorando que también debía ser comunicado en la
dirección o correo electrónico de los terceros y divulgado a través de cualquier
medio de comunicación nacional o local u otro mecanismo eficaz para esos efectos.
1.3.2.3. "La Resolución 0968 de 2018 fue adoptada con desviación de las
atribuciones propias de quien las profirió. La decisión de sustracción de parte del
área de una Resera Forestal comporta una decisión de ordenamiento territorial, que
debe ser concertada con las administraciones municipales comprometidas.
Violación del artículo 313-7 de la Constitución Política; del artículo 33 de la Ley 136
de 1994; y de los artículos 24 y 25 de la Ley 388 de 1997"7
Mencionaron que la sustracción de un área de reserva forestal para la instalación
de torres y redes de energía comportaba una decisión de ordenamiento territorial,
pues alteraba los usos del suelo del ente territorial implicado. Agregaron que, en
consecuencia, asistía un interés directo a los municipios afectados en consideración
a sus competencias en la materia, que están establecidas en el numeral 7º del
6 Visible a folio 8 ibídem
7 Ibídem
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artículo 313 de la Constitución Política y los artículos 24, 25, 33 y 91 de la Ley 136
de 1994.
Aseguraron que, aunque, en virtud de lo previsto en el numeral 18 del artículo 5 de
la Ley 99 de 1993, le correspondía al MADS reservar, alinderar y sustraer las
reservas forestales nacionales, ello no era óbice para que se pudieran invadir las
competencias municipales. Afirmaron que, con miras a garantizar el respeto de las
facultades de los entes en materia de uso de suelos, la Corte Constitucional, en las
sentencias C-123 de 2014 y C-035 de 2016, señaló que en esa clase de trámite se
debe garantizar la participación real, activa y eficaz tanto de las autoridades locales
como de las comunidades.
Sin embargo, señalaron que el trámite que se llevó a cabo para sustraer el área de
reserva objeto de controversia estaba viciado de nulidad, toda vez que no era
suficiente que en el Auto 200 de 2016 se ordenara comunicarles a los entes
territoriales sobre el inicio del procedimiento de sustracción, sino que, por lo menos,
se debía adelantar un trámite de concertación con éstos de manera previa a la
emisión de los actos demandados, sin que así se hiciera.
1.3.2.4. "La Resolución 0968 de 2018 fue expedida mediando una falsa
motivación. Al no estar determinado legalmente y de manera definitiva el lugar de
ubicación de la Subestación Norte, la cual se proyecta construir en el Municipio de
Gachancipá, el trazado de las redes de energía eléctrica, incluyendo el trazado
objeto de la sustracción de la RFPPCARB, no es el definitivo"8
Indicaron que los actos demandados incurrieron en un error de hecho, ya que dieron
por cierto el trazado de las redes eléctricas que llegan a la Subestación Norte,
cuando se desconocía la localización de esta última y, por ende, también se
ignoraba la ubicación de esas torres.
Para sustentar dicha afirmación, señalaron que la localización de la citada
Subestación siempre ha estado en duda, ya que no contó con un estudio de
8 Visible a folio 14 ibídem
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Diagnóstico Ambiental de Alternativas (en adelante DDA), necesario para ese tipo
de obras.
Alegaron que, antes de la sustracción del área de reserva por parte del MADS, la
entidad demandada debía verificar si ya se contaba con dicho DAA y si la ANLA ya
lo había evaluado y seleccionado la mejor alternativa para la ubicación de esa
infraestructura, pero que nada de ello sucedió en el presente asunto.
Arguyeron que las autoridades del Municipio de Gachancipá y diferentes sectores
de la comunidad cuestionaron la decisión de ubicar esa Subestación en un predio
rural adyacente al Cerro Santuario, ya que dicha circunstancia era contraria a lo
dispuesto en el Esquema de Ordenamiento Territorial de ese ente territorial y porque
se encontraba en un área sensible en las riberas del Río Bogotá y en una cota más
baja que la del margen desde ese afluente.
Mencionaron que, pese a ello, el GEB adquirió el predio en el que se localizaría la
citada subestación, de suerte que se construiría el mismo en ese lugar, ya que sería
la mejor alternativa económica para la sociedad, pero no así en términos
ambientales y sociales.
Expusieron que este asunto fue puesto a consideración del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, que, en auto del 17 de octubre de 2019, emitido en sede del
incidente de desacato de la sentencia de acción popular del Río Bogotá, ordenó,
entre otras cosas, que se elaborara un DAA para la ubicación de dicha subestación
en el Municipio de Gachancipá. De ahí que, al estar cuestionada la ubicación de la
mencionada Subestación Norte y del trazado de las redes de energía hasta la
misma, no era posible que se aprobara la sustracción de un área de la reserva.
1.3.2.5. "La resolución 0968 fue expedida bajo una falsa motivación. Al variar
a último momento la ubicación de las torres cuya área de soporte justificaba la
sustracción de la RFPPCARB, debieron reanudarse los estudios, sobre todo los de
carácter hidrológico, con el fin de determinar si las nuevas áreas no afectaban
cursos de agua."
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Destacaron que la Resolución 0968 de 2018, demandada, fue emitida con base en
los siguientes estudios: (i) Concepto Técnico No. 128 del 15 de noviembre de 2016,
(ii) Concepto Técnico No. 27 del 22 de noviembre de 2017, y (iii) Concepto Técnico
No. 10 del 15 de marzo de 2018. Expresaron que en los Conceptos Técnicos 2 y 3
se indicó que las torres 16 y 542 se localizaban en una zona de nacimiento o en su
área de ronda, por lo cual dichas áreas no podían ser sustraídas.
Además, resaltaron que en la Resolución 0968 de 2018 se mencionó que, en virtud
de lo concluido en la reunión realizada el 16 de febrero de 2018, se había llevado a
cabo el ajuste de los aludidos tramos de dichas torres, reubicándolas. Sin embargo,
no se precisó cuál era la dimensión de la zona a ser respetada ni cuál era la
magnitud del traslado o relocalización de las demás torres.
Señalaron que, incluso al comparar las áreas de las torres dispuestas en la
Resolución 0968 de 2018 y las previstas en el Concepto Técnico 128 de 2016, era
evidente que existían notables diferencias entre las solicitudes originales y las
concesiones finales.
En ese orden, subrayaron que, además de las torres 10 y 542, se reubicaron otras
sin que mediara un nuevo estudio hidrológico que determinara si estos cambios
podrían afectar nacimientos de agua o zonas de ronda de otros cuerpos de agua.
Indicaron que tampoco se llevaron a cabo visitas de terreno respaldadas por la
cartografía de red de drenaje a escala 1:00.000 suministrada por el IGAC, lo que
generaba dudas sobre si estas modificaciones afectaban el recurso hídrico.
1.3.2.6. "La Resolución 0968 de 2018 ha perdido fuerza ejecutoria. Aplicación
del numeral 2° del artículo 91 del CPACA."
Alegaron que, como hecho sobreviniente, la Resolución 01326 del 5 de agosto de
2020, mediante la cual la ANLA otorgó una licencia ambiental al proyecto UPME 01
de 2011, consideró ambientalmente no viables ocho (8) sitios de torre en
Cundinamarca que forman parte de las áreas de sustracción de veinte (20) torres
que fueron objeto de estudio en la Resolución 0968 de 2018, demandada.
Agregaron que en el acto que confirmó la Resolución, los sitios no viables pasaron
a ser quince (15).
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Expresaron que el hecho de que dichas áreas no hayan sido viabilizadas permitía
presumir que los fundamentos de hecho que respaldaron los actos demandados
habían desaparecido. Por ende, en su opinión, los actos demandados carecían de
fuerza ejecutoria.
II. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA
2.1. El MADS, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con
base en los siguientes argumentos9:
Tras referirse de manera general a la naturaleza, objeto, requisitos y procedimiento
para la sustracción de las áreas forestales nacionales y regionales señalados en la
Resolución No. 1526 de 2012, procedió a contestar cada uno de los cargos de la
demanda en los siguientes términos:
2.1.1. Sobre la "violación al debido proceso administrativo" - Derecho de Audiencia
y Defensa"10, aseguró que sí se realizaron las notificaciones del Auto No. 200 de
2016, según las reglas señaladas en el artículo 9 de la Resolución No. 1526 de
2012.
2.1.2. Respecto a la "Violación al debido proceso administrativo. Ausencia de
debida notificación y publicación de los Autos de inicio del trámite"11, explicó que el
Auto 200 de 2016 fue notificado personalmente al entonces apoderado especial del
GEB, el 20 de mayo de 2016, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 66 y
67 de la Ley 1437 de 2011.
Asimismo, adujo que, en observancia de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley
1437 de 2011, ordenó la comunicación de dicha decisión al Director de la
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca ? CAR, al Director de la
Corporación Autónoma Regional de Boyacá ? CORPOBOYACÁ, a los Alcaldes
Municipales de Carmen de Carupa, Gachancipá, Albán, Anolaima, Cachipay,
9 Visible en el índice 19 del Sistema de Gestión SAMAI
10 Visible a folio 5 del escrito de contestación a la demanda
11 Visible a folio 6 ibídem.
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Nemocón, Pacho, San Antonio de Tequendama, San Francisco, Sasaima, Simijaca,
Soacha, Supatá, Sutatausa, Tausa, Tena, Zipacón, Briceño, La Vega, La Mesa,
Caldas, Chiquinquirá, Saboya, Albania, Betulia, Bolívar, Carmen de Chucurí, Jesús
María, La Paz, San Vicente de Chucurí, Santa Helena de Opón, Simacota, Sucre,
Vélez, San Gil, y al Procurador Ambiental y Agrario.
Afirmó que esa decisión se publicó en la página WEB de esa cartera ministerial para
la consulta de toda la ciudadanía. Asimismo, resaltó que todos los archivos,
memoriales, pruebas y conceptos técnicos que hacen parte del expediente pueden
ser suministrados a cualquier persona si son solicitados bajo el amparo del derecho
de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política.
Por ende, aseveró que dio cumplimiento a lo ordenado por el artículo 70 de la Ley
99 de 1993 y 37 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que el Auto 200 de 2016 sí fue
comunicado a las terceras personas que pudieran resultar afectadas con los actos
censurados. Cuestionó que los demandantes no le pueden exigir que vaya más de
allá de sus posibilidades, pues no podía comunicar de manera individual dicha
decisión a todos los miembros del conglomerado social a efectos de que éstos
determinaran si resultaban afectados o no.
Aseveró que fue gracias a la publicidad que se le dio a dicho acto administrativo que
los señores Gustavo Leal Acosta, Juan Mario Acevedo y Clemencia Acosta
solicitaron constituirse como parte interesada dentro del trámite de sustracción de
la Reserva Forestal Productora de la Cuenca Alta del Río Bogotá.
2.1.3. Respecto de "la Resolución 0968 de 2018 fue adoptada con desviación de
las atribuciones propias de quien las profirió"12, dijo que, conforme a lo previsto en
el artículo 2.2.2.3.2.5. del Decreto 1076 de 2015, a esa entidad le corresponde
resolver las peticiones de sustracción de las reservas forestales para el desarrollo
de actividades de utilidad pública e interés social.
Tras referirse al ordenamiento del territorio, aseveró que la Resolución No. 968 del
31 de mayo de 2018, demandada, es una directriz emanada por esa cartera
12 Visible a folio 11 ibídem
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ministerial y una determinante ambiental que debe ser tenida en cuenta por los
entes territoriales en la elaboración de sus Planes de Ordenamiento Territorial,
conforme a lo previsto en el numeral 1º del Artículo 24 de la Ley 388 de 1997,
modificado por el artículo 26 de la Ley 2079 de 2021. Asimismo, destacó que en la
Resolución No.1526 de 2012 no se contempló algún trámite de concertación con los
entes, como se alega en la demanda, por lo que no era necesario agotar algún
procedimiento de esa naturaleza.
2.1.4. En cuanto a que "La Resolución 0968 de 2018 fue expedida mediando una
falsa motivación.... la resolución 0968 fue expedida bajo una falsa motivación..."13,
mencionó que los argumentos relacionados a la necesidad de un Diagnóstico
Ambiental de Alternativas para la Subestación Norte ignoraban la normativa
aplicable al trámite de sustracción ambiental que se encuentra regulada en la
Resolución 1526 de 2012. Aseveró que esa clase de procedimientos no implicaba
autorizaciones para el desarrollo de proyectos, obras o actividades. Asimismo, que
el DAA únicamente era exigible dentro del trámite administrativo de licenciamiento
ambiental, conforme a lo establecido en el artículo 6º ibídem.
En ese orden, refirió que a las autoridades ambientales les está prohibido exigir
requisitos adicionales a los previstos en el Decreto Ley 2811 de 1974, la Ley 99 de
1993 y demás disposiciones reglamentarias en la materia, en los procedimientos de
expedición de concesiones, autorizaciones, permisos o licencias ambientales.
Así las cosas, anotó que el demandante intentó extrapolar los requisitos que se
exigen para el otorgamiento de una licencia ambiental a los actos demandados y,
en consecuencia, confundió las motivaciones de ese Ministerio para sustraer el área
de reserva, con la Resolución 01326 e 2020, por la cual se otorgó la licencia
ambiental al proyecto UPME 01 de 2011.
2.1.5. Sobre la "...La Resolución 0968 de 2018 ha perdido fuerza ejecutoria"14,
mencionó que nuevamente el demandante confunde el acto que sustrae el área de
reserva con el que otorga la licencia ambiental. Así, aclaró que ambos trámites eran
completamente diferenciables y que lo resuelto en el procedimiento de
13 Visible a folio 14 ibídem.
14 Visible a folio 16 ibídem
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licenciamiento no puede incidir en la ejecutoriedad del acto que sustraía un área de
reserva.
2.2. En memorial del 6 de agosto de 2021, el GEB se opuso a la prosperidad de
las pretensiones del libelo introductorio bajo los argumentos que se exponen
enseguida15:
2.2.1. Sobre la "INEXISTENCIA DE VULNERACIÓN A LOS DERECHOS AL DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO, DE AUDIENCIA Y DE DEFENSA. ? EL MADS COMUNICÓ EN
DEBIDA FORMA EL AUTO DE INICIO DEL TRAMITE DE SUSTRACCIÓN DE LAS AREAS DE
RESERVA FORESTAL SOLICITADAS POR LA GEB"16, resaltó que lo relativo a la
comunicación y notificación del auto que inicia el procedimiento de sustracción de
un área de una reserva forestal se encuentra regulado en el artículo 70 de la Ley 99
de 1993, aplicable por la remisión expresa del artículo 9 de la Resolución No. 1526
de 2012. Anotó que esta última disposición, a su vez, se remitía expresamente a los
artículos 14 y 15 del CCA, hoy artículo 37 del CPACA, cuyo alcance fue interpretado
por la Corte Constitucional en la sentencia C-341 de 2014.
Anotó que, en aplicación de esta última norma, el MADS comunicó el Auto No. 200
a los terceros que pudieran verse afectados con la decisión de sustracción, entre
ellos los propietarios de los predios dentro del área de reserva. Mencionó que dicha
cartera ministerial consideró que el medio más idóneo y eficaz para estos efectos
era su página WEB, dado que dichos terceros eran numerosos y no se contaba con
la información catastral ni registral de todos los bienes que formaban parte del área
objeto de sustracción.
Precisó que en el artículo 3º del mencionado acto se ordenó comunicar dicha
decisión al Director de la CAR, de Corpoboyacá, a los Alcaldes de Carmen de
Carupa, Cogua, Gachancipá, Albán, Anolaima, Cachipay, Nemocón, Pacho, San
Antonio de Tequendama, San Francisco, Sasaima, Simijaca, Soacha, Supatá,
Sutatausa, Tausa, Tena, Zipacón, Briceño, La Vega, La Mesa, Caldas, Chiquinquirá,
Saboya, Albania, Betulia, Bolívar, Carmen de Chucurí, Jesús María, La Paz, San
15 Visible en el índice 20 del Sistema de Gestión SAMAI
16 Visible a folio 18 del Cuaderno del Tribunal
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Vicente de Chucurí, Santa Helena de Opón, Sucre, Vélez, San Gil, y al Procurador
Ambiental y Agrario.
Agregó que, como prueba de la efectividad de dicha publicidad, los señores Gustavo
Leal Acosta, Juan Mario Acevedo y Clemencia Acosta solicitaron constituirse como
partes interesadas dentro del trámite de sustracción, calidad que les fue reconocida
en el Auto 177 de 2018, en cumplimiento de lo ordenado en un fallo de tutela por el
Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá.
Expresó que los trámites de sustracción no tienen la capacidad de autorizar el
desarrollo de proyectos, obras o actividades, ni permitir el uso o aprovechamiento
de los recursos naturales renovables. Por lo tanto, los mecanismos de participación
ciudadana dentro de este procedimiento difieren de los contemplados para otros
trámites, siendo improcedente la figura del tercero interviniente contemplada en el
artículo 69 de la Ley 99 de 1993, dispuesto en los procesos de emisión de licencias
ambientales.
2.2.2. En cuanto a la "INEXISTENCIA DE INFRACCIÓN AL ARTICULO 313-7 DE LA
CONSTITUCIÓN POLITICA, DEL ARTICULO 33 DE LA LEY 136 DE 1994; Y DE LOS
ARTICULOS 24 Y 25 DE LA LEY 388 DE 1997 EN LA EXPEDICIÓN DE LAS RESOLUCIONES
0968 DE 2018 Y NO. 0478 DE 2019"17, aseveró que, contrario a lo manifestado por los
demandantes, el MADS sí tenía competencias para sustraer una zona de reserva
protectora del orden nacional. Para respaldar esta afirmación, se refirió al contenido
y alcance de la Ley 200 de 1936, los artículos 4 del Decreto 059 de 1938, 206, 207
y 210 del Decreto Ley 2811 de 1974, 5 numeral 18 de la Ley 99 de 1993, el Decreto
1791 de 1996, el artículo 14 numeral 2º y el artículo 16 del Decreto Ley 3570 de
2011, así como al artículo 204 de la Ley 1450 de 2011.
Destacó que las facultades de la citada cartera ministerial no eran contrarias al
principio de autonomía ni a las competencias de los entes territoriales, dado que las
normas que reglamentaban las funciones del MADS en esa materia no habían sido
declaradas inexequibles. De hecho, expuso que la Corte Constitucional declaró la
constitucionalidad de la atribución asignada en el numeral 18 del artículo 5 de la Ley
17 Visible a folio 28 del escrito de contestación
19
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99 de 1993, que autorizó a dicho Ministerio para sustraer las áreas forestales
nacionales.
Aseguró que las decisiones que en ese sentido adopta dicha cartera deben
incorporarse en las normas de ordenamiento de los entes territoriales, ya que se
trata de determinantes ambientales que son de obligatorio cumplimiento. Además,
anotó que, incluso cuando se decide la sustracción de un área, los municipios deben
conservar la categoría de suelo de protección para esas zonas, ya que se
encuentran rodeadas de la respectiva reserva forestal.
Precisó que, en mención al artículo 210 del Decreto Ley 2811 de 1974, relacionada
a "los cambios en el uso de suelo", se refiere a la alteración de la vocación de esas
áreas, es decir, a la intervención de los recursos naturales renovables que alojan
y/o a la remoción de bosques por cuenta de una actividad de utilidad pública o
interés social, más no a la posibilidad de que el Ministerio pueda hacer cambios a
los instrumentos de ordenamiento territorial.
Por otro lado, indicó que la entidad demandada se encuentra sometida en el
ejercicio de sus potestades a lo dispuesto en el Decreto Ley 2811 de 1974, la Ley
99 de 1993, la Ley 1473 de 2011 y la Resolución No. 1526 de 2012, por lo que no
le estaba permitido crear instancias o adelantar actuaciones no previstas en la
normativa aplicable a los procedimientos de sustracción. En este sentido, no podía
condicionar una solicitud al agotamiento de una etapa de concertación con los
municipios ubicados en el área de influencia del proyecto, ya que dicha etapa no
existía en ninguna de las mencionadas normas.
2.2.3. Frente a la "INEXISTENCIA DE FALSA MOTIVACIÓN ? EL TRAZADO DE LAS
REDES ELECTRICAS SE ENCONTRABA DEFINIDO MEDIANTE ACTO ADMINISTRATIVO
VIGENTE PARA LA FECHA DE EXPEDICIÓN DE LAS RESOLUCIONES No. 0968 DE 2018 Y
No. 0478 DE 2019"18, afirmó que las apreciaciones del demandante eran subjetivas y
carecían de fundamento fáctico y jurídico, ya que partían de una premisa errada,
esto es, que el DAA era un requisito previo y necesario para la evaluación de la
sustracción de reservas forestales.
18 Visible a folio 45 ibídem.
20
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Reiteró que el acto que permite la sustracción de un área de reserva no autoriza un
proyecto; para ello, es necesario obtener una licencia ambiental, la cual, ahí sí, está
condicionada a la elaboración de un DAA y un Estudio de Impacto Ambiental (en
adelante EIA). Expresó que, por el contrario, en la Resolución 1526 de 2012, para
la sustracción de un área protegida, únicamente se exigen la elaboración de los
estudios técnicos contenidos en los anexos 1, 2 y 3 de ese acto, en los que no se
incluye el DAA. Agregó que esta información también fue entregada por la entidad
demandada a los accionantes en la Resolución 0748 del 11 de abril de 2019, que
resolvió el recurso de reposición contra la Resolución 0968 del 31 de mayo de 2018.
De otro lado, arguyó que, de manera concomitante al procedimiento de sustracción
de la reserva, se adelantaron algunos de los estudios necesarios para la obtención
de la licencia, incluido el DAA. Indicó que este fue presentado ante la ANLA el 17
de febrero de 2015 y que, entre los días 16 al 20 y del 24 al 28 de marzo de ese
año, el Grupo de Energía, Presas, Represas, Trasvases y Embalses de la
Subdirección de Evaluación y Seguimiento de la mencionada Autoridad, realizó la
visita de evaluación en la zona, emitiendo como resultado el concepto técnico 1745
del 17 de abril de 2015. Agregó que posteriormente, mediante el Auto 1437 de 2015,
la ANLA eligió la alternativa 1 como la de menos afectación desde el punto de vista
ambiental.
Anotó que, aunque la Resolución 1526 de 2012 no exige la presentación de un DAA,
ello no impidió que en el trámite objeto de controversia sí se tuviera en cuenta dicho
análisis, como ocurrió en el presente caso, en el que el MADS conoció, verificó y
tomó en cuenta para su evaluación los documentos técnicos relativos al trazado
UPME 01 de 2013. Así, precisó que la definición de los trazados para ese proyecto
estaba inmersa en la Alternativa 1, seleccionada por la ANLA en el Auto 1437 de
2015. Concluyó que, contrario a lo expresado por el accionante, los actos
demandados no estaban viciados de nulidad, ya que, para la fecha de su
expedición, la decisión sobre los trazados estaba sustentada en el mencionado auto
emitido por la ANLA.
Aseveró que esta conclusión no variaba incluso con las órdenes impartidas por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el auto del 17 de octubre de 2019.
Aunque éstas estaban relacionadas con el trámite de licenciamiento ambiental del
21
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proyecto UPME 01 de 2013, lo cierto era que habían ocurrido con posterioridad a la
emisión de las decisiones enjuiciadas. Esto, inclusive, impedía que esa
circunstancia pudiera ser valorada para realizar el estudio de validez de las mismas.
2.2.4. En lo que hace a la "INEXISTENCIA DE FALSA MOTIVACIÓN EL MINISTERIO DE
AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE EVALUÓ TÉCNICA Y AMBIENTALMENTE LA
UBICACIÓN DEFINITIVA DE LAS TORRES"19, sostuvo que la entidad demandada sí
evaluó técnica y ambientalmente la ubicación definitiva de las torres de energía,
circunstancia que constaba en el Concepto Técnico No. 10 del 15 de marzo de 2018.
Expresó que en su solicitud pidió la sustracción definitiva del área de reserva para
la construcción y montaje de veinte (20) sitios de torre de acuerdo con el diseño del
proyecto, así como la sustracción temporal de corredores de cinco (5) metros de
ancho de longitudes diferentes en los cuales se hace necesario remover la cobertura
vegetal existente, únicamente en la etapa de construcción. Además, destacó que
los criterios utilizados por esa empresa para definir los trazados del proyecto se
encuentran inmersos en la Alternativa 1 que fue seleccionada en Auto 1437 del 20
de abril de 2015.
Señaló que, en respuesta a esa petición, la entidad demandada emitió el Auto No.
200 del 17 de mayo de 2016, por el cual se dio inicio al correspondiente trámite
administrativo de sustracción. Resaltó que, en el mes de agosto de ese año, el
MADS llevó a cabo la visita de verificación del área a intervenir, por lo que no era
cierto que no se había efectuado un estudio en el terreno.
Expresó que en Concepto Técnico No. 27 del 22 de diciembre de 2017, el MADS
evaluó algunas funciones protectoras de la reserva forestal, determinando que no
era posible sustraer definitivamente las áreas relacionadas con las estructuras de
las torres 16 y 542, debido a que su ubicación correspondía a zonas de ronda de
nacimiento que eran objeto de conservación dada su importancia para la protección
de la Reserva Forestal Protectora Productora de la Cuenca Alta del Río Bogotá.
Alegó que dichos cuestionamientos fueron reiterados en una reunión celebrada el
16 de febrero de 2018, y que, por ende, esa empresa, en documento con radicado
19 Visible en a folio 63 ibídem
22
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E1-2018-005336 del 22 de febrero de 2018, complementó la solicitud de sustracción
en el sentido de describir con detalle el ajuste realizado en la localización de las
citadas torres. Asimismo, expuso que en ese documento consolidó los demás
cambios realizados a la petición inicial y definió las coordenadas definitivas para la
ejecución del proyecto.
Aseveró que esa información sí fue evaluada por el MADS en el Concepto Técnico
No. 10 del 15 de marzo de 2018, por lo que pasó a transcribir las consideraciones
que allí fueron expuestas respecto de la ubicación final de las veinte (20) torres del
proyecto. Aclaró que únicamente se reubicaron las torres 16 y 542 y que sobre las
otras dieciocho (18) solamente se efectuó una rotación sobre su eje, por lo que
ninguna de éstas se ubicó finalmente en zonas de ronda de nacimientos hídricos.
Adujo que en el oficio con radicado MADS E1-2017-02900 del 2017, entregó al
MADS información cartográfica de las imágenes LIDAR. Y que esa cartera
ministerial, en oficio DD-2017-037716 del 4 de diciembre de 2017, solicitó al Instituto
Geográfico Agustín Codazzi ? IGAC que validara dichos datos y la generación de
una red hídrica de la zona, con la mayor precisión existente para su evaluación, la
cual fue elaborada por esta última entidad en oficio E1-2017-034145 del 12 de
diciembre de 2017, en la que entregó las planchas con la cartografía base pedida a
escala 1:10.0000.
Expuso que los actos demandados no estaban falsamente motivados ya que la
variación de la ubicación definitiva de las torres obedeció a análisis serios y juicios
de carácter técnico y ambientales, que versaron sobre la reubicación las referidas
torres 16 y 542, y la repercusión que ello tuvo en las coordenadas de las restantes
dieciocho (18).
2.2.5. En relación con la "IMPROCEDENCIA DE LA DECLARATORIA DE PÉRDIDA DE
FUERZA EJECUTORIA DE LA RESOLUCIÓN 0968 DE 2018"20, expuso que las
apreciaciones de los accionantes eran subjetivas y que debían ser excluidas del
proceso. Lo anterior, como quiera que dichos reparos no se enmarcaban en las
20 Visible a folio 78 ibídem
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causales de nulidad de los actos administrativos sino en las de pérdida de fuerza
ejecutoria.
2.2.6. Finalmente, aseguró que la parte actora no cumplió con su carga de la
prueba, toda vez que no aportó ningún estudio técnico o científico con la entidad de
desvirtuar los análisis serios efectuados por esa empresa y por el MADS.
III. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
Mediante providencia del 17 de julio de 2024 se les concedió a las partes e
intervinientes el término de diez (10) días para alegar de conclusión, lapso dentro
del cual el Ministerio Público también podía rendir informe. Durante dicho plazo el
MADS21, el Grupo Energía Bogotá22 y los demandantes23, reiteraron los argumentos
expuestos en la contestación de la demanda y en el libelo introductorio.
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
La Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa rindió concepto
en la audiencia en los siguientes términos.
Señaló que el cargo relacionado con la vulneración de normas superiores,
específicamente los derechos al debido proceso y de audiencia y de defensa, no
estaba llamado a prosperar, pues el Auto nro. 200 de 17 de mayo de 2016, fue
notificado, comunicado y publicado en los términos del CPACA, incluyendo a los
municipios comprometidos.
Por otro lado, advirtió que para el actor se incumplió con la norma que regula la
expedición de las licencias ambientales, debido a que no se contaba con un DAA,
ya que, para el Sistema de Transmisión Nacional del Sector Nacional, es necesario
que dicho análisis exista al igual que, el estudio de impacto ambiental, conforme a
la Ley 99 de 1993. No obstante, la autoridad ambiental era la competente para
definir si se requería o no dicha documentación, para el respectivo trámite.
21 Visible a índice 56 ibidem.
22 Visible a índice 55 ibidem.
23 Visible a índice 59 ibidem.
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Manifestó que, los actos impugnados se sustentaron en los conceptos técnicos 128
de 2016, 27 de 2017 y 10 de 2018. Por lo tanto, como la parte actora no logró refutar
los elementos fácticos y jurídicos que tuvo en cuenta la demandada para tomar la
decisión administrativa, y no desvirtuó la presunción de legalidad que respaldaba a
los mismos, las pretensiones de nulidad no podrían ser atendidas de forma
favorable, pues no se demostró que infringieran las normas de rango superior
invocadas.
VI. DECISIÓN
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a
decidir el asunto sub-lite, previas las siguientes
VII. CONSIDERACIONES
7.1. Competencia.
De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de
lo previsto en los artículos 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 149 del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y del artículo 13
del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el
Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia.
7.2. Planteamiento
Al respecto, la Sala observa que las partes concuerdan respecto a que, a través de
los actos demandados, el MADS sustrajo definitivamente un área de la Reserva
Forestal Protectora Productora de la Cuenca Alta del Río Bogotá para el desarrollo
del UPME 01-2013 Subestación Norte 500 KV, Líneas de Transmisión Norte ?
Tequendama 500 kV y Norte ? Sogamoso. Asimismo, en los actos censurados se
sustrajo temporalmente otra parte de dicha reserva.
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Sin embargo, controvierten respecto a si efectivamente fue comunicado el Auto 200
de 2016, que ordenó el inicio del trámite administrativo de sustracción del área de
reserva a terceros o personas que pudieran verse afectadas con ese procedimiento.
En efecto, para los demandantes ello no ocurrió, toda vez que esa decisión no fue
comunicada en las direcciones de notificación de los afectados ni fue divulgada en
un medio de comunicación de amplia circulación a nivel local o regional, por lo que
fueron desconocidos los artículos 6 y 9 de la Resolución 1526 de 2012, 70 de la Ley
99 de 1993, 14, 15 y 37 del CPACA y el derecho al debido proceso administrativo.
Por su parte, para la entidad demandada y la empresa litisconsorte necesaria, dicho
Auto sí fue notificado a los posibles afectados en cumplimiento de dispuesto en el
artículo 9 de la Resolución 1526 de 2012, los artículos 37, 66 y 67 del CPACA y 70
de la Ley 99 de 1993. Asimismo, alegaron que esa decisión y las demás emitidas
dentro del trámite de sustracción fueron publicadas en su página WEB, dado que
era el método más idóneo y eficaz para comunicarle a terceros las mismas y que,
en todo caso, éstas podían ser obtenidas a través de derecho petición.
De otro lado, para el demandante el MADS desbordó sus competencias, como
quiera que en los actos censurados adoptó decisiones de ordenamiento territorial
sin realizar de manera previa un procedimiento de concertación con los Municipios
que pudieran verse afectados con las mismas. En contraposición, la cartera
demandada y la litisconsorte necesaria consideran que dicha entidad sí tenía
facultades para emitir el acto demandado en atención a lo previsto en el artículo
2.2.2.3.2.5. del Decreto 1076 de 2015, la Ley 200 de 1936, los artículos 4 del
Decreto 059 de 1938, 206, 207 y 210 del Decreto Ley 2811 de 1974, 5 numeral 18
de la Ley 99 de 1993, el Decreto 1791 de 1996, el artículo 14 numeral 2º y el artículo
16 del Decreto Ley 3570 de 2011, así como al artículo 204 de la Ley 1450 de 2011.
Y alegan que el Decreto 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, el CPACA y la Resolución
1526 de 2016 no contemplaron algún trámite de concertación con los entes, por lo
que no era necesario agotar ninguna etapa en ese sentido.
A su vez, discrepan en relación con si los actos enjuiciados están viciados de nulidad
por falsa motivación. En efecto, para los accionantes ello ocurrió como quiera que:
(i) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en auto del 17 de octubre de 2019,
ordenó la elaboración de un Diagnóstico Ambiental de Alternativas para determinar
la ubicación de la Subestación Norte y en las torres de energía que se dirigen a ella,
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de modo que, al momento de expedición de los actos enjuiciados, no existía certeza
frente a donde se ubicaría esa infraestructura, y (ii) porque se varió la ubicación de
las torres 10 y 542 y, en consecuencia, de la localización dispuesta en la solicitud
inicial frente a las demás torres de energía, todo ello sin que fueran realizados
análisis hidrológicos o visitas en terreno que permitieran definir si la nueva
colocación de dicha infraestructura afectaba el recurso hídrico. Por el contrario, para
el MADS el acto enjuiciado no incurrió en ningún vicio de ilegalidad, como quiera
que el DAA no era exigible en los procedimientos de sustracción, al no estar
contemplado en la Resolución 1526 de 2012. Mientras que para el GEB: (i) no era
cierto que el DAA fuera un requisito para la sustracción de un área, pero que, en
todo caso, el dicho estudio sí fue realizado; y adicionalmente, el MADS sí tuvo en
cuenta la alternativa que fue seleccionada por la ANLA en el Auto 1437 de 2015,
para la emisión de las decisiones censuradas. Asimismo, resaltó que: (ii) el auto
emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no podía ser tenido en
cuenta para definir la ilegalidad de las decisiones censuradas, pues había sido
expedido de forma posterior a éstas últimas.
Además, para el GEB: (iii) el MADS sí evaluó técnica y ambientalmente la ubicación
definitiva de las torres en el Concepto técnico No. 10 del 15 de marzo de 2018 y
realizó visitas al terreno, por lo que pudo comprobar que no se afectaba el recurso
hídrico.
Finalmente, el actor es del criterio de que los actos que autorizaron la sustracción
demandados perdieron fuerza ejecutoria, por la expedición de la Resolución 01326
del 5 de agosto de 2020, a través de la cual la ANLA otorgó licencia ambiental al
proyecto UPME 01 de 2011, por cuanto consideró no viables ocho (8) de las veinte
(20) torres previstas en la Resolución que se acusa. Para los accionados, el reparo
anotado demuestra la confusión del demandante en los procedimientos de
sustracción y licenciamiento.
7.3. Violación del debido proceso
La Sala deberá resolver si son nulos, por violación del debido proceso, los actos
que sustraen definitiva y temporalmente áreas de una reserva forestal, si, a juicio
de la parte actora, no fue debidamente notificado ni comunicado el auto que da
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apertura a ese procedimiento a las personas que pudieran verse afectadas con esa
decisión.
Bajo esa perspectiva, dado que el fundamento de la tesis de los accionantes es el
de considerar que el auto de apertura al proceso de sustracción de áreas de reserva
forestal no fue debidamente notificado ni comunicado a las personas que pudieran
verse afectadas con esa decisión, la Sala se ocupará de determinar si tal afirmación
se corresponde con lo sucedido y, por ende, le asiste razón; para ello primero
expondrá el marco normativo del deber que se dice incumplido.
7.3.1. La Resolución 1526 del 3 de septiembre de 201224, proferida por el MADS,
determina los requisitos y el procedimiento para la sustracción de áreas en las
reservas forestales nacionales con miras al desarrollo de actividades catalogadas
como de utilidad pública o interés social que impliquen remoción de bosques,
cambios en el uso del suelo u otra distinta al aprovechamiento racional de los
bosques (artículo 1).
Puntualmente, en los artículos 9 y siguientes, se establece el procedimiento para
ese fin, indicando que, una vez se cumplan los requerimientos correspondientes
(artículos 3 a 8), el Ministerio dará comienzo al trámite mediante la expedición de
un auto que debe consultar lo dispuesto en el artículo 70 de la Ley 99 de 1993. La
norma reglamentaria señala:
"Artículo 9o. Procedimiento. El procedimiento que se surtirá para la
evaluación de las solicitudes de sustracción de áreas en las reservas
forestales será el siguiente:
1. Verificado el cumplimiento de los requisitos de que trata el artículo 6o de la
presente resolución, la autoridad ambiental competente procederá dentro de
los cinco (5) días hábiles siguientes a expedir un auto de inicio de trámite en
los términos del artículo 70 de la Ley 99 de 1993.
2. Ejecutoriado el auto de inicio de trámite, dentro de los veinte (20) días
hábiles siguientes, la autoridad ambiental podrá solicitar al interesado la
información adicional que se considere pertinente, mediante acto
24 "Por la cual se establecen los requisitos y el procedimiento para la sustracción de áreas en las
reservas forestales nacionales y regionales, para el desarrollo de actividades consideradas de
utilidad pública o interés social, se establecen las actividades sometidas a sustracción temporal y
se adoptan otras determinaciones". Esta decisión fue derogada por la Resolución 110 de 2022, no
obstante era la regulación aplicable al momento de la petición de sustracción por lo que el juicio
de legalidad se llevará a cabo en consideración a aquella.
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administrativo motivado. La solicitud de información adicional suspenderá los
términos que tiene la autoridad ambiental competente para decidir.
3. Vencido el término establecido en el numeral anterior, dentro de los quince
(15) días hábiles siguientes, la autoridad ambiental procederá a solicitar a
otras autoridades o entidades los estudios que se requieran por ley, conceptos
técnicos o informaciones pertinentes, que deben ser remitidos en un plazo no
superior a veinte (20) días hábiles, contados desde la fecha de radicación de
la comunicación correspondiente.
4. Allegada la información adicional, o vencido el término previsto en el
numeral 3 del presente artículo, la autoridad ambiental competente contará
hasta con sesenta (60) días hábiles para expedir el acto administrativo
motivado, mediante el cual se pronuncia sobre la viabilidad de la sustracción
de la reserva forestal, el cual será publicado en el Diario Oficial.
Parágrafo 1o. De conformidad con lo previsto en el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se entenderá que el
peticionario ha desistido de su solicitud, si efectuado el requerimiento de
completar los requisitos o de allegar los documentos o informaciones
adicionales, no da respuesta en el término de un (1) mes. Acto seguido se
archivará la solicitud, sin perjuicio que el interesado presente una nueva
solicitud.
Parágrafo 2o. En caso de que el interesado requiera la reducción del área
sustraída, no será necesario presentar la información técnica de que trata el
artículo 6o; no obstante debe presentar ante la autoridad ambiental
competente las nuevas coordenadas del área.
Parágrafo 3o. Para los casos de las solicitudes de sustracción de que tratan
los numerales 7 y 8 del artículo 3 de la presente resolución, dentro de los 25
días siguientes a la expedición del auto de inicio, la autoridad ambiental
competente emitirá concepto técnico y el respectivo acto administrativo que
resuelve la solicitud de sustracción". (Subrayas de la Sala).
El artículo 70 de la Ley 99 de 1993, al que remite el numeral 1º transcrito, es del
siguiente tenor:
"Artículo 70. Del trámite de las peticiones de intervención. La entidad
administrativa competente al recibir una petición para iniciar una actuación
administrativa ambiental o al comenzarla de oficio dictará un acto de iniciación
de trámite que notificará y publicará en los términos de los
artículos 14 y 15 del Código Contencioso Administrativo y tendrá como
interesado a cualquier persona que así lo manifieste con su correspondiente
identificación y dirección domiciliaria.
Para efectos de la publicación a que se refiere el presente artículo toda entidad
perteneciente al Sistema Nacional Ambiental publicará un Boletín con la
periodicidad requerida que se enviará por correo a quien lo solicite". (Subrayas
y negritas de la Sala).
Se desprende de lo transcrito que el auto de apertura del procedimiento de
sustracción debe ser notificado y publicado conforme lo determinan los artículos 14
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y 15 del Código Contencioso Administrativo. También se deriva de esa disposición
que las entidades pertenecientes al Sistema Nacional Ambiental (en adelante
SINA), deben publicar en un "Boletín" las decisiones sobre sustracción de reservas
forestales.
Ahora, como, de acuerdo con lo ordenado por el artículo 308 del CPACA, este
estatuto se aplica a los procedimientos y actuaciones que se inicien a partir de su
entrada en vigencia, es decir, del 2 de julio de 2012, la remisión que el anotado
artículo 70 autoriza a los artículos del Decreto 01 de 1984 se debe entender al
artículo 37 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto la petición de sustracción se radicó
el 28 de abril de 201625. La norma en cuestión indica lo que sigue:
"Artículo 37. Deber de comunicar las actuaciones administrativas a
terceros. Cuando en una actuación administrativa de contenido particular y
concreto la autoridad advierta que terceras personas puedan resultar
directamente afectadas por la decisión, les comunicará la existencia de la
actuación, el objeto de la misma y el nombre del peticionario, si lo hubiere, para
que puedan constituirse como parte y hacer valer sus derechos.
La comunicación se remitirá a la dirección o correo electrónico que se conozca
si no hay otro medio más eficaz. De no ser posible dicha comunicación, o
tratándose de terceros indeterminados, la información se divulgará a
través de un medio masivo de comunicación nacional o local, según el
caso, o a través de cualquier otro mecanismo eficaz, habida cuenta de las
condiciones de los posibles interesados. De tales actuaciones se dejará
constancia escrita en el expediente." (Subrayas y negritas de la Sala).
7.3.2. De lo expuesto se colige que el auto que da comienzo al trámite de
sustracción de áreas de reserva forestal supone que sea comunicado a terceros
que puedan resultar afectados, y que la forma en que se lleva a cabo tal
comunicación depende de si se trata de terceros determinados o indeterminados.
Así, si estamos frente a los primeros, deben ser acatados los siguientes
lineamientos de forma: se debe dar cuenta de la existencia de esa actuación, de su
objeto y el nombre del peticionario. Indica la norma que el destino de la remisión de
la comunicación puede ser la dirección física o electrónica o que, en caso de no
conocer esa información, se debe divulgar a través de un medio masivo de
comunicación u otro medio eficaz.
25 Folio 1 de los antecedentes administrativos (índice 31 del sistema judicial SAMAI).
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Ahora, de advertir que no son determinados esos terceros que puedan resultar
afectados, a ellos se les comunica el auto de apertura con la divulgación de la
información correspondiente a través de un medio masivo de comunicación u otro
medio eficaz, de todo lo cual se debe dejar constancia.
Y se agrega que, de acuerdo con el último inciso del artículo 70 de la Ley 99 de
1993, el inicio del trámite de sustracción debe ser publicado en el Boletín de las
entidades pertenecientes al SINA, dentro de las que se encuentra, y es su
coordinador, el MADS26.
Lo anterior en atención a que la actuación referida por las disposiciones en cita
supone el deber de dar a conocer a terceros afectados con el procedimiento, las
actuaciones que a partir de ese momento se despliegan; cuestión que difiere de la
necesaria notificación de aquellos sujetos que participan y propician la actuación
dado un interés concreto y conocido por la Administración, o resultan directamente
involucrados con la decisión que se adopte, como lo son los propietarios o
poseedores de los predios que se sustraen, y que, por ende, se constituyen en parte.
7.3.3. De cara a lo acontecido en el asunto bajo examen, lo que halla la Sala es que
el auto mediante el cual se dio comienzo a la actuación censurada fue el 200 del 17
de mayo de 201627, en cuyos artículos 3 y 4 se dispuso:
26 Artículo 2 de la Ley 99 de 1993.
27 "Por medio del cual se inicia la evaluación de una solicitud de sustracción definitiva y temporal de
áreas ubicadas en la Reserva Forestal del Río Magdalena establecida en la Ley 2ª de 1959 y de la
Reserva Forestal Protectora Productora la Cuenca Alta del Río Bogotá". Folio 393 de los
antecedentes administrativos (índice 31 del sistema judicial SAMAI).
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Vistos los antecedentes de la actuación acusada, se advierte que las aludidas
comunicaciones fueron llevadas a cabo (folios 58 y siguientes). A manera de
ejemplo se trae a colación la siguiente comunicación:
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También se evidencia que dicha decisión fue publicada en la página web del MADS,
lo cual se constata con el acceso al siguiente enlace
https://www.minambiente.gov.co/documento-normativa/auto-200-de-2016/. La
imagen que se expone a continuación evidencia la forma de la anotada publicación:
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Hasta aquí se evidencia que existió comunicación a los terceros determinados a
través de las comunicaciones remitidas a las direcciones físicas y a los canales
digitales. Y si bien no hay aquí constancia de notificación a propietarios o
poseedores de predios, se advierte que los demandantes no han alegado tal
calidad, razón por la cual no es del caso pronunciarse sobre ello en esta
oportunidad.
También se constata que, para cumplir con la comunicación a los terceros
indeterminados, se publicó en la página web de la autoridad accionada el auto
referido; lo que conduce a preguntar si la aludida publicación en la manera que se
llevó a cabo resulta eficaz o idónea para cumplir la orden dispuesta en el enunciado
artículo y, por ende, si fue "debidamente" comunicada, dado el reproche que en ese
sentido esgrimen los accionantes.
Para el efecto es menester traer a colación lo dicho por la Corte Constitucional al
evaluar la exequibilidad del citado artículo:
"5.6.4. Como se observa, el acto de comunicación previsto por el Legislador en
la disposición subexamine, se enmarca en las etapas preliminares de la
actuación administrativa, en las cuales se pone en conocimiento la existencia
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de la actuación - previa la expedición del acto administrativo -, sin que con ello
se esté creando, modificando o extinguiendo una situación jurídica particular y
la cual tiene por objeto que los terceros que puedan resultar afectados con la
decisión que posteriormente en ellas se adopte, conozcan de su existencia y
puedan ejercer el derecho a la defensa y contradicción. Es así como el artículo
37 señala que "la autoridad [...] les comunicará la existencia de la actuación, el
objeto de la misma, el nombre del peticionario si lo hubiere, para que puedan
constituirse como parte y hacer valer sus derechos."
(...)
5.6.6. Cabe resaltar que el deber de comunicar las actuaciones administrativas
de que trata el artículo 37, es a "terceras personas que puedan resultar
directamente afectadas por la decisión" que se adopte en la actuación y que
como tal no son partes dentro de la misma, pudiéndose en algunos casos
desconocer su paradero, motivo por el cual la notificación personal no es
necesariamente el mecanismo idóneo para ponerle en conocimiento de la
existencia de la actuación, y en modo alguno cuando se trata de terceras
personas indeterminadas. En este sentido, resulta razonable, que el Legislador
en ejercicio de su libertad de configuración, disponga diversas formas de
enteramiento, según las condiciones del tercero, de que se trate, como lo son:
(i) la utilización de los medios más eficaces posibles (libertad de medios de
comunicación); (ii) la remisión de la comunicación a la dirección o correo
electrónico del tercero si se conoce y si no hay otro medio más eficaz y (iii) la
divulgación de la comunicación en un medio masivo de comunicación local o
nacional, las cuales aseguren en mayor medida que la información llegará a su
destinatario, para que este último pueda como lo señala el mismo artículo
37, "constituirse como parte y hacer valer sus derechos", o incluso (iv) cuando
luego de la ejecución de algunos actos administrativos en donde quede claro el
conocimiento de los terceros, se disponga la posibilidad de contradecir la
decisión.
5.6.7. Por lo expuesto, considera la Corte que el deber de comunicación
establecido en el artículo 37 de la Ley 1437 de 2011, cumple con el objetivo
perseguido por el principio de publicidad, cual es poner en conocimiento de los
terceros de la existencia de la actuación administrativa, en la medida que
estableció diversos medios para su concreción, habida consideración de las
condiciones de los posibles terceros interesados, quienes pueden ser en
algunas oportunidades numerosos o indeterminados, casos en los cuales la
notificación personal se tornaría imposible, estancando el curso de la actuación
administrativa. Resulta pertinente lo expresado en la Sentencia C- 475 de 1997,
cuando, sobre la tensión entre el derecho a la defensa y la justicia, esta
Corporación dijo: "En síntesis, como la concepción "absolutista" de los derechos
en conflicto puede conducir a resultados lógica y conceptualmente inaceptables,
la Carta opta por preferir que los derechos sean garantizados en la mayor
medida posible, para lo cual deben sujetarse a restricciones adecuadas,
necesarias y proporcionales que aseguren su coexistencia armónica."
(...)
III. CONCLUSIONES
1. Síntesis del caso.
1.1. Solicita el actor la inconstitucionalidad de las expresiones deber de
comunicar", "les comunicará"," la comunicación" y "comunicación", contenidas
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en el artículo 37 de la Ley 1437 de 2011, al considerar que vulneran el debido
proceso de los terceros, al impedir que ejerzan sus derechos a la defensa y
contradicción.
1.2. No desconoce los derechos al debido proceso, a la defensa y contradicción
de las terceras personas, la disposición que prescribe el deber de las
autoridades de comunicarles la existencia de la actuación, cuando las
decisiones que en ellas se adopten puedan afectarlas, en tanto ella facilita el
conocimiento por parte del tercero de los elementos esenciales de la actuación
(su existencia, objeto y peticionario), permitiéndoles constituirse en parte y
hacer valer sus derechos.
1.3. Sumado a lo anterior, por cuanto la fijación de las diversas modalidades de
comunicación, hacen parte de la libertad de configuración del Legislador y los
mecanismos para concretar la comunicación previstos en la norma, como lo
son el correo o el correo electrónico, - cuando no haya otro medio más eficaz -
la divulgación en medio masivo de comunicación nacional o local o la utilización
de cualquier otro medio eficaz, satisfacen la obligación de poner en
conocimiento de los terceros interesados, la existencia de la actuación
administrativa, permitiéndoles ejercer el derecho a la defensa.
2. Regla de la decisión.
No desconoce el Legislador el derecho a la defensa y contradicción del tercero,
al consagrar el deber de comunicarles la existencia de una actuación
administrativa, cuando la autoridad advierta que puedan verse afectado por las
decisiones que en ellas se adopten; por el contrario, se permite la realización
del principio de publicidad y de contera, el ejercicio del derecho a la defensa de
los terceros, pudiéndose constituir en parte y hacer valer sus derechos."
(Negritas del original y subrayas de la Sala).
Nótese que la finalidad de dichas comunicaciones es que se divulgue la apertura
del procedimiento, de manera que los terceros determinados o no, que crean que
pueden ver afectados sus intereses y no estén llamados a ocupar la calidad de
parte, puedan ejercer sus derechos de defensa y contradicción en el marco del
procedimiento administrativo.
En esa medida, cuando se utilice un medio distinto al masivo de comunicación
nacional o local, la Administración está en el imperativo de procurar la efectiva
divulgación de la decisión que, para el caso que nos ocupa, es la del inicio de la
actuación relativa a sustracción de áreas de reserva forestal.
Siendo ello así, lo que evidencia la Sala es que el uso de las páginas web procura
una debida divulgación, pues constituye un medio masivo, posiblemente el más
eficaz, en tanto que está a merced de quien se interese en conocer lo que allí se
publica.
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No desconoce la Sala la dificultad que tiene el usuario de internet, y en especial de
las páginas web de las entidades públicas, de encontrar la información puntual que
requiere, más cuando cada una de tales entidades expide actos administrativos
permanentemente y divulga otras cuestiones de interés general; pero tampoco
desconoce la Sala la imposibilidad real de establecer cuáles personas, sin estar
directamente involucradas en la decisión que tomará, estarían interesadas en ella,
para crear un mecanismo que logre el resultado de enterarlas previamente de la
actuación. Para la Sala, enterarse de las actuaciones de la administración requiere
esfuerzo de ambas partes, lo que implica que la entidad estará en la obligación de
divulgar, y el particular tendrá la carga de indagar, ya sea ingresando a la página
respectiva, o preguntando mediante derechos de petición, o utilizando a la vez uno
y otro mecanismo.
Ahora, tampoco desconoce la Sala que la legislación ha previsto que el medio de
divulgación debe ser eficaz, pero ello debe entenderse en el contexto de las
posibilidades que tienen las entidades para dar a conocer sus decisiones; y en ese
contexto, se insiste, la publicación en las páginas web es un medio idóneo, como
quiera que permanece indefinidamente y el usuario puede llegar a ella, si le es
necesario, acudiendo previamente al derecho de petición.
En el mismo sentido, la Sala entiende que las páginas web pueden crear
mecanismos tales como buscadores u otros que faciliten el acceso a sus
documentos, ya sea a través de descriptores o por otros medios; pero ese es un
asunto que escapa a la función del juez y que debe ser objeto de reglamentación,
general o particular, con la participación de expertos en el tema. Por ello, y como
quiera que tal regulación aún no existe, no puede el juez descalificar el medio, pues
una actitud de tal naturaleza implicaría para la administración la carga de diseñar
esquemas a partir de una orden judicial que no le da la solución pero que le exige
que garantice la comunicación a todo interesado, lo que es un imposible y lleva
sencillamente a la paralización de sus actividades.
Así, es dable concluir que, dado el estado del arte actual y a falta de reglamentación
sobre el particular, puede concluirse que el carácter teleológico de las citadas
disposiciones fue consultado por la autoridad ambiental, trayendo consigo la
observancia de las formas del procedimiento y las garantías de raigambre
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fundamental que permiten el acceso y ejercicio de los derechos de defensa y
contradicción de quienes, sin ser parte ni tener prima facie la vocación de tal, pueden
verse afectados con las decisiones de la Administración. Más en este caso, cuando
se observa que uno de los demandantes estuvo vinculado al procedimiento
administrativo, lo que lleva a concluir que se enteró del trámite que se adelantaba,
y no hay advertencia en la demanda sobre las dificultades que tuvo para ello.
En estos términos, la Sala no encuentra acreditado el cargo de violación del derecho
al debido proceso.
7.4. Desviación de las atribuciones propias
Sobre el particular, la Sala deberá dilucidar si son nulos, por desviarse de las
atribuciones propias, los actos que sustraen definitiva y temporalmente áreas de
reserva forestal nacional expedidos por la autoridad ambiental, si no medió
concertación con entes territoriales afectados.
Al respecto la Sala acude a la regulación sobre la actuación de sustracción
contenido en la Resolución 1526 de 2012, de la que no advierte ninguna etapa de
concertación con los mencionados entes; y, siendo que, de acuerdo con el artículo
34 de la Ley 1437 de 201128, los procedimientos administrativos son reglados, no
es viable inferir de disposiciones normativas o de pronunciamientos
jurisprudenciales que exista una u otra fase, como lo pretende el extremo activo de
esta controversia.
En consecuencia, no prospera el cargo.
7.5. Falsa motivación
Debe la Sala determinar si son nulos, por falsa motivación, los actos que sustraen
definitiva y temporalmente áreas de reserva forestal, si la solicitud carece de un
Diagnóstico Ambiental de Alternativas respecto de la ubicación de la Subestación
28 "Artículo 34. Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas
se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin
perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en
dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código".
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norte y las torres de energía que se dirigen a ella y por la variación en la ubicación
de las torres 10 y 542 en relación con la petición inicial sin que mediaran estudios
hidrológicos o visitas de terreno.
Arguyen los actores que tales falencias fueron advertidas en el auto del 17 de
octubre de 2019 emitido en el proceso adelantado en ejercicio de la acción popular
identificada con el número 25000 23 15 000 2001 00479 02, razón que conduce a
la Sala a concluir que es ese el sustento del cargo.
Sin embargo, revisado el alcance de dicho proveído, se advierte que el mismo se
emitió a propósito de la verificación sobre el cumplimiento de las órdenes 4.13 y
4.23 emitidas por el Consejo de Estado en el fallo de 8 de marzo de 2014 (Río
Bogotá) predica del trámite de licenciamiento ambiental de los proyectos UPME 03-
2010 y UPME 01-2013; actuación que es ajena a la que se debate en el proceso de
la referencia, es decir, la de sustracción de reservas forestales. La parte resolutiva
de ese auto, en lo que interesa, demuestra lo dicho:
"PRIMERO: ORDÉNASE A LA AUTORIDAD DE LICENCIAS AMBIENTALES
"ANLA" y a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE
CUNDINAMARCA PROCEDAN A RESOLVER el trámite de las
licencias ambientales de los PROYECTOS UPME 03-2010 y
UPME 01-2013 atendiendo a las observaciones planteadas en
esta providencia para lo cual se recaba que hacen parte integral
de esta decisión la valoración de las pruebas en cuanto al
cumplimiento del requisito de socialización de los proyectos con la
comunidad, a las razones jurídicas sobre el cumplimiento del
DIAGNÓSTICO AMBIENTAL DE ALTERNATIVAS en cuanto al
estudio comparativo de diferentes opciones para la ubicación de la
SUBESTACIÓN NRTE EN EL MUNICIPIO DE GACHANCIPÁ".
En ese sentido, coincide la Sala con lo expuesto por los demandados cuando
indican que la parte accionante confunde dos trámites disímiles, cuales son: el de
sustracción y el de licenciamiento ambiental.
De otro lado, tampoco se encuentra en la regulación de los presupuestos de la
solicitud de sustracción la exigencia de un DAA y menos aún que se indique el
trazado del proyecto que se pretende adelantar previa la sustracción. Veamos el
tenor de los artículos 6 a 8 de la Resolución 1526 de 2012:
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"Artículo 6o. Requisitos de la solicitud. Los interesados en la sustracción
temporal o definitiva de áreas en las reservas forestales objeto de esta
resolución, deberán presentar solicitud ante la autoridad ambiental
competente con la información que se señala a continuación:
1. Certificado de existencia y representación legal para el caso de persona
jurídica o copia del documento de identificación, si se trata de persona natural.
2. Poder otorgado en debida forma, cuando se actúe mediante apoderado.
3. Certificación(es) expedida(s) por el Ministerio del Interior y de Justicia o de
la entidad que haga sus veces sobre la presencia o no de comunidades negras
y/o indígenas.
4. Certificación(es) expedida(s) por el Incoder o de la entidad que haga sus
veces, sobre la existencia de territorios indígenas o tierras de las comunidades
negras legalmente constituidos.
5. Información que sustente la solicitud de sustracción para el desarrollo de
actividades económicas declaradas por la ley como de utilidad pública o
interés social, de acuerdo a lo establecido en los artículos 7o y 8o de la
presente resolución.
Parágrafo 1o. Para las actividades petrolera y minera, se requiere que el
interesado anexe copia del respectivo contrato o del título minero, este último
debidamente inscrito en el registro minero nacional.
Parágrafo 2o. Cuando se trate de una actividad que requiera de la obtención
de licencia ambiental, el trámite de sustracción del área de reserva forestal se
realizará de manera simultánea. Sin embargo, la licencia ambiental no podrá
ser otorgada sin haberse efectuado previamente la sustracción del área de
reserva forestal.
Parágrafo 3o. De no otorgarse la licencia ambiental correspondiente, el área
sustraída recobrará la condición anterior de área de reserva forestal.
Tratándose de actividades de competencia de las corporaciones autónomas
regionales, corresponderá a estas entidades informar de manera inmediata al
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, sobre la decisión adoptada.
Parágrafo 4o. Cuando se certifique la presencia de comunidades indígenas o
negras tradicionales o la existencia de territorios indígenas o tierras tituladas
colectivamente a las comunidades negras, en el área objeto de la solicitud de
sustracción, el interesado deberá realizar el proceso de consulta previa de
conformidad con lo dispuesto en la Ley 21 de 1991 y demás normas que
regulen la materia. En todo caso, la decisión de la solicitud de sustracción del
área de reserva, solo se definirá hasta tanto se culmine con el procedimiento
de consulta previa y se entregue a la autoridad ambiental competente el acta
de protocolización respectiva, emitida por el Ministerio del Interior."
"Artículo 7o. Información técnica para la sustracción definitiva de áreas
en las reservas forestales. El interesado en la sustracción de áreas en las
reservas forestales deberá presentar la información que sustente la solicitud
con base en los términos de referencia contenidos en el Anexo 1 de la
presente resolución, los cuales hacen parte integral de la misma.
Parágrafo 1o. En los casos en que la actividad a desarrollar no requiera de
Licencia Ambiental, el peticionario presentará la información técnica para la
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sustracción definitiva, con base en los términos de referencia contenidos en el
anexo 1 de la presente resolución, que hacen parte integral de la misma.
Parágrafo 2o. Cuando se trate de obras, proyectos o actividades que
requieran Licencia Ambiental otorgadas por las autoridades ambientales
regionales y la sustracción corresponda al Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, el acto de la sustracción debe ser previo al otorgamiento de la
Licencia Ambiental".
"Artículo 8o. Información técnica para la sustracción temporal de áreas
en las reservas forestales y los términos de referencia. Las solicitudes de
sustracción temporal, salvo las relacionadas con las actividades contenidas
en los numerales 7 y 8 del artículo 3o de la presente resolución, deberán estar
acompañadas de la información señalada en los términos de referencia
contenidos en el Anexo 2. Para las solicitudes de que tratan los numerales 7
y 8 del artículo 3o, el peticionario presentará la información señalada en los
términos de referencia contenidos en el Anexo 3 de la presente resolución.
Los anexos hacen parte integral de la presente resolución".
Correlato lo es que no prospera dicho cargo.
7.6. Pérdida de fuerza Ejecutoria
Sobre el reproche a que hace referencia la parte accionante atinente a la pérdida
de fuerza ejecutoria de un acto que autoriza la sustracción por lo resuelto en el acto
de licenciamiento ambiental, lo que advierte esta Sala es que al margen de la
confusión ya indicada sobre los dos procedimientos, esta Jurisdicción no tiene
competencia para pronunciarse sobre el fenómeno que cita.
Recuérdese que la ocurrencia de la pérdida de fuerza ejecutoria que invoca la
accionante se relaciona con uno de los atributos del acto administrativo, este es, su
ejecutoriedad u obligatoriedad, lo cual supone el nacimiento a la vida jurídica de tal
decisión que se presume válida, sólo que por alguna de las circunstancias previstas
en el artículo 91 del CPACA, deja de producir efectos.
Lo expuesto permite concluir que un reparo así alegado no enerva la validez del
acto administrativo, como quiera que esto solo acontece cuando se logra acreditar
que no están presentes alguno, todos o uno de los elementos de legalidad, es decir,
cuando se evidencia que la decisión no es consonante con el orden jurídico superior
al momento en que fue expedido, o la autoridad que lo profirió carecía de
competencia, o la motivación es falsa, o existieron irregularidades en el
procedimiento adoptado para su expedición, o se trasgredió el derecho al debido
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proceso y el derecho de audiencia y defensa, o no se observaron los fines para los
cuales se erigió. Así lo ha entendido la jurisprudencia de manera reiterada, pacífica
y uniforme29.
7.7. Costas
Visto el artículo 188 del CPACA30, la Sala considera que no hay lugar a imponer
condena en costas teniendo en cuenta que el presente asunto fue promovido en
ejercicio del medio de control de nulidad, el cual tiene por objeto la protección del
ordenamiento jurídico en abstracto, donde el interés que mueve al actor es público
y no es otro distinto al de defender la prevalencia del principio de legalidad.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de
la ley,
FALLA
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de nulidad de las Resoluciones 0968 del 31
de mayo de 2018 y 0478 del 11 de abril de 2019, proferidas por el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, por las razones señaladas en la parte motiva de
esta providencia.
SEGUNDO: NO IMPONER condena en costas, de acuerdo con lo previsto en la
parte considerativa de esta providencia.
29 Los siguientes apartes han sido acogidos en diversos pronunciamientos entre los cuales vale la
pena resaltar: Sección Quinta, Sentencia del 23 de agosto de 2018. Proceso número 52001 23 31
000 2011 00002 01. M.P: Alberto Yepes Barreiro; Sección Primera. Sentencia del 10 de mayo de
2012. Radicación número: 66001-23-31-000-2006-00353-01. C.P. María Claudia Rojas Lasso;
Sección Primera. Sentencia del 26 de julio de 2018. Expediente número 11001 03 24 000 2010 00199
00. M.P. María Elizabeth García González. Sección Primera. Fallo del 15 de noviembre de 2019.
Proceso número 11001 03 24 000 00163 01. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. Sección Tercera.
Sentencia del 11 de agosto de 2005. Proceso número 1001 03 26 000 2000 08345 01 (18345). M.P.
María Elena Giradlo López. Sección Primera, Sentencias de 3 de agosto de 2000, M. P. Olga Inés
Navarrete Rodríguez, exp. No. 5722; 9 de diciembre de 2004, M. P. María Inés Ortiz Barbosa, exp.
No. 14152; sentencia de 4 de noviembre de 2004, M.P. María Inés Ortiz Barbosa, exp. No. 13822;
Sección Tercera. Radicación número: 11001 03 26 000 1995 1215 01. Dra. María Elena Giraldo
Gómez. Referencia: No. Interno 11.215.
30 "Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la
sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las
normas del Código de Procedimiento Civil."
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TERCERO: Ejecutoriada la providencia se ordena el archivo del proceso, dejando
las anotaciones correspondientes en el aplicativo de gestión judicial SAMAI.
Cópiese, notifíquese y cúmplase,
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del
5 de junio de 2025.
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Presidenta Consejero de Estado
Consejera de Estado
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES
Consejero de Estado
La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en
la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad,
integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
