MANDAMIENTO DE PAGO A DEUDOR SOLIDARIO - Debe existir acto previo para conformar el Título Ejecutivo / DERECHO AL BUEN NOMBRE - Se vulnera cuando no se expide acto previo al deudor solidario / TITULO EJECUTIVO - Es inexistente cuando se vincula directamente mediante mandamiento de pago al deudor solidario / DEUDOR SOLIDARIO - Debe vincularse mediante acto previo
Incurre la actuación administrativa en violación de los artículos 2º inciso 1º que consagra los fines esenciales del Estado; 13 referido el derecho fundamental de la igualdad; y 15 que consagra el derecho a la intimidad y al buen nombre; toda vez que el mandamiento ejecutivo 00060 de agosto 9 de 1996, mediante el cual se exigió a la actora en su calidad de socia solidaria de la sociedad CARROCERIAS MUISCA LTDA., fue expedido sin existir un acto previo que individualizara la obligación a su cargo, con lo cual se le impidió cumplir voluntariamente con el pago, se le dio un trato discriminatorio frente al deudor originario, y se violentó el derecho fundamental del buen nombre. Si se tiene en cuenta que las deudas correspondientes a las vigencias de 1993 y 1994 no hacen parte de la resolución por la cual se vinculó solidariamente a la actora, debe concluirse que respecto de las mismas no existió título ejecutivo que la vinculara como deudor solidario, ya que como lo ha dicho la Sala en reiteradas oportunidades, no es válida la vinculación hecha directamente en el mandamiento de pago, sino que ésta debe realizarse mediante un acto administrativo previo que deberá ser notificado en debida forma a los socios vinculados, donde se establezca su calidad de deudor solidario, la proporción de su participación, los períodos gravables a que corresponden las deudas objeto del cobro y la cuantía de las mismas.
DEUDOR SOLIDARIO EN EL PROCESO DE COBRO COACTIVO - Se vincula mediante el mandamiento de pago / TITULO EJECUTIVO TRIBUTARIO - Se conforma con la notificación previa al mandamiento de pago al deudor solidario / PROCESO DE COBRO COACTIVO - Su objeto es hacer efectivas las obligaciones claras, expresas y exigibles / TITULO EJECUTIVO TRIBUTARIO - Lo conforman los actos administrativos ejecutoriados
La Ley 6ª de 1992, artículo 83, mediante la cual se incorporó al Estatuto Tributario el artículo 828-1 , según el cual "La vinculación del deudor solidario se hará mediante la notificación del mandamiento de pago ", como lo ha expuesto la Sala en anteriores oportunidades (sentencias de febrero 14 de 1997, Exp. 7991; agosto 4 de 2000, Exp.10159; y agosto 25 de 2000 Exp. 10446, entre otras), dicha actuación debe entenderse restringida al proceso administrativo de cobro coactivo, no a la actuación precedente de formación del título ejecutivo, que necesariamente debe cumplirse, porque el proceso de cobro, que se inicia con la notificación del mandamiento de pago no tiene como finalidad la declaración o constitución de obligaciones, sino hacer efectivas las obligaciones claras, expresas y exigibles, previamente definidas a favor de la Nación y a cargo de los contribuyentes, por lo que para la ejecución se requiere la existencia previa de un título, tal como se colige de lo dispuesto en el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, según el cual, "Prestarán mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible", entre otros, "Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma de dinero, en los casos previstos en la ley". Así las cosas, no comparte la Sala el criterio expuesto por la administración en la resolución que decidió las excepciones propuestas, al considerar que por efectos de la aplicación del artículo 828-1 del Estatuto Tributario, no es necesario el acto administrativo previo de vinculación, pues como quedó expuesto, la inexistencia del título ejecutivo, impide que se adelante el proceso de cobro coactivo.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejera ponente: LIGIA LOPEZ DIAZ
Bogotá, D.C., veinte (20) de abril de 2001 (2001)
Radicación número: 15001-23-31-000-1997-7029-01(11150)
Actor: INES BETTY HERNANDEZ DE GUTIERREZ
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la actora contra el fallo inhibitorio proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 15 de marzo de 2000, en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho incoado contra los actos administrativos que decidieron las excepciones propuestas en el proceso de cobro coactivo, adelantado por la Administración de Impuestos Delegada de Sogamoso - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
ANTECEDENTES.
El 9 de agosto de 1996 la Administración Delegada de Sogamoso (Boyacá) libró el mandamiento de pago 00060 a la contribuyente INES BETTY HERNANDEZ DE GUTIERREZ, en calidad de socia solidaria de CARROCERIAS MUISCA LTDA., y en relación con los impuestos a cargo de la sociedad, por las vigencias fiscales de 1987, 1989, 1990, 1991, 1992, 1993 y 1994, en la suma de $90.746.750.
Contra el mandamiento de pago propuso la actora, el 17 de septiembre de 1996, las excepciones de falta de título ejecutivo, falta de ejecutoria del mismo, nulidad del título proferido contra la sociedad, y prescripción de la acción de cobro.
La Resolución 00003 de octubre 23 de 1996 de la Administración de impuestos de Sogamoso, declaró no probadas las excepciones referentes a falta de título, falta de ejecutoria y nulidad del título proferido a cargo de la sociedad; y consideró probada la excepción de prescripción de la acción de cobro, en relación con los años 1987, 1989 y 1990, fijando como resultado de ello un valor a cargo de la actora de $78.810.500. Acto administrativo contra el cual concedió el recurso de reposición.
La actora interpuso el mencionado recurso, el cual fue resuelto con la Resolución 00001 de diciembre 20 de 1996, confirmando el acto recurrido.
LA DEMANDA.
La actora solicitó ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, por conducto de apoderado, la nulidad de los actos administrativos referenciados, y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la demandada deducir la obligación solidaria de la demandante, mediante acto administrativo previo al mandamiento de pago, que le permita ejercer su derecho de pagar libremente, antes de proceder a la ejecución forzada.
Citó como violados los artículos 2º inciso 1º, 13 y 15 de la Constitución Política, y como concepto de violación expuso en resumen lo siguiente:
La vinculación del socio solidario mediante el mandamiento ejecutivo, sin un acto previo que individualice la obligación, en la proporción que ha de caberle en el capital social, con el consiguiente decreto de medidas cautelares, sin darle la oportunidad de cumplirla voluntariamente, implica violación a los fines esenciales del Estado al que corresponde asegurar la vigencia de un orden justo; introduce un trato discriminatorio en la medida en que al obligado originario del tributo se le permite pagar voluntariamente su obligación fiscal, y al socio solidario se le está privando de ese derecho, negándosele la oportunidad y libertad de pagar y obligándolo a esperar el resultado de la subasta forzada.
Al vincularse al socio solidario mediante el mandamiento de pago, sin acto previo que individualice su obligación y profiriendo directamente en su contra medidas cautelares, se le está violentando su derecho fundamental al buen nombre, sin habérsele brindado la oportunidad de cumplir su obligación voluntariamente.
Los cargos anteriores fueron propuestos en la vía gubernativa bajo el nombre jurídico de "falta de titulo", en la medida en que el mandamiento de pago así producido, viola el principio de legalidad de los actos administrativos y de las normas superiores en que se ha apoyado la jurisprudencia.
OPOSICION.
La apoderada de la Administración se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, argumentando que mediante la resolución 10251 de septiembre 20 de 1993, se individualizaron las responsabilidades a cargo de las socios por la deuda fiscal de la sociedad CARROCERIAS MUISCA LTDA, la cual fue debidamente notificada a los socios.
Advirtió que todas las obligaciones objeto de cobro frente a los deudores solidarios tienen como título liquidaciones privadas, por lo que la responsabilidad solidaria no surge cuando se libra el mandamiento de pago, sino desde el momento en que se adquiere la calidad de socio, según el artículo 794 del Estatuto Tributario.
EL FALLO APELADO.
Mediante el fallo apelado, el Tribunal de instancia se declaró inhibido para resolver de fondo, exponiendo al efecto las siguientes consideraciones:
El artículo 5º de la resolución 00003 de octubre 23 de 1996, por la cual resolvió la administración las excepciones propuestas por la demandante Inés Betty Hernández de Gutiérrez, concedió el recurso de reposición.
Según el artículo 834 del Estatuto Tributario, contra la resolución que rechace las excepciones propuestas, procede "únicamente el recurso de apelación". Se tiene entonces que la administración se apartó del contenido de la norma en referencia, al conceder el recurso de reposición y no el de apelación.
Por lo anterior, el Tribunal no ha adquirido competencia para dirimir lo inherente a la demanda. Además es bien sabido que el recurso de reposición no es obligatorio, como si lo es de apelación, y de ahí que la norma haya instituido el recurso de apelación, precisamente para agotar vía gubernativa como requisito para acudir ante la jurisdicción contenciosa.
LA APELACION.
El apoderado de la parte actora manifiesta que el recurso de apelación tiene por objeto obtener que el fallo impugnado sea revocado, y en su lugar se profiera el que en derecho corresponda; para cuyo efecto invoca como único fundamento de inconformidad, el yerro en que incurrió el Tribunal al afirmar que el artículo 834 del Estatuto Tributario, establece el recurso de apelación, cuando esta norma, que así lo establecía, fue reformada por el artículo 80 de la Ley 6ª de 1992, reforma que consistió en sustituir dicho recurso por el de reposición.
ALEGATOS DE CONCLUSION.
La parte demandada se manifiesta en relación con el fondo de la controversia, argumentando que las referencias constitucionales en que se sustenta el actor no son pertinentes, toda vez el proceso administrativo coactivo está regulado por el Título VIII del Libro V del Estatuto Tributario y con sujeción a él se expidieron los actos demandados.
La parte actora no registró actuación.
MINISTERIO PUBLICO.
Representando por la Procuradora Sexta Delegada ante la Corporación solicita se revoque la sentencia apelada y en su lugar se declare la nulidad de la actuación demandada, y al efecto expone:
Asiste razón a la actora apelante, pues en efecto el artículo 834 del Estatuto Tributario fue modificado por el artículo 80 de la ley 6ª de 1992, cambiando el recurso de apelación procedente contra la resolución que decide las excepciones por el de reposición, y además habiéndose hecho uso del recurso quedó la contribuyente legitimada para acudir a la jurisdicción conforme el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo.
Examinada la actuación se encuentra que mediante resolución 10251 de septiembre 20 de 1993 la administración concretó la obligación cobrada a la demandante en la suma de $25.878.250 correspondiente a los impuestos de los años 1987 a 1992.
En el mandamiento de pago se señalaban como períodos adeudados 1987 a 1994, por lo que respecto de los años 1993 y 1994 no consta acto previo de individualización de los mismos, y si bien en la resolución que decidió las excepciones se aceptó la prescripción de las obligaciones anteriores a 1991, y ello conllevaría al cobro de los impuestos por 1991 y 1992, es evidente que los montos y lapsos no coinciden en el acto previo y el mandamiento de pago.
CONSIDERACIONES DE LA SALA.
Invoca el apelante como único fundamento de inconformidad, el yerro en que incurrió el Tribunal al afirmar que el artículo 834 del Estatuto Tributario establece el recurso de apelación contra la resolución que decide las excepciones propuestas, sin tener en cuenta que dicha norma fue reformada por el artículo 80 de la Ley 6ª de 1992, sustituyendo dicho recurso por el de reposición, y solicita se profiera fallo de fondo.
La Sala encuentra viables las pretensiones del apelante al ser evidente el yerro jurídico en que incurre el Tribunal respecto de la norma legal en referencia y por ende injustificado el fallo inhibitorio proferido.
En efecto, el artículo 834 del Estatuto Tributario, en su versión modificada por el artículo 80 de la Ley 6ª de 1992, aplicable a la época de los hechos, si se tiene en cuenta que la resolución 0003 por la cual se deciden las excepciones propuestas por la actora se expide el 23 de octubre de 1996, dispone:
"Articulo 834.- Recurso contra la resolución que decide las excepciones. En la resolución que rechace las excepciones propuestas, se ordenará adelantar la ejecución y remate de los bienes embargados y secuestrados. Contra dicha resolución procede únicamente el recurso de reposición ante el Jefe de la División de Cobranzas, dentro del mes siguiente a su notificación, quien tendrá para resolver un mes siguiente a su notificación, contado a partir de su interposición en debida forma" (Subraya la Sala).
Consta en el proceso, que el recurso concedido en la resolución que decidió las excepciones fue el de reposición previsto en la norma transcrita, que de él hizo uso la actora, y que la administración decidió el recurso interpuesto mediante la resolución 00001 de diciembre 20 de 1996.
Así las cosas no fue errada la actuación administrativa como dice el Tribunal, y tampoco cabía argumentar la falta de agotamiento de la vía gubernativa, como impedimento para asumir el estudio de fondo de la controversia, pronunciando en cambio, un fallo inhibitorio.
Las razones anotadas resultan suficientes para revocar el fallo apelado, y acceder a decidir de fondo.
Según los términos de la demanda, incurre la actuación administrativa en violación de los artículos 2º inciso 1º que consagra los fines esenciales del Estado; 13 referido el derecho fundamental de la igualdad; y 15 que consagra el derecho a la intimidad y al buen nombre; toda vez que el mandamiento ejecutivo 00060 de agosto 9 de 1996, mediante el cual se exigió a la actora en su calidad de socia solidaria de la sociedad CARROCERIAS MUISCA LTDA., fue expedido sin existir un acto previo que individualizara la obligación a su cargo, con lo cual se le impidió cumplir voluntariamente con el pago, se le dio un trato discriminatorio frente al deudor originario, y se violentó el derecho fundamental del buen nombre.
Revisados los antecedentes administrativos y demás elementos de juicio obrantes en el proceso observa la Sala:
Con ocasión de la contestación a la demanda se allegó al proceso (fls. 45 y 46 cdo. ppal) fotocopia de la resolución 10251 de septiembre 20 de 1993 suscrita por la Jefe de la División Delegada Recaudación de Sogamoso, "por medio de la cual se individualiza la responsabilidad de los socios por la deuda fiscal de la sociedad CARROCERIAS MUISCA LTDA".
Según la misma resolución, la deuda fiscal cuya responsabilidad se atribuye a los socios, corresponde a los impuestos de renta, ventas y retención en la fuente, por las vigencias fiscales de 1987, 1988, 1989, 1990, 1991 y 1992, y del total de la deuda a cargo de la sociedad, se responsabiliza a la socia INES BETTY HERNANDEZ DE GUTIERREZ por la suma de $25.878.250, equivalente al 25%, que es el porcentaje de su participación en la sociedad, de acuerdo con certificación expedida por la Cámara de Comercio.
Ordena así mismo notificar a los socios de conformidad con el artículo 565 del Estatuto Tributario y se conceden los recursos de reposición y en subsidio de apelación.
El mandamiento de pago 00060 de agosto 9 de 1996 (fls. 2 a 4) por el cual se pretende hacer efectivo el pago que corresponde a la actora en su calidad de deudor solidario, incluye como deudas pendientes de pago las correspondientes a las vigencias fiscales de 1987, 1989, 1990, 1991, 1992, 1993 y 1994, sobre las cuales se determina como valor a su cargo la suma de $90.746.750.
De acuerdo con lo hasta aquí expuesto, solo procedía el mandamiento de pago respecto de las deudas correspondientes a los años de 1987, 1989, 1990 , 1991 y 1992, toda vez en relación con tales vigencias se había expedido el título ejecutivo que vinculaba a la actora solidariamente, precisando la proporción de su participación, los períodos gravables y la cuantía de la deuda a su cargo, presumiéndose debidamente notificado porque así lo ordenó el acto respectivo.
Ahora bien, al decidir la Administración las excepciones propuestas por la actora, declaró prescrita la acción de cobro respecto de las deudas correspondientes a los años de 1987, 1989 y 1990, tal como consta en la resolución 0003 de octubre 23 de 1996 (fl.7); determinando como suma a cargo el valor de $78.810.500 por los períodos 1991,1992,1993 y 1994.
Si se tiene en cuenta que las deudas correspondientes a las vigencias de 1993 y 1994 no hacen parte de la resolución por la cual se vinculó solidariamente a la actora, debe concluirse que respecto de las mismas no existió título ejecutivo que la vinculara como deudor solidario, ya que como lo ha dicho la Sala en reiteradas oportunidades, no es válida la vinculación hecha directamente en el mandamiento de pago, sino que ésta debe realizarse mediante un acto administrativo previo que deberá ser notificado en debida forma a los socios vinculados, donde se establezca su calidad de deudor solidario, la proporción de su participación, los períodos gravables a que corresponden las deudas objeto del cobro y la cuantía de las mismas.
El criterio expuesto, que se reitera en esta oportunidad, sigue siendo válido, después de la entrada en vigencia de la Ley 6ª de 1992, artículo 83, mediante la cual se incorporó al Estatuto Tributario el artículo 828-1 , según el cual "La vinculación del deudor solidario se hará mediante la notificación del mandamiento de pago ", porque como lo ha expuesto la Sala en anteriores oportunidades (sentencias de febrero 14 de 1997, Exp. 7991; agosto 4 de 2000, Exp.10159; y agosto 25 de 2000 Exp. 10446, entre otras), dicha actuación debe entenderse restringida al proceso administrativo de cobro coactivo, no a la actuación precedente de formación del título ejecutivo, que necesariamente debe cumplirse, porque el proceso de cobro, que se inicia con la notificación del mandamiento de pago no tiene como finalidad la declaración o constitución de obligaciones, sino hacer efectivas las obligaciones claras, expresas y exigibles, previamente definidas a favor de la Nación y a cargo de los contribuyentes, por lo que para la ejecución se requiere la existencia previa de un título, tal como se colige de lo dispuesto en el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, según el cual, "Prestarán mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible", entre otros, "Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma de dinero, en los casos previstos en la ley".
Así las cosas, no comparte la Sala el criterio expuesto por la administración en la resolución que decidió las excepciones propuestas, al considerar que por efectos de la aplicación del artículo 828-1 del Estatuto Tributario, no es necesario el acto administrativo previo de vinculación, pues como quedó expuesto, la inexistencia del título ejecutivo, impide que se adelante el proceso de cobro coactivo.
Por lo anterior, la Sala otorga prosperidad a la excepción de falta de título ejecutivo, declarando la nulidad parcial de los actos acusados, y ordenando cesar el proceso ejecutivo contra la actora respecto las obligaciones fiscales correspondientes a las vigencias fiscales de 1993 y 1994.
En cuanto hace a las obligaciones fiscales de 1991 y 1992, niega la prosperidad de la excepción de inexistencia de título ejecutivo, pues está probado en el proceso que previa a la notificación del mandamiento de pago, se expidió por parte de la administración al acto administrativo mediante el cual se estableció la calidad de deudor solidario de la actora, la proporción de su participación, y los valores adeudados por los citados períodos fiscales, concediéndose los recursos respectivos; y si bien no obra constancia en el proceso de que dicho acto haya sido notificado en debida forma a la actora, debe presumirse que ella se surtió en los términos del artículo 565 del Estatuto Tributario, puesto que así se ordenó en el acto, y sobre el mismo no argumentó la demandante razón alguna que conlleve a desvirtuar su legalidad.
No encontrándose probada la excepción de inexistencia del título ejecutivo respecto de las obligaciones fiscales de 1991 y 1992, cuya cuantía asciende a la suma de $22.915.750, según la Resolución que decidió las excepciones, dispondrá la Sala seguir adelante la ejecución.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
F A L L A:
1. Revócase el fallo inhibitorio proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 15 de marzo de 2000, objeto de apelación.
2. En su lugar, anúlanse parcialmente las resoluciones Nos. 00003 de octubre 23 de 1996 y 0001 de diciembre 20 del mismo año, expedidas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - Administración Delegada de Sogamoso, por medio de las cuales se resuelven las excepciones propuestas por INES BETTY HERNANDEZ DE GUTIERREZ, contra el mandamiento de pago 00060 de agosto 9 de 1996, en cuanto niegan la prosperidad de la excepción de falta de titulo ejecutivo, respecto de las deudas fiscales correspondientes a las vigencias de 1993 y 1994.
3. Declárase probada la excepción de falta de título ejecutivo propuesta por INES BETTY HERNANDEZ DE GUTIERREZ, contra el mandamiento de pago 00060 de agosto 9 de 1996, en relación con las obligaciones fiscales correspondientes a las vigencias de 1993 y 1994.
4. En consecuencia, cese toda ejecución contra la mencionada contribuyente y ordenase el levantamiento de las medidas cautelares vigentes, respecto de las obligaciones fiscales correspondientes a los años 1993 y 1994.
5. En virtud de no encontrarse probada la excepción de falta de título ejecutivo, sígase adelante la ejecución a la actora, en su calidad de socia de la sociedad CARROCERIAS MUISCA LTDA., Nit. 800.003.118, por la suma de VEINTIDOS MILLONES NOVECIENTOS QUINCE MIL SETECIENTOS CINCUENTA PESOS M/CTE: ($22.915.750), correspondiente a las obligaciones fiscales de 1991 y 1992 .
6. Reconocer personería a la Dra. Ana Isabel Camargo Angel como apoderada de la Nación, en los términos del poder que obra al folio 88.
Cópiese, Notifíquese, Comuníquese y Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.
Se deja constancia de que ésta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE GERMAN AYALA MANTILLA
Presidente de la Sección.
LIGIA LOPEZ DIAZ MARIA INES ORTIZ BARBOSA
RAUL GIRALDO LONDOÑO
secretario
