SITUACION JURIDICA NO CONSOLIDADA - Al entrar a regir una nueva norma, los efectos de la relación se someten a esta última norma / LEY NUEVA - Rige en el futuro las situaciones jurídicas iniciadas con anterioridad / CONTRATOS - Se entienden incorporados las leyes vigentes al momento de su celebración / EFECTO GENERAL INMEDIATO DE LA LEY - Tiene su excepción tratándose de relaciones contractuales según lo previsto en el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 / LEY DE UTILIDAD PUBLICA O INTERES SOCIAL - Tiene efecto general inmediato incluyendo las relaciones contractuales / APLICACION DE LA LEY EN EL TIEMPO - Reglas
Tratándose de situaciones jurídicas iniciadas en vigencia de la ley anterior, que no han quedado consolidadas, si entra a regir una nueva disposición, los efectos de la relación jurídica se someten a esta última norma. La ley nueva tendrá efecto general inmediato, en la medida que rija las consecuencias futuras de situaciones jurídicas iniciadas con anterioridad. Sin embargo, frente a relaciones contractuales, el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 contiene una excepción al efecto general inmediato de la ley, al disponer que "en todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración", con excepción de las procesales y las que señalen penas en caso de incumplir lo pactado. Se regulan así los efectos futuros de los contratos celebrados durante la vigencia de una ley, la cual, aún después de su modificación, sigue gobernándolos, tanto en su existencia como en su validez, dentro del principio normativo del contrato y de la seguridad de las convenciones, de suerte que una sola parte no pueda modificar las condiciones del contrato. La regla anterior no es absoluta, pues tratándose de leyes expedidas por motivos de utilidad pública o interés social, éstas tienen efecto general inmediato, aunque ello implique modificar estipulaciones amparadas bajo la norma anterior, incluyendo relaciones contractuales.
TASA DE INTERES REMUNERATORIO PARA FINANCIACION DE VIVIENDA - La ley que la consagra es una norma de interés social / ACTIVIDAD FINANCIERA - Es de interés público aunque sea desempeñada por particulares conforme al artículo 355 de la Carta / CREDITOS PARA VIVIENDA CON ANTERIORIDAD A LA LEY 546 DE 1999 - El límite de la tasa remuneratoria también rige para ellos / VIVIENDA DE INTERES SOCIAL - Los créditos desembolsados antes de la Ley 546/99 también están sometidos al límite de la tasa de interés remuneratorio / TASA DE INTERES REMUNERATORIO PARA FINANCIACION DE VIVIENDA - Su aplicación no es retroactiva porque la misma Ley 546/99 indica que rige a partir del año siguiente
Para la Sala, el parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999, que consagró un límite a la tasa de interés remuneratorio para la financiación de vivienda de interés social, es evidentemente una norma de interés social, como quiera que obedece al mandato consagrado en el artículo 51 constitucional. Tampoco puede perderse de vista que conforme al artículo 355 de la Carta, la actividad financiera es de interés público, aunque sea desempeñada por particulares, por lo que el Estado está en la obligación de intervenir en ella y las normas que con ese fin se dicten, prevalecen sobre las disposiciones contractuales. Toda vez que el parágrafo del artículo 28 del Capítulo VI "Vivienda de interés social" de la Ley 546 de 1999 es una norma dictada por motivos considerados como de utilidad pública o interés social, al regular un aspecto relacionado con las condiciones financieras para adquisición de vivienda de interés social, debe entenderse que tiene una aplicación inmediata, es decir, que afecta las relaciones contractuales iniciadas con anterioridad a la ley, por lo que la interpretación que hizo la Superintendencia Bancaria en ese aspecto fue la correcta al indicar que también cobijaba los créditos desembolsados con anterioridad a la vigencia de la norma. No existe ninguna razón para concluir, como lo hizo la accionante en este caso, que, partiendo de las mismas consideraciones, que en efecto hizo la Corte al analizar la constitucionalidad del parágrafo del artículo 28 de la Ley, se determine que el límite de la tasa remuneratoria para los créditos que financian vivienda de interés social no rige para créditos desembolsados con anterioridad a la norma. Al contrario, tratándose de vivienda de interés social, el control e intervención estatal deben ser mayores que para los demás créditos de vivienda en general, pues aquellos se dirigen a grupos menos favorecidos económicamente, para los cuales la Constitución exige promover condiciones de igualdad real. El parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999 se refiere a "toda vivienda de interés social", no hace relación a los "créditos" y por lo tanto, al mandato que este parágrafo contiene le resulta indiferente si la vivienda de interés social fue adquirida con un crédito anterior o posterior a la Ley. Lo im portante es que se trate de una "vivienda de interés social". Tampoco puede endilgarse retroactividad, porque la previsión legal sobre la sobre la tasa es para "el año siguiente" al de la vigencia de la Ley, es decir el año 2000, y como bien lo interpretó la Corte Constitucional, en lo sucesivo, la entidad competente debe prever las especiales condiciones de favorabilidad necesarias para la protección del patrimonio familiar de estos deudores.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejera ponente: LIGIA LÓPEZ DÍAZ
Bogotá, D. C., doce (12) de diciembre de dos mil dos (2002).
Radicación número: 11001-03-27-000-2000-1214-01(11751)
Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE AHORRO Y VIVIENDA
Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA
Referencia: Acción de nulidad de la Circular Externa 054 del 13 de julio de 2000 expedida por la Superintendencia Bancaria.
F A L L O
El INSTITUTO COLOMBIANO DE AHORRO Y VIVIENDA – ICAV, a través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demandó la nulidad de la Circular Externa 054 del 13 de julio de 2000 expedida por la Superintendencia Bancaria.
EL ACTO DEMANDADO
"Señores:
REPRESENTANTES LEGALES Y REVISORES FISCALES DE LAS ENTIDADES VIGILADAS
REFERENCIA: Reliquidación de los créditos hipotecarios destinados a la financiación de vivienda de interés social
Apreciados señores:
Dentro del proceso de revisión que la Superintendencia Bancaria ha venido efectuando a las reliquidaciones ordenadas por la Ley 546 de 1999, para los créditos hipotecarios destinados a la financiación de vivienda, esta entidad ha encontrado que no se ha dado aplicación completa al parágrafo del artículo 28 del mencionado ordenamiento legal, a cuyo tenor: PARÁGRAFO.-"Para toda la vivienda de interés social, la tasa de interés remuneratoria no podrá exceder de 11 puntos durante el año siguiente a la vigencia de la presente Ley".
Aparentemente, algunas entidades han interpretado que la norma en cuestión es sólo aplicable a los créditos desembolsados a partir de la vigencia de la Ley, posiblemente extendiendo lo previsto en el artículo 56, que sólo otorga incentivos tributarios a las nuevas operaciones, celebradas con este propósito.
Ruego a ustedes en consecuencia, proceder de inmediato a aplicar para todos los créditos vigentes destinados a financiar vivienda de interés social, la tasa máxima permitida por la Ley para este tipo de vivienda. En aquellos créditos para los cuales se hayan cobrado durante lo corrido del año, intereses remuneratorios por encima de 11 puntos, deberá procederse de inmediato a abonar lo cobrado en exceso, al saldo de capital de la obligación."
DEMANDA
Adujo el actor que la circular transcrita violó el parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999 y en consecuencia los artículos 58 ibídem y 38 de la Ley 153 de 1887.
Afirmó que la Circular acusada aplicó en forma retroactiva el parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999, que limita la tasa de interés remuneratoria para vivienda de interés social, al extender su aplicación a los créditos otorgados con anterioridad a la expedición de la norma.
Indicó que la Circular está viciada de nulidad porque la ley no es retroactiva, particularmente cuando ella se refiere a los derechos subjetivos.
Señaló que la Sentencia de la Corte Constitucional C-955 del 26 de julio de 2000, al examinar la constitucionalidad de la Ley 546 de 1999, no dispuso la retroactividad de la tasa de interés aplicable a los créditos para vivienda de interés social, como sí lo hizo para el resto de la cartera.
El apoderado de la accionante concluyó que también se vulneró el artículo 38 de la ley 153 de 1887, que consagra la garantía constitucional de los derechos adquiridos en materia contractual. Agregó que los contratos celebrados con anterioridad a la Ley 546 de 1999 incorporaron las normas vigentes en ese momento y dentro de las cuales no estaba contemplada la intervención en el interés remuneratorio.
Citó el artículo 58 de la Ley 546 de 1999 que estableció la vigencia de la norma a partir de la fecha de su promulgación.
Argumentó que la Superintendencia Bancaria al expedir el acto acusado asumió funciones jurisdiccionales de las cuales carece, por lo tanto actuó sin competencia. Con este proceder vulneró los artículos 6° y 116 de la Constitución Política y 326, numeral 3°, literal a), y numeral 5°, literal a) del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, e incurrió en desviación de poder, violando el artículo 189, numeral 24 de la Constitución Política.
Explicó que de acuerdo con la jurisprudencia la potestad de ordenar a una persona la realización de un pago a favor de un tercero, es una atribución típicamente jurisdiccional y esa competencia fue la que asumió la Superintendencia con la Circular demanda.
Agregó que las funciones jurisdiccionales de la Superintendencia sólo pueden llevarse a cabo a partir del ejercicio de la acción por parte del ciudadano afectado y nunca oficiosamente.
Estimó que la decisión tomada en la Circular era de interés directo para las instituciones financieras que otorgan crédito hipotecario y por tanto, debió citárseles para darles oportunidad de poder expresar sus opiniones, pero esto nunca se realizo en la actuación administrativa que dio lugar a su expedición.
Lo anterior condujo a que se violaran por falta de aplicación los artículos 14, 28, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo, ignorando de esta manera, el cometido de los procedimientos administrativos y desconociendo la garantía del debido proceso.
También indicó que la Circular no indicó la facultad ejercida y adicionalmente acusó genéricamente a las entidades vigiladas sin fundamento concreto, por lo cual el acto tiene falsa motivación y debe ser anulado.
OPOSICIÓN A LA DEMANDA
El apoderado judicial de la Superintendencia Bancaria respondió los cargos de la demanda y se opuso a sus pretensiones.
Después de analizar jurisprudencia y doctrina sobre el tema, señaló que la aplicación de la Ley nueva a un contrato en curso, respecto de los hechos que se produzcan en el futuro, no constituye un efecto retroactivo de la norma, sino la aplicación inmediata de la misma.
Manifestó que la aplicación de una nueva Ley a los efectos futuros de los contratos de mutuo, no significa que sea retroactiva, sino más bien que la misma tiene efecto inmediato, lo cual puede disponer el legislador por razones de orden público o interés general.
Destacó que en materia de financiación de vivienda existía una situación crítica que exigió la intervención del legislador para resolver el problema a través de normas de orden público de aplicación inmediata.
Señaló que la expresión "Para toda la vivienda de interés social" contenida en el parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999, establece la intención del legislador de incluir toda la vivienda de interés social sin distinción alguna, cobijando tanto créditos vigentes como créditos nuevos.
Adujo que en el contexto en que se expidió la Ley 546 de 1999, por la grave situación generada en la financiación de vivienda de largo plazo, resulta claro que no sólo buscaba regular los nuevos créditos que se otorgaran, sino también los créditos vigentes.
Citó la Sentencia C-955 de 2000 de la Corte Constitucional, donde se indicó que la vivienda de interés social debe tener tasas de interés controladas. Adicionalmente, concluyó que esa Corporación entendió que el parágrafo del artículo 28 de la ley 546 de 1999 al fijar la tasa máxima, incluía los créditos vigentes, subrayando que para la vivienda de interés social la tasa sería inferior a la de los demás créditos.
Para el apoderado de la Superintendencia, si se entendiera que el límite de la tasa de interés sólo rige para créditos nuevos, generaría una situación de desigualdad entre los deudores de vivienda de interés social sin justificación alguna.
Aclaró que con la expedición de la Circular demandada, la Superintendencia no estaba ejerciendo funciones jurisdiccionales, sino cumpliendo con sus atribuciones de vigilancia y control sobre las entidades crediticias, de acuerdo con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
En su concepto la Circular demandada instruye sobre la aplicación de una norma legal, sin entrar a establecer la validez o el contenido de las estipulaciones contractuales individuales.
Frente al cargo de violación al debido proceso, respondió que el acto acusado constituye una actuación general y no una decisión concreta respecto de un particular, que debiese notificarse individualmente.
Argumentó que la Superintendencia Bancaria ejerce unas funciones de carácter policivo que implican la prevención de la violación de la ley, por lo cual siempre que ella estime que puede haber confusión entre sus vigilados acerca del alcance de una norma los debe instruir y expedir la ordenes a que hubiera lugar para evitar la violación de la misma.
Concluyó que si se aceptara la pretensión del actor, la Superintendencia sólo podría instruir a sus entidades cuando tuviera certeza de que violan la Ley, lo cual implicaría desconocer las funciones preventivas de la entidad.
COADYUVANCIA
Los ciudadanos FELIPE RINCÓN SALGADO, ANDRÉS GUTIERREZ SALGADO, MARÍA CONSUELO ROMERO MILLÁN Y GERMAN MANJARRÉS CABEZAS, mediante memorial conjunto presentado el 22 de marzo de 2001, solicitaron ante esta Corporación que fuesen tenidos en cuenta como parte impugnante de la acción, y a su vez como coadyuvantes pero por causas y cargos diferentes.
Señalaron que, los cargos que formuló la parte actora carecen de fundamento jurídico, y que la Ley es irretroactiva, pero que en las situaciones no consumadas, de tracto sucesivo, como son los créditos de vivienda de interés social a largo plazo, las normas posteriores son aplicables en forma retrospectiva.
Señalaron que la Circular esta revestida de legalidad y que debe ser aplicada para los créditos otorgados con anterioridad a la Ley 546 de 1999 y aún vigentes, reliquidando los intereses a la tasa más baja del mercado, sin incluir inflación.
Concluyeron solicitando la nulidad del acto por no incluir la retrospectividad, y que como consecuencia la Superintendencia indique en la Circular demandada, que los intereses de los créditos de vivienda de interés social tienen como tope máximo el 11%, sin perjuicio de que todos los deudores sean citados para acordar los sistemas de amortización y la tasa de interés.
Mediante auto de 2 de mayo de 2001 fueron reconocidos como coadyuvantes.
ALEGATOS DE CONCLUSION
La parte actora reiteró lo expuesto con ocasión de la demanda y agregó que siempre el interés privado ha de ceder al interés particular.
Adujo que la Superintendencia con el pretexto de instruir a las entidades vigiladas definió con fuerza de verdad legal, una eventual controversia de índole contractual reconociendo el derecho del deudor de vivienda de interés social al resarcimiento, e imponiendo a las entidades financieras la obligación de pago correspondiente.
Señaló que la Circular se originó en quejas de las cuales jamás se dio traslado a las entidades interesadas en la forma ordenada por el Código Contencioso Administrativo.
Concluyó que la Circular demandada es una acto administrativo de carácter mixto y que la existencia de estos ha sido reconocida en varias ocasiones por la jurisprudencia del Consejo de Estado.
El apoderado de la Superintendencia Bancaria reiteró lo expuesto con ocasión de la contestación a la demanda de nulidad impetrada, y agregó que la Ley no sólo buscaba regular el problema de los nuevos créditos para vivienda, sino también la situación de los deudores con créditos vigentes.
Sostener que los limites previstos en el artículo 28 de la Ley 546 de 1999 sólo se aplican a los créditos nuevos, implicaría establecer un tratamiento desigual entre los deudores de crédito de vivienda de interés social, sin que exista una justificación razonable, violando con ello la Constitución Política.
Concluyó que ninguna norma exige que ante una práctica contraria a la Ley, aplicada por diversas entidades de manera general, la Superintendencia Bancaria deba previamente realizar una visita para después dar las instrucciones correspondientes.
Los señores FELIPE RINCÓN SALGADO y GERMAN MANJARES CABEZAS, como coadyuvantes en el proceso argumentaron que la Superintendente se extralimitó al pretender volver una tasa uniforme cuando ella es negociable, y que en realidad debe ser menor al 11%.
Concluyeron que si se aplica el 11% efectivo anual para un crédito en U.V.R. destinado a financiar créditos V.I.S., de acuerdo con la variación por corrección monetaria, que computa como interés, habría usura.
MINISTERIO PÚBLICO
La Procuradora Sexta (6ª) Delegada ante esta Corporación solicitó denegar las súplicas de la demanda, por considerar que la Ley 546 de 1999, no hace distinción entre la vivienda de interés social adquirida con anterioridad a la Ley y los nuevos créditos.
Argumentó que la Circular demandada es un acto administrativo expedido en ejercicio de facultades legales, creador de situaciones jurídicas generales y abstractas, pues no esta dirigido a personas determinadas sino, en general, a los representantes legales y revisores fiscales de las entidades vigiladas y no es un acto que contenga una decisión de naturaleza judicial.
Concluyó que ninguna norma legal dispone que la motivación de un acto administrativo deba ser detallada, que sea obligatorio señalar en el mismo la norma que le confiere a la Administración la facultad para su expedición, y que es causal de anulación del acto la omisión de esas formalidades.
CONSIDERACIONES DE LA SECCIÓN
Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado decidir sobre la legalidad de la Circular Externa 054 del 13 de julio de 2000, expedida por la Superintendencia Bancaria, para lo cual se estudiarán a continuación los cargos propuestos.
Aplicación retroactiva de la Ley.
El apoderado del Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda considera en primer lugar que la Circular acusada dio aplicación retroactiva al parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999, al darle vigencia frente a contratos suscritos con anterioridad a su entrada en vigor. Esta norma dispone:
"Parágrafo– Para toda la vivienda de interés social la tasa de interés remuneratoria no podrá exceder de once (11) puntos durante el año siguiente a la vigencia de la presente ley."
La Superintendencia Bancaria consideró en la Circular que se juzga, que la anterior norma debe aplicarse no sólo a los créditos desembolsados con posterioridad a la vigencia de la Ley (23 de diciembre de 1999), sino a "todos los créditos vigentes destinados a financiar vivienda de interés social", la entidad concluye entonces, que inclusive aquellos préstamos desembolsados con anterioridad a la vigencia de la disposición, se rigen por ella.
Es principio general del derecho, que la ley es irretroactiva, con la excepción consagrada en el artículo 29 de la Constitución Política para efectos penales, en la que se admite expresamente la aplicación de la ley posterior a hechos pretéritos cuando la disposición es permisiva o favorable. En los demás casos las normas rigen hacia el futuro, es decir, no son aplicables a situaciones jurídicas surtidas en el pasado.
Tratándose de situaciones jurídicas iniciadas en vigencia de la ley anterior, que no han quedado consolidadas, si entra a regir una nueva disposición, los efectos de la relación jurídica se someten a esta última norma. La ley nueva tendrá efecto general inmediato, en la medida que rija las consecuencias futuras de situaciones jurídicas iniciadas con anterioridad.
Sin embargo, frente a relaciones contractuales, el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 contiene una excepción al efecto general inmediato de la ley, al disponer que "en todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración", con excepción de las procesales y las que señalen penas en caso de incumplir lo pactado.
Se regulan así los efectos futuros de los contratos celebrados durante la vigencia de una ley, la cual, aún después de su modificación, sigue gobernándolos, tanto en su existencia como en su validez, dentro del principio normativo del contrato y de la seguridad de las convenciones, de suerte que una sola parte no pueda modificar las condiciones del contrato.
La regla anterior no es absoluta, pues tratándose de leyes expedidas por motivos de utilidad pública o interés social, éstas tienen efecto general inmediato, aunque ello implique modificar estipulaciones amparadas bajo la norma anterior, incluyendo relaciones contractuales.
La Carta Política, a la vez que garantiza los derechos adquiridos de conformidad con la ley civil, previsión en la que tienen cabida los derechos patrimoniales de origen contractual, impone límites a esta protección, en cuanto tales derechos deben ceder cuando se enfrenten a intereses públicos o sociales. El artículo 58 de la Constitución dispone:
"Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social." (Subraya la Sala)
Del texto de la anterior disposición superior se desprende inequívocamente la consagración del principio universal de derecho de la no retroactividad de la ley, pero así mismo establece una excepción: Cuando las normas son expedidas "por motivos de utilidad pública o interés social" o sea cuando interesan más a la sociedad que al individuo, cuando se inspiran más en el interés general que en el de los particulares, tienen efecto general inmediato, aunque restrinjan derechos amparados por la ley anterior, porque el interés privado debe ceder al interés público o social.
Para la Sala, el parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999, que consagró un límite a la tasa de interés remuneratorio para la financiación de vivienda de interés social, es evidentemente una norma de interés social, como quiera que obedece al mandato consagrado en el artículo 51 constitucional:
"Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda." (Subraya la Sala)
A esta conclusión arribó la Corte Constitucional en una de las Sentencias antecedentes de la Ley 546 de 1999:
"(...)la Constitución establece el "derecho a vivienda digna" como uno de los derechos sociales y económicos de los colombianos, el cual, desde luego, no puede por su propia índole ser de realización inmediata sino progresiva. Por ello, el constituyente ordena al Estado la fijación de "las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho", así como el promover "planes de vivienda de interés social", y "sistemas adecuados de financiación a largo plazo". Es decir, conforme a la Carta Política no puede la adquisición y la conservación de la vivienda de las familias colombianas ser considerada como un asunto ajeno a las preocupaciones del Estado, sino que, al contrario de lo que sucedía bajo la concepción individualista ya superada, las autoridades tienen por ministerio de la Constitución un mandato de carácter específico para atender de manera favorable a la necesidad de adquisición de vivienda, y facilitar su pago a largo plazo en condiciones adecuadas al fin que se persigue, aun con el establecimiento de planes específicos para los sectores menos pudientes de la población, asunto este último que la propia Carta define como de "interés social"
Tampoco puede perderse de vista que conforme al artículo 355 de la Carta, la actividad financiera es de interés público, aunque sea desempeñada por particulares, por lo que el Estado está en la obligación de intervenir en ella y las normas que con ese fin se dicten, prevalecen sobre las disposiciones contractuales.
Toda vez que el parágrafo del artículo 28 del Capítulo VI "Vivienda de interés social" de la Ley 546 de 1999 es una norma dictada por motivos considerados como de utilidad pública o interés social, al regular un aspecto relacionado con las condiciones financieras para adquisición de vivienda de interés social, debe entenderse que tiene una aplicación inmediata, es decir, que afecta las relaciones contractuales iniciadas con anterioridad a la ley, por lo que la interpretación que hizo la Superintendencia Bancaria en ese aspecto fue la correcta al indicar que también cobijaba los créditos desembolsados con anterioridad a la vigencia de la norma.
El apoderado de la accionante ha manifestado que la Corte Constitucional al revisar la Ley 546 de 1999 no dispuso expresamente la aplicación del parágrafo del artículo 28 a créditos ya desembolsados, como sí lo hizo con el resto de la cartera, al analizar el numeral 2° del artículo 17.
Al respecto, resulta oportuno recordar lo expresado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-955 de 2000 mencionada por la parte demandante, respecto de la constitucionalidad del parágrafo del artículo 1° de la Ley 546 de 1999:
"En los referidos préstamos (de vivienda) debe garantizarse la democratización del crédito; ello significa que las posibilidades de financiación, en particular cuando se trata del ejercicio del derecho constitucional a la adquisición de una vivienda digna (artículos 51 y 335 C.P.) deben estar al alcance de todas las personas, aun las de escasos recursos. Por lo tanto, las condiciones demasiado onerosas de los préstamos, los sistemas de financiación que hacen impagables los créditos, las altas cuotas, el cobro de intereses de usura, exentos de control o por encima de la razonable remuneración del prestamista, la capitalización de los mismos, entre otros aspectos, quebrantan de manera protuberante la Constitución Política y deben ser rechazados, por lo cual ninguna disposición de la Ley que se examina puede ser interpretada ni aplicada de suerte que facilite estas prácticas u obstaculice el legítimo acceso de las personas al crédito o al pago de sus obligaciones.
Ello implica también que, por la especial protección estatal que merecen las personas en cuanto al crédito para adquisición de vivienda, las tasas de interés y las condiciones de los préstamos no pueden dejarse al libre pacto entre las entidades crediticias y sus deudores, entre otras razones por cuanto la práctica muestra que siendo éstos débiles frente a aquéllas, los contratos que celebran han venido a convertirse en contratos por adhesión en los que la parte necesitada del crédito es despojada de toda libertad para la discusión y acuerdo en torno a los términos contractuales. Entonces, esas tasas y condiciones contractuales son intervenidas por el Estado; están sujetas a la fijación de topes por la Junta Directiva del Banco de la República, que a su turno está obligada a establecerlos y a impedir desbordamientos o alzas desmedidas que rompan el equilibrio financiero y la estabilidad de los deudores en la ejecución y cumplimiento de sus obligaciones. En otros términos, no son tasas que puedan comportarse como las demás, según las leyes del mercado, sino que en ellas deben intervenir las autoridades monetarias y crediticias, tal como lo exigen las normas constitucionales vigentes y, aparte de este Fallo, las sentencias C-481 del 7 de julio de 1999 y 208 del 1 de marzo de 2000, proferidas por esta Corte, que son obligatorias para el Estado y para los particulares (Decreto 2067 de 1991).
Además, el desarrollo de la relación contractual entre la institución prestamista y el deudor está vigilada por el Estado a través de la Superintendencia Bancaria, organismo por cuyo conducto el Presidente de la República ejerce la función señalada en el numeral 24 del artículo 189 de la Constitución Política." (Subraya la Sala)
Las anteriores consideraciones corresponden al análisis que llevó a determinar la exequibilidad condicionada del artículo 1° de la Ley 546 de 1999 "en el entendido de que las entidades que otorguen créditos de vivienda deben hallarse sometidas al control, vigilancia e intervención por el Estado, y de que en los préstamos que otorguen debe garantizarse la democratización del crédito y la efectividad del derecho a una vivienda digna mediante sistemas adecuados de financiación a largo plazo. Bajo cualquiera otra interpretación, se declara INEXEQUIBLE."
El artículo 1 de la Ley 546 de 1999 establece el ámbito de aplicación de la misma, por lo que las consideraciones transcritas son aplicables a toda la normatividad, como en efecto lo reiteró la Corte al analizar el artículo 17 de la Ley, al determinar expresamente que la tasa fijada por el Banco de la República "será obligatoria para los futuros créditos y también para los vigentes, que si pactaron tasas superiores, deben de inmediato reducirse a la tasa máxima que la Junta directiva del Emisor fije".
No existe ninguna razón para concluir, como lo hizo la accionante en este caso, que, partiendo de las mismas consideraciones, que en efecto hizo la Corte al analizar la constitucionalidad del parágrafo del artículo 28 de la Ley, se determine que el límite de la tasa remuneratoria para los créditos que financian vivienda de interés social no rige para créditos desembolsados con anterioridad a la norma.
Al contrario, tratándose de vivienda de interés social, el control e intervención estatal deben ser mayores que para los demás créditos de vivienda en general, pues aquellos se dirigen a grupos menos favorecidos económicamente, para los cuales la Constitución exige promover condiciones de igualdad real.
El parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999 se refiere a "toda vivienda de interés social", no hace relación a los "créditos" y por lo tanto, al mandato que este parágrafo contiene le resulta indiferente si la vivienda de interés social fue adquirida con un crédito anterior o posterior a la Ley. Lo importante es que se trate de una "vivienda de interés social".
Tampoco puede endilgarse retroactividad, porque la previsión legal sobre la sobre la tasa es para "el año siguiente" al de la vigencia de la Ley, es decir el año 2000, y como bien lo interpretó la Corte Constitucional, en lo sucesivo, la entidad competente debe prever las especiales condiciones de favorabilidad necesarias para la protección del patrimonio familiar de estos deudores.
Por lo expuesto, los cargos de violación a los artículos 28 parágrafo y 58 de la Ley 546 de 1999, así como el artículo 38 de la ley 153 de 1887 no están llamados a prosperar, toda vez que la interpretación plasmada en la circular demandada se ajusta a derecho.
Incompetencia del Funcionario.
El apoderado del INSTITUTO COLOMBIANO DE AHORRO Y VIVIENDA, también acusa a la Superintendencia Bancaria de expedir la Circular 54 de 2000, ejerciendo funciones jurisdiccionales de las que carece, porque ordenó el reintegró de las sumas presuntamente cobradas en exceso por las entidades vigiladas.
La circular en mención, en el aparte a que se refiere la parte actora dispone que "en aquellos créditos para los cuales se hayan cobrado durante lo corrido del año, intereses remuneratorios por encima de 11 puntos, deberá procederse de inmediato a abonar lo cobrado en exceso, al saldo de capital de la obligación."
Como se observa, la Circular demandada no contiene una decisión particular y concreta que resuelva una controversia jurídica o mucho menos definitiva, que haga tránsito a cosa juzgada. Con el Acto administrativo no se vincula de manera concreta a ninguna entidad, ni se determina la suma a devolver, por lo que no tiene ninguna característica del acto jurisdiccional.
El acto administrativo emanado de la Superintendencia Bancaria contiene una instrucción dirigida a sus vigiladas sobre la aplicación del parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999 y el criterio a seguir en caso que se esté incumpliendo la disposición, lo cual corresponde a sus funciones de vigilancia y control expresamente establecidas en la Ley, como puede observarse del texto del artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero:
"ART. 326.–Funciones y facultades de la Superintendencia Bancaria. Para el ejercicio de los objetivos señalados en el artículo anterior, la Superintendencia Bancaria tendrá las funciones y facultades consagradas en los numerales siguientes, sin perjuicio de las que por virtud de otras disposiciones legales le correspondan.
(...)
3. Funciones de control y vigilancia. La Superintendencia Bancaria tendrá las siguientes funciones de control y vigilancia:
a) Instruir a las instituciones vigiladas sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulan su actividad, fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación;
(...)
d) Dar trámite a las reclamaciones o quejas que se presenten contra las instituciones vigiladas, por parte de quienes acrediten un interés jurídico, con el fin de establecer las responsabilidades administrativas del caso u ordenar las medidas que resulten pertinentes. Cuando se trate de asuntos contenciosos, dará traslado de las mismas a las autoridades competentes, si a ello hubiere lugar;
(...)
A juicio de la Sala, la Superintendencia Bancaria no ejerció funciones jurisdiccionales. Actuó amparada en las facultades legales de control y vigilancia que le fueron conferidas, por lo cual tampoco prospera el cargo planteado por la entidad demandante.
Expedición Irregular del Acto y violación del debido proceso.
La entidad demandante considera que el acto es nulo porque se vulneró el derecho de defensa de las instituciones financieras, porque la Superintendencia Bancaria no las citó previamente ni les permitió expresar sus opiniones.
Como se expresó anteriormente, la Circular acusada no contiene una decisión definitiva, sino una instrucción general dirigida a las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, sobre la aplicación de la tasa de interés para la financiación de vivienda de interés social.
El acto acusado no ordena para ningún caso concreto la devolución o el abono de lo cobrado en exceso, ni endilga alguna responsabilidad.
Tampoco puede aseverarse que todas las entidades financieras aplicaban incorrectamente la norma, pues ello no aparece probado, ni es la intención del acto, ni se afirma en el mismo.
En la medida que ninguna institución en particular resulta afectada directamente con la Circular acusada por no tener un destinatario concreto, no es necesario vincular previamente a cualquier entidad financiara.
El Acto demandado es un acto de carácter general e impersonal que no exige la discusión previa, por lo cual el cargo tampoco está llamado a prosperar.
En cuanto a los argumentos de los coadyuvantes dirigidos a obtener la nulidad de la circular porque no fue expresamente retrospectiva, debe recordarse que el parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999 señaló una tasa para la vivienda de interés social "durante el año siguiente a la vigencia de la ley", por lo que no comprende las tasas causadas y pagadas en años anteriores.
Toda vez que los cargos presentados no prosperaron, la Sala negará las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
FALLA
NIÉGANSE las súplicas de la demanda.
Cópiese, Notifíquese, Comuníquese y Cúmplase.
La anterior providencia se estudio y aprobó en la sesión de la fecha.
GERMÁN AYALA MANTILLA LIGIA LÓPEZ DÍAZ
Presidente de la Sección
MARÍA INES ORTIZ BARBOSA JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ
RAÚL GIRALDO LONDOÑO
Secretario
