CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ? ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A
Bogotá D.C., trece (13) de abril de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad
Radicado: 11001-03-25-000-2026-00004-00 (0004-2026)1
Demandantes: Carlos Francisco Soler Peña y otros2
Demandados: Nación ? Ministerio del Trabajo, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Presidencia de la República
Coadyuvantes: Daniel Esteban Tique Giraldo y otros3
Temas: Competencias de la autoridad judicial en sede cautelar. Principio de congruencia en materia de medidas cautelares. Aclaración de providencias.
Decisión: No repone. Niega solicitud de aclaración de providencia y retiro de petición de medidas cautelares.
El despacho decide el recurso de reposición y, en subsidio, las solicitudes de aclaración de providencia y retiro de la petición de medidas cautelares presentadas por el demandante Oscar Enrique Solaéz de la Hoz.
ANTECEDENTES
Auto del 12 de febrero de 2026
Mediante auto del 12 de febrero de 2026, el despacho decretó las medidas cautelares de suspensión provisional de los efectos del Decreto 1469 de 2025 que
1 Acumulados: 11001-03-25-000-2026-00001-00 (0001-2026); 11001-03-25-000-2026-00002-00 (0002-2026);
11001-03-25-000-2026-00003-00 (0003-2026); 11001-03-25-000-2026-00006-00 (0006-2026); 11001-03-25-
000-2026-00007-00 (0007-2026); 11001-03-25-000-2026-00008-00 (0010-2026); 11001-03-25-000-2026-
00014-00 (0018-2026); 11001-03-25-000-2026-00015-00 (0019-2026); 11001-03-25-000-2026-00016-00
(0020-2026); 11001-03-25-000-2026-00017-00 (0021-2026); 11001-03-25-000-2026-00018-00 (0022-2026);
11001-03-25-000-2026-00023-00 (0027-2026); 11001-03-25-000-2026-00024-00 (0028-2026); 11001-03-25-
000-2026-00029-00 (0040-2026); 11001-03-25-000-2026-00032-00 (0044-2026); 11001-03-25-000-2026-
00033-00 (0048-2026).
2 Juan Diego Muñoz Cossio (0001-2026); Hamilton Gutiérrez Torres (0002-2026); Germán Eduardo Castro Marín (0003-2026); Esteban Gómez Manrique (0006-2026); Carlos Mario Salgado Morales (0007-2026); FENALCO (0010-2026); Luis Guillermo Vélez Álvarez, Samuel Isaac Mendoza Pérez, Juan Esteban Gómez Bernal (0018-2026); Sebastián Hoyos Bejarano (0019-2026); FEDECOLTIA (0020-2026); Leonardo Aristizabal Zuluaga (0021-2026); Efrain Alonso López Rojas (0022-2026); Oscar Enrique Solaez de la Hoz (0027-2026); Gerardo Andrés Salazar López (0028-2026); Jorge Alberto Restrepo Torres, Andrés Felipe Giraldo Palomino, Juan Pablo Liévano (0040-2026); Heimy Blanco Navarro (0044-2026); y Alejandro Linares Cantillo (0048-2026). 3 De la parte demandante: Humberto Jairo Jaramillo, Aldemar Narváez Serrato, Eden Charli Manotas Medina, Shekina Daniela Pinilla Cardona, Agustín Montañez Zambrano y Victorino Quiñones Quiñones. De la parte demandada: Julián Esteban Torres Corchuelo, Edwin Arnold Moreno Castiblanco, Orlando Augusto Ocampo Herrera, John Alejandro Ortega Castellanos, María Belén Hernández Aldana, Sandra Liliana Pinto, Luisa Patricia Mora Rico, Marcela Manzano Macías, Marco Antonio Vásquez, Sergio Manzano Macías, David Francisco Camargo Hernández, Carlos Armin Rico Mantilla, Omar Ezequiel Funeme González, Luis José Escamilla Moreno, John Alexander Sierra Garzón, Construlegal SAS, STTUNPEVRA, CUT, CGT, SINDISPETROL, FENAMEC, Joseph Excenhover Pinzón Martínez, Jaime Casadiego León, William Roy Villanueva Meléndez, William Rojas Ávila, Yuri Antonio Lora Escorsa, Rodolfo Ponton Torres, José Hilario Padilla Serrano, Marco Antonio Velásquez, Jorge Alberto Jurado Murillo, Gloria Inés Flórez Schneider, Álvaro Montenegro Calvachy, Sady Andrés Orjuela y Rudesindo Rojas Robles.
Calle 12 No. 7 ? 65 ? Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. ? Colombia www.consejodeestado.gov.co
fijó el salario mínimo para el año 2026 y la innominada de ordenar a las entidades demandadas de determinar un valor transitorio aplicable a estos efectos hasta tanto se dicte sentencia en el proceso.
Solicitudes del demandante Oscar Enrique Solaéz de la Hoz
El accionante en cita interpuso recurso de reposición parcial contra la aludida providencia. Persigue su revocatoria en lo que respecta a la orden a las entidades demandadas de expedir un acto administrativo que establezca un porcentaje transitorio de aumento al salario mínimo para la vigencia 2026. Como fundamento de su petición afirmó que el despacho: 1) extralimitó su competencia en sede cautelar; 2) desconoció el principio de congruencia; 3) impuso una medida cautelar desproporcionada; y 4) se anticipó indebidamente al fallo.
En subsidio a la impugnación, solicitó aclaración del mismo auto en cuanto al fundamento normativo ?especialmente constitucional? que facultó a esta autoridad judicial para ordenar la fijación sustitutiva del salario mínimo. Adicionalmente, pidió que se precise el alcance temporal y los límites de dicha decisión.
Finalmente, en subsidio a la solicitud de aclaración, manifestó el retiro de
«cualquier entendimiento de mi demanda que pueda interpretarse como habilitante para la expedición de un nuevo decreto en etapa cautelar». Explicó que no solicitó en sede cautelar la expedición de un nuevo decreto ni la fijación transitoria del salario mínimo e indicó ejercer su derecho de disposición procesal en aras de preservar la congruencia del debate judicial.
Traslado del recurso
En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 110 y 319 del Código General del Proceso4 (CGP), aplicables por remisión expresa del artículo 242 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo5 (CPACA), se corrió traslado por tres (3) días del recurso de reposición. En esta oportunidad únicamente se pronunció la Nación ? Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Frente al recurso de reposición estimó que algunos de los argumentos propuestos en la impugnación son similares a los que presentó dicha entidad en su defensa. Específicamente, coincidió con que la orden de expedir un nuevo decreto desbordó la órbita cautelar y significó una decisión de mérito que impactó la competencia regulatoria del Ejecutivo; asimismo, confirmó que cualquier decisión relativa al salario mínimo incide en las condiciones macroeconómicas del país.
En cuanto a la solicitud de aclaración relativa al fundamento normativo de la medida cautelar, afirmó que la decisión del despacho desbordó la lógica instrumental del régimen cautelar y causó incertidumbre regulatoria que puede afectar el mercado y la economía. Afirmó nuevamente que la decisión desequilibró las ramas del poder público al arrogarse esta autoridad judicial una competencia que no le corresponde y está atribuida constitucionalmente al Gobierno Nacional.
Finalmente, consideró improcedente la solicitud de retiro de la petición, toda vez que el régimen de medidas cautelares no impide a la autoridad judicial decretar cautelas distintas a las solicitadas por las partes y solo de esa manera se garantiza la efectividad de la decisión final. En todo caso, reiteró la defensa del acto administrativo demandado.
CONSIDERACIONES
Recurso de reposición Procedencia del recurso
El artículo 242 del CPACA establece que el recurso de reposición «procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario»; en cuanto a su oportunidad y trámite, la misma norma señala que se aplicará el régimen del CGP. En este contexto, el artículo 318 del CGP dispone que, cuando la providencia se profiera fuera de audiencia, el recurso deberá interponerse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación del auto.
En el presente asunto no se observa disposición legal expresa que excluya la procedencia del recurso de reposición contra las providencias que resuelven solicitudes de medidas cautelares. Asimismo, se advierte que el auto impugnado fue proferido fuera de audiencia y notificado por estado el 13 de febrero de 2026; en consecuencia, el término para interponer el recurso transcurrió entre los días 16 y
18 de febrero de 2026. En este contexto, la reposición fue presentada oportunamente el 18 de febrero de 20266.
Análisis de los reproches
Extralimitación de competencias en sede cautelar
El recurrente afirmó que la competencia de esta jurisdicción en sede cautelar se limitaba a suspender los efectos del acto administrativo demandado y no contemplaba ordenar al Gobierno la fijación de un salario mínimo sustitutivo. Según su parecer, esta última medida reemplazó la potestad de fijar el salario mínimo que está constitucionalmente atribuida al Ejecutivo y ello significó una intervención directa en la función administrativa con la cual, además, se alteró el equilibrio entre ramas del poder público.
Pues bien, tratándose del decreto de medidas cautelares en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, el artículo 229 del CPACA faculta al juez o al magistrado ponente para imponer las cautelas «que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». Sin perjuicio de la amplitud de esta potestad, el numeral 4 del artículo
230 ejusdem prevé expresamente que una de las determinaciones plausibles consiste en «ordenar la adopción de una decisión administrativa».
En ese sentido, resulta claro que este despacho se encontraba legalmente habilitado para ordenar a las entidades demandadas la expedición de un decreto mediante el cual se fijara un porcentaje transitorio de incremento al salario mínimo legal para el año 2026, con efectos provisionales y hasta tanto se profiera sentencia definitiva dentro del proceso.
La orden impartida no implicó la imposición de una decisión concreta ? como la fijación de un incremento porcentual específico? ni supuso, en modo alguno, una anticipación del sentido del fallo. Por el contrario, se limitó a exigir de manera provisional la observancia de los parámetros normativos previstos en el artículo 8 de la Ley 278 de 1996, conforme con la interpretación que de dicha disposición han realizado el Consejo de Estado y la Corte Constitucional.
En ese contexto, no puede sostenerse que se haya sustituido la facultad de del Gobierno Nacional pues la medida cautelar se circunscribió a ordenarle la adopción de una decisión administrativa transitoria dentro de unos lineamientos y límites legales específicos, sin reemplazar en todo caso la prerrogativa asignada por la ley al Ejecutivo para su expedición.
En tales condiciones, no prospera el reproche por extralimitación de competencias planteado por el recurrente.
Desconocimiento del principio de congruencia procesal
Como fundamento de esta inconformidad, el accionante aseguró no haber solicitado como medida cautelar que se ordenara la expedición de un nuevo decreto. Aclaró que su demanda sí contempla una petición en tal sentido, pero para la etapa de fallo y como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto administrativo acusado. Estimó que la cautela en comento introduce un efecto no solicitado en esta oportunidad procesal y por ello desconoce el principio de congruencia.
Téngase en cuenta que, si bien el señor Solaéz de la Hoz no solicitó este tipo de medida cautelar, en cinco de los expedientes acumulados se presentaron peticiones adicionales encaminadas a que se ordenara al Gobierno Nacional la expedición de un decreto mediante el cual se fijara la nueva cifra del salario mínimo. En dichas solicitudes se propusieron valores y plazos disímiles, e incluso se planteó que fuera la autoridad judicial la que, de manera principal o subsidiaria, determinara directamente el porcentaje de incremento del salario mínimo. En concreto, las solicitudes se formularon en los siguientes términos:
- Carlos Francisco Soler Peña (0004-2026): Que, como medida temporal, se establezca un incremento del salario mínimo para el año 2026 equivalente al 10%. Dicho valor, como una aproximación a la cifra intermedia entre la propuesta del gremio empresarial (7,21%) y las centrales obreras (16%) que equivale al 11,6%; explicó que esta última cifra, además, guarda plena coherencia con los criterios legales.
- Esteban Gómez Manrique (0006-2026): Que se ordene al Gobierno Nacional el ajuste temporal del valor del salario mínimo limitándolo estrictamente a los factores legales establecidos: inflación causada, productividad y meta de inflación.
- Luis Guillermo Vélez Álvarez y otros (0018-2026): Que se ordene un ajuste provisional del salario mínimo, no especifica si a través del Gobierno Nacional o directamente, así: a) que se ciña, como piso, al porcentaje de inflación causada del año 2025 (5,3%), garantizando la movilidad salarial; o b) en subsidio, que mantenga la desviación histórica promedio entre la inflación y el porcentaje fijado por el Gobierno Nacional en los últimos 10 años.
- Juan Pablo Liévano y otros (0040-2026): Que se ordene a las entidades demandadas para que, en un término improrrogable de 15 días calendario, expidan un decreto de reajuste provisional del SMLMV para la vigencia 2026, el cual deberá sujetarse a los parámetros técnicos del artículo 8 de la Ley 278 de 1996, aplicando la suma aritmética de la inflación causada (5,3%) y la productividad total de los factores (0,91%), equivalente a un incremento del 6,21%. Que, en caso de no expedirse el acto administrativo dentro del término, de manera subsidiaria, el juez aplique transitoriamente un reajuste equivalente a la inflación causada el año anterior (5,3%).
- Heymi Blanco Navarro (0044-2026): Que se mantenga la aplicación del salario mínimo legal vigente para el año 2025 mientras la administración expide, dentro del término que se disponga so pena de sanciones, un nuevo acto administrativo que fije el salario mínimo para el año 2026 conforme al ordenamiento jurídico.
De modo que, pese a que el accionante recurrente no solicitó este tipo de medida cautelar, otros demandantes dentro del proceso acumulado sí formularon pretensiones en tal sentido, lo cual hacía necesario que esta autoridad judicial se pronunciara sobre la cuestión, como en efecto se hizo.
Por lo expuesto, no prospera el reparo del recurrente en torno al supuesto desconocimiento del principio de congruencia.
Desproporcionalidad de la medida sustitutiva
El recurrente tituló este cargo como «desproporcionalidad de la medida sustitutiva»; sin embargo, al desarrollar su planteamiento se limitó a cuestionar la supuesta falta de necesidad de la medida cautelar consistente en impartir órdenes a la administración. Afirmó que la suspensión provisional del acto demandado resultaba suficiente para proteger el objeto del proceso y que la orden de expedir un nuevo decreto «excede el mínimo necesario para evitar perjuicios».
En esa línea, sostuvo que dicha decisión produjo un impacto macroeconómico inmediato, afectó derechos laborales y obligaciones fiscales, generó efectos estructurales irreversibles y desbordó el carácter instrumental y provisional propio de la tutela cautelar.
No obstante, este despacho advierte que tales señalamientos se formularon de manera genérica, sin un desarrollo argumentativo que permita advertir su relación concreta con los requisitos legales para el decreto de la medida cautelar. En efecto, el recurrente no explicó ni acreditó por qué la orden impartida carecía de necesidad, ni de qué manera dicha medida produjo las afectaciones económicas, laborales o fiscales que invocó.
En esas condiciones, se trata de afirmaciones desprovistas de sustento fáctico, jurídico o probatorio suficiente que impiden a esta autoridad judicial acceder al reproche planteado.
Anticipación indebida del fallo
Para el demandante, la decisión impugnada produce efectos que, en la práctica, equivalen a una modulación normativa anticipada, una sustitución transitoria del régimen salarial y el ejercicio indirecto de la función reglamentaria. Adicionalmente, aseguró que la jurisprudencia ha establecido que la medida cautelar no puede convertirse en una sentencia anticipada.
En este punto, igual que en el anterior, no se desarrolló ninguno de los planteamientos propuestos. Sin perjuicio de lo anterior y por tratarse de una afirmación reiterada a lo largo de todo el memorial, es dable afirmar que el recurrente reprocha la providencia impugnada por haberse anticipado a la sentencia en sede cautelar.
Al respecto, se reitera que las medidas cautelares adoptadas por el despacho guardan plena consonancia con las facultades conferidas al juez de lo contencioso administrativo por el artículo 229 del CPACA, que admite cualquier tipo de cautela encaminada a proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Lo anterior, en concordancia con el numeral
4 del artículo 230 ejusdem que prevé «ordenar la adopción de una decisión administrativa» como uno de los medios para alcanzar ese fin.
Adicionalmente, se impone recordar que el mismo precitado artículo 229 dispone que «[l]a decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento». Es decir, por mandato de la ley, cualquiera que sea la determinación de la autoridad judicial en sede cautelar no tiene la vocación de incidir en la decisión final con que se dirima la controversia.
En esa medida, no le asiste razón al recurrente al afirmar que el auto mediante el cual se decretaron medidas cautelares en el asunto haya anticipado indebidamente el fallo y, mucho menos, que ello constituya un reproche que invalide la decisión.
Por las razones expuestas, el recurso de reposición no está llamado a prosperar; en consecuencia, el despacho negará la solicitud de revocatoria parcial del auto del 12 de febrero de 2026.
Solicitud de aclaración
En el memorial presentado se incluyó un apartado titulado «solicitud de aclaración y/o adición»; sin embargo, su contenido se circunscribió exclusivamente a peticiones de aclaración. En concreto, se solicitó que se precisara el fundamento normativo ?en especial de orden constitucional? que facultó a esta autoridad judicial para ordenar la fijación sustitutiva del salario mínimo, así como el alcance temporal y los límites de dicha decisión.
Tratándose de la aclaración de providencias, el artículo 285 del CGP7 establece que las sentencias y los autos no son revocables ni reformables por el juez que las profirió, pero pueden ser aclaradas de oficio o a solicitud de parte
«cuando contenga[n] conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la [providencia] o influyan en ella» (subrayado propio).
En el sub lite las cuestiones respecto de las cuales se solicitó aclaración no fueron asociadas a conceptos o expresiones de la providencia que generen un verdadero motivo de duda. Por el contrario, se advierte que se trata de asuntos que fueron abordados de manera expresa y clara en la decisión, razón por la cual no requieren precisión adicional.
En efecto, a partir de la consideración 319 del auto se desarrolló el fundamento normativo mediante el cual el despacho examinó y resolvió la solicitud de decreto de la medida cautelar. Específicamente, los considerandos 347 y 348 se expuso el sustento normativo de la decisión en los siguientes términos:
«347. Pues bien, teniendo en cuenta las circunstancias particulares del caso, los elementos de juicio aportados por las partes y las pruebas que reposan en el expediente, lo que procede en el sub iudice es ordenar al Gobierno Nacional la expedición de un nuevo decreto en el que fije un porcentaje transitorio de aumento del salario mínimo legal para el año 2026 y el consecuente valor total del mismo para esta vigencia, dentro de un plazo determinado y bajo unos criterios específicos que guarden correspondencia con el ordenamiento jurídico.
348. Lo anterior encuentra sustento directamente en la ley, pues a la luz del numeral
4 del artículo 230 del CPACA, el juez cautelar tiene la facultad de ordenar la adopción de una decisión administrativa y su respectivo plazo acorde a la urgencia y necesidad de la medida. Asimismo, no puede perderse de vista que el articulo 229 ídem establece que el juez cautelar podrá adoptar las medidas necesarias para proteger y garantizar el objeto del proceso, la efectividad de la sentencia y, con ello, los derechos e intereses en juego.»
En relación con la solicitud dirigida a que el despacho exponga el fundamento constitucional de la medida, se precisa que la aclaración de providencias no constituye un mecanismo procesal orientado a absolver consultas de las partes ni a ampliar o incorporar fundamentos constitucionales, doctrinales o jurisprudenciales distintos de los ya desarrollados en la decisión cuya aclaración se pretende.
En este punto, es menester señalar que el fundamento normativo de la decisión se encuentra suficientemente desarrollado en los considerandos 175 a 190 de la providencia. Sin embargo, del examen de la solicitud formulada por el recurrente no se advierte la identificación concreta de algún concepto o expresión que genere duda real sobre el alcance de la parte resolutiva de la providencia, ni de consideraciones que incidan directamente en la decisión adoptada y que, por tanto, requieran precisión.
Por el contrario, la solicitud se orienta a obtener una explicación adicional del fundamento constitucional de la medida cautelar, lo cual desborda la finalidad
7 Aplicable al caso en virtud de la remisión normativa efectuada por el artículo 306 del CPACA.
de la aclaración de providencias prevista en el artículo 285 del CGP y se asimila a una consulta improcedente en este trámite; en consecuencia, el despacho se abstendrá de acceder a lo solicitado.
Por otra parte, la providencia fue clara respecto del alcance temporal y los límites de la decisión. En particular, en los considerandos 351 a 354 se fijó el plazo para el cumplimiento de la orden de expedición del acto administrativo, mientras que en los numerales 355 a 360 se expusieron los criterios que debían observarse para la determinación del valor transitorio del salario mínimo; determinaciones que quedaron finalmente consignadas en el numeral tercero de la parte resolutiva del auto impugnado.
En definitiva, no procede la solicitud de aclaración del auto del 12 de febrero de 2026 pues los aspectos sobre los cuales recae no corresponden a conceptos o expresiones oscuras o dudosas que deban ser precisadas, sino a materias que fueron plenamente examinadas y resueltas en la providencia objeto de cuestionamiento.
Retiro de petición de medidas cautelares
Finalmente, en subsidio a la solicitud de aclaración, el demandante manifestó el retiro de «cualquier entendimiento de mi demanda que pueda interpretarse como habilitante para la expedición de un nuevo decreto en etapa cautelar». Al respecto, señaló que no solicitó en sede cautelar la expedición de un nuevo decreto ni la fijación transitoria del salario mínimo y que ejercía su derecho de disposición procesal con el propósito de preservar la congruencia del debate judicial.
Frente a dicha manifestación, este despacho reitera que la decisión cuestionada no obedeció a la solicitud de medidas cautelares formulada por este demandante, sino a las cautelas requeridas por cinco de las demás demandas acumuladas al presente expediente. En tal contexto, resultaba claro para esta autoridad judicial que el señor Solaéz de la Hoz no pretendía este tipo de medida, razón por la cual no existe manifestación suya en ese sentido susceptible de retiro.
En consecuencia, la petición carece de objeto y no procede su estudio de fondo, razón por la cual será rechazada.
En consecuencia, el despacho
RESUELVE
PRIMERO: NO REPONER el auto del 12 de febrero de 2026, mediante el cual se decretaron medidas cautelares en el asunto de la referencia.
SEGUNDO: NEGAR la solicitud de aclaración de la misma providencia presentada en subsidio al recurso de reposición.
TERCERO: RECHAZAR la petición de retiro de medidas cautelares presentada en subsidio a la solicitud de aclaración.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, por secretaría, REMITIR el cuaderno de medidas cautelares al despacho que sigue en turno para decidir los recursos de súplica interpuestos contra el auto del 12 de febrero de 2026.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO
Consejero de Estado
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
