Demandantes: Juan Sebastián Camacho Aya y otros Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00136-00 (ppal.)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA
Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL
Veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026)
Medio de control: NULIDAD
Radicación: 11001-03-28-000-2025-00136-00 (principal)
11001-03-28-000-2025-00134-00
Demandantes: Juan Sebastián Camacho Aya, Juan Diego Amaya Palencia y el Partido de la Unión por la Gente (Partido de la U)
Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil
Temas: Régimen de los Consejos Municipales y Locales de Juventud2 (Voto joven – mecanismo de participación ciudadana). Alcance de la competencia reglamentaria de la RNEC. Censo electoral juvenil. Territorialidad del voto y trashumancia.
SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA
La Sección Quinta es competente para proferir sentencia de única instancia en el proceso de la referencia, de conformidad con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 (modificado por el 434 de 2024) de la Sala Plena de esta Corporación y lo establecido por el ordinal 1.º3 del 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
ANTECEDENTES
Posición de la parte demandante Expediente 2025-00134-00
El 25 de julio de 2025, el Partido de la U solicitó4 la nulidad de la Resolución 7607 del 26 de junio de 20255, expedida por la RNEC, al considerar que el referido acto administrativo permite que jóvenes entre 14 y 28 años voten en las elecciones de los CMLJ sin una restricción territorial clara.
3 «El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que el reglamento disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: […] 1. De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional […]».
4 Índice 3 Samai. Rad. 11001-03-28-000-2025-00134-00.
5 «Por la cual se adoptan medidas para garantizar el derecho al voto a los jóvenes ente 14 y 28 años para las elecciones de Consejos Municipales y Locales de Juventud que se realizarán el 19 de octubre del 2025».
A juicio de la parte accionante, la resolución habilita el sufragio en cualquier municipio del país sin atender al domicilio ni a la inscripción previa del documento de identidad del elector, lo que vulnera la Constitución Política y diversas normas electorales6. En particular, sostiene que se desconoce el principio de residencia y la territorialidad del voto, en contravía de lo dispuesto en el artículo 316 constitucional, 76 del Decreto Ley 2241 de 1986 y el parágrafo primero del 49 de la Ley 1622 de 20137.
Finalmente, el accionante advirtió que el acto administrativo incentiva la trashumancia electoral, facilita el traslado irregular de electores y pone en riesgo la legitimidad y transparencia del proceso democrático. Asimismo, señaló que la relación entre el elector y su circunscripción es esencial para garantizar una representación auténtica en los CMLJ, por lo que permitir el voto fuera del ámbito territorial asignado desnaturaliza la finalidad de estas «corporaciones», toda vez que ello aleja a los representantes de las necesidades reales de la comunidad y debilita el compromiso ciudadano.
Expediente 2025-00136-00
El 4 de agosto de 2025, los ciudadanos Juan Sebastián Camacho Aya y Juan Diego Amaya Palencia, en nombre propio, solicitaron8 la nulidad parcial del artículo
1.º de la Resolución 7607 del 26 de junio de 2025 expedida por la RNEC, al considerar que la Registraduría Nacional se extralimitó al permitir que jóvenes entre 14 y 28 años voten «en el puesto más cercano», sin una base normativa que respalde este mecanismo.
Argumentaron que esta medida constituye un mecanismo no previsto en la ley, configurando falsa motivación, al habilitar de manera encubierta a personas no inscritas válidamente en el censo electoral. Señalaron, además, que la resolución vulnera principios y normas constitucionales9, así como disposiciones legales relacionadas con la inscripción previa, la zonificación y la organización del proceso electoral, al considerar que se vulneró el principio democrático participativo y el interés general, toda vez que se crearon condiciones de sufragio inciertas y desiguales, lo que eleva el «riesgo de suplantación y doble votación».
En ese orden, resaltaron que la Resolución 7607 de 2025 vulnera varios principios establecidos en el artículo 209 de la Constitución. En primer lugar, desconoce el principio de igualdad al otorgar un trato preferencial e injustificado a los jóvenes de 14 a 28 años, permitiéndoles votar en el puesto más cercano sin cumplir los procedimientos legales aplicables al resto de los ciudadanos. Asimismo, refirieron que afecta la moralidad administrativa al introducir una medida
6 «• Ley 2241 (sic) de 1986 (Código Electoral): Artículo 76. • Ley 1622 de 2013 modificada por el
artículo 10 de la Ley 1885 de 2018: Parágrafo 1 del Artículo 49».
9 Así, refirieron los artículos 1.°, 4.°, 6.°, 209, 258, 266 y 270 de la Constitución Política.
que facilita riesgos como suplantación, fraude o doble votación, debilitando los controles electorales.
También, indicaron que compromete la eficacia, la economía y la celeridad del proceso electoral, pues genera desorden logístico, confusión y mayores cargas operativas para las autoridades. Además, infringe el principio de publicidad debido a la falta de una divulgación clara, amplia y oportuna de la medida. De igual forma, evidencia ausencia de coordinación institucional, al adoptarse de manera unilateral sin articulación con otras entidades competentes, lo que dificulta el cumplimiento armónico de los fines del Estado.
Asimismo, los demandantes señalaron que la resolución impugnada vulnera la supremacía constitucional y compromete la responsabilidad de los servidores públicos porque la RNEC excedió sus competencias y modificó el procedimiento electoral sin respaldo legal. De igual forma, sostuvieron que el acto administrativo facilita riesgos de suplantación, doble votación y posibles fraudes, desconoce la Ley 1475 de 201110 (artículos 1.º, 48 y 49) y configura una desviación de poder, pues sus efectos podrían promover conductas como la inscripción irregular de cédulas y afectar la transparencia y equidad del proceso electoral.
Finalmente, plantearon un último cargo de violación del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, por las siguientes razones:
Se expidió con infracción de las normas en que debería fundarse, a saber: de orden constitucional (artículos 1.º, 6, 209, 258, 270) y legal (artículos 1.º de la Ley 1475 de 2011; 48 y 49 del Código Electoral, y el artículo 389 del Código Penal).
La RNEC carecía de competencia material o excedió sus límites al expedir la resolución cuestionada, dado que se considera que dicho acto facilita el fraude electoral y debilita los mecanismos de control ciudadano y la función electoral misma.
La resolución fue expedida con falsa motivación porque, pese a que se presentó como una medida de inclusión para permitir el voto a jóvenes con tarjeta de identidad, encubre la habilitación de personas no inscritas válidamente en el censo, violando las reglas sobre inscripción previa, actualización de datos y zonificación. La justificación del acto se aparta de la realidad normativa.
El acto constituye una desviación de poder porque no se orienta realmente a fortalecer el derecho al sufragio ni a la equidad electoral, sino que su efecto práctico puede favorecer conductas tipificadas como fraude en la inscripción de cédulas (art. 389 CP), al permitir la participación de personas sin domicilio electoral válido o sin haberse inscrito formalmente.
10 En lo sucesivo Ley 1475/11.
Posición de la parte demandada
La RNEC12 solicitó negar las pretensiones de las demandas, al considerar que la Resolución 7607 fue expedida dentro de sus competencias y con fundamento en normas constitucionales y estatutarias que buscan garantizar el derecho al voto de los jóvenes, especialmente de quienes tienen movilidad o residencia temporal. Sostuvo que la medida se apoyó en la Constitución y en las Leyes 1622/13 y 1885 de 201813, que consagran la ciudadanía juvenil y la obligación estatal de facilitar su participación democrática.
Asimismo, explicó que el acto demandado fue posteriormente modificado por la Resolución 9555 del 5 de agosto de 2025, en el sentido de precisar que solo los jóvenes de 14 a 17 años podrían votar sin ningún tipo de impedimento en los diferentes puestos de votación que se definieron para el desarrollo de dicha jornada electoral14. Señaló que esta determinación fue adoptada tras la concertación lograda con organizaciones juveniles y partidos y, además, destacó la naturaleza consultiva de los CMLJ.
En ese orden, explicó que la medida adoptada busca evitar la exclusión de la
«población flotante» juvenil, que por razones de estudio, trabajo o movilidad carece de arraigo territorial fijo, lo que garantiza así la igualdad material y la no discriminación.
También, argumentó que declarar la nulidad desconocería el deber estatal de garantizar el derecho al voto y la eliminación de barreras para la participación juvenil. Asimismo, afirmó que implementó medidas tecnológicas y pedagógicas para asegurar la transparencia electoral (sistemas de preconteo, escrutinio, digitalización de actas y control biométrico), con el fin de garantizar la seguridad, trazabilidad y confiabilidad de los resultados, en cumplimiento de los principios de legalidad, eficacia y transparencia.
Finalmente, manifestó que no se configuran las causales de nulidad alegadas, pues el acto fue expedido por autoridad competente, dentro de sus facultades legales y siguiendo el procedimiento establecido; por tanto, en su criterio, la medida
12 Exp. 2025-00136-00 (índice 31 Samai) y 2025-00134-00 (índice 34 Samai).
14 En el escrito, por medio del cual la RNEC se pronunció sobre la solicitud de medida cautela, la entidad señaló: «(…) en aras de garantizar y facilitar el derecho a elegir y ser elegido a los jóvenes electores la Entidad expidió la Resolución núm. 7607 de 2025 modificada parcialmente por la Resolución núm. 9555 de 2025 para que, los jóvenes entre 14 y 17 años puedan ejercer el voto en los diferentes puestos de votación sin ningún tipo de impedimento, brindando garantías eficaces y efectivas para ello. Esta medida tiene como propósito facilitar el acceso al sufragio y promover una mayor participación de estos en dichos comicios, como lo señala en su artículo 1 de la resolución en cita: “ARTÍCULO PRIMERO. Adoptar medidas para que los jóvenes ciudadanos entre 14 y 17 años puedan ejercer su derecho al voto en las elecciones de Consejos Municipales y Locales de Juventud que se realizarán el 19 de octubre de 2025 en cualquier municipio del país, permitiendo que el joven elector cuya tarjeta de identidad se encuentre habilitada en el censo nacional electoral de jóvenes, tenga derecho a sufragar en el puesto de votación más cercano.”(…)». Incide 25. Exp 2025-00134-00 (Acumulado).
no constituye extralimitación de funciones, sino el ejercicio legítimo de la potestad reglamentaria para garantizar la participación juvenil.
Trámite de sentencia anticipada
Luego de la admisión de las demandas15, mediante autos del 4 y 18 de septiembre de 202516, se resolvieron de manera negativa las suspensiones provisionales, toda vez que no se encontró demostrada, en esa etapa del proceso, la configuración de las irregularidades alegadas.
En providencia del 1.º de diciembre de 202517, el magistrado ponente ordenó impartir trámite para dictar sentencia anticipada, se pronunció sobre las pruebas aportadas y solicitadas por las partes y fijó el litigio en los siguientes términos:
En ese orden, de conformidad con el literal c) del numeral 1.º y el inciso segundo18 del artículo 182A del CPACA, el despacho procede a fijar el litigio en los términos que se señalan a continuación:
¿Es nula la Resolución 760719 del 26 de junio de 2025, expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, al permitir «que el joven elector [entre 14 y 17 años] cuya tarjeta de identidad se encuentre habilitada en el censo nacional electoral de jóvenes, tenga derecho a sufragar en el puesto de votación más cercano»?
Lo anterior, en tanto, a juicio de los accionantes, el acto demandado:
Infringió los principios de legalidad, igualdad, transparencia, seguridad jurídica y autenticidad del voto, toda vez que la citada autoridad se extralimitó en sus competencias, al regular, mediante resolución, aspectos propios del procedimiento electoral que están reservados a otro tipo de normas.
Quebrantó los principios que rigen la función administrativa (igualdad, moralidad, eficacia, publicidad), consagrados en el artículo 209 de la Constitución, y desconoció el derecho de participación y los mecanismos de control ciudadano previstos en el artículo 270 superior, en tanto permitió la discrecionalidad en la organización del proceso electoral y la falta de supervisión de este.
Contravino el deber de depuración permanente del censo, la publicidad de los datos electorales, la zonificación e inscripción electoral y el cierre de aquel con
15 Mediante autos del 11 de agosto de 2025 (índice 5 Samai. Exp. 2025-00136-00) y del 26 de agosto de 2025 (índice 12 Samai. Exp. 2025-00134-00) se dispuso la admisión de las demandas. Posteriormente, mediante auto del 13 de noviembre de 2025 se decretó la acumulación de los procesos de nulidad 2025-00134-00 y 2025-00136-00, y se dispuso tener a este último como el expediente principal (índice 31 Samai. Exp. 2025-00136-00).
16 Mediante autos del 4 de septiembre del 2025 (índice 26 Samai. Exp. 2025-00136-00) y del día 18 del mismo mes y año (índice 28 Samai. Exp. 2025-00134-00) se negaron las medidas cautelares solicitadas por las partes demandantes.
18 «[…] El juez o magistrado ponente, mediante auto, se pronunciará sobre las pruebas cuando a ello haya lugar, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 173 del Código General del Proceso y fijará el litigio u objeto de controversia […]».
19 Modificada parcialmente por la Resolución núm. 9555, para indicar que el acto aplica a los jóvenes entre los 14 y 17 años, y esta última corregida con la 9563 de la RNEC, ambas del 5 de agosto del año en curso, en esta última se resolvió: «ARTÍCULO PRIMERO: Corregir tanto en las consideraciones como en la parte resolutiva de la Resolución núm. 9555 del 5 de agosto de 2025, la fecha de la Resolución núm. 7607, siendo la correcta el 26 de junio de 2025». [Énfasis del texto].
dos meses de anticipación, tal como lo consagran los artículos 48 y 49 de la Ley 1475 de 2011.
Constituyó una vulneración del artículo 389 del Código Penal al facilitar el fraude en la inscripción de cédulas.
Vulneró el artículo 316 de la Constitución Política y las disposiciones legales que desarrollan el principio de territorialidad del voto.
Desconoció las normas que proscriben la trashumancia, generando un riesgo de traslado irregular de electores y afectando la transparencia y legitimidad del proceso electoral.
Desatendió el artículo 316 de la Constitución Política y las normas que regulan la representación territorial, desnaturalizando el objeto de los Consejos Municipales y Locales de Juventud como instancias de representación local
Las cuestiones jurídicas trazadas serán examinadas con sustento en los argumentos expuestos por los demandantes en el concepto de la violación, así como en las razones de hecho y de derecho propuestas por las partes. Lo anterior, sin perjuicio de otros aspectos procesales o sustanciales que puedan surgir del debate principal.
Finalmente, la referida providencia dispuso correr traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que, de considerarlo, rindiera su concepto.
E. Alegatos de conclusión
La Secretaría de la Sección Quinta corrió traslado para tal fin entre el 15 de diciembre de 2025 y el 20 de enero de 202620, término dentro del cual, solo se presentó la intervención de la RNEC21.
La entidad explicó que la resolución demandada22 fue adoptada como medida excepcional para responder a la necesidad de permitir que los jóvenes ejercieran el derecho al sufragio en el puesto más cercano de su municipio y de esa forma atender las dificultades de desplazamiento propias de la población juvenil de edades entre los 14 a 17 años.
Igualmente, señaló que se consideró la experiencia previa del proceso electoral del 2021 y se reiteró la medida adoptada en la Resolución 15881 de 2021, teniendo en cuenta que la RNEC se encuentra habilitada para disponer de cualquier mecanismo encaminado a fomentar y facilitar la participación de los jóvenes conforme al inciso segundo del artículo 83 del Decreto Ley 2241 de 1986.
Sostuvo que la medida no fue improvisada, sino producto de un proceso de deliberación interinstitucional con participación de diversos actores, incluido el Ministerio Público. Además, explicó que la Resolución 9555 de 2025 modificó
22 Resolución núm. 7607 del 25 de junio 2025 modificada parcialmente por la núm. 9555 del 5 de
agosto de 2025.
parcialmente la 7607 de 2025 por criterios de prudencia, transparencia y razonabilidad, como parte de la facultad de configuración administrativa de la RNEC y que se adoptaron ajustes para reforzar garantías electorales, aclarar aspectos operativos y mitigar riesgos como la posible duplicidad en el voto juvenil. En ese orden, precisó que estos cambios fueron preventivos y no implican reconocimiento de irregularidades en la resolución original.
Finalmente, señaló que en la jornada electoral de los CMLJ se registró la participación de más de 11,7 millones de jóvenes habilitados, 6.372 puestos y 19.869 mesas de votación, 45.183 candidatos inscritos y más de 100.000 jurados capacitados y 44.000 testigos electorales acreditados.
F. Concepto del Ministerio Público
La procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado solicitó negar las pretensiones de la demanda23, al considerar que no era posible advertir la vulneración del ordenamiento jurídico en la modalidad de infracción de norma superior.
En ese orden, señaló que el acto administrativo cuestionado coincide con la facultad que le reconoció el legislador estatutario a la RNEC para determinar los puestos de inscripción y votación en el proceso de elección de los CMLJ; por tanto, no se advierte que la autoridad electoral haya actuado «sin competencia legal, irregular y con falsa motivación».
Destacó que la medida no fue adoptada arbitrariamente y fue producto de la concertación y la consulta con diversos estamentos, por lo que no se advierte que la RNEC haya transgredido los principios constitucionales que rigen la función administrativa, de igualdad, moralidad, eficacia y publicidad, o que facilitó el fraude electoral o debilitado los mecanismos de control ciudadano y la función electoral misma, asimismo, explicó que múltiples actores estuvieron atentos al adecuado funcionamiento de las votaciones24.
CONSIDERACIONES
La Sala negará la pretensión de nulidad de la Resolución 7607 del 26 de junio de 2025, por medio del cual la RNEC adoptó medidas para garantizar el derecho al voto de los jóvenes entre 14 y 28 años en las elecciones de CMLJ que se llevaron a cabo el 19 de octubre de 2025, conforme a las razones que se esbozarán más adelante.
24 «(…) se designaron y capacitaron 100.687 jurados de votación (80.020 titulares y 20.667 remanentes), y se acreditaron un total de 43.955 testigos electorales, de los cuales 9.113 fueron postulados por listas de jóvenes independientes, 5.236 por procesos y prácticas organizativas y 29.606 por partidos y movimientos políticos (…)».
En atención a lo dispuesto en la fijación del litigio25, efectuada mediante auto del 1.º de diciembre de 2025, la Sala procede a resolver, en el orden allí señalado, los problemas jurídicos que permitirán determinar si la Resolución 7607 de 2025 se ajusta a la legalidad.
No obstante, antes de abordar cada uno de dichos subproblemas, resulta necesario efectuar unas consideraciones preliminares referidas a la noción, naturaleza jurídica y el régimen legal de los Consejos de Juventud, así como sobre el alcance del denominado voto joven y las facultades que el ordenamiento confiere a la RNEC para organizar estos procesos.
Tales precisiones no solo aportan el contexto normativo para comprender la finalidad de estas instancias de representación de los jóvenes, sino que también permiten delimitar el marco dentro del cual debe examinarse la validez del acto administrativo cuestionado, asegurando así un análisis acorde con el diseño constitucional y legal que rige la participación juvenil en Colombia.
Noción, naturaleza jurídica y el régimen de los Consejos Municipales y Locales de Juventud: objetivos y finalidades
En atención a la delimitación del litigio y con el propósito de establecer el marco conceptual y normativo desde el cual debe examinarse la validez del acto administrativo acusado, resulta imprescindible abordar previamente un estudio sistemático sobre la configuración de los CMLJ.
Ello exige precisar su calificación jurídica como mecanismos de participación ciudadana sujetos a reserva de ley estatutaria y, asimismo, identificar el régimen de regulación que estructura su composición, funcionamiento y procedimiento electoral, conforme a los desarrollos constitucionales y a las disposiciones previstas en las Leyes 1622/13 y 1885/18.
Este examen preliminar también permitirá delimitar el alcance de las competencias atribuidas a la RNEC en la organización de los procesos comiciales respectivos, marco dentro del cual se inscribe el análisis del acto demandado.
En ese orden, con el propósito de hacer efectivo el mandato constitucional que establece que el Estado y la sociedad colombiana deben garantizar la participación de los jóvenes en los organismos públicos y privados que tengan a cargo la protección, educación y progreso de la juventud26, el legislador ha promovido un marco institucional y legal para el efecto.
25 Corresponde indicar que, con la contestación de la demanda, la RNEC informó que la Resolución 7607 del 26 de junio de 2025 fue modificada parcialmente por la Resolución 9555 del 5 de agosto de 2025, en el sentido de precisar que solo los jóvenes de 14 a 17 años podrían votar sin ningún tipo de impedimento en los diferentes puestos de votación, razón por la cual, mediante el auto del
1.º de diciembre de 2025, al fijar el litigio, el despacho sustanciador delimitó el problema jurídico al estudio de la Resolución 7607 de 2025 y su modificatoria. En ese orden, se precisa que esta decisión no fue objeto de recursos.
26 Artículo 45 de la Constitución Política.
En un primer momento, se promulgó la Ley 375 de 199727 con el objeto de
«establecer el marco institucional y orientar políticas, planes y programas por parte del Estado y la sociedad civil para la juventud» y con el fin de vincular a los jóvenes en la vida nacional en todos los aspectos de lo social, lo económico y lo político a través de su participación directa e indirecta.
Dentro de los instrumentos que estableció esa ley, destacaron los consejos de juventudes como instancias dinamizadoras del Sistema Nacional de Juventud28, organismos colegiados elegidos por voto popular y directo de los jóvenes29.
Posteriormente, el legislador estatutario, a través de la Ley 1622/1330 consagró los consejos de juventud como mecanismos autónomos mediante los cuales los jóvenes participan en la concertación, vigilancia y control de la gestión pública31. Dichas instancias se previeron como canales para presentar propuestas y soluciones a las necesidades de la juventud ante las instituciones y entidades públicas de cada ente territorial al que pertenezcan.
En lo que respecta a los objetivos y finalidades, se observa que el artículo 1.º de dicho Estatuto de Ciudadanía Juvenil establece el objeto de la normatividad aplicable, fijando un marco institucional dirigido a garantizar el ejercicio pleno de la ciudadanía juvenil en sus dimensiones civil, social y pública.
La disposición en cita consagra que dicho reconocimiento comprende tanto el goce efectivo de los derechos previstos en el ordenamiento jurídico interno como aquellos derivados de instrumentos internacionales ratificados por el Estado, e impone al mismo tiempo el deber de diseñar y adoptar políticas públicas orientadas a su realización, protección y sostenibilidad.
De este modo, el legislador estatutario estructura un sistema normativo integral destinado a fortalecer las capacidades de la población joven y a asegurar condiciones materiales de igualdad que faciliten su participación e incidencia en la vida social, económica, cultural y democrática del país, elementos que constituyen los cimientos teleológicos del régimen jurídico aplicable a los mecanismos institucionales de participación juvenil.
Por otra parte, el artículo 2.º desarrolla las finalidades que guían la política pública en materia de juventud, precisando un conjunto de objetivos que orientan la acción estatal y la articulación interinstitucional correspondiente.
27 «Por la cual se crea la ley de la juventud y se dictan otras disposiciones». Derogada por el artículo 79 de la Ley 1622/13.
28 Sobre los propósitos del Sistema Nacional de Juventudes, ver, entre otras: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 2493, Rad. 11001-03-06-000-2022-00281-00, MP. Édgar González López.
29 El artículo 3.° de la Ley 375 de 1997 establecía que «se entiende por joven la persona entre 14 y 26 años de edad».
30 Ley 1622/13 «Por medio de la cual se expide el estatuto de ciudadanía juvenil y se dictan otras disposiciones».
31 Artículo 33 de la Ley 1622/13.
Entre tales finalidades se destacan: (i) el reconocimiento de las juventudes como sujetos de derechos y actores protagónicos del desarrollo nacional, desde el ejercicio de la autonomía y la diversidad; (ii) la definición de lineamientos y agendas políticas que aseguren el goce efectivo de sus derechos, así como la armonización de la oferta pública en todos los niveles de gobierno; (iii) la garantía de espacios de participación, concertación e incidencia sobre las decisiones que les afectan;
(iv) la promoción del desarrollo de capacidades y competencias orientadas a la construcción de lo público; y (v) el fomento de relaciones equitativas entre generaciones, géneros y territorios, incluyendo los ámbitos rural-urbano, público-privado y local-nacional.
Tales objetivos, al articularse sistemáticamente, permiten comprender la función que el legislador asignó a los consejos de juventud como instancias estatutarias de participación ciudadana, así como el rol que desempeñan en la estructura democrática y en la interacción entre la juventud y el Estado.
Asimismo, la Ley 1885/18 profundizó en la sistematicidad del régimen de participación de la juventud, modificando disposiciones orientadas a garantizar condiciones materiales de igualdad, accesibilidad y reconocimiento efectivo del pluralismo juvenil en los territorios. Entre los ajustes más relevantes se destacan la redefinición de criterios de integración del censo electoral, la incorporación automática de jóvenes que cumplan la edad requerida, la actualización permanente de dicho censo y la precisión de reglas para la inscripción de electores y candidatos.
De igual forma, la integración de los Consejos Municipales de Juventud se encuentra regulada por el artículo 41 de la Ley 1622/13 (modificado por el art. 4 de la Ley 1885/18), que dispone que en cada municipio del país se conformará un consejo integrado por jóvenes elegidos mediante voto popular y directo, provenientes de listas independientes, de procesos y prácticas organizativas formalmente constituidas y de juventudes de los partidos políticos.
A ello se suma la representación especial prevista para comunidades campesinas, indígenas, afrocolombianas, negras, palenqueras, rom, raizales y para la población joven víctima, cada una de las cuales elige un miembro adicional cuando exista presencia en el territorio.
Paralelamente, la composición de los Consejos Municipales y Locales de Juventud se encuentra determinada por el artículo 42 de la Ley 1622/13, el cual establece que dichos órganos deberán integrarse por un número impar de jóvenes, nunca inferior a siete (7) ni superior a diecisiete (17), elegidos mediante voto popular y directo por las juventudes inscritas en la respectiva jurisdicción.
De conformidad con la referida norma, la definición concreta del número de consejeros depende de la densidad poblacional del municipio o localidad, de acuerdo con el último censo oficial ajustado con las proyecciones demográficas para el año de la elección, garantizando así una representación proporcional y
equilibrada.
Adicionalmente, debe precisarse que, conforme al régimen estatutario, la conformación de los Consejos Locales de Juventud se rige por las mismas disposiciones previstas para los Consejos Municipales32, lo que asegura uniformidad normativa en su estructura y funcionamiento.
Por su parte, es conveniente destacar que la RNEC, en ejercicio de las competencias constitucionales y legales que le atribuyen la organización y dirección de los procesos electorales, particularmente las derivadas del artículo 120 de la Constitución Política y de los numerales 2.º, 3.º y 19 del artículo 35 del Decreto Ley 1010 de 2000, expidió la Resolución 7607 del 26 de junio de 2025, mediante la cual adoptó medidas orientadas a garantizar el derecho al voto de la población juvenil en las elecciones de CMLJ.
Esta resolución, fundada igualmente en el Estatuto de Ciudadanía Juvenil contenido en la Ley 1622/13 y modificado por la Ley 1885/18, introdujo inicialmente una habilitación amplia que permitía a los jóvenes entre 14 y 28 años sufragar en el «puesto de votación más cercano», siempre que su documento se encontrara habilitado en el censo electoral de juventud.
Sin embargo, tal alcance fue posteriormente restringido mediante la Resolución 9555 de 2025, que modificó el artículo primero para limitar la medida exclusivamente a los jóvenes de 14 a 17 años.
El cambio introducido constituye otra configuración del acto administrativo, pues la autoridad electoral redujo de manera significativa el universo de potenciales beneficiarios y replanteó el impacto territorial de la habilitación excepcional, manteniendo la lógica del voto en el puesto más cercano pero restringiendo su aplicabilidad a un segmento etario específico, lo que evidencia un replanteamiento orientado, según lo expuesto en sus considerandos, a precisar el alcance de la medida y a armonizarla con la necesidad de «facilitar la participación, el ejercicio pleno de la ciudadanía juvenil en condiciones de plenas garantías y privilegiar su protección especial».
En el plano jurisprudencial, la Corte Constitucional señaló que la ley permite la participación juvenil prevista en el inciso segundo del artículo 103 de la Constitución34, por lo que reconoce la importancia de los consejos de juventud en sus distintos niveles, como canales de comunicación entre los jóvenes y el Estado y, para el efecto, aclaró que, aunque no son corporaciones públicas de elección popular, su regulación tiene reserva de ley estatutaria por tratarse de mecanismos
32 Artículo 39 de la Ley 1622/13.
33 Corte Constitucional, sentencia C-862 del 25 de octubre de 2012, M.P. Alexei Julio Estrada.
34 «(…) El Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan».
de participación ciudadana35.
En el mismo sentido, la Sección Quinta del Consejo de Estado ha destacado que los consejos de juventud no son corporaciones públicas36, sino que constituyen un mecanismo de participación de los jóvenes que busca fomentar su incidencia en la toma de decisiones públicas37.
En resumen, el marco normativo y jurisprudencial muestra que los Consejos de Juventud son mecanismos estatutarios de participación ciudadana cuyo diseño evolucionó desde la Ley 375 de 1997 hasta consolidarse en las Leyes 1622/13 y 1885/18. Estas normas fortalecieron la ciudadanía juvenil, definieron finalidades, ajustaron el censo electoral y precisaron competencias de la RNEC, la cual reguló el voto joven mediante las Resoluciones 7607 y 9555 de 202538.
Con fundamento en esta aproximación general al régimen jurídico de los Consejos de Juventud, procede la Sala a resolver la presente controversia.
Caso concreto
Antes de abordar la resolución de los problemas jurídicos planteados, la Sala estima necesario efectuar una valoración preliminar del acervo probatorio obrante en el expediente, con el fin de verificar los elementos fácticos relevantes que sustentan el análisis de legalidad del acto acusado.
Para tal efecto, se examinarán los documentos y actos administrativos aportados por las partes, en especial aquellos antecedentes administrativos que permiten constatar las decisiones adoptadas por la RNEC en relación con la organización del proceso electoral juvenil y las modificaciones introducidas mediante las resoluciones pertinentes, probanzas a partir de las cuales se derivan los supuestos de hecho que orientarán el estudio de fondo.
35 Corte Constitucional, sentencia C-484 del 26 de julio de 2017, M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo. Corte Constitucional, sentencia C-616 del 25 de junio de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
36 Sobre el tema consultar las siguientes providencias de la Sección Quinta del Consejo de Estado: Sentencia del 20 de abril de 2023, radicación: 11001-03-28-000-2022-00022-00, magistrado ponente Luis Alberto Álvarez Parra; sentencia del 20 de marzo de 2024, radicación: 15001-23-33- 000-2024-00013-01, magistrada ponente: Gloria María Gómez Montoya; sentencia del 6 de febrero de 2025, radicación: 15001-23-33-000-2024-00014-01, magistrado ponente Omar Joaquín Barreto Suárez; sentencia del 24 de julio de 2025, radicación: 25000-23-41-000-2024-01261-03, magistrado ponente: Omar Joaquín Barreto Suárez.
37 «[C]omo lo ha dicho esta Sección en otras oportunidades, las corporaciones públicas de elección popular son una categoría de entidad del Estado a la que se refiere la Constitución Política al proveer sobre el régimen del Congreso de la República, las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales. // De manera que, los consejos municipales de juventudes no hacen parte de esa categoría normativa, sino que constituyen un mecanismo de participación que busca incentivar la participación de los jóvenes, promover sus vocaciones sociales y políticas y contribuir a la presentación de sus agendas y propuestas ante las entidades de la administración municipal o distrital». Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 24 de julio de 2025, radicación: 25000-23-41-000-2024-01261-03, magistrado ponente: Omar Joaquín Barreto Suárez.
38 La Sala precisa que atendiendo que la Resolución 9555 de 2025 no fue objeto inicial de las demandas presentadas en el presente trámite, el estudio de legalidad se centrará en la Resolución 7607 de 2025.
En ese sentido, en el expediente obran las pruebas decretadas mediante auto del 1.° de diciembre de 2025 que se relacionan a continuación, a partir de las que se pueden extraer los siguientes supuestos acreditados:
La RNEC al descorrer el traslado de la solicitud cautelar,39 puso de presente que, mediante la Resolución 15881 del 4 de agosto de 202140, adoptó una medida administrativa como la demandada, para garantizar el voto de jóvenes entre 14 y 17 años en las elecciones de CMLJ celebradas en el año 2021.
Mediante Resolución 7607 del 26 de junio del 2025,41 la RNEC dispuso, como medida para incentivar el voto juvenil, que los jóvenes ciudadanos entre 14 y 28 años tienen derecho a sufragar en el puesto de votación más cercano.
Por medio de la Resolución 9555 de 5 de agosto de 202542, se modificó parcialmente la 7607 del 25 de junio de 2025, en orden a determinar que la medida adoptada estaba dirigida a jóvenes entre los 14 y 17 años.
Al expediente se aportó copia de la «Cartilla Consejo de Juventud 2025» difundida por el Consejo Nacional Electoral y del Concepto CNE del 10 de marzo de 2020 sobre los Concejos Municipales y Locales de Juventud 2020.
En los documentos allegados por la RNEC43, se destacan:
Las memorias de la «Mesa de Balance cierre de inscripción de candidatura elecciones CMLJ-2025» de la Registraduría distrital de Bogotá-RNEC - del 17 de julio de 2025;
El acta de la mesa de trabajo interinstitucional a cargo de la RNEC sobre consejos de juventud del 3 de junio de 2025;
El acta 2 sobre la jornada de socialización calendario electoral y avances elecciones CMLJ 2025 a cargo de la RNEC del 13 de marzo de 2025;
El acta 3 del 13 de marzo de 2025 de la «MESA DE TRABAJO - PLANIFICACIÓN DE LAS ELECCIONES PARA CONSEJOS MUNICIPALES Y LOCALES DE JUVENTUD 2025», a cargo de la
Registraduría Delegada en lo Electoral.
El Acta del comité de seguimiento electoral de la alcaldía municipal de Victoria (Caldas) del 31 de julio de 2025;
El acta 005 del Comité Nacional Electoral que se llevó a cabo en la Alcaldía de Rionegro (Antioquia) el 13 de agosto de 2025;
39 Índice 24 Samai del exp. 2025-000136-00.
40 Enlace de consulta: https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=119378&dt=S
41 «Por la cual se adoptan medidas para garantizar el derecho al voto a los jóvenes entre 14 y 28 años para las elecciones de Consejos Municipales y Locales de Juventud que se realizarán el 19 de octubre del 2025».
42 «por la cual se modifica parcialmente la Resolución núm. 7607 del 25 de junio de 2025». Se estima que, posteriormente, mediante la núm.9563 del 05 de agosto de 2025 se corrigió un error formal de digitación de la Resolución núm. 9555 del 5 de agosto de 2025.
Memorias de la Jornada de Socialización CMLJ a cargo de la Registraduría Municipal Fonseca (La Guajira) del 13 de agosto de 2025;
Actas de la «COMISIÓN MUNICIPAL PARA LA COORDINACIÓN Y SEGUIMIENTO DE LOS PROCESOS ELECTORALES» de la
Alcaldía de Andes (Antioquia) del 22 de julio de 2025;
Acta del comité de seguimiento electoral de la alcaldía municipal de Oicatá (Boyacá) – 31 de julio de 2025.
Del examen conjunto del acervo probatorio se constata, en primer lugar, que la RNEC adoptó, por medio de la resolución demandada y la que la modificó, medidas para incentivar la participación de los jóvenes en el proceso de elección de CMLJ que se llevaría a cabo el 19 de octubre del 2025.
Asimismo, reposan en el expediente elementos que acreditan la divulgación dada al proceso electoral de las referidas instancias de participación juvenil y las recomendaciones que sobre el respectivo procedimiento electoral brindó el Consejo Nacional Electoral.
Finalmente, se encuentran algunos de los documentos que fueron utilizados por la RNEC como insumos técnicos, de deliberación y de consulta institucional para elaborar los actos administrativos. Estos recogen el trabajo realizado en diversas mesas con actores institucionales, partidos políticos y organizaciones de jóvenes.
En los anteriores términos probatorios, para resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala adoptará una metodología que parte del examen del cargo principal de extralimitación competencial, en tanto su resolución condiciona el estudio de los demás cuestionamientos formulados.
En consecuencia, en primer lugar, se verificará si la RNEC, al expedir la Resolución 7607 de 2025, excedió las competencias que el ordenamiento le asigna en materia de organización electoral y, específicamente, si reguló por vía administrativa aspectos del procedimiento electoral reservados al legislador estatutario.
Superado el análisis del cargo principal, se abordarán los problemas jurídicos subsidiarios relacionados con la eventual infracción de los principios que orientan la función administrativa, el desconocimiento de las reglas sobre censo electoral, publicidad y cierre del mismo, el riesgo de favorecer conductas constitutivas de fraude en la inscripción de cédulas, la posible vulneración del principio constitucional de territorialidad del voto, la incidencia de la medida en la prohibición de trashumancia electoral y, finalmente, la presunta desnaturalización de la representación territorial propia de los CMLJ.
Cada uno de estos subproblemas será resuelto a la luz del marco constitucional, legal y jurisprudencial aplicable y en armonía con la conclusión que se adopte frente al examen competencial inicial.
Extralimitación competencial y desconocimiento del principio de legalidad por parte de la RNEC
Resulta pertinente advertir que la controversia que ocupa a la Sala se origina, en esencia, en el desacuerdo de las partes demandantes frente a la medida adoptada por la RNEC en la Resolución 7607 de 2025, consistente en permitir que los jóvenes, dentro del rango etario allí previsto y habilitados en el censo electoral de juventud, pudieran ejercer su derecho al sufragio en el «puesto de votación más cercano».
Esta habilitación excepcional es percibida por los accionantes como un desbordamiento irregular de las competencias administrativas en materia electoral.
En ese contexto, la tensión jurídica central del caso exige determinar si dicha medida es compatible con el marco normativo que delimita la competencia de la autoridad electoral, particularmente con lo dispuesto en el parágrafo 2.º del artículo 44 de la Ley 1622/13 modificado por el 6.º de la Ley 1885/18, según el cual:
La determinación de los puestos de inscripción y votación para los Consejos Municipales, Distritales y Locales de Juventud, se hará teniendo en cuenta las condiciones de fácil acceso y reconocimiento de las y los jóvenes y estará a cargo de la Registraduría Nacional del Estado Civil, para lo cual expedirá la resolución correspondiente. Las autoridades territoriales coadyuvarán en la consecución y alistamiento de los puestos de votación y al Comité Organizador de cada municipio realizar la difusión de las direcciones de los puestos de votación.
Así las cosas, la cuestión jurídica que debe resolver la Sala consiste en establecer si la habilitación del voto en «el puesto más cercano» constituye un ejercicio legítimo de la potestad reglamentaria y organizativa reconocida legalmente a la RNEC o si, por el contrario, implica una alteración sustancial de las reglas estatutarias del proceso electoral juvenil que excede los límites constitucionales y legales de su competencia.
Para resolver el cuestionamiento planteado, se adoptará una metodología sustentada en los métodos de interpretación gramatical, histórico y sistemático, los cuales compaginan con las exigencias del control de legalidad en materia electoral.
Por ello, en primer lugar, se estudiará la facultad reglamentaria y operativa de la RNEC, particularmente, en lo atinente a su competencia constitucional y estatutaria para adoptar medidas orientadas a facilitar el ejercicio del derecho al sufragio de la población juvenil.
En segundo término, se examinarán las disposiciones de la Resolución 7607/25, y el alcance del parágrafo 2.º del artículo 44 de la Ley 1622/13 modificado por el 6.º de la Ley 1885/18, con el fin de establecer el contenido normativo que el
legislador estatutario definió respecto de la determinación de los puestos de inscripción y votación, así como los límites materiales que dicha disposición impone a la autoridad electoral.
Finalmente, la Sala confrontará estos elementos con los límites intrínsecos de dicha potestad administrativa, delimitados por la reserva de ley estatutaria en materia electoral y por los márgenes normativos que el legislador fijó en la Ley 1622/13 y su modificatoria, para establecer si la medida adoptada constituye un ejercicio legítimo de la función organizativa electoral o si implica una alteración sustancial de las reglas estatutarias que rigen el proceso de elección de los CMLJ.
La facultad reglamentaria y operativa de la RNEC
En atención a los planteamientos de las partes y al marco normativo previamente expuesto, la Sala debe partir de lo dispuesto en el artículo 120 superior, norma que asigna a la RNEC la función de organizar, dirigir y vigilar los procesos electorales.
Dicho precepto constitucional no consagra una competencia meramente formal, sino de una atribución que habilita a la referida autoridad electoral para adoptar las medidas necesarias que aseguren el adecuado desarrollo de los comicios y garanticen la efectividad del derecho fundamental al sufragio.
Así las cosas, en desarrollo de este mandato superior, el legislador estatutario, a través de la Ley 1622/13 y su modificatoria, la Ley 1885/18, otorgó expresamente a la RNEC la facultad de organizar y dirigir las elecciones de los CMLJ, ampliando y especificando su ámbito de acción en materia de participación juvenil44.
En este marco, el Decreto Ley 1010/00 y la Ley 1885/18 precisan que la RNEC, por conducto de su delegada en lo electoral, ejerce funciones de dirección, coordinación, implementación y evaluación de los procesos electorales, incluida la adopción de decisiones logísticas, operativas y administrativas dirigidas a asegurar su correcto desenvolvimiento.
En las referidas competencias se encuentra, de manera explícita, la facultad de expedir actos administrativos destinados a garantizar el derecho al voto de los jóvenes entre 14 y 17 años, la determinación de los lugares y puestos de votación, la inscripción de electores, la designación de jurados, la actualización permanente del censo electoral y la organización de los comités encargados del desarrollo de la jornada electoral.
Por ende, de particular importancia para este análisis resulta el parágrafo del artículo 43 de la Ley 1622/13 (modificado por el artículo 5.º de la Ley 1885/18), que establece de manera expresa que corresponde a la RNEC definir los lugares y
44 «La Registraduría Nacional tendrá a su cargo la organización y dirección de las elecciones para conformar los Consejos Municipales y Locales de Juventud […]». Artículo 43 de la Ley 1622/13 modificado por el artículo 5 de la Ley 1885/18.
puestos de votación para los Consejos de Juventud, así como adoptar las medidas necesarias para garantizar la inscripción de electores y la organización del proceso electoral.
Dicha disposición refleja un claro diseño legislativo en el cual el Congreso de la República otorga poderes reglamentarios concretos a una autoridad administrativa especializada, con el propósito de hacer operativas las disposiciones de la ley estatutaria y garantizar la eficacia del derecho al sufragio juvenil.
En este contexto, conviene precisar que, en el marco de la democracia participativa y de la reserva de ley estatutaria, el legislador puede conferir facultades de reglamentación a autoridades distintas del presidente de la República, cuando ello resulte necesario para asegurar la implementación técnica, operativa y procedimental de los mecanismos constitucionales de participación.
En consecuencia, la atribución de potestades reglamentarias específicas a la RNEC no vulnera el principio de separación de funciones ni afecta la competencia normativa del legislador, sino que constituye un desarrollo legítimo del mandato constitucional según el cual la organización electoral debe contar con herramientas idóneas para garantizar la realización material de las elecciones y el ejercicio efectivo del derecho al voto.
En armonía con lo anterior, resulta pertinente destacar que la Corte Constitucional ha precisado de manera consistente el alcance de la reserva de ley estatutaria en materia electoral, particularmente respecto de la regulación de los elementos esenciales de la función electoral y de los aspectos que, por su naturaleza técnica u operativa, pueden ser regulados mediante actos administrativos sin desconocer dicha reserva.
En la Sentencia C-133 de 202245 se reiteró que la reserva estatutaria comprende materias como las fechas de elección, la inscripción de votantes, el domicilio electoral, las reglas sobre instalación de mesas, escrutinios, jurados de votación, inhabilidades, financiación y propaganda electoral, entre otros. No obstante, la Corte Constitucional también excluyó de la reserva aquellos aspectos puramente operativos o logísticos por no constituir elementos esenciales de la función electoral.
Por su parte, en la Sentencia C-340 de 202446, la Corte reiteró que, si bien existe reserva reforzada respecto de los aspectos permanentes y estructurales del sistema electoral, ello no impide que otros de carácter técnico sean desarrollados por normas de inferior jerarquía cuando no transforman los elementos esenciales de la función electoral.
En este orden de ideas, y a partir del contenido expreso de las normas
45 MP. Alejandro Linares Cantillo.
46 MP. Antonio José Lizarazo Ocampo y Cristina Pardo Schlesinger.
estatutarias que regulan la materia, la Sala concluye que la RNEC sí contaba con competencia para expedir la resolución demandada y su modificatoria, en tanto la habilitación del «puesto de votación más cercano» se inscribe dentro del ámbito de su potestad organizativa.
En consecuencia, desde la perspectiva competencial, no se configura una extralimitación ni se desconoce el principio de legalidad, pues la RNEC actuó dentro del marco que el legislador estatutario expresamente le otorgó para la organización y dirección del proceso electoral de los CMLJ.
Sobre las disposiciones de la Resolución 7607/25 y el contenido del parágrafo 2.º del artículo 44 de la Ley 1622/13 modificado por el 6.º de la Ley 1885/18
En atención a la metodología previamente expuesta, la Sala se referirá al contenido normativo de la Resolución 7607/25, en tanto constituye el acto jurídico cuya validez se controvierte en este proceso. La revisión de sus considerandos y artículos resulta necesaria para identificar, de manera precisa, los fundamentos constitucionales, legales y estatutarios invocados por la RNEC para adoptar la medida cuestionada, así como para delimitar el alcance concreto de la habilitación excepcional contenida en su artículo primero.
A partir de la lectura inicial de las normativas enunciadas, se advierte que la resolución parte de una interpretación extensiva de las funciones constitucionales de la RNEC, en especial, aquellas previstas en los artículos 12047 constitucional y 3548 del Decreto Ley 1010 de 2000, para justificar la adopción de medidas logísticas encaminadas a garantizar la participación juvenil en los CMLJ.
Igualmente, se observa que la autoridad electoral apela a las finalidades y alcances del Estatuto de Ciudadanía Juvenil (Leyes 1622/13 y 1885/18) para sustentar la habilitación de un mecanismo excepcional, esto es, permitir que el joven elector habilitado en el censo pueda sufragar en el puesto de votación más cercano.
Así las cosas, a partir de la medida adoptada en el artículo primero de la Resolución 7607/25, surge el cuestionamiento central planteado por los demandantes, atinente a si: ¿puede la RNEC, en ejercicio de su potestad organizativa, habilitar un mecanismo de votación que desvincule el sufragio
47 «La organización electoral está conformada por el Consejo Nacional Electoral, por la Registraduría Nacional del Estado Civil y por los demás organismos que establezca la ley. Tiene a su cargo la organización de las elecciones, su dirección y vigilancia, así como lo relativo a la identidad de las personas».
48 Son funciones de la Registraduría Delegada en lo Electoral: […] 2. Programar, dirigir, coordinar, garantizar la implementación y evaluar las actividades que conlleva el desarrollo de los procesos electorales y los mecanismos de participación ciudadana señalados en la Constitución Política y la ley, con las Delegaciones Departamentales, Registradurías y representaciones diplomáticas de Colombia en el exterior. 3. Proponer, coordinar e implementar las políticas y estrategias orientadas a garantizar el desarrollo óptimo de los procesos electorales y los mecanismos de participación ciudadana».
juvenil del lugar de inscripción o expedición del documento, sin alterar con ello las reglas estatutarias que rigen la conformación del censo electoral y la territorialidad del voto?
En otros términos, esta Sección determinará si la habilitación excepcional del voto en el «puesto más cercano», constituye un desarrollo legítimo de las facultades conferidas por el legislador estatutario o si, por el contrario, implica una modificación sustancial de las condiciones de ejercicio del sufragio juvenil que desconoce los límites normativos, específicamente, los derivados del parágrafo 2.º del artículo 44 de la Ley 1622/13, modificado por el 6.º de la Ley 1885/18, y afecta el principio de vinculación territorial asociado al lugar de inscripción o expedición del documento de identidad.
Por su parte, en lo que respecta al artículo 6.º de la Ley 1885/18, modificatorio del artículo 44 de la Ley 1622/13, se observa que dicha disposición configura el régimen estatutario aplicable a la inscripción de jóvenes electores, estableciendo las reglas temporales del proceso, los requisitos documentales para la habilitación en el censo electoral, así como las obligaciones institucionales relacionadas con la elaboración del calendario electoral, la divulgación, la formación y el apoyo operativo en la realización de las elecciones de CMLJ.
Con particular relevancia para el caso concreto, el parágrafo 2.º del artículo en cita asigna de manera expresa a la RNEC la competencia para determinar los puestos de inscripción y votación, precisando que dicha determinación debe realizarse teniendo en cuenta las condiciones de fácil acceso y reconocimiento de los jóvenes, y que para ello la entidad expedirá la resolución correspondiente.
La referida habilitación se complementa con un deber de colaboración a cargo de las autoridades territoriales y de los Comités Organizadores, quienes deben coadyuvar en la consecución, alistamiento y difusión de los puestos de votación.
Así, desde una perspectiva funcional, esta disposición revela que el legislador estatutario confirió a la RNEC una potestad reglamentaria de naturaleza eminentemente organizativa, limitada al ámbito logístico y de accesibilidad territorial, cuyo ejercicio debe estar orientado a garantizar la participación efectiva de la población juvenil.
Conforme con lo anterior, el parágrafo 2.º constituye el parámetro normativo para determinar si la medida adoptada en la Resolución 7607/25, referida a la habilitación del voto en el «puesto de votación más cercano», supone un desarrollo legítimo de la potestad organizativa conferida o, por el contrario, una modificación sustancial de las condiciones territoriales del ejercicio del sufragio juvenil.
Sobre los límites constitucionales y estatutarios de la potestad administrativa de la RNEC
Para continuar con el análisis es necesario establecer si la facultad organizativa
atribuida a la RNEC permite adoptar una medida que habilite a los jóvenes para sufragar en el «puesto de votación más cercano», y si tal decisión se ajusta a los límites estatutarios relativos al censo, la inscripción y la circunscripción electoral.
Para resolver este interrogante, en primer lugar, se examinará el alcance del parágrafo 2.º del artículo 44 de la Ley 1622/13, modificado por el 6.º de la Ley 1885/18, a fin de identificar los límites materiales impuestos por el legislador estatutario en materia de determinación de los puestos de inscripción y votación y establecer si la flexibilización adoptada por la RNEC se inscribe dentro del margen organizativo permitido.
En el orden expuesto, la Sala precisa que el alcance del parágrafo 2.º del artículo 44 de la Ley 1622/13, modificado por el 6.º de la Ley 1885/18, debe entenderse como una habilitación normativa de carácter estrictamente organizativo, mediante la cual el legislador estatutario confirió a la RNEC la facultad de determinar los puestos de inscripción y votación atendiendo a criterios de accesibilidad y reconocimiento para la población juvenil.
Así, para esta Sala resulta evidente que su alcance no comporta la posibilidad de alterar las reglas estructurales del proceso electoral, en particular, las referentes al censo, la inscripción y la circunscripción electoral, pues no autoriza a redefinir el vínculo territorial del sufragio ni a modificar los elementos esenciales de la habilitación electoral.
Antes bien, se trata de una atribución que permite a la autoridad electoral ajustar la infraestructura comicial a las condiciones materiales de los jóvenes, removiendo barreras logísticas para garantizar la participación, pero sin afectar la circunscripción en la que cada elector se encuentra válidamente inscrito.
Por tal razón, es posible colegir que el parágrafo 2.º delimita un margen de actuación operativo que complementa, mas no transforma, los fundamentos estatutarios del ejercicio del derecho al voto juvenil.
De la legalidad de la Resolución 7607 de 2025
Para determinar la legalidad del acto demandado, en primer lugar, se acudirá a una interpretación teleológica e histórica (art. 27 C. Civil49), a partir de los antecedentes legislativos del referido Estatuto de Ciudadanía Juvenil y de la Resolución 7607/25, para determinar si la finalidad de garantizar condiciones de fácil acceso y reconocimiento para los jóvenes respalda la medida adoptada.
Seguidamente, se realizará un análisis de confrontación entre la Resolución 7607/25 y las normas constitucionales y legales que regulan la residencia electoral
49 «Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu. Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento».
y la conformación del censo juvenil, con el fin de establecer si la medida cuestionada altera la circunscripción electoral fijada por el ordenamiento jurídico.
Finalmente, se aplicará un juicio de proporcionalidad orientado a ponderar los principios de participación democrática frente a los postulados de seguridad jurídica, territorialidad del voto y estabilidad del censo electoral, con el fin de establecer si la decisión administrativa constituye un desarrollo razonable y necesario de las competencias conferidas a la autoridad electoral, o si vulnera los límites propios de la reserva de ley estatutaria.
- Antecedentes legislativos y administrativos relevantes para la interpretación de la medida
A partir del alcance del mencionado parágrafo 2.º, la medida administrativa que habilita a los jóvenes para sufragar en el «puesto de votación más cercano» se ajusta a la prescripción del legislador estatutario, en aplicación del método histórico previsto en el artículo 27 del Código Civil, que autoriza a interpretar una disposición atendiendo a su «historia fidedigna», la Sala acudirá tanto a los antecedentes legislativos del Estatuto de Ciudadanía Juvenil como al contexto administrativo que dieron lugar a la expedición de la Resolución 7607/25, en particular, lo que se señaló en la motivación del acto administrativo 9555 del mismo año, el cual es objeto de valoración en tanto se aportó como prueba al expediente:
[…]
Que tanto en las mesas de trabajo adelantadas con los jóvenes ciudadanos y organizaciones juveniles de cara a la preparación del evento electoral, así como en las sesiones de la Comisión Nacional para la Coordinación y Seguimiento de los Procesos Electorales y en reuniones con partidos y movimientos políticos y organismos internacionales, en aras de garantizar la legitimidad del proceso electoral, se ha solicitado a la Registraduría Nacional del Estado Civil la modificación de la Resolución 7607 del 26 de junio de 2025 […]
En consideración a lo anterior, atendiendo las recomendaciones de los jóvenes ciudadanos, las organizaciones juveniles, las entidades involucradas y las agrupaciones interesadas en el evento democrático, y con el fin de facilitar la participación, el ejercicio pleno de la ciudadanía juvenil en condiciones de plenas garantías y privilegiar su protección especial, se hace necesario modificar la Resolución 7607 del 26 de junio de 2025.
[…]
Así las cosas, con el fin de concretar los mandatos de la Ley 1622/13, y en orden de atender la preocupación referida a la participación electoral de los jóvenes quienes expresan mayores niveles de desconfianza hacia las instituciones públicas50, el legislador estatutario, por medio de la reforma realizada con la Ley
50 «En materia de participación electoral, aunque es obligatorio votar en buena parte de los países de América Latina –no es el caso de Colombia–, los jóvenes expresan mayores niveles de desconfianza hacia las instituciones políticas. La participación electoral entre quienes tienen de 18 a 25 años sigue siendo más baja que en otros grupos etarios y los jóvenes son menos propensos
1885/18, introdujo algunas disposiciones para dotar de herramientas claras a las instituciones para el adecuado y efectivo desarrollo de las elecciones de los mencionados órganos de participación juvenil, en particular, en lo referido a convocatoria e inscripción de jóvenes electores (artículo 6.º51 idem).
De esa manera, para el legislador, la importancia de los mencionados consejos como espacios de representación e incidencia juvenil en los distintos ámbitos de la vida social y política del país, se debía expresar en «garantizar la participación efectiva de las y los jóvenes en todos los ciclos de la política pública, con el objetivo principal de realizar sus derechos», así se señaló en la exposición de motivos de la mencionada ley estatutaria:
Con la expedición del Estatuto de Ciudadanía Juvenil Ley 1622 de 2013, al menos dos situaciones ocurren con los Consejos de Juventud. En primer lugar, se ratifican como instancia de participación de las y los jóvenes, creados para todo el país con la derogada Ley de Juventud 375 de 1997. Y en segunda instancia, se refuerza su rol en la conformación del Sistema Nacional de Juventud (SNJ). Muestra de ello, es que al menos cinco aspectos estructurales de la Ley para que el Sistema Nacional de Juventud opere, dependen de la elección de los Consejos Municipales de Juventud (CMJ).52 [Énfasis de la Sala].
En el curso del trámite legislativo, se advirtió la intervención de múltiples expresiones de los liderazgos juveniles que participaron en la audiencia pública del 3 de septiembre de 2015, realizada a propósito de dicho proyecto de ley. De sus intervenciones se destaca lo siguiente:
[…] propusieron permitir el voto preferente en las elecciones de los Consejos de Juventud, que las entidades territoriales incluyan en sus presupuestos recursos destinados a la promoción y realización de estas elecciones y la formación de los consejeros, aplicar una cuota del 30% o 50% de participación femenina en la conformación de las listas que se someterán a las urnas, un tiempo de 4 meses de socialización de la ley antes de realizar las primeras elecciones, la creación de una Plataforma Nacional Juvenil pues consideran que se deben abrir más espacios para integrar la diversidad de expresiones y formas de vivir de los y las jóvenes, entre otros aspectos53.
En este sentido, se encuentra que el principal interés del legislador fue promover y garantizar la participación efectiva de los jóvenes en la conformación de estas instancias de participación para lo cual, entre otros aspectos, decidió regular, a través de la ley estatutaria, todo lo concerniente al procedimiento electoral en cuanto a inscripción de jóvenes electores, inscripción de candidatos, jurados de votación, censo electoral, comité organizador y escrutinios54.
a afiliarse a un partido político». Gaceta del Congreso No. 732 del 22 de septiembre de 2015.
«INFORME DE PONENCIA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA NÚMERO 27 DE 2015 SENADO».
51 Modificatorio del artículo 44 de la Ley 1622/2013.
52 Gaceta del Congreso No. 542 del 29 de julio de 2015. «INFORME DE PONENCIA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA NÚMERO 27 DE 2015 SENADO».
53 Gaceta del Congreso No. 732 del 22 de septiembre de 2015.
54 «La Ley Estatutaria busca reafirmar la garantía en el ejercicio pleno de sus derechos, políticos, civiles, económicos, sociales, cultuales y ambientales, tanto a nivel individual como colectivo a
Lo anterior, es expresión de la ponderación que el legislador estatutario realizó frente a la relevancia del voto joven y las particularidades del procedimiento electoral especial que se consagró en la norma, caracterizado por la flexibilidad que dicho trámite requiere respecto del sistema electoral colombiano. Así se manifestó en la exposición de motivos del mencionado proyecto:
La experiencia del Sistema Electoral Colombiano es un importante referente que se debe tener en cuenta, pero no implica que sea la forma ideal para los consejos, teniendo en cuenta que la situación, composición y funciones de los consejeros de Juventud es diferente a la del Congreso55
Ahora bien, considerando el contexto de las motivaciones del legislador, se observa que la RNEC profirió la resolución cuestionada en el marco de las competencias atribuidas y después de surtir discusiones en mesas de trabajo con jóvenes, organizaciones juveniles, comités organizadores y reuniones interinstitucionales.
En el desarrollo de dicho proceso de concertación y conformación de la decisión administrativa, se advierte que para facilitar la participación de jóvenes que cambian temporalmente de residencia por diversos motivos, se planteó entre otras cosas que se debía «permitir que los jóvenes puedan ejercer su derecho al voto en cualquier puesto de votación del municipio donde se encuentren inscritos»56 y, en ese orden, podría afirmarse que la RNEC profirió el acto administrativo demandado como una medida excepcional.
Disposición que se adoptó en procura de que los jóvenes menores de edad, que por alguna circunstancia no pudieran ejercer su derecho a sufragar en el puesto de votación donde se encontraban habilitados lo hicieran en el lugar más cercano, concretando así el ejercicio pleno de la ciudadanía juvenil
Además, se debe destacar que la medida adoptada por la RNEC ya había sido implementada en el primer proceso electoral de los consejos de juventud que se llevó a cabo en el año 2021 en el que, para promover y garantizar la participación electoral de los jóvenes, la entidad profirió un acto administrativo de similares características al aquí demandado, esto es, la Resolución 15881 del 4 de diciembre de 202157, por medio de la cual se dispuso lo siguiente:
ARTÍCULO PRIMERO: Adoptar medidas para que los Jóvenes entre 14 y 17 años puedan ejercer su derecho al voto en las elecciones de Consejos Municipales y Locales de Juventud que se realizarán el 5 de diciembre de 2021, así:
través de medidas de promoción, protección, prevención por parte del Estado». Gaceta del Congreso No. 732 del 22 de septiembre de 2015. «INFORME DE PONENCIA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA NÚMERO 27 DE 2015 SENADO».
55 Gaceta del Congreso No. 732 del 22 de septiembre de 2015.
56 Así consta en el acta de la mesa de trabajo interinstitucional a cargo de la RNEC sobre consejos de juventud del 3 de junio de 2025. Índice 51 de Samai
57 «Por la cual se adoptan medidas para garantizar el derecho al voto a los jóvenes entre 14 y 17 años para las elecciones de Consejos Municipales y Locales de Juventud que se realizarán el 5 de diciembre de 2021».
En los municipios zonificados, el joven elector con edad entre 14 y 17 años cuya tarjeta de identidad apta para votar se encuentre en el censo electoral, tendrá derecho a sufragar en el puesto más cercano a su lugar de residencia mediante el registro del número del documento de identidad en el formulario E- 10, y los nombres, apellidos y número de documento de identidad en el formulario E-11, previa verificación de que se encuentre inscrito en el censo de ese municipio.
En dicha oportunidad, la RNEC autorizó a sufragar en el puesto más cercano al lugar de residencia de los jóvenes, aspecto que en la nueva reglamentación del 2025 no se reprodujo textualmente.
Aunado a lo expuesto, conviene destacar que la RNEC puntualizó58 que, en orden de brindar garantías eficaces y efectivas, los jóvenes entre 14 y 17 años podían, sin ningún tipo de impedimento, ejercer el sufragio en los diferentes puestos de votación dispuestos para el desarrollo de la referida jornada electoral, así lo explicó:
[…] considerando la participación de los jóvenes en las elecciones llevadas a cabo en el año 2021, la Entidad tomó la decisión de permitir la votación de los jóvenes en el puesto de votación más cercano, como medida excepcional, es decir, utilizó un mecanismo diferente del establecido para las elecciones generales teniendo en cuenta que esta se encuentra habilitada para disponer de cualquier medida encaminada a fomentar y facilitar la participación de los jóvenes, tal y como quedó explicado en la normativa expuesta, por lo tanto, en aras de garantizar y facilitar el derecho a elegir y ser elegido a los jóvenes electores la Entidad expidió la Resolución 7607 de 2025 modificada parcialmente por la Resolución 9555 de 2025 para que, los jóvenes entre 14 y 17 años puedan ejercer el voto en los diferentes puestos de votación sin ningún tipo de impedimento, brindando garantías eficaces y efectivas para ello. Esta medida tiene como propósito facilitar el acceso al sufragio y promover una mayor participación de estos en dichos comicios, como lo señala en su artículo 1 de la resolución en cita:
“ARTÍCULO PRIMERO. Adoptar medidas para que los jóvenes ciudadanos entre 14 y 17 años puedan ejercer su derecho al voto en las elecciones de Consejos Municipales y Locales de Juventud que se realizarán el 19 de octubre de 2025 en cualquier municipio del país, permitiendo que el joven elector cuya tarjeta de identidad se encuentre habilitada en el censo nacional electoral de jóvenes, tenga derecho a sufragar en el puesto de votación más cercano.” [Énfasis fuera de texto].
En dicha contestación, queda claro para la Sala que la RNEC expuso que la flexibilización contenida en las Resoluciones 7607 y 9555 de 2025 se fundamenta en la experiencia del proceso electoral juvenil de 2021, en el cual la entidad identificó barreras logísticas que dificultaban la participación de los jóvenes.
Entonces, con apoyo en esa experiencia, la autoridad electoral, en sede del presente proceso electoral, sostuvo que se encontraba habilitada por la normativa estatutaria para adoptar medidas excepcionales destinadas a facilitar y fomentar el voto juvenil, por lo que autorizó que los jóvenes entre 14 y 17 años pudieran sufragar en el puesto de votación más cercano.
58 En el escrito por medio del cual la RNEC descorrió el traslado de la solicitud de medida cautelar Incide 25. Exp 2025-00134-00 (Acumulado).
De ahí que, de acuerdo con lo afirmado, sea posible colegir que esta habilitación se trató de un mecanismo operativo distinto del utilizado en elecciones generales, pero orientado a garantizar el derecho a elegir y ser elegido, remover obstáculos de acceso al sufragio y promover una mayor participación, finalidades que, según la RNEC, se desarrollan en el artículo primero del acto acusado.
Examen de confrontación entre la habilitación excepcional y las reglas de territorialidad electoral
En este punto, resulta necesario efectuar un examen específico sobre la posible colisión entre la habilitación excepcional prevista en la Resolución 7607/25 y las reglas constitucionales y legales que delimitan la territorialidad del voto.
Ello implica confrontar el contenido del acto administrativo con los mandatos superiores relativos a la residencia electoral, el censo y la circunscripción, particularmente los previstos en el artículo 316 de la Constitución Política, en el parágrafo 1.° del artículo 10 de la Ley 1885/1359 (modificatorio del art. 49 de la Ley 1622/13) y en el artículo 7660 del Código Electoral y su parágrafo 1.°, con el fin de precisar si la flexibilización adoptada por la autoridad electoral alteró los elementos estructurales del sufragio juvenil, como lo aducen los demandantes.
Así las cosas, se advierte que el artículo 316 de la Constitución supone que el ejercicio del voto debe realizarse en el mismo ámbito territorial en el cual el ciudadano se encuentra censado, lo que obliga a examinar si la habilitación excepcional prevista en la resolución demandada comporta o no una ruptura de ese vínculo territorial.
De igual manera, el artículo 76 del Decreto Ley 2241 de 1986, modificado por el artículo 7.º de la Ley 6 de 1990 (Código Electoral), refuerza ese diseño al disponer que el ciudadano únicamente podrá votar en el lugar donde aparezca su cédula de ciudadanía conforme al censo electoral, conservándose en dicho registro las cédulas expedidas o inscritas en esa circunscripción mientras no sean canceladas o trasladadas.
A su vez, se estima necesario precisar que el artículo 49 de la Ley 1622/13, modificado por el artículo 10 de la Ley 1885/18, regula específicamente el censo electoral de juventud, y su parágrafo 1.° establece un sistema de actualización automática de dicho censo, mediante el cual: (i) se incorporan los jóvenes que
59 «PARÁGRAFO 1o. La Registraduría Nacional del Estado Civil actualizará permanentemente el censo electoral del que habla este artículo, incorporando automáticamente los jóvenes que vayan cumpliendo los 14 años de edad. Así mismo serán incorporados al censo electoral de jóvenes, en el momento de solicitar su cédula de ciudadanía, los jóvenes que sin estar en el censo electoral, vayan cumpliendo los 18 años de edad, quedando habilitados en la respectiva circunscripción donde haya solicitado el documento. Este procedimiento se hará hasta 90 días calendario antes de llevarse a cabo el proceso de la elección. También harán parte del censo electoral de juventudes, los jóvenes que se inscriban en los términos de la presente ley».
60 «ARTICULO 76. [modificado por el artículo 7 de la Ley 6 de 1990]. A partir de 1988 el ciudadano sólo podrá votar en el lugar en que aparezca su cédula de ciudadanía conforme al censo electoral. Permanecerán en el censo electoral del sitio respectivo, las cédulas que integraban el censo de 1988, y las que con posterioridad allí se expidan o se inscriban, mientras no sean canceladas o se inscriban en otro lugar».
cumplen 14 años; (ii) se integran automáticamente quienes, al solicitar la cédula, cumplen 18 años sin estar inscritos; y (iii) todos ellos quedan habilitados en la circunscripción en la cual solicitaron el documento o realizaron la inscripción, dentro del límite temporal legal de 90 días antes del proceso electoral.
Este último componente normativo demuestra que el legislador fija de manera estricta la circunscripción electoral de los jóvenes, vinculándolos territorialmente al municipio o localidad donde se produjo la inscripción censal o donde se tramitó la expedición del documento de identidad.
De este modo, para la Sala resulta evidente que el parágrafo 1.° del artículo 49 no solo refuerza la idea del censo como eje de la residencia electoral, sino que descarta la posibilidad de habilitaciones que alteren la circunscripción asignada por ese acto registral.
De conformidad con lo expuesto hasta acá, al contrastar la Resolución 7607/25 con este régimen legal, se advierte que la medida adoptada por la RNEC, consistente en permitir que los jóvenes entre 14 y 17 años votaran en el puesto de votación más cercano, no implica una alteración del mecanismo de actualización censal ni de la circunscripción fijada por el mencionado parágrafo 1.° del artículo 49.
En efecto, la resolución no habilita a los jóvenes a sufragar en un municipio o localidad diferente al que determina su incorporación censal; por el contrario, únicamente modifica, de manera operativa, la ubicación del puesto dentro del mismo municipio o localidad, sin que ello tenga incidencia alguna en la circunscripción territorial previamente establecida por el legislador estatutario.
Así, la flexibilización introducida opera exclusivamente en la distribución logística de los puestos de votación, no en la determinación normativa de la circunscripción electoral.
Por ello, la Sala considera que la medida no desconoce los elementos estructurales previstos en el artículo 316 de la Constitución, en el artículo 76 del Código Electoral ni en el parágrafo 1.° del artículo 49 de la Ley 1622, modificado por la Ley 1885/18, puesto que la residencia electoral permanece como límite infranqueable y la integridad del censo, incluida su actualización automática, no resulta afectada.
Aplicación del test de proporcionalidad
En complemento de lo anterior, la Sala considera necesario aplicar un test de proporcionalidad para resolver la tensión constitucional presente en el caso, toda vez que la medida cuestionada implica armonizar, de un lado, los mandatos de promoción de la participación democrática juvenil previstos en los artículos 45, 103 258 y 270 de la Constitución Política y en las Leyes 1622/13 y 1885/18.
Asimismo, el juicio implica verificar si la medida preserva las garantías estructurales del sistema electoral, en particular la seguridad jurídica y la integridad
del censo previstas en el parágrafo 1.º del artículo 49 de la Ley 1622/13, modificado por la Ley 1885 de 2018, así como el principio de territorialidad del voto consagrado en el artículo 316 de la Constitución Política y desarrollado por el artículo 76 del Decreto Ley 2241/86, normas que delimitan la circunscripción en la cual cada elector se encuentra habilitado para sufragar.
En ese orden, dicho análisis de proporcionalidad permitirá determinar si tal ajuste: (i) es adecuado para la finalidad perseguida, (ii) resulta necesario frente a otras alternativas posibles, y (iii) mantiene un equilibrio razonable entre el beneficio obtenido y la eventual afectación de otros principios constitucionales relevantes.
Así las cosas, en cuanto al juicio de idoneidad, es decir, si la medida es apta para alcanzar la finalidad constitucional invocada, se tiene que el objetivo perseguido, esto es, garantizar el ejercicio efectivo del derecho al voto juvenil removiendo obstáculos logísticos, se ajusta plenamente al deber estatal de promover la participación y al mandato específico del parágrafo 2.º del artículo 44 de la Ley 1622/13 modificado por el 6.º de la Ley 1885/18, que autoriza a la RNEC a determinar los puestos de votación atendiendo criterios de fácil acceso.
Así, los antecedentes administrativos dan cuenta de que la decisión se adoptó como respuesta a requerimientos de jóvenes, organizaciones sociales y autoridades de seguimiento electoral, todos encaminados a reducir barreras de desplazamiento y facilitar el reconocimiento del puesto de votación. Por ello, la medida se muestra idónea para materializar la finalidad constitucional y estatutaria buscada.
Respecto del examen de necesidad, que exige determinar si existían alternativas igualmente eficaces, pero menos restrictivas para los principios en juego, se encuentra acreditado en el expediente que la RNEC evaluó diversas opciones en mesas interinstitucionales con actores juveniles, concluyendo que la solución escogida, permitir votar en un puesto distinto al asignado, dentro del mismo municipio o localidad, elimina barreras de desplazamiento sin modificar la circunscripción territorial.
En ese orden, mantener estrictamente el puesto asignado no habría alcanzado el mismo impacto en la reducción de obstáculos materiales para los votantes jóvenes, mientras que flexibilizaciones más amplias, como permitir votar por fuera del municipio o localidad, habrían afectado de manera grave el principio de territorialidad. Así, la alternativa adoptada logra el mejor equilibrio entre eficacia para promover la participación juvenil y respeto por la estructura territorial del voto.
En lo atinente al test de proporcionalidad en sentido estricto, el cual demanda ponderar el beneficio obtenido frente al eventual sacrificio, se observa que la utilidad es significativa, en tanto la medida fortalece la participación política de la juventud y desarrolla el mandato legal de accesibilidad mediante un ajuste operativo que facilita el acceso al puesto de votación más cercano.
A propósito de la habilitación en el «puesto de votación más cercano», se encuentra que opera exclusivamente dentro del mismo municipio o localidad, respeta el censo electoral fijado en el parágrafo 1.º del artículo 49 de la Ley 1622/13 y no modifica la circunscripción establecida en el artículo 316 de la Constitución ni las reglas del artículo 76 del Decreto Ley 2241 de 1986.
Y, si bien la flexibilización podría generar en abstracto un riesgo de doble votación, este se encuentra razonablemente mitigado por los controles implementados por la RNEC, entre ellos el registro nominal en el formulario E-11J y las herramientas tecnológicas de verificación, que garantizan la singularidad del sufragio dentro de la misma circunscripción, como se desarrollará en el acápite siguiente.
En esas condiciones, la afectación potencial es mínima y resulta claramente superada por los beneficios de accesibilidad y participación juvenil que la medida promueve, por lo que la Sala considera que el ajuste operativo es proporcionado a los fines constitucionales que busca satisfacer.
En esa línea, el impacto negativo de la medida es mínimo, toda vez que no altera la circunscripción electoral, ni el censo juvenil, ni los procedimientos de inscripción previstos en el parágrafo 1.º del artículo 49 de la Ley 1622/13, modificado por la Ley 1885/18, ni desconoce las reglas de residencia y territorialidad del voto establecidas en los artículos 316 de la Constitución y 76 del Decreto Ley 2241/86.
En ese contexto, el grado de satisfacción del derecho de participación, protegido por los artículos 45, 103, 258 y 270 de la Constitución Política, supera ampliamente cualquier afectación marginal sobre la organización territorial del voto, que permanece esencialmente intacta.
En síntesis, toda vez que se superan las tres etapas del test, la Sala determina que la habilitación del voto juvenil en el puesto más cercano: (i) es idónea para garantizar el acceso y la participación conforme al mandato legal de accesibilidad;
(ii) es necesaria, dado que no existía un medio igualmente eficaz y menos restrictivo que preservara simultáneamente la participación y la territorialidad; y (iii) es proporcionada, en sentido estricto, al no modificar las reglas estructurales del censo, inscripción o circunscripción, y limitarse a ajustes logísticos dentro del municipio o localidad.
Síntesis del examen de legalidad
Del análisis del acto demandado y de sus antecedentes administrativos, la Sala advierte que la medida adoptada no comporta una redefinición de la circunscripción electoral, ni permite el sufragio en un municipio o localidad distinta a la asociada al documento de identidad del joven.
Así las cosas, la flexibilización adoptada debe entenderse estrictamente limitada por la normativa estatutaria, de modo que cualquier ajuste operativo solo
puede desplegarse dentro del ámbito territorial fijado por el censo electoral juvenil y conforme a la restricción prevista en la Resolución 7607/25 relativa al puesto de votación más cercano.
En esa medida, la reglamentación expedida por la RNEC recae únicamente sobre la ubicación del puesto dentro del mismo municipio o localidad, manteniéndose incólume el vínculo territorial que define el sufragio juvenil.
A modo de ejemplo, si en un municipio donde se elige el Consejo Municipal de Juventud existen tres puestos de votación A, B y C, la medida excepcional permite que el joven elija libremente el puesto de votación más cercano, siempre que se encuentre inscrito previamente. Esto implica que puede optar por ejercer su derecho al voto en cualquiera de los puestos A, B o C.
Sin embargo, la posibilidad de elegir no significa que pueda votar en más de un lugar. Así, si el joven decide sufragar en el puesto B, su voto queda registrado allí y no podrá hacerlo nuevamente en el puesto A ni en el C, y mucho menos en puestos ubicados en otras municipalidades o localidades. En otras palabras, la flexibilidad para escoger el puesto más cercano no elimina el principio fundamental de que cada ciudadano solo puede ejercer el derecho al voto una única vez y en un solo puesto de votación.
Cuando se trata de la elección de un Consejo Local de Juventud, y dado que su conformación se rige por las mismas reglas aplicables a los Consejos Municipales, se entiende que, si en la respectiva localidad existen tres puestos de votación, A, B y C, la medida contenida en la resolución demandada habilita al joven, inscrito previamente ante la RNEC, para elegir libremente cualquiera de estos puestos para ejercer su derecho al voto.
No obstante, dicha facultad de elección no implica la posibilidad de votar más de una vez. Así, si el joven ejerce su derecho al sufragio en el puesto A, queda imposibilitado para hacerlo nuevamente en los puestos B o C, y, con mayor razón, en aquellos ubicados en otras localidades o municipalidades. De este modo, la flexibilidad para escoger el puesto de votación mantiene intacto el principio fundamental de que cada ciudadano solo puede votar una única vez y en un solo puesto de votación.
En esa medida, la reglamentación expedida por la RNEC recae únicamente sobre la ubicación del puesto dentro del mismo municipio o localidad, manteniéndose incólume el vínculo territorial que define el sufragio juvenil. En otras palabras, la permisión solo opera al interior del territorio en el cual el joven se encuentra inscrito, reafirmando su carácter reglado y subordinado a las limitaciones legales vigentes.
En conclusión, el acto acusado se mantiene dentro del margen organizativo previsto por la ley estatutaria y no altera el diseño territorial del voto en la medida
en que la flexibilización se condiciona al respeto del municipio o localidad de inscripción y al puesto de votación más cercano.
No se afectaron los principios de la función administrativa, el censo electoral, la noción de territorialidad del voto y la prohibición de trashumancia.
Conforme lo expuesto anteriormente, encuentra la Sala que, respecto al presunto desconocimiento de los principios de la función administrativa (art. 209 de la Constitución Política) alegados con las demandas; contrario a lo afirmado por los demandantes, la medida persigue un fin legítimo, como se explicó previamente, esto es, optimizar el ejercicio de la ciudadanía juvenil, removiendo obstáculos logísticos, con sujeción al censo y a la circunscripción.
Ello, en contraposición a lo advertido por los accionantes, optimiza los principios de eficacia (facilita el acceso al voto), economía (racionaliza desplazamientos de los jóvenes entre 14 y 17 años a los puestos de votación), celeridad y publicidad (difusión e instrucción a jurados y electores), sin desconocer los axiomas de igualdad, moralidad, eficacia y publicidad.
Un aspecto que refuerza lo anterior, y evidencia la ausencia de afectación a los principios invocados, es que, aun con la medida adoptada en la resolución demandada, la entidad implementó múltiples mecanismos para que el debate electoral se surtiera con transparencia, eficacia y las garantías necesarias para asegurar el sufragio juvenil.
En ese orden, como pasa a exponerse, la Sala pudo advertir que la RNEC adoptó los controles destinados a garantizar la integridad del proceso, entre ellos, el registro en el formulario E-11J con datos, huella y firma del sufragante, así como el uso de desarrollos tecnológicos orientados a detectar posibles casos de votación múltiple y permitir la depuración posterior de la información electoral.
Así, la autoridad electoral señaló que implementó una solución tecnológica integral61 para las elecciones de Consejos de Juventud, que incluyó infraestructura, software y personal para los procesos de preconteo, escrutinios y de recolección,
61 Para el efecto, la RNEC refirió que adoptó las siguientes medidas para concretar la organización logística y tecnológica de las referidas elecciones: i) Procesamiento electrónico de datos – Preconteo: a) Infraestructura tecnológica completa (hardware, software, comunicaciones y personal); b) Centros de Recepción Telefónica para transmisión y procesamiento de datos. c) Pruebas técnicas y un simulacro con el 100% de las mesas; d) Mecanismos de seguridad física, lógica y eléctrica. ii) Escrutinio: a) Software especializado para el procesamiento, seguimiento y control de los escrutinios. b) Registro detallado de auditoría y generación de actas con códigos hash. c) Autenticación biométrica para comisiones escrutadoras. d) Digitalización y verificación de actas E 14J mediante QR. e) Registro de reclamaciones y copias de seguridad automáticas. f) Simulacro nacional completo y validación de versiones autorizadas por la RNEC. g) Custodia especializada de los medios magnéticos y actas generadas. iii) Recolección, digitalización y publicación de actas E 14 y E 11: a) Logística de transporte y centros de acopio/digitalización en todo el país; b) Publicación web de imágenes de las actas y acceso a través de SFTP para actores autorizados; c) Validación mediante códigos QR o de barras y verificación con DIVIPOLE y ANI; d) Simulacros con el 100% de las mesas; y e) Implementación de una herramienta para evitar la doble votación en jóvenes de 14 a 17 años.
digitalización y publicación de actas E 14 y E 11. Se destaca allí, entre otros, la realización de simulacros, validaciones con códigos QR, trazabilidad mediante códigos hash, autenticación biométrica y publicación web de actas y controles para evitar la doble votación en jóvenes de 14 a 17 años.
Esta Sección también observó que en el expediente se acreditó que el diseño del procedimiento electoral descansa en un mecanismo fundamental, especial y propio de este proceso eleccionario, esto es, el censo electoral juvenil, así como en los referidos mecanismos de trazabilidad (E 11J), los cuales fueron objeto de valoración, en sede cautelar, como compatibles con la legalidad y la integridad del proceso.
En este orden de ideas, para la Sala, la resolución cuestionada no quebranta las reglas del censo juvenil. Antes bien, el propio texto acusado condiciona el beneficio a que el joven esté habilitado en el censo nacional electoral de jóvenes, y, para el efecto, la ley estatutaria precisó cómo se conforma, dónde queda habilitado (circunscripción del documento) y cómo se depura dicho censo62.
Así lo destacó la Sección Quinta al negar la solicitud cautelar, en cuanto la resolución no autoriza traslados automáticos, ni permite votar fuera del censo y su aplicación debe respetar las cargas de inscripción y habilitación previamente definidas por el legislador estatutario.
En ese sentido, es importante señalar que, para ejercer el derecho al voto, los jóvenes de 14 a 17 años deben presentar la tarjeta de identidad, mientras que quienes tengan entre 18 y 28 años deben mostrar la cédula de ciudadanía o la contraseña63. Esta participación solo procede si la persona está inscrita, de acuerdo con los requisitos fijados en el parágrafo 6.º64 del artículo 44 de la referida norma estatutaria, entre los cuales se incluye la tarjeta de identidad para quienes tienen entre 14 y 17 años.
Bajo esta lógica, indudablemente, supone que la RNEC de manera previa haya conformado el censo electoral por los jóvenes inscritos para la votación de CMLJ, conforme lo prescribe el artículo 1065 de la Ley 1885/18. Desde esta perspectiva no es posible predicar el desconocimiento de los artículos 48 de la Ley 1475/11 o el 49 del Código Electoral, pues, además, es lo cierto que tal aspecto cuenta con regulación propia en la referenciada ley estatutaria.
62 Artículo 49 de la Ley 1622 de 2013, modificado por el artículo 10 de la Ley 1885 de 2018.
63 Artículo 49C de la Ley 1622 de 2013, modificado por el artículo 13 de la Ley 1885 de 2018.
64 «La inscripción de jóvenes electores se realizará en los lugares y ante los funcionarios designados por la Registraduría Distrital o Municipal y se utilizará para tal fin, un Formulario de Inscripción y Registro de Jóvenes Electores, diseñado por la Registraduría Nacional del Estado Civil. // Son requisitos para la inscripción de electores, los siguientes: // 1. Las personas entre 14 y 17 años deberán presentar la tarjeta de identidad. // 2. Las personas entre 18 y 28 años deberán presentar la cédula de ciudadanía o, la contraseña para los jóvenes que hayan solicitado su cédula por primera vez. // Cuando un joven se inscriba dos o más veces, la última inscripción anula las anteriores».
65 Que modificó el artículo 49 de la Ley 1622 de 2013, respecto al censo electoral juvenil y su forma de depuración.
Así las cosas, no se observa que el acto demandado vulnere alguna regla relacionada con «la inscripción previa, actualización de datos y zonificación», de acuerdo con el artículo 44 de la Ley 1622/13, que conlleve afirmar que su justificación se aparte de la realidad normativa, como lo refieren los demandantes.
En línea con lo argumentado, respecto del alegato de los accionantes relacionado con que la «alteración del censo el día de la elección» desconoce que el registro E 11J no sustituye la inscripción ni modifica el censo, es conveniente precisar que dicho documento electoral es un instrumento de identificación y control de sufragantes en mesa, cuyo contenido se digitaliza para verificación posterior, conforme lo explicó la RNEC.
Ello resulta aún más claro si se considera que el E-11J, además de permitir la identificación plena del sufragante, constituye el soporte material del control de singularidad del voto, al dejar constancia del nombre, número de documento, firma o huella de cada elector. Así, su estructura y finalidad lo erigen en un documento público de alto valor probatorio, utilizado para contrastar el censo con los votantes reales y para detectar eventuales irregularidades como suplantación o trashumancia.
De esta manera, para la Sala es evidente que, en lugar de alterar el censo como lo refieren los demandantes, el E-11J opera como mecanismo de verificación posterior que refuerza la integridad del proceso electoral juvenil. Adicionalmente, se debe destacar que, con las otras soluciones tecnológicas implementadas, la RNEC buscó garantizar la transparencia, trazabilidad, seguridad y eficiencia en todas las etapas del proceso electoral juvenil, en procura de aminorar el riesgo de trashumancia y otros tipos de fraude electoral.
Frente a la acusación relacionada con el principio de territorialidad, esto es, que la resolución se expidió en contravía de lo dispuesto en el artículo 316 constitucional, y las normas que lo desarrollan (76 del Decreto Ley 2241 de 1986 y el parágrafo primero del 49 de la Ley 1622 de 2013), se reitera que el legislador estatutario juvenil vinculó la habilitación al lugar donde se solicita el documento (para quienes cumplen 18) o al lugar de inscripción (para quienes entre 14 y 17 se inscriben), de suerte que el censo ancla al joven a su circunscripción, como se analizó en el punto anterior.
De ahí que votar en el «puesto más cercano» no autoriza votar en uno distinto, sino dentro del municipio o localidad y circunscripción en la que el joven está habilitado. Así se desprende de la Constitución Política, las leyes estatutarias y resoluciones que regulan el voto joven, como se ha explicado a lo largo de esta providencia.
Por lo tanto, conforme con esa interpretación, no hay contradicción con el artículo 316 de la Constitución Política ni con las normas que lo desarrollan, toda vez que el acto cuestionado no elimina la exigencia de residencia electoral, sino que solo permite ajustar el puesto exacto de votación dentro de la misma
circunscripción, para favorecer accesibilidad juvenil, tal y como lo autoriza el parágrafo 2.º66 del artículo 44 de la Ley 1622/13, modificado por el 6.º de la Ley 1885/18.
Respecto del supuesto yerro relacionado con la facilitación de la trashumancia67, en su acepción contenciosa y penal, está ligada a la inscripción irregular de cédulas o a la votación de no residentes en una circunscripción, con incidencia en el resultado electoral.
En consecuencia, para que esta situación se configure, se requiere, entre otros aspectos: i) la inscripción de personas que no residan en el municipio o localidad; ii) su participación efectiva en la jornada electoral y iii) su influencia en el resultado final. En este caso, ninguno de estos elementos se desprende de la resolución cuando se interpreta de manera adecuada, es decir, conforme al censo juvenil y a la circunscripción en la que los jóvenes pueden ejercer el derecho al voto según la Constitución, las leyes estatutarias y las resoluciones aplicables.
Así las cosas, este punto que se viene analizando se relaciona con la presunta desviación de poder68 alegada por los accionantes, quienes indicaron que «[e]l objetivo del acto no se orienta realmente a fortalecer el derecho al sufragio ni a la equidad electoral, sino que su efecto práctico puede favorecer conductas tipificadas como fraude en la inscripción de cédulas (art. 389 Código Penal), al permitir la participación de personas sin domicilio electoral válido o sin haberse inscrito formalmente»69.
Al respecto, a partir del análisis de la motivación del acto y las normas que lo regulan, se reitera que la disposición adoptada por la RNEC apunta a optimizar los derechos políticos de los jóvenes, a través de una medida que pretende satisfacer
66 «La determinación de los puestos de inscripción y votación para los Consejos Municipales, Distritales y Locales de Juventud, se hará teniendo en cuenta las condiciones de fácil acceso y reconocimiento de las y los jóvenes y estará a cargo de la Registraduría Nacional del Estado Civil, para lo cual expedirá la resolución correspondiente. Las autoridades territoriales coadyuvarán en la consecución y alistamiento de los puestos de votación y al Comité Organizador de cada municipio realizar la difusión de las direcciones de los puestos de votación».
67 Sobre la trashumancia como causal de anulación electoral, resulta pertinente consultar, entre otras, las siguientes decisiones del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencias durante el año 2025 del 31 de julio, expediente 73001-23-33-000-2024- 00008-01, MP. Pedro Pablo Vanegas Gil. Del 17 de julio, expediente 25000-23-41-000-2023-01587- 03, MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Del 8 de mayo, expediente 54001-23-33-000-2024-00006-01, MP. Gloria María Gómez Montoya. Del 27 de febrero, expediente 25000-23-41-000-2023-01627- 02, MP. Omar Joaquín Barreto Suárez.
68 Respecto a la desviación de poder, la Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 17 de octubre de 2024, expediente 11001-03-28-000-2023-00085- 00, MP. Gloria María Gómez Montoya, la «[…] jurisprudencia ha señalado que el acto administrativo debe perseguir fines legítimos, es decir, los que señala específicamente la normativa que lo regula, en concordancia con aquellos esenciales del Estado del artículo 2 de la Constitución y el artículo 4 de la Ley 489 de 1998 (servir a la comunidad, garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes superiores, satisfacer el interés general, el bien común y las necesidades básicas de todas las personas, entre otros). // 86. Lo anterior so pena de incurrir en la causal de nulidad denominada desviación de poder, que se configura precisamente porque su finalidad -explícita o implícita- es espuria o, aun siendo legítima, es distinta de los objetivos concretos que le trazó el legislador».
69 Énfasis del texto original.
un fin legítimo atinente a facilitar el ejercicio del derecho de participación política de los jóvenes y así contribuir a que dicho sector de la población tenga incidencia en la vida social y democrática del país.
Además, como se ha venido reseñando, el diseño normativo juvenil no promueve la trashumancia; por el contrario, existe un control posterior de listas de sufragantes (E-11J) y la depuración legal, que para la Sala constituyen salvaguardas suficientes para evitarlo.
En efecto, la obligación impuesta a los jurados de votación de diligenciar integralmente el formulario E-11J, consignando el número de documento, nombres y apellidos del sufragante, así como la huella dactilar en tinta y su firma, configura un instrumento de control material y nominativo del ejercicio del sufragio, cuyo diseño tiene el propósito inequívoco de neutralizar cualquier posibilidad de participación irregular en la jornada electoral.
En tal virtud, dicho registro permite asegurar la correspondencia entre cada elector y el censo electoral juvenil previamente conformado, tal como se desprende del marco estatutario aplicable (Leyes 1622/13 y 1885/18) y de los deberes legales de la RNEC en este tipo de procesos.
De esta manera, el E-11J opera como un mecanismo de trazabilidad posterior a la elección, en cuanto posibilita la verificación individualizada, la digitalización y depuración posterior de la información de quienes sufragaron, lo que impide que la habilitación excepcional del voto en el puesto más cercano pueda dar lugar, por ejemplo, a traslados irregulares de facto, a la participación de no residentes o a supuestos de trashumancia.
Entonces, frente a las preocupaciones que manifiestan los accionantes, la Sala encuentra pertinente acotar que la función de dicho documento electoral no es meramente registral, sino garantista, en cuanto actúa como una barrera efectiva frente a conductas que pudieran comprometer la integridad del escrutinio y la correspondencia territorial del sufragio. Ello permite colegir que este mecanismo es una salvaguarda suficiente y plenamente compatible con la estructura del censo, la circunscripción y la organización electoral juvenil.
En último término, se pone de presente que la resolución no regula inscripciones de documento ni traslados censales, pues, como se ha indicado, se limita a la logística del puesto de votación, materia confiada a la RNEC, manteniendo el vínculo del elector con su municipio o localidad de habilitación. Por lo tanto, la sola alegación de hipotéticos fraudes no basta para invalidar el acto.
Respecto a la representación territorial de los CMLJ, como se ha explicado, esta deriva del censo y de la circunscripción donde cada joven está habilitado para votar. Por lo tanto, permitirle sufragar en el puesto más cercano dentro de su municipio o localidad no distorsiona la composición territorial ni traslada electores de un municipio o localidad a otra; por el contrario, favorece la participación efectiva
de quienes pertenecen al censo del respectivo ente territorial, reforzando el principio democrático sin desnaturalizar el vínculo del elector con el territorio.
Lo anterior, por cuanto el legislador estatutario confirió a la RNEC, para elecciones de CMLJ, competencias específicas para: i) fijar los sitios de inscripción y de votación, ii) conformar y depurar el censo, y iii) coordinar la logística electoral, justamente para garantizar acceso y reconocimiento a la población joven.
Para la Sala, el acto demandado encaja en esas competencias, a partir de una interpretación sistemática, como se ha explicado, y que no dispone traslados automáticos de censo ni habilitaciones fuera de la circunscripción a la que pertenece el joven elector.
En suma, no se acreditó que la RNEC haya ejercido una potestad reglamentaria sin habilitación legal ni que haya alterado elementos estructurales del sufragio juvenil reservados a la ley estatutaria, toda vez que la medida cuestionada actúa dentro de la habilitación legal y conforme a los fines constitucionales de promoción de la participación juvenil.
Finalmente, en el mismo sentido debe despacharse el reparo relacionado con que la Resolución demandada facilita la suplantación y la doble votación o la ausencia de mecanismos para evitar estos fenómenos como lo alegaron los accionantes.
Frente a ello, la Sala recuerda que, conforme al artículo 83 constitucional, las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas se presumen realizadas de buena fe, principio que adquiere especial relevancia en materia electoral por tratarse del ámbito en el que se expresa la soberanía popular (arts. 3 y 258 de la Constitución).
Dicha presunción se proyecta sobre toda la organización electoral, la cual debe regirse por los principios de transparencia, imparcialidad y eficacia, de manera que los riesgos propios de la dinámica del sufragio no pueden presumirse configurados sin prueba suficiente ni convertir, por sí solos, una medida operativa en irregularidad sustancial.
Con todo, la buena fe y transparencia que gobierna el sistema electoral no implica desconocer la existencia de riesgos inherentes a los procesos en los que se realizan comicios, entre ellos la eventual doble votación, entendida como la emisión de más de un sufragio válido por el mismo elector en una misma elección.
No obstante, la eventualidad de riesgos, como los asociados a la logística del puesto de votación o a la movilidad del elector juvenil, no conduce automáticamente a la invalidez del proceso ni a la configuración de irregularidades sustanciales, en la medida en que el propio legislador estatutario previó instrumentos institucionales de control destinados a salvaguardar la transparencia del resultado electoral.
Por ello, la Sala no desconoce que el Estatuto Juvenil establece unos mecanismos orientados a controlar los riesgos de la flexibilización del lugar de votación y, en ese sentido, la ley estatuaria dotó a la RNEC de los recursos necesarios para organizar y dirigir el proceso electoral70 y estableció las herramientas para que dicho proceso se surtiera con las garantías necesarias.
En ese orden estableció mecanismos como la conformación del censo electoral juvenil, previendo un régimen de depuración permanente71, así como un sistema de escrutinio con un diseño especial72, en el que se establecen diferentes instancias, etapas y procedimientos que se orientan a garantizar el ejercicio singular y efectivo del derecho al voto de los jóvenes constituyéndose en un escenario reglado de depuración del voto.
Estos mecanismos, también obran como medidas que el legislador dispuso para que la RNEC asegurara la singularidad e integralidad del voto y de esa manera prevenir que se presenten situaciones de suplantación y doble votación como las descritas por los accionantes que, en todo caso, solo pueden ubicarse en un escenario eventual e hipotético.
Asimismo, se debe destacar que la RNEC informó que, además de los procesos de pedagogía para instruir a las juventudes sobre las buenas prácticas en el ejercicio de su derecho al sufragio, implementó controles orientados a evitar la doble votación en jóvenes de 14 a 17 años, tales como la herramienta web dispuesta para el registro de estos por puesto de votación.
Dicho mecanismo se entiende como una herramienta que permite garantizar que cada joven ejerza su voto en una sola oportunidad en el desarrollo del referido proceso electoral, toda vez que supone la consulta de estos en el mencionado aplicativo web para facilitar la información sobre el puesto de votación que le corresponde y su posterior registro. Así lo reseñó la autoridad electoral:
Todos los jóvenes de 14 a 17 años, sin excepción, deberán ser consultados en la herramienta web establecida por la entidad para tal fin, antes de ejercer su derecho al voto.
Si la herramienta arroja el número de la tarjeta de identidad, el funcionario electoral deberá informarle al joven que ya ejerció su derecho al voto y no se permitirá el ingreso al puesto de votación.
El funcionario electoral realizará el registro y consultará la herramienta “aVotar” para indicarle si ese es el puesto de votación asignado (censo electoral). Al respecto, se pueden presentar dos escenarios: Escenario 1 Puesto de votación previamente asignado: el orientador electoral confirma que el joven se encuentra asignado en ese puesto de votación y le indica la mesa correspondiente. Posteriormente, se dirige a
70 Artículo 43 de la Ley 1622/13 modificado por el 5 de la Ley 1885/18.
71 Parágrafo 2.° del artículo 49 de la Ley 1622/13 modificado por el 10 de la Ley 1885/18.
72 Artículo 49C de la Ley 1622/13 modificado por el 13 de la Ley 1885/18.
la mesa señalada y ejerce su derecho al voto. Escenario 2 No es el puesto de votación asignado previamente: el orientador electoral le informa al joven que podrá ejercer su derecho al voto en la última mesa del puesto de votación elegido. En este contexto, el jurado de votación deberá diligenciar la información del joven elector en las últimas páginas del formulario E-11J, en los espacios en blanco disponibles. De llegarse a presentar que, no cuente con más espacios disponibles en el formulario E-11J, los jóvenes podrán acudir a la mesa anterior, y, si es el caso, proceder de la misma manera con las mesas anteriores. [Énfasis de la Sala].
A partir de lo señalado, no se observa que la disposición demandada facilite la concreción de la actuación irregular que alegan los accionantes, por ello, dicho reparo no está llamado a prosperar.
Síntesis del caso y conclusiones
Las demandas pretenden la nulidad total o parcial de la Resolución 7607 de 2025 de la RNEC, al considerar que permitió que jóvenes de 14 a 28 años votaran en los CMLJ sin cumplir las reglas de residencia, inscripción previa y zonificación electoral.
Los actores sostuvieron que la medida carece de sustento legal, desconoce principios constitucionales como igualdad, moralidad, eficacia y publicidad e introduce riesgos de trashumancia, suplantación y doble votación.
Asimismo, afirmaron que la RNEC excedió su competencia, modificó irregularmente el procedimiento electoral y actuó con falsa motivación y desviación de poder, al habilitar votantes sin domicilio electoral válido ni inscripción formal, afectando la transparencia y legitimidad del proceso democrático.
En ese orden, la Sala analiza si la RNEC excedió sus competencias al permitir que jóvenes de 14 a 17 años votaran en el «puesto de votación más cercano» para las elecciones de los CMLJ y determinó, tras estudiar la normativa estatutaria, que la Ley 1622/13 y la Ley 1885/18 otorgan a la RNEC facultades organizativas para fijar puestos de votación y adoptar medidas logísticas que garanticen accesibilidad, sin alterar el censo ni la circunscripción.
En ese sentido, se afirmó que la habilitación de la autoridad electoral no modifica la territorialidad del voto, sino que opera solo dentro del mismo municipio o localidad y supera el test de proporcionalidad por ser idónea, necesaria y equilibrada.
A su vez, se encontró que la medida no afecta principios administrativos no genera trashumancia ni altera el censo, pues mantiene el vínculo territorial y se limita a flexibilizar la ubicación del puesto para facilitar la participación juvenil.
En síntesis, la Sala concluyó que la habilitación para votar en el puesto más cercano es un ajuste logístico legítimo dentro de la competencia organizativa de la RNEC para elecciones de CMLJ. En ese sentido, la medida no altera el censo ni
la circunscripción, respeta la territorialidad del voto y busca remover barreras que afectaban la participación juvenil, manteniéndose dentro de los límites constitucionales y estatutarios.
En todo caso, la permisión excepcional de sufragar en el puesto de votación más cercano es una regla propia y exclusiva del proceso de voto juvenil para los Consejos de Juventud. Por ende, esta facultad no aplica a ninguna otra elección por voto popular, las cuales están sujetas a las reglas ordinarias de inscripción, residencia y zonificación electoral.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
FALLA:
Primero: Negar la pretensión de nulidad de la 7607 del 26 de junio de 2025 proferida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, bajo el entendido de las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente decisión.
Segundo: Contra la presente decisión no procede recurso alguno.
Tercero: Ejecutoriada esta decisión, archivar el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
PEDRO PABLO VANEGAS GIL
Presidente
LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA
Magistrado
OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ
Magistrado
GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA
Magistrada
Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx
Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
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