CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 7 de febrero de 2025
Radicado: 13001-23-33-000-2014-00225-01 (57405)
Demandante: Acción Sociedad Fiduciaria S.A.
Demandado: Distrito de Cartagena de Indias
Referencia: Reparación directa
Temas: reparación directa – enriquecimiento sin causa – unificación de la jurisprudencia –
fuente de las obligaciones.
Síntesis del caso: la demandante solicitó el pago por la "ocupación irregular" de inmuebles de su propiedad.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 3, el 17 de marzo de 2016, que negó las pretensiones de la demanda1.
Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión
ANTECEDENTES
Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada –
1.3. Trámite relevante en primera instancia y Sentencia recurrida – 1.4. Recurso de apelación y trámite relevante en segunda instancia
Posición de la parte demandante
El 14 de mayo de 2014, Acción Sociedad Fiduciaria S.A, vocera y administradora del Patrimonio Autónomo Konfigura 15316, presentó demanda, en ejercicio del medio de control de reparación directa, en contra del Distrito de Cartagena de Indias, con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe):
"1.Que se ordene el pago de [...] ($577.911.170) correspondiente a título de indemnización por la ocupación irregular que tuviera el Distrito de Cartagena -Oficina de Impuestos, Secretaría de Planeación y Control Urbano, de los locales 101 y entrepiso y 103 y entrepiso [...] además del uso de doce (12) parqueaderos [...] ubicados en el edificio Chambacú localizado en la carrea 13B N° 26-78, de propiedad del Patrimonio Autónomo Konfigura N° 15316, correspondiente a los periodos que van del 6 de Junio
1 El Consejo de Estado es competente para conocer las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
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de 2012 al 31 de diciembre de 2012 y del 1 de enero al 31 de enero de 2013
Que se ordene el pago de los intereses de mora generados desde el día del vencimiento del contrato [...]".
En la demanda2, la parte actora fundamentó sus pretensiones en los siguientes hechos:
1) El 1 de abril de 2011, el Patrimonio Autónomo Konfigura N° 15316, cuya vocera es Acción Sociedad Fiduciaria S.A., suscribió con el Distrito de Cartagena de Indias un contrato de arrendamiento de 2 locales y 12 parqueaderos ubicados en el edificio Chambacú, para el servicio de la oficina de impuestos distritales y de la Secretaría de Planeación Distrital. El plazo de ejecución del contrato venció el 31 de diciembre de 2011.
2) Según afirmó la parte actora, "al comenzar la vigencia del 2012, la Oficina de Impuestos Distritales y la Secretaría de Planeación Distrital se mantuvieron en los locales sin firmar un nuevo contrato por motivos ajenos a mi mandante; esta situación transcurrió durante el período comprendido entre el 01 de enero de 2012 hasta el 4 de marzo de 2012, periodo cuya indemnización fue conciliada en su momento".
3) Agregó que se suscribió un nuevo contrato por 3 meses, con un plazo de ejecución comprendido entre el 5 de marzo y el 5 de junio de 2012, que tenía por objeto el arrendamiento de los mismos locales y parqueaderos.
4) A la terminación del segundo contrato, las entidades, "una vez más siguieron haciendo uso de los locales [...] quedando sin contrato los períodos comprendidos entre el 6 de junio de 2012 al 31 de diciembre de 2012 y del 1 enero al 31 de enero de 2013".
5) A pesar de las diversas oportunidades en la que se intentó un arreglo directo, ello no fue posible. En consecuencia, se presentó una solicitud de conciliación extrajudicial, producto de la cual se llegó a un acuerdo conciliatorio que implicaba el pago a favor del Patrimonio Autónomo de
$567.911.167. El acuerdo no fue aprobado por el Tribunal Administrativo de Bolívar, con fundamento en una supuesta "falta de prueba que dem[ostrara] la existencia del patrimonio autónomo y la calidad de administrador".
Posición de la parte demandada
El Distrito contestó la demanda3, señaló que eran ciertos la mayoría de los hechos, entre esos, aquel en el que la demandante aseveró que, terminado el segundo de contrato de arrendamiento, la demandada siguió haciendo uso de los locales hasta el 31 de enero de 2013. A pesar de lo anterior, se opuso
2 Folios 1-11 del cuaderno principal I.
3 Folios 93-96 del cuaderno principal.
a las pretensiones, e indicó que "el demandante no acredit[ó] la supuesta ocupación por parte del Distrito de Cartagena de Indias, de los bienes inmuebles a que hace referencia en los hechos".
Añadió que la parte actora, a pesar de haber citado la sentencia de unificación sobre el enriquecimiento sin causa, no precisó "en cuál de las hipótesis expuestas por el máximo tribunal de lo contencioso administrativo encuadra la situación que constituye el soporte de las pretensiones". Formuló la excepción que tituló: "inexistencia de las causas alegadas como generadoras de las pretensiones".
Trámite relevante en la primera instancia y Sentencia recurrida
Durante el trámite de la audiencia inicial, el Distrito de Cartagena de Indias le presentó al demandante una fórmula de conciliación con el objeto de finalizar el litigio, la cual fue aceptada por el apoderado de la parte actora. Las partes llegaron a un nuevo acuerdo conciliatorio que implicaba el pago de $524'337.945 por parte del Distrito por la ocupación de los locales y parqueaderos. Con todo, el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante el Auto de 16 de septiembre de 2016, resolvió "improbar el acuerdo", por considerar que no se "ajusta[ba] a los principios y reglas establecidos por la jurisprudencia", en especial porque no se acreditó que el asunto se ajustara "a una de las tres hipótesis" a las que hace referencia la Sentencia de Unificación de 19 de noviembre de 2012, exp. 249874.
El 17 de marzo de 2016, el Tribunal Administrativo de Bolívar profirió Sentencia de primera instancia5, en la que negó las pretensiones de la demanda con el mismo fundamento con el que había basado la no aprobación del acuerdo conciliatorio.
Con apoyo en las pruebas analizadas, "enc[ontró] la Sala suficientemente demostrado, y así es aceptado por la propia demandada, que el Distrito de Cartagena a través de su oficina de Impuestos Distritales y Secretaría de Planeación Distrital, ocupó sin mediar contrato de arrendamiento alguno, durante el periodo comprendido entre el 6 de junio de 202 al 31 de diciembre de 2012 y del 1 al 31 de enero de 2013, los locales [del] Patrimonio Autónomo Konfigura N° 15316". Sin embargo, señaló que la parte demandante "sabía que no podía continuar permitiendo la ocupación de los inmuebles sin la previa suscripción del respectivo contrato de arrendamiento", por lo que no podía luego aprovecharse de su propia culpa.
De conformidad con las conclusiones del Tribunal, "siguiendo las reglas establecidas en la sentencia de unificación citada, la declaratoria [del]
4 Folios 341-353 del cuaderno principal.
5 Folios 380-394 del cuaderno del Consejo de Estado.
enriquecimiento sin causa sólo podrá proceder en tres hipótesis" (énfasis original), mientras que el asunto en estudio no se encuadraba en ninguna de ellas.
Recurso de apelación y trámite relevante en segunda instancia
La parte demandante presentó recurso de apelación6, en el que sostuvo que el propio Tribunal había reconocido que era "una conducta reiterativa del Distrito de Cartagena, utilizar los inmuebles que administraba la parte actora en su propio beneficio sin que mediara el cumplimiento del requisito legal del contrato". Señaló que el asunto sí se ajustaba a la sentencia de unificación, habida cuenta de que la parte actora "se encontraba imposibilitado para cortar o impedir el goce de los inmuebles arrendados al Distrito de Cartagena, pues los inmuebles se encontraban en posesión total y absoluta de las oficinas del Distrito". Indicó que estaba probado que había intentado que se normalizara la situación, al punto que, mediante un oficio de 12 de julio de 2012, que presentó en la Alcaldía de Cartagena, "solicitó que se legalizara la ocupación indebida [...] o que en caso de que no se hiciera dicha legalización, por favor se procediera a la desocupación inmediata".
Agregó que la parte actora intentó "por todos los medios legales y posibles evitar más perjuicios [sin embargo] el Distrito a través de su autoridad o de su imperium sabía que tenía a mi cliente constreñido pues no era fácil o por lo menos inmediato la recuperación de la posesión sobre estos inmuebles arrendados, toda vez que el Distrito en cabeza de sus representantes sabían que la Administración Distrital no contaba con inmuebles de su propiedad suficientes que permitiera el funcionamiento de las distintas dependencias Distritales".
En la oportunidad para alegar de conclusión, la parte demandada replicó los argumentos expuesto en la contestación de la demanda7, mientras que la parte actora señaló que había hecho todo "lo necesario para lograr la solemnización del contrato de arriendo". Agregó que no trasgredió la buena fe objetiva que debía observar, pues no había prueba de que hubiera existido "tranquilidad, complacencia o autorización del patrimonio autónomo para que se continuara con el uso de los inmuebles sin el respectivo soporte contractual", mientras que estaban dados los elementos del enriquecimiento sin causa.
El 25 de febrero de 20228, la parte demandante allegó al proceso contrato de cesión de derechos litigiosos suscrito por Alejandro Salamanca Pulido, quien dijo obrar en calidad de representante legal de Acción Sociedad
6 Folios 397-400 del cuaderno del Consejo de Estado.
7 Folios 433 y 434 del cuaderno del Consejo de Estado.
8 Índice Samai 23.
Fiduciaria S.A - sociedad que funge como vocera del Fideicomiso Recursos Konfigura – (cedente) y Martha Ximena Gómez Perdomo como representante legal de la sociedad Evolución Económica SAS (cesionario), con el fin de que se reconociera a esta última como sucesora procesal dentro del presente asunto.
Se negará la solicitud de cesión de derechos litigiosos9, en atención a que la cesión que Acción Sociedad Fiduciaria SA hizo en favor de la sociedad Evolución Económica SAS no cumplió con los requisitos legales. Para el perfeccionamiento del contrato de cesión de derechos litigiosos, definido en el artículo 1969 del Código Civil10, la ley exige que el cedente entregue al cesionario el título, que debe cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 1502 del Código Civil11, entre los cuales se destaca la capacidad jurídica del cedente. Al respecto, se advierte que, pese a que quien suscribió el contrato de cesión de derechos es uno de los representantes legales de la sociedad demandante, no reposa en el expediente documento alguno que certifique que esta persona estaba facultada para ceder, en representación de la parte actora, los derechos litigiosos que le podrían corresponder en este asunto.
CONSIDERACIONES
Contenido: 2.1. Hechos probados y síntesis de la controversia – 2.2. Sobre la SU de 19 de noviembre de 2012, exp. 24897 2.3 Solución de la controversia
Hechos probados y síntesis de la controversia
En el expediente obran copias de los contratos de arrendamiento12, así como el testimonio de Judith Pérez Rodríguez, profesional especializada - código 222, grado 41, de la Dirección de Apoyo Logístico del Distrito de Cartagena, interventora de los contratos de arrendamiento13.
Habida cuenta de que el uso de los inmuebles es un hecho probado, aceptado por la entidad demandada y que no está en disputa, y de los motivos de la apelación, la Sala deberá establecer si procede la declaratoria
9 Samai, índice 23.
10 "ARTÍCULO 1969. CESIÓN DE DERECHOS LITIGIOSOS. Se cede un derecho litigioso cuando el objeto directo de la cesión es el evento incierto de la litis, del que no se hace responsable el cedente.
Se entiende litigioso un derecho, para los efectos de los siguientes artículos, desde que se notifica judicialmente la
demanda".
11 "ARTÍCULO 1502. REQUISITOS PARA OBLIGARSE. Para que una persona se obligue a otra por un acto o declaración de voluntad, es necesario:
1o.) que sea legalmente capaz.
2o.) que consienta en dicho acto o declaración y su consentimiento no adolezca de vicio. 3o.) que recaiga sobre un objeto lícito.
4o.) que tenga una causa lícita.
La capacidad legal de una persona consiste en poderse obligar por sí misma, sin el ministerio o la autorización de
otra".
12 Folios 12 a15 y 25 a 28 del cuaderno principal.
13 Audiencia de pruebas, expediente digital, Samai, índice 33.
del enriquecimiento sin causa en un asunto en el que existieron prestaciones para una entidad cuyo régimen de contratación es la Ley 80 de 1993.
Toda vez que el Tribunal consideró que el asunto no se ajustaba a las causales enunciadas en la Sentencia de Unificación (SU) de 19 de noviembre de 2012, exp. 24897, y que el recurrente se opuso a esa conclusión, esta Sala, de manera previa a la resolución del caso, se pronunciará sobre la SU de 2012.
Sobre la SU de 19 de noviembre de 2012, exp. 24897
En atención a lo dispuesto por los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, los contratos que celebran las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública tienen que constar por escrito, lo que obliga a que las entidades tengan que observar esta solemnidad de manera previa a la ejecución de las prestaciones.
Tras un tratamiento amplio y un debate jurisprudencial extenso en torno a la institución jurídica del enriquecimiento sin causa (con posiciones iniciales que varían desde su aceptación plena hasta su rechazo, y con un cambio de postura identificable en el 2006, basado en un entendimiento normativo y en evitar el "desconocimiento deliberado por las partes de normas de derecho público, como las que hacen del contrato estatal un acto solemne"), en la SU de 19 de noviembre de 2012, exp. 24897, el Consejo de Estado unificó su jurisprudencia para señalar la procedencia excepcional de la actio in rem verso, como mecanismo corrector del enriquecimiento sin causa.
La SU hizo un amplio "recuento sobre el origen y la evolución de la actio in rem verso", y una presentación de la "actio in rem verso en sede de lo contencioso administrativo", en la que se identificaron las etapas de reconocimiento pleno y de rechazo sistemático, esta última justificada en la obligación de atender las normas sobre las solemnidades del contrato.
En la referida providencia de unificación se abordaron varios asuntos relacionados con el enriquecimiento sin causa. Además de enunciar algunos "casos"14 en los que, de manera excepcional, podría configurarse y
14 "a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo.
- En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación.
- En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993".
declararse el enriquecimiento sin causa cuando se ejecuten actividades sin el respaldo de un contrato, para evitar legitimar "relaciones de hecho, para eludir la normatividad sobre contratación administrativa"15; se determinó "la acción de reparación directa como vía procesal adecuada para obtener la declaratoria de enriquecimiento sin justa causa", esto es, se unificó que la reparación directa es la acción (medio de control) pertinente para encausar las pretensiones relativas al enriquecimiento sin causa. Finalmente, se indicó que el enriquecimiento sin causa implica un reconocimiento patrimonial "esencialmente compensatorio". Los elementos que fueron objeto de la unificación se encuentran dispersos en la decisión y no quedaron contenidos en un apartado especial.
Si bien continúan abiertas algunas discusiones teóricas sobre la naturaleza y procedencia del enriquecimiento sin causa16, existen particulares diferencias en la interpretación sobre uno de los referidos elementos de la SU, resultado del esfuerzo por hacer una lista de algunos ejemplos en los que, de forma excepcional, resulta procedente el enriquecimiento sin causa.
Con frecuencia se pasa por alto que el centro de la problemática que se enfrentó en la providencia de unificación apuntaba a identificar el "carácter subsidiario de la acción in rem verso", y recordar que la materialización del principio general del derecho de no enriquecimiento sin causa no podría llevar a que se eludieran de manera sistemática "la aplicación de las normas que rigen la formación, existencia y ejecución de los contratos estatales". Entonces se indicó (se trascribe): "la Sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno, pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional".
El entendimiento restringido y, en no pocas ocasiones, erróneo, de las 3 causales enunciadas merece esclarecer que los supuestos que se presentaron en la unificación solamente constituían algunas hipótesis de procedencia "en casos donde, de manera excepcional y por razones de interés público, resultaría procedente la actio in rem verso". La enumeración de estas razones (en las que siempre se señaló que existían otros supuestos: -"entre otros los siguientes"-) ha llevado a que se perciba y comprenda una especie de lista cerrada de situaciones, de tres causales específicas, cuando en realidad se erigieron como supuestos ilustrativos. A tal punto se ha generado una incorrecta y cerrada lectura de los supuestos que fueron presentados a título de ejemplo en la SU, que el Tribunal dejó de aprobar el acuerdo conciliatorio al que habían llegado las partes durante el trascurso del proceso porque consideró que el asunto no se adecuaba a ninguna de las "tres hipótesis".
15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 22 de julio de 2009, exp. 35026.
16 Salvamento de voto de Martín Bermúdez Muñoz a la Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, de 11 de septiembre de 2024, exp. 69240.
A propósito de la interpretación restrictiva y excepcional propia del enriquecimiento, y de la decisión de identificar tres "casos", los salvamentos de voto a la sentencia de unificación dan cuenta de la preocupación por convertir un principio general del derecho en una "figura inoperante en el campo de lo contencioso administrativo". Esta válida prevención precisa recordar que la unificación no creó tres supuestos únicos de procedencia, como de manera errada se ha entendido, en no pocas oportunidades.
Basta reconstruir las múltiples ocasiones en las que el mismo Consejo de Estado ha declarado la procedencia del enriquecimiento sin causa fuera de los tres supuestos que fueron presentados como ejemplos de procedencia en la SU. Sentencias posteriores a la unificación, casi de inmediato, fundamentaron la declaratoria del enriquecimiento sin causa en consideraciones diferentes a las enunciadas en la SU17. Aunque en algunos asuntos se ha negado el reconocimiento del enriquecimiento sin causa con apoyo en los supuestos enunciativos de la unificación18, en otros casos el Consejo de Estado ha fallado asuntos que no atienden a las razones unificadas, como la prestación de servicios educativos19 (aunque en otra sentencia anterior se hubiera negado el pago de esos mismos servicios educativos con fundamento en la unificación20) y otras providencias que demuestran una amplia dispersión jurisprudencial21.
A propósito de las referidas divergencias sobre la interpretación de las causales, corresponde esclarecer que ellas no constituyen una lista taxativa y cerrada de supuestos de procedencia. El carácter excepcional de la declaratoria del enriquecimiento sin causa, cuando se han efectuado actividades sin el respaldo de un contrato estatal, implica tener presente que el papel del juez del enriquecimiento sin causa consiste en estudiar la
17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 30 de enero de 2013, exp. 19045. En la providencia se afirmó (se trascribe): "la Sección Tercera ha establecido que cuando la administración sugiere, invita, provoca y en general es la causa eficiente de una erogación del contratista, a favor de la entidad, asume la obligación de pagar el valor de los trabajos, bienes o servicios, que con su participación se ejecutaron.
Esta posición busca conducir la teoría del enriquecimiento sin causa a un justo medio, que haga responsable sólo a quien con su conducta provoca el desplazamiento económico injustificado de un patrimonio a otro. Si existe pura liberalidad, incluso engaño o dolo del particular, entonces éste debe asumir el perjuicio; pero si la entidad pública es quien incita, provoca y en general se dispone a recibir un beneficio -con mayor razón cuando se compromete a legalizar en el inmediato futuro la situación-, debe pagar el costo del trabajo que recibe".
18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 31 de mayo de 2016, exp. 24894; Sentencia de 30 de abril de 2014, exp. 27532; Sentencia de 9 de marzo de 2016, exp. 35458; Sentencia de 29 de julio de 2015, exp. 35554; Sentencia de 25 de junio de 2015, exp. 34408 y Sentencia de 14 de mayo de 2014, exp. 29211.
19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 6 de febrero de 2020, exp. 46361.
20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 23 de septiembre de 2015, exp. 32767.
21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 7 de septiembre de 2015, exp. 36318; Sentencia de 3 de marzo de 2014, exp. 28570; Sentencia de 3 de agosto de 2020, exp. 52405. De manera reciente, la Subsección B de la Sección Tercera, en Sentencia de 14 de septiembre de 2022, exp. 49140, indicó (se trascribe): "Aunque en la Sentencia de Unificación de 19 de noviembre de 2012, exp. 24897, esta Corporación estableció 3 causales específicas, en las cuales, 'de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso', la realidad de los acontecimientos y el estudio caso a caso ha dado la razón a las inquietudes que en su momento fueron presentadas en los salvamentos de voto a la providencia de unificación y en posteriores posiciones jurisprudenciales, al punto que, recientemente, se dio aplicación a la prohibición del enriquecimiento sin causa en un asunto en el que se consideró que estaba en juego otro derecho fundamental distinto a la salud, como lo es la educación. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administración, Sección Tercera, Sentencia de 6 de febrero de 2020, exp. 46361".
configuración de sus elementos estructurantes, para determinar si procede, o no, la declaratoria del enriquecimiento sin causa.
En asuntos en los que se resuelve la realización de obras o la prestación de servicios sin respaldo contractual, en la valoración de la conducta de las partes, la gravedad y urgencia en la continuación de la prestación de un servicio, así como en la buena fe y la obligación de no soslayar un imperativo de ley se centran los principales retos del juicio propio del enriquecimiento sin causa. Sin duda, acá se presentan los mayores desafíos conceptuales y argumentativos, que, por supuesto, tendrán que centrar la atención en los hechos del caso, las pretensiones del demandante y los fundamentos de su demanda.
A propósito de los referidos retos, en pronunciamientos anteriores el Consejo de Estado ha indicado que la procedencia del enriquecimiento sin causa frente a ejecuciones materiales sin el respaldo de un contrato (se trascribe): "[...] no significa que se esté dando vía libre a la práctica generalizada de adelantar la ejecución de obras sin que se dé cumplimiento a los requisitos formales de legalización ordenados por la ley, la cual impone que mientras el contrato no se encuentre suscrito y legalizado, tampoco será posible ejecutarlo; pero esta regla no puede ser absoluta, puesto que cada caso particular debe analizarse en su verdadero contexto para desentrañar la consecuencia que esta omisión puede representar para el contratista cumplido y de buena fe"22.
Al final, lo que se observa es que, en casos como el que ahora ocupa la atención de la Sala, la valoración del comportamiento de las partes será determinante para la procedencia de la declaratoria judicial del desequilibrio patrimonial producido por el enriquecimiento sin causa, por lo que su estudio siempre será medular en el ejercicio de ponderación que realiza el juez. Se reitera: la labor del juez de lo contencioso administrativo en la resolución de pretensiones relacionadas con el enriquecimiento sin causa consiste en examinar la configuración y procedencia de sus elementos estructurantes, para determinar (en un ejercicio de ponderación y en aplicación de una figura jurídica de procedencia excepcional cuando se trata de reconocer la realización de obras o prestación de servicios sin el respaldo de un contrato, cuando existía la obligación de atender una solemnidad23) si procede o no la declaratoria del enriquecimiento sin causa.
22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 29 de agosto de 2007, exp. 15469.
23 Comoquiera que el enriquecimiento sin causa, como fuente autónoma de las obligaciones, no se circunscribe a este supuesto.
Solución de la controversia
En lo que respecta al enriquecimiento sin causa alegado por la parte actora, se observa que este se produjo por el uso de inmuebles que antes habían sido arrendados a la entidad demandada. De conformidad con las pruebas reseñadas, con la contestación de la demanda y con lo que la propia entidad señaló, está acreditada: 1) la ventaja patrimonial que la entidad territorial obtuvo al ocupar los locales y parqueaderos, del 6 de junio de 2012 al 31 de enero de 2013. Así se corrobora con el testimonio rendido por Judith Pérez Rodríguez, funcionaria de la entidad, quien fungió como interventora de los contratos, y quien (como lo puso de presente el Tribunal en la sentencia) señaló que (se trascribe): "posterior al vencimiento del contrato 252316 de 2010, no hubo documento o contrato que soportara la ocupación del inmueble, lo que generó situaciones de hecho, pues el Distrito de Cartagena seguía ocupando los inmuebles sin que los respaldara contrato alguno". El enriquecimiento del patrimonio de la entidad no es un hecho que haya sido controvertido por la demandada, se tuvo por acreditado por el Tribunal en la Sentencia de primera instancia y frente al que no se presentó reparo alguno en el recurso de apelación.
2) El correlativo empobrecimiento de la parte demandante también se encuentra acreditado. Fue la parte actora la que, en efecto, vio afectado su patrimonio por no recibir contraprestación alguna durante el tiempo en el que se ocuparon los inmuebles y parqueaderos sin el respaldo de un contrato. Fue precisamente la prestación de ese servicio, que enriqueció el patrimonio de la entidad, el mismo que empobreció el suyo propio. De igual manera, 3) no se identifica una causa que justifique el desequilibrio patrimonial, como ocurriría cuando se comprueba la mala fe del enriquecido o en eventos en los que quien se enriquece lo hace en virtud de la ley o de otra fuente de las obligaciones.
4) El demandante no podía ejercer otra acción para la corrección del desequilibrio patrimonial, luego de que no se aprobara el acuerdo conciliatorio por parte del juez competente. Por demás, como se indicó, la reparación directa es el medio de control procedente para encauzar las pretensiones propias de la llamada "actio in rem verso"24.
Finalmente, 5) frente al requisito relativo a impedir que con la configuración del enriquecimiento se pretenda soslayar una disposición imperativa de ley, en el presente caso se advierte que ello no ocurrió, no solo por la conducta desplegada por el ahora demandante, antes contratista, que da cuenta de una actuación de buena fe, la cual no solo se presume, sino
24 Una postura divergente ha sido expuesta por el Magistrado Martín Bermúdez Muñoz en el salvamento de voto a la Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, de 11 de septiembre de 2024, exp. 69240.
que la entidad no la desvirtuó ni la puso siquiera en cuestionamiento. Tampoco se advierte que la ejecución sin respaldo contractual se hubiera hecho con el objeto de rehuir los imperativos legales o de eludir conscientemente un procedimiento de selección de contratistas, sino con el objetivo de impedir la paralización en la prestación de un servicio que resultaba necesario e indispensable para la entidad, servicio que había sido primero contratado y que venía siendo prestado en las condiciones señaladas ante las dificultades presupuestales que manifestó la entidad. Razones que resultan determinantes y son suficientes para que corresponda declarar el enriquecimiento sin causa del Distrito de Cartagena de Indias.
Finalmente, como lo puso de presente esta Sala en la Sentencia de 17 de junio de 2024, exp. 68789 (se trascribe): "la no restitución del inmueble al vencimiento del plazo del contrato de arrendamiento no constituye una ocupación temporal de inmueble sin contrato. No restituir constituye un incumplimiento de una obligación contractual. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2005 del Código Civil: <<... el arrendatario es obligado a restituir la cosa al final del arrendamiento>>". La tesis que adoptó el Tribunal Administrativo de Bolívar en la Sentencia de 4 de diciembre de 2020 (rad. 13001-23-33-000-2017–00919-01), que concluye que la no restitución de un inmueble al terminar de ejecutar un contrato de arrendamiento puede constituir una "ocupación", desconoce la obligación contractual del arrendatario de "restituir la cosa al fin del arrendamiento" (artículo 2005 del Código Civil). Esta consideración obliga a concluir que, si se analizara el asunto como una controversia contractual, por el incumplimiento de la obligación de restitución, también habría lugar a condenar a la entidad demandada. Se llegaría a una decisión similar de condena, pero con una fuente diversa, en este caso, contractual. En atención a esta conclusión y a la existencia de una clara fuente de la obligación (que eliminaría la procedencia residual y excepcional del enriquecimiento sin causa), este juez no puede trasladar al demandante el enorme peso y las consecuencias diferenciales que tienen las distintas aproximaciones en la doctrina y en la jurisprudencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo sobre este tipo de asuntos. Justo por ello se debe recordar, una vez más25, que la aplicación del principio de iura novit curia le implica al juez interpretar la demanda y resolver el asunto en derecho, incluso aunque el demandante yerre en invocar algunos fundamentos jurídicos que respalden sus pretensiones, como en este caso se hace.
En último lugar, para determinar el monto del restablecimiento y mantener el carácter esencialmente compensatorio del enriquecimiento sin causa, esta Sala, no reconocerá intereses moratorios y tomará como referente el valor del contrato de arrendamiento, sin tener en cuenta los costos indirectos y ni el IVA.
25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 3 de abril de 2020, exp. 45650, Sentencia de 2 de agosto de 2024, exp. 61286 y Sentencias de 18 de noviembre de 2024, exps. 63154 y 70747.
Por ello, de los $72.809124, que corresponde al valor del canon mensual, se le descontará el 10% del IVA26.
Va= Vh x IPC final
IPC inicial En donde:
Va: valor actualizado.
Vh: valor histórico, que corresponde al $516.828.881
IPC final: último índice de precios al consumidor, conocido al momento de la Sentencia.
IPC inicial: índice de precios al consumidor, al momento de la prestación.
Va = $516.828.881 (144,88) = $ 952.284.985
(78,63)
Tal y como lo ha advertido esta Corporación en casos similares anteriores, del valor actualizado de la condena, el Distrito debe deducir los demás impuestos, tasas u otros conceptos que normalmente se les descontaban a las cuentas de cobro o facturas que presentaba el contratista durante la ejecución del contrato. De no hacerlo, y si acaso este objeto contractual estaba gravado con algún impuesto nacional o territorial, se enriquecería ahora el contratista.
Finalmente, de conformidad con el artículo 188 del CPACA y el numeral 1 del artículo 36527 del Código General del Proceso, se condenará en costas de esta instancia a la parte demandada. La liquidación de las costas se hará de manera concentrada por el Tribunal de origen.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE:
REVOCAR la sentencia de 17 de marzo de 2016 del Tribunal Administrativo de Bolívar y, en su lugar,
PRIMERO: DECLARAR que el Distrito de Cartagena de Indias se enriqueció sin causa a expensas de la demandante y, en consecuencia:
26 El valor del canon mensual asciende a 66.190.113 el cual se multiplica por el período comprendido entre el 6 de junio de 2012 y el 31 de enero de 2013.
27 Artículo 365: "En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en
costas se sujetará a las siguientes reglas:
[...]
1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. [...]".
SEGUNDO: ORDÉNASE a la parte demandada pagar a la demandante la compensación del monto del enriquecimiento, por valor de novecientos cincuenta y dos millones, doscientos ochenta y cuatro mil novecientos ochenta y cinco pesos ($ 952.284.985).
De este valor, el Distrito de Cartagena de Indias, al momento de su reconocimiento y pago, deberá deducir los mismos impuestos, tasas u otros conceptos que normalmente se les descontaban a las cuentas de cobro o facturas que presentaba el contratista durante la ejecución del contrato inicial.
TERCERO: CONDENAR en costas de esta instancia a la parte demandada.
Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Firma electrónica Firma electrónica
MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ
Aclaración de voto
Firma electrónica
ALBERTO MONTAÑA PLATA
