CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA
CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de abril de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de nulidad
Número único de radicación: 15-001-23-31-001-2010-01537-01
Demandante: Wilson Heladio Silva Vargas
Demandada: Municipio de Ramiriquí, Boyacá
Tema: Confirma sentencia de primera instancia que declaró la nulidad del acto acusado. Recurso de apelación. Otorgamiento de facultades al alcalde por parte del Concejo Municipal para celebrar operaciones de crédito público. Compromiso de vigencias futuras ordinarias por parte de las entidades territoriales. Del debido proceso en las actuaciones judiciales. Sin condena en costas al no estar acreditadas.
SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 18 de junio de 2015 por la Sala de Decisión núm. 11D del Tribunal Administrativo de Boyacá, que accedió a las pretensiones de la demanda.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.
ANTECEDENTES
La demanda1
Wilson Heladio Silva Vargas, en adelante la parte demandante, presentó demanda contra el Municipio de Ramiriquí, Boyacá2, en adelante la parte demandada,
1 Folios 1 al 14 del cuaderno núm. 1 del expediente.
en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Decreto 01 de 2 de enero de 19843, en adelante, Código Contencioso Administrativo.
Las pretensiones
La parte demandante formuló las siguientes pretensiones4:
“[…]
1º Declarar que ES NULO el Acuerdo Número 014 del 23 de Agosto de 2010 “POR MEDIO DEL (sic) SE AUTORIZA AL SEÑOR ALCALDE DEL MUNICIPIO DE RAMIRIQUI PARA ADQUIRIR OBLIGACIONES FINANCIERAS Y DE LEASING Y COMPROMETER RECURSOS QUE AFECTEN LOS PRESUPUESTOS DE VIGENCIAS FUTURAS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES EN LOS SECTORES DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL, EQUIPAMIENTO MUNICIPAL E INFRAESTRUCTURA VIAL; CON EL FIN DE GARANTIZAR LA EJECUCIÓN DE PROYECTOS DECLARADOS DE IMPORTANCIA ESTRATEGICA PARA EL MUNICIPIO Y QUE SE ENCUENTRAN INCLUIDO EN EL PLAN DE DESARROLLO 2008-2011”.
2º Si es conveniente se promuevan las presuntas acciones disciplinarias ante la procuraduría general de la nación y penales ante la fiscalía general de la nación que haya lugar en contra del señor Alcalde municipal JUAN DE JESUS MILLAN RIVERA, secretario de gobierno JAVIER CABALLERO BORDA, secretario de hacienda pública municipal CARLOS JULIO BENEGAS (sic) BUITRAGO, su asesor jurídico ERNESTO FELIPE VARGAS MARQUEZ y los concejales: JOSUE MORENO RODRIGUEZ, JULIO MENSOZA RINCON, OMAR JUNCO ESPINOSAN (sic), MIGUEL ARGUELLO, RICARDO AVILA, JOSE VICENTE CHAVEZ, JOSE
EULISES RAMOS, que aprobaron el acuerdo 014 del 23 de agosto de 2010 por comprometer vigencias futuras sin acatar el ordenamiento legal del artículo 12 de la ley 819 de 2003 Y ARTICULO 6 DE LA CONSTITUCION, además no acatar las recomendaciones hechas ese año por la CONTRALORIA GENERAL DE LA NACIÓN (sic), LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION, LA AUDITORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Y EL MINISTERIO DE HACIENDA, toda vez que
se presume que violan la Ley realmente los proyectos contenidos en el acuerdo no cuentan con diseños ni estudios técnicos financieros, ni mucho menos de sustentación técnica objetiva legal para ser declarados de importancia estratégica. […]”. (La negrilla viene del texto original)
Presupuestos fácticos
La parte demandante expuso, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones:
2 Folios 1 al 9 del cuaderno núm. 1 del expediente.
3 “[…] Por el cual se Reforma el Código Contencioso Administrativo […]”.
4 Folios 1 al 2 del cuaderno núm. 1 del expediente.
El Concejo Municipal de Ramiriquí, Boyacá, expidió el Acuerdo núm. 014 de 23 de agosto de 2010 “[…] Por medio del cual se autoriza al señor alcalde del municipio de Ramiriquí para adquirir obligaciones financieras y de leasing y comprometer recursos que afecten los presupuestos de vigencias futuras del sistema general de participaciones en los sectores de vivienda de interés social, equipamiento municipal e infraestructura vial; con el fin de garantizar la ejecución de proyectos declarados de importancia estratégica para el municipio y que se encuentran incluido en el plan de desarrollo 2008-2011”5.
El citado Acuerdo fue sancionado por el alcalde del Municipio de Ramiriquí el día 14 de septiembre de 2010 y enviado a la Gobernación de Boyacá para su control, y devuelto por esta el día 26 de octubre de esa anualidad sin impartir aprobación, teniendo en cuenta que se había remitido incompleto y sin copia autentica.
El Acuerdo núm. 014 de 23 de agosto de 2010, es abiertamente ilegal toda vez que “[…] autorizan al Alcalde Municipal para comprometer vigencias futuras por el término de 10 años, es decir que supera el periodo legal y constitucional para el cual fue elegido el Alcalde Municipal de RAMIRIQUI […]”6.
Normas violadas
La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas:
- Artículo 6 de la Constitución Política
- Artículo 12 de la Ley 819 de 9 de julio de 20037
Concepto de violación
La parte demandante formuló el siguiente cargo y explicó su concepto de violación, así:
Único cargo: violación de normas superiores
La parte demandante fundamentó este cargo, así8:
5 Folio 2 del cuaderno núm. 1 del expediente
6 Ibidem
7 “[…] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones […]”
El periodo constitucional para el cual fue elegido el señor alcalde del municipio de Ramiriquí “[…] termina el 31 de diciembre de 2011 y el Concejo Municipal lo faculta para comprometer vigencias futuras desde el año 2011 al 2020, es decir, por el término de diez (10) años, por consiguiente sobre pasa (sic) el periodo constitucional y legal para el cual fue elegido el Alcalde […]”.
El inciso 7º del artículo 12 de la Ley 819 “[…] es puntual al prever que para comprometer vigencias futuras no podrá superar el respectivo periodo de gobierno de los Alcaldes y Gobernadores […]”.
El acto acusado “[…] no establece que se encuentre apropiado en el presupuesto para la vigencia fiscal 2011 el 15% del total del monto a comprometer vigencias futuras (literal b de la Ley en cita) […]”.
Contestación de la demanda
La parte demandada contestó oportunamente la demanda, así9:
Frente a las pretensiones indicó que “[…] la administración Municipal de Ramiriquí, acogerá la determinación que en derecho corresponda y que adopte la Honorable corporación dentro del proceso de la referencia, atendiendo que en la actualidad el empréstito que fue el objeto de dicho acuerdo, en la actualidad ya se está cancelando […]”.
En cuanto a los hechos sostuvo que, como la parte demandante “[…] ha presentado los argumentos con sus respectivos soportes, cada uno de los hechos estarán sujetos al resultado integral que corresponda según el caso […]”.
Concepto del Ministerio Público
El ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal.
8 Cfr. Folios 5 al 6 del cuaderno núm. 1 del expediente.
9 Cfr. Folios 39 al 40 del cuaderno núm. 1 del expediente.
Sentencia proferida en primera instancia
La Sala de Decisión núm. 11D del Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia proferida el 18 de junio de 201510, resolvió:
“[…] PRIMERO.- DECLARAR LA NULIDAD del (sic) No. 014 del 23 de agosto de 2013 “Por medio del cual se autoriza al señor alcalde del municipio de Ramiriquí para adquirir obligaciones financieras y de leasing y comprometer recursos que afecten los presupuestos de vigencias futuras del sistema general de participaciones en los sectores de vivienda de interés social, equipamiento municipal e infraestructura vial; con el fin de garantizar la ejecución de proyectos declarados de importancia estratégica para el municipio y que se encuentran incluido en el plan de desarrollo 2008-2011”, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: Por Secretaria, COMPULSAR copias de ésta providencia y del expediente a la Fiscalía General de la Nación y a la Procuraduría Regional de Boyacá, para que, de considerarlo pertinente, inicie las investigaciones penales y disciplinarias conforme lo ordenan los artículos 67 del Código de Procedimiento Penal y 34 de la Ley 734 de 2002, en contra del Alcalde de Ramiriquí y de los miembros del Concejo del municipal (sic) de dicha territorialidad que votaron positivamente el proyecto de Acuerdo y que fungían como tales en el periodo de gobierno 2008-2011.
TERCERO: Comunicar esta determinación al demandante, al Presidente del Concejo, al Alcalde y al Personero Municipal de Ramiriquí.
CUARTO: Sin costas en esta instancia de acuerdo a lo expuesto en las consideraciones anteriores.
QUINTO: En firme esta providencia, archívese el expediente y déjense las constancias y anotaciones de rigor. […]” (La negrilla viene del texto original)
Consideraciones del Tribunal
El Tribunal Administrativo de Boyacá, consideró lo siguiente11:
A juicio del a quo es procedente declarar la nulidad del Acuerdo núm. 014 del 23 de agosto de 2010 expedido por el Concejo Municipal de Ramiriquí, Boyacá, por cuanto incurrió en las siguientes irregularidades:
La única referencia directa que se hace en el cuerpo del acto acusado frente a las vigencias futuras “[…] es cuando se señala que la autorización allí otorgada versa sobre la adquisición de obligaciones financieras y de leasing que “afecten los presupuestos de vigencias futuras”, pasando por alto que si bien las operaciones
10 Cfr. Folios 115 al 116 del cuaderno núm. 1 del expediente.
11 Cfr. Folios 102 al 115 del cuaderno núm. 1 del expediente.
crediticias –obligaciones financieras y de leasing- se mencionan allí como el eje fundamental del Acuerdo, ello no debe ser así, porque éstas solamente se materializan luego de haberse adquirido la autorización para comprometer vigencias futuras, que son aquellas que se constituyen para la ejecución del gasto público, en tanto que las primeras hacen referencia a los ingresos del presupuesto […]”.
En ese sentido, “[…] resulta lógico afirmar que lo primero que se debe determinar es la necesidad o gasto que se pretende cubrir con el ingreso que se va a obtener derivado de un empréstito, por lo que se advierte la existencia de un defecto, al no evidenciarse dentro del proceso, que se hubiere dado al Jefe del Ejecutivo municipal, una autorización expresa, como lo ordena el numeral 3 del artículo 313 de la CP, concomitante o anterior, al momento en que se profirió el acto demandado, en la que se indicara que el Alcalde había sido encargado de comprometer vigencias futuras, para luego sí autorizarlo para adquirir obligaciones crediticias […]”.
Frente a la manera en que le fueron autorizadas alcalde del municipio de Ramiriquí las operaciones crediticias a través del acto acusado, destacó que “[…] no se discriminó de manera detallada cómo se planeaban invertir los recursos que ingresarían por espacio de 10 años, provenientes del sistema general de participaciones que anualmente se giran a la territorialidad demandada; prueba de ello, lo constituye lo consignado en el artículo quinto del Acuerdo No. 014 de 23 de agosto de 2010, que estableció que para garantizar la inversión y la ejecución de los proyectos relacionados en dicho acuerdo, se debían presentar posteriormente cada uno de dichos proyectos al concejo municipal, en donde era necesario incluir el nombre del proyecto y su costo total, sin embargo, se deduce que esto solamente ocurriría hasta cuando se hubiere aprobado el crédito por parte de la entidad financiera y cumplido los demás requisitos necesarios para el desembolso y adición de los recursos al presupuesto municipal […]”.
Como el acto acusado versa sobre facultades otorgadas al alcalde municipal para celebrar una operación de crédito público relacionada con recursos asignados a los diferentes sectores de que trata el sistema general de participaciones, estos deben ejecutarse conforme al fin para el cual fueron programados, por lo que debe acudirse a lo dispuesto en el parágrafo 1º del artículo 78 de la Ley 715 de 2001.
En ese sentido, la norma en cuestión determina que “[…] los recursos de participación de propósito general del sistema general de participaciones, solo pueden cubrir el servicio de la deuda cuando se trata del financiamiento de proyectos de inversión física, adquirida en desarrollo de las competencias del municipio, requisito que en el sub lite no se cumple, en tanto quedó demostrado que los proyectos de inversión no estuvieron debidamente soportados en un programa de inversión en el que se definiera de forma clara cuál era la meta a cumplir, las acciones concretas a ejecutar y como mínimo el valor de cada uno de los proyectos que justificaran el endeudamiento de la Entidad por la suma de $1.600.000.000,oo […]”.
Concordante con lo anterior, en la actuación también quedó demostrado “[…] que el acto impugnado no cumplió con las exigencias de que trata el artículo 27 de la Ley 152 de 1995, consistente en que los programas y proyectos que se ejecuten en el orden Local, deben estar inscritos en el Banco Local de Programas y Proyectos de Inversión del municipio […]”.
En el supuesto de que en el acuerdo demandado se hubiere autorizado en debida forma al alcalde municipal para que afectara las vigencias futuras, “[…] debe decirse que le asiste razón al actor cuando indica que se vulneró el artículo 12 de la Ley 819 de 2003, aunque por razones diferentes a las que expresó en la demanda, dado que, de una parte, si bien obra dentro del plenario la certificación en donde consta que la territorialidad demandada contaba con la apropiación del 15% para la vigencia 2010 exigida en dicha normativa, lo cierto es que no se especificó cuáles eras los rubros que se iban a afectar y por qué valor contrariando de esa manera el principio de Programación integral consagrado en el artículo 17 del Estatuto Orgánico de Presupuesto […]”.
Frente a la excepción de comprometer vigencias futuras que superen el periodo de gobierno cuando se trate de proyectos de inversión declarados de importancia estratégica por el Consejo de Gobierno, “[…] la Sala encontró que solamente 5 de los 9 proyectos que se autorizaron para afectar compromisos futuros se consideran de importancia estratégica para la Secretaría de Hacienda del municipio de Ramiriquí, vulnerándose así frente a los 4 restantes, el premencionado requisito legal […]”.
Concluyó que en vista “[…] de todas las irregularidades de orden legal advertidas a lo largo de esta providencia, se ordenará compulsar copias de esta providencia y del
expediente a la Fiscalía General de la Nación y a la Procuraduría Regional de Boyacá, para que, de considerarlo pertinente, dichas entidades inicien las investigaciones disciplinarias y penales que pudieren existir con la expedición del Acuerdo 014 de 2010 que se impugna […]”.
Recurso de apelación12
La parte demandada interpuso, dentro del término legal, recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 18 de junio de 2015 por la Sala de Decisión núm. 11D del Tribunal Administrativo de Boyacá, con el objeto de que se revoque esta decisión con base en los siguientes argumentos:
La decisión impugnada efectuó un estudio detenido en cuanto a los requisitos de las vigencias futuras y la adquisición de crédito público por los entes territoriales; no obstante, frente al desarrollo de las primeras “[…] no es procedente realizar dicho análisis teniendo en cuenta que el acuerdo municipal No. 014 de 2010 fue redactado y sancionado con el fin de aprobar un empréstito a cargo del municipio de Ramiriquí, para la inversión en proyectos que permitan materializar el plan municipal de desarrollo de la época […]”.
Luego de citar el texto del artículo 12 de la Ley 819, sobre vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales, destacó que esta norma se refiere a la facultad que se otorga a los entes territoriales para celebrar un compromiso que afecta presupuestos de anualidades subsiguientes; sin embargo, señaló que “[…] en el caso concreto se observa que el objeto del acuerdo municipal, radica en autorizar un empréstito para que a través de los recursos aprobados y recibidos, se presente un aumento en el presupuesto del municipio y de esta forma realizar inversiones en obras de infraestructura, vivienda y equipamiento para el municipio, concluyendo hasta este punto que no es dable analizar el acuerdo a la luz de la figura de vigencias futuras […]”.
En este asunto nos encontramos frente a una operación de crédito público, “[…] teniendo en cuenta que el municipio de Ramiriquí a través del contrato de empréstito autorizado por medio del Acuerdo municipal No. 014 de 2010 y con base en los proyectos consagrados en el plan municipal de Desarrollo del periodo 2008-2011
12 Cfr. Folios 120 al 128 del cuaderno núm. 1 del expediente.
realizó inversiones de gran importancia para el municipio, y que el pago de dichos recursos se proyectó para efectuarlo en años fiscales posteriores, con cargo al rubro de deuda pública […] ”.
Es atribución del alcalde presentar al Concejo Municipal los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social conforme al artículo 315.5 de la Constitución Política. En ese orden, el acuerdo demandado, “[…] se enfoca en el desarrollo de proyectos de importancia para el municipio, en el caso concreto se hizo necesario la celebración del contrato de empréstito con el fin de materializar el Plan de Desarrollo Municipal propuesto para el correspondiente periodo constitucional […]”.
En la actualidad el pago de la deuda se hace a través de los recursos de participación de propósito general según lo prevé el parágrafo 1 del artículo 78 de la Ley 715, al tanto que “[…] cada uno de los proyectos desarrollados se refieren a inversión física y se encuentra relacionados en el plan de desarrollo municipal periodo 2008-2001, caso contrario a lo que aduce el ente colegiado […]”.
Agregó que en este asunto se observa una violación al debido proceso por falta de valoración probatoria, teniendo en cuenta que el Tribunal sostuvo que el proyecto núm. 1 cuyo objeto es la “Remodelación y adecuación del Parque central del Municipio de Ramiriquí – Departamento de Boyacá”, no se encontraba en el plan de desarrollo municipal; sin embargo, en el numeral 1.1.5.9 Equipamiento Urbano: Parque Municipal de este documento, se afirma que esta locación amerita una reestructuración. En ese mismo sentido, el proyecto núm. 5 “Suministro de una volqueta para el mantenimiento de la red vial del municipio de Ramiriquí” y el proyecto núm. 6 “Suministro de un vibrocompactador para el mantenimiento de la red vial del Municipio de Ramiriquí”, se encuentran dentro del plan de desarrollo en el numeral 1.1.5.8. Vías, teniendo en cuenta que “[…] si bien de manera explícita no se refieren a dichos proyectos, se concreta que la utilización de esos automotores, es indispensable para alcanzar los demás proyectos en cuanto a vías se refiere […]”
Actuación en segunda instancia
Este Despacho, mediante auto de 30 de junio de 201613, admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida en primera
instancia el 18 de junio de 2015 por la Sala de Decisión núm. 11D del Tribunal Administrativo de Boyacá.
Alegatos de conclusión en segunda instancia
Este Despacho, atendiendo a que no se solicitaron pruebas, en segunda instancia, mediante auto de 7 de noviembre de 201814, corrió traslado a las partes por el término de diez (10) días para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera su concepto.
Parte demandante
La parte demandante guardó silencio en esta oportunidad procesal.
Parte demandada15
La parte demandada reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación.
Concepto del Ministerio Público
El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal.
CONSIDERACIONES
La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia; ii) el acto acusado; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo sobre el otorgamiento de facultades al alcalde por parte del Concejo Municipal para celebrar operaciones de crédito público; v) el marco normativo y jurisprudencial sobre la autorización de vigencias futuras por parte de las entidades territoriales; vi) el marco normativo y jurisprudencial del debido proceso y, vii) el análisis del caso concreto
Competencia
Vistos el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo16, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, aplicable en los términos
14 Cfr. Folio 17 del cuaderno núm. 2 del expediente.
15 Cfr. Folio 19 al 27 del cuaderno núm. 2 del expediente.
del artículo 30817 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201118, sobre el régimen de transición y vigencia; y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201919, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia.
Agotados los procedimientos inherentes al proceso de nulidad de que trata este asunto, y sin que se observe vicio o causal de nulidad que puedan invalidar lo actuado, se procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada.
La Sala procederá a examinar las argumentaciones expuestas por la parte demandada en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida, en primera instancia el 18 de junio de 2015 por la Sala de Decisión núm. 11D del Tribunal Administrativo de Boyacá, de conformidad con los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 12m de julio de 201220, norma aplicable al presente caso en virtud de lo dispuesto en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo21, por lo que se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso.
Acto administrativo acusado
El acto administrativo acusado es el siguiente:
El Acuerdo núm. 14 de fecha 23 de agosto de 2010, expedido por el Concejo Municipal de Ramiriquí, Boyacá22, que dispuso lo siguiente:
16 “[…] El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. […]”.
17[…] ARTÍCULO 308. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012.
Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia.
Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior. […]”.
18 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”.
19 Establece que la Sección Primera del Consejo de Estado tiene a su cargo conocer los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos no asignados expresamente a otras secciones.
20 “[…] Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
[…].”
21 “[…] Artículo 267. En los aspectos no contemplados en este código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo contencioso administrativo […]”.
22 Cfr. Folios 81 al 83 del anexo núm. 1 del expediente
“[…] REPÚBLICA DE COLOMBIA - DEPARTAMENTO DE BOYACÁ MUNICIPIO DE RAMIRIQUÍ
CONCEJO MUNICIPAL
ACUERDO No. 014
(Agosto 23 de 2010)
POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL SEÑOR ALCALDE DEL MUNICIPIO DE RAMIRIQUÍ PARA ADQUIRIR OBLIGACIONES FINANCIERAS Y DE LEASING Y COMPROMETER RECURSOS QUE AFECTEN LOS PRESUPUESTOS DE VIGENCIAS FUTURAS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES EN LOS SECTORES DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL, EQUIPAMIENTO MUNICIPAL E INFRAESTRUCTURA VIAL; CON EL FIN DE GARANTIZAR LA EJECUCIÓN DE PROYECTOS DECLARADOS DE IMPORTANCIA ESTRATÉGICA PARA EL MUNICIPIO Y QUE SE ENCUENTRAN INCLUIDO EN EL PLAN DE DESARROLLO 2008-2011.
EL HONORABLE CONCEJO MUNICIPAL DE RAMIRIQUI, en uso de sus facultades constitucionales, legales y en especial las conferidas en las leyes 80 de 1993, 136 de 1994, 358 de 1997, 617 de 2000, 715 de 2001 y 819 de 2003, decreto No. 111 de 1996 y acuerdo
municipal No. 032 de 2008 y,
CONSIDERANDO
Que es competencia constitucional y legal de los honorables concejos municipales, aprobar en cada vigencia fiscal el presupuesto de rentas y gastos de los municipios.
Que el Concejo Municipal de Ramiriquí, mediante acuerdo No. 019 del 29 de mayo de 2008 aprobó y adoptó el plan de desarrollo municipal 2008-2011.
Que los artículos segundo y tercero del acuerdo municipal 032 de 2008, adicionaron el artículo 50 del acuerdo 03 de 1997 por medio del cual se aprobó el estatuto orgánico del presupuesto del municipio, reglamentando las vigencias futuras ordinarias y excepcionales.
Que las vigencias futuras son un instrumento de planeación y ejecución presupuestal que permite a las entidades estatales asumir compromisos en la vigencia actual que afectan presupuesto de vigencias posteriores con el objeto de financiar proyectos declarados de importancia estratégica y que se encuentren contemplados dentro del plan de desarrollo municipal, reglamentadas por la ley 819 de 2003.
Que el CONFIS municipal según acta No. 003 del 8 de junio de 2010, y efectuado el respectivo análisis, aprobó presentar el presente proyecto de acuerdo para solicitar del Honorable Concejo Municipal autorización al señor Alcalde para comprometer vigencias futuras con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones para los sectores de equipamiento municipal e infraestructura vial y realizarlos anticipadamente mediante la pignoración de sus flujos de caja hasta por un término de diez años a partir de la vigencia fiscal de 2011 y asumir los compromisos que se requieran para la adecuada ejecución de los programas y proyectos de inversión en los sectores anotados anteriormente y plasmados en el plan de desarrollo municipal.
Que el Consejo de Gobierno municipal según acta No. 008 de fecha 22 de junio de 2010, aprobó por unanimidad presentar el presente proyecto de acuerdo en los términos del considerando anterior que permitan la ejecución de los proyectos allí relacionados y adjunto en el anexo 3 del presente proyecto cuya fuente de financiación es el sistema general de participaciones, de acuerdo al porcentaje que le corresponda a cada sector.
Que la Oficina Asesora de Planeación municipal mediante certificación expedida con fecha 28 de junio de 2018 certifica que los proyectos anteriormente referidos son de importancia estratégica, indicando entre otros los siguientes aspectos: a.- Que cumplen con los requisitos necesarios para la ejecución de los mismos. b.- Que los proyectos se encuentran inscritos en el banco de proyectos del municipio y se encuentran contemplados en el plan de desarrollo 2008-2011 denominado “Trabajamos con Transparencia y Respeto”. c.- Cumplen con todos los requisitos y por lo tanto da viabilidad técnica y financiera a los mismos. d.- Que los proyectos planteados son la base para adelantar nuevos proyectos para el desarrollo del Municipio. d.- Que el Municipio celebra en el próximo año los cuatrocientos setenta años de su fundación, y es de vital importancia la
ejecución de estos proyectos para el mejoramiento de la calidad de vida de la comunidad Ramiriquense.
En mérito de lo expuesto,
ACUERDA
ARTÍCULO PRIMERO: Autorizar al señor Alcalde municipal de Ramiriquí, previo el cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo 12 de la ley 819 de 2003 y demás normas concordantes para:
Adquirir obligaciones financieras y de leasing que afecten los presupuestos de vigencias futuras, dirigidas a asegurar la financiación y ejecución de proyectos de inversión en los sectores de vivienda de interés social, equipamiento municipal e infraestructura vial, previstos en le plan de desarrollo municipal 2008-2011 denominado “Trabajamos con Transparencia y Respeto” hasta por la suma de MIL SEISCIENTOS MILLONES DE PESOS ($1.600.000.000,oo).
Celebrar las operaciones de crédito público o leasing directas o indirectas de manejo de deuda pública, asimiladas y conexas y la contratación directa de las mismas, requeridas para la ejecución de proyectos descritos en los considerandos del presente acuerdo.
Celebrar los contratos de garantía y contra garantía, incluidos los contratos de pignoración de recursos del sistema general de participaciones, que sirven como garantía y fuente de pago para la ejecución de los proyectos de conformidad con la ley.
PARAGRAFO: Los recursos provenientes de las operaciones de crédito público o leasing autorizadas en el presente acuerdo se destinarán única y exclusivamente a financiar la ejecución de los proyectos relacionados en el artículo tercero de este y se extiende máximo hasta diez vigencias fiscales a partir del año 2011.
ARTÍCULO SEGUNDO: El monto de los recursos del sistema general de participaciones que se pignorará y comprometerá anticipadamente hasta por un término de máximo diez años a partir de la vigencia fiscal de 2011 debe corresponder a un valor anual igual o inferior al diez por ciento (10%) de lo que corresponda por transferencias del sistema general de participaciones de cada sector involucrado.
ARTÍCULO TERCERO: Los recursos del sistema General de Participaciones para los sectores referidos, realizados anticipadamente mediante la pignoración de sus flujos de caja hasta por un término de 10 años a partir de la vigencia fiscal de 2011, y que reciba el municipio en desarrollo de las operaciones de crédito y leasing que celebre en virtud de las facultades contenidas en el presente acuerdo, se destinarán a financiar los siguientes proyectos de inversión:
| NOMBRE DE LOS PROYECTOS |
| Cofinanciación vivienda de interés social |
| Mantenimiento, construcción y adecuación parque |
| Pavimentación o adoquinamiento barrio El Rincón del Paraíso |
| Pavimentación carrera 7ª entre calles 2ª y 5ª |
| Pavimentación calle 5ª entre carreras 5ª y 6ª |
| Adquisición de una volqueta |
| Adquisición de un vibro compactador |
| Construcción adecuación y mantenimiento vías rurales |
| Construcción adecuación y mantenimiento vías urbanas |
ARTÍCULO CUARTO: Todas las facultades y autorizaciones aquí otorgadas tienen vigencia hasta el 31 de diciembre de 2010.
ARTÍCULO QUINTO: Con el objeto de garantizar la inversión y la ejecución de los proyectos relacionados en el presente acuerdo, una vez haya sido aprobado el crédito por parte de la entidad financiera, para el desembolso y adición de los recursos al presupuesto municipal se deberá presentar cada uno de los proyectos de acuerdo al concejo municipal, en donde se incluirán nombre de proyecto y su costo total.
ARTICULO SEXTO: El presente acuerdo rige a partir de la sanción y publicación por parte del ejecutivo municipal y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado en el Recinto del Concejo Municipal a los veintitrés (23) días del mes de Agosto de dos mil diez (2010).
LUIS ERNESTO MORENO BUITRAGO MARIA W. BORDA PULIDO PRESIDENTE SECRETARIA […]”
El problema Jurídico
Corresponde a la Sala, con fundamento en los argumentos del recurso de apelación, establecer la legalidad del Acuerdo núm. 014 del 23 de agosto de 2010 expedido por el Concejo Municipal de Ramiriquí, Boyacá y, en ese orden determinar, por un lado, si el objeto del acto acusado versó únicamente sobre las facultades otorgadas al alcalde del ente territorial por parte del Concejo Municipal para celebrar operaciones de crédito público y no sobre la facultad para comprometer vigencias futuras como lo estimó el a quo, por lo que no era procedente analizar el acto acusado a la luz de esta figura y, por otro lado, si existió una violación al debido proceso por falta de valoración probatoria por parte del Tribunal tal como se adujo en la alzada.
En consecuencia, se determinará si hay lugar a confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida, en primera instancia.
El marco normativo y jurisprudencial para la celebración de operaciones de crédito público
Visto el artículo 364 de la Constitución Política, establece que “[…] El endeudamiento interno y externo de la Nación y de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago. La ley regulará la materia […]”.
Visto el artículo 1º de la Ley 358 de 199723, sobre endeudamiento de las entidades territoriales, determina que “[…] de conformidad con lo dispuesto en el artículo 364 de la Constitución Política, el endeudamiento de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago. […] Para efectos de la presente Ley, se entiende por capacidad de pago el flujo mínimo de ahorro operacional que permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda en todos los años, dejando un remanente para financiar inversiones […]”.
23 “[…] Por la cual se reglamenta el artículo 364 de la Constitución y se dictan otras disposiciones en materia de endeudamiento […]"
La jurisprudencia de la Corte Constitucional frente al concepto de capacidad de pago al que hacen referencia las normas anteriores, sostuvo lo siguiente24:
“[…] la Corte concluye que el término "capacidad de pago", consignado en el artículo 364 superior, es un concepto cuya fijación corresponde a la ley, como la misma disposición lo indica. En esta labor de desarrollo de la Constitución, el legislador goza de un amplio margen de libertad configurativa […] Tenemos así que en la regulación de lo que debe entenderse por capacidad de pago de la Nación y de las entidades territoriales, el legislador goza de un amplio margen de libertad de configuración política, toda vez que la noción no fue definida por el constituyente. No obstante, esta libertad no es absoluta, pues debe observar criterios de razonabilidad y proporcionalidad, determinados por la finalidad misma que persigue la definición del concepto "capacidad de pago", finalidad que no es otra que impedir que la atención de la deuda pública se haga imposible. En efecto, la capacidad de pago es señalada por el artículo 364 de la Constitución como el límite fijado al endeudamiento de las entidades territoriales y de la Nación. Estas no podrán endeudarse por fuera del límite de tal capacidad […] Así, teniendo en cuenta que según lo dicho el control de constitucionalidad en el presente caso debe limitarse a verificar que los criterios de definición y medición de la capacidad de pago no sean irracionales, la Corte encuentra que las metodologías adoptadas resultan razonables y correspondían a una opción política de conveniencia que caía bajo el espectro de la libertad de configuración del legislador, quien atendió además las particulares circunstancias históricas, sociales y económicas del momento […]”.
Visto el artículo 6º de la Ley 358, sobre los indicadores para determinar la capacidad de pago de las entidades territoriales, establece que “[…] ninguna entidad territorial podrá contratar nuevas operaciones de crédito publico cuando su relación intereses/ahorro operacional supere el 60% o su relación saldo de la deuda/ingresos corrientes supere el 100% […]”.
Visto el artículo 14 de la Ley 819 de 200325, sobre la capacidad de pago de las entidades territoriales, determina que este aspecto: “[…] se analizará para todo el período de vigencia del crédito que se contrate y si al hacerlo, cualquiera de los dos indicadores consagrados en el artículo 6º de la Ley 358 de 1997 se ubica por encima de los límites allí previstos, la entidad territorial seguirá los procedimientos establecidos en la citada ley […]”.
Visto el artículo 3º del Decreto 2681 de 199326, sobre operaciones de crédito público, dispone que estas corresponden a aquellos “[…] actos o contratos que tienen
24 “[…] Corte Constitucional, Sentencia C-404 de 19 de abril de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra […]”
25 “[…] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones. […]"
26 “[…] Por el cual se reglamentan parcialmente las operaciones de crédito público, las de manejo de la deuda pública, sus asimiladas y conexas y la contratación directa de las mismas […]"
por objeto dotar a la entidad estatal de recursos, bienes o servicios con plazo para su pago o aquellas mediante las cuales la entidad actúa como deudor solidario o garante de obligaciones de pago. Dentro de estas operaciones están comprendidas, entre otras, la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública, los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de entidades estatales. […] Para efectos de lo dispuesto en el presente Decreto, las operaciones de crédito público pueden ser internas o externas […]”.
Marco normativo del Sistema General de Participaciones, de su pignoración para financiar proyectos de inversión física y de las competencias de los Concejos Municipales sobre el particular
Visto el artículo 356 de la Constitución Política (Modificado. A.L. 1/93, art. 2º. Modificado. A.L. 1/2001, art. 2º.), determina que “[…] salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los departamentos, distritos y municipios. Para efecto de atender los servicios y a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios […]”. Así mismo, establece que estos recursos “[…] se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo, dándole prioridad al servicio de salud, los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, y servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, garantizando la prestación y la ampliación de cobertura […]”.
Visto el artículo 357 Superior (Modificado. A.L. 1/2001, art. 3º. Modificado. A.L. 4/2007, art. 4º), establece que “[…] El sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluido el correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución. […] El diecisiete por ciento (17%) de los recursos de propósito general del sistema general de participaciones, será distribuido entre los municipios con población inferior a 25.000 habitantes. Estos recursos se destinarán exclusivamente para inversión, conforme a las competencias asignadas por la ley. Estos recursos se distribuirán con base en los mismos criterios de población y pobreza
definidos por la ley para la participación de propósito general. Los municipios clasificados en las categorías cuarta, quinta y sexta, de conformidad con las normas vigentes, podrán destinar libremente, para inversión y otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un cuarenta y dos (42%) de los recursos que perciban por concepto del sistema general de participaciones de propósito general, exceptuando los recursos que se distribuyan de acuerdo con el inciso anterior […]”.
Visto el artículo 1º de la Ley 715 de 200127, sobre la naturaleza del Sistema General de Participaciones, establece que este se encuentra “[…] constituido por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuya competencia se les asigna en la presente ley […]”.
Visto el artículo 3 ejusdem, sobre la conformación del Sistema General de Participaciones, determina que este se integra de la siguiente manera:
“[…] 1. Una participación con destinación específica para el sector educación, que se denominará participación para educación.
Una participación con destinación específica para el sector salud, que se denominará participación para salud.
Una participación con destinación específica para el sector agua potable y saneamiento básico, que se denominará participación para agua potable y saneamiento básico.
Una participación de propósito general […]”
Visto el artículo 76 ejusdem, sobre la competencia de los municipios en otros sectores, establece que “[…] Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal […]”. En particular, la norma asigna competencias a los municipios en materia de servicios públicos, vivienda, sector
27 “[…] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. […]"
agropecuario, transporte, ambiente, centros de reclusión, deporte y recreación, cultura, prevención y atención de desastres, promoción del desarrollo, atención a grupos vulnerables, equipamiento municipal, desarrollo comunitario, fortalecimiento institucional, justicia, restaurantes escolares y empleo.
Visto el artículo 78 de la Ley 715 (modificado por el artículo 21 de la Ley 1176 de 2007), sobre la destinación de los recursos de la participación de propósito general, determina que “[…] Los municipios clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª, podrán destinar libremente, para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un cuarenta y dos por ciento (42%) de los recursos que perciban por la Participación de Propósito General. […] PARÁGRAFO 1o. Con los recursos de la participación de propósito general podrá cubrirse el servicio de la deuda originado en el financiamiento de proyectos de inversión física, adquirida en desarrollo de las competencias de los municipios. Para el desarrollo de los mencionados proyectos se podrán pignorar los recursos de la participación de propósito general. […]”.
Visto el artículo 11º de la Ley 358 de 1997, sobre pignoración de rentas o ingresos de las entidades territoriales, determina que estas últimas “[…] solamente podrán pignorar las rentas o ingresos que deban destinarse forzosamente a determinados servicios, actividades o sectores señalados por la ley, cuando el crédito que se garantice mediante la pignoración tenga como único objetivo financiar la inversión para la provisión de los mismos servicios, actividades o sectores a los cuales deban asignarse las rentas o ingresos correspondientes. La pignoración no podrá exceder los montos asignados a cada sector de inversión durante la vigencia del crédito [...]”.
Visto el numeral 3º del artículo 313 de la Constitución Política, establece que corresponde a los concejos municipales, “[…] 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones que corresponden al Concejo […]”.
Visto el numeral 7º del artículo 92 del Decreto Ley 1333 de 198628, establece que es atribución de los concejos municipales “[…] 7º Autorizar al alcalde para celebrar
28 “[…] Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal […]”
contratos, negociar, empréstitos, enajenar bienes municipales y ejercer, pro témpore, precisas funciones de las que corresponden a los Concejos […]”.
Marco normativo y jurisprudencial sobre las vigencias futuras
Visto el artículo 12 de la Ley 819 de 200329, sobre vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales, establece lo siguiente:
“[…] En las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras serán impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces.
Se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que:
El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1o de esta ley;
Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas;
Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación.
La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, se excede su capacidad de endeudamiento.
La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratégica […]”.
Visto el artículo 11 de la Ley 819, sobre vigencias futuras extraordinarias, establece que: “[…] El Consejo Superior de Política Fiscal, Confis, en casos excepcionales para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones, podrá autorizar que se
29 “[…] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones […]”
asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en e l presupuesto del año en que se concede la autorización. El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas deberán consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo del que trata el artículo 1º de esta ley. […] La secretaría ejecutiva del Confis enviará trimestralmente a las comisiones económicas del Congreso una relación de las autorizaciones aprobadas por el Consejo, para estos casos. […] Para asumir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, los contratos de empréstito y las contrapartidas que en estos se estipulen no requieren la autorización del Consejo Superior de Política Fiscal, Confis. Estos contratos se regirán por las normas que regulan las operaciones de crédito público […]”.
En relación con la aplicación de las vigencias futuras excepcionales por parte de las entidades territoriales, la jurisprudencia de la Sección Primera de esta Corporación ha dicho lo siguiente30:
“[…] La Sala a partir de las consideraciones expuestas en esta providencia modificará su criterio en torno a la materia expresado en sentencia de 14 de julio de 2011, según el cual no eran procedentes las vigencias futuras excepcionales en las entidades territoriales en razón a que la Ley 819 de 2003, orgánica del presupuesto, sólo las contempló para la Nación. Esta modificación, debe resaltarse, obedece a que en esta oportunidad se ha planteado a la Sala el problema acerca de la procedencia de las vigencias futuras excepcionales en las entidades territoriales desde la perspectiva del principio constitucional de igualdad, la cual ha permitido un análisis de fondo dentro de un panorama más amplio que el estudiado en el año 2011, en el que solo se debatió el asunto desde el punto de vista del contenido estrictamente material de la Ley 819 de 2003. De acuerdo con los fundamentos señalados a lo largo de esta providencia, encuentra la Sala en efecto que, contrario a lo antes sostenido, a la luz de las normas orgánicas del presupuesto de la Nación vigentes a la fecha de expedición del acto acusado (22 de febrero de 2010), sí es procedente que las entidades territoriales acuerden vigencias futuras excepcionales, en primer lugar, en reconocimiento de la autonomía que la Constitución Política les concede, que les permite adaptar tales normas en sus estatutos orgánicos del presupuesto en tanto que se ajusten a la organización, normas constitucionales y condiciones de las entidades territoriales, lo que ocurre en este evento, y en segundo lugar, como garantía del derecho de igualdad de aquellas frente a la Nación en esta materia, al existir elementos de coincidencia en aspectos relevantes como la planificación, la estructuración del presupuesto y la disciplina fiscal. En efecto, en el estudio que antecede
30 “[…] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 1 de febrero de 2018. Expediente núm. 2010- 00987-01, M.P. doctor Oswaldo Giraldo López […]”
se realizó una interpretación sistemática de la normativa constitucional y legal que regula la materia, en particular de los artículos 352 de la Constitución Política y 104 y 109 del Decreto 111 de 1996 contentivo del Estatuto Orgánico del Presupuesto, el cual dejó en claro que las entidades territoriales son competentes para ajustar las normas orgánicas del presupuesto nacional, por lo cual pueden acordar vigencias futuras excepcionales en sus respectivos ámbitos locales […]”.
Marco normativo y jurisprudencial del debido proceso
Visto el artículo 29 de la Constitución Política, establece que: “[…] El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”.
La Corte Constitucional ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”31.
En lo que tiene que ver con la violación al debido proceso por falta de valoración probatoria, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado lo siguiente32:
31 “[…] Corte Constitucional, Sentencia C 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo […]”
32 “[…] Corte Constitucional, Sentencia SU 132 de 26 de febrero de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis […]”
“[…] La negativa a la práctica o valoración de un medio probatorio por un juez dentro del proceso que dirige, puede estar sustentada en la ineficacia de ese medio para cumplir con la finalidad de demostrar los hechos en que se soporta una determinada pretensión, toda vez que constituye un derecho para todas las personas presentar pruebas y controvertir las que se presenten en su contra. La Corte manifestó que “...la negativa a la práctica de pruebas sólo puede obedecer a la circunstancia de que ellas no conduzcan a establecer la verdad sobre los hechos materia del proceso o que estén legalmente prohibidas o sean ineficaces o versen sobre hechos notoriamente impertinentes o se las considere manifiestamente superfluas (arts. 178 C.P.C y 250 C.P.P); pero a juicio de esta Corte, la impertinencia, inutilidad y extralimitación en la petición de la prueba debe ser objetivamente analizada por el investigador y ser evidente, pues debe tenerse presente que el rechazo de una prueba que legalmente sea conducente constituye una violación del derecho de defensa y del debido proceso […]”.
Acervo Probatorio
La Sala encuentra que las pruebas relevantes para resolver el asunto sub examine
son las siguientes:
El Concejo Municipal de Ramiriquí mediante Acuerdo núm. 019 del 29 de mayo de 2008, aprobó y adoptó el plan de desarrollo del ente territorial para el periodo 2008- 201133.
El 8 de junio de 2010, mediante Acta núm. 003, los miembros del Consejo Municipal de Política Económica y Social -CONFIS- del municipio de Ramiriquí, aprobaron la presentación de un proyecto de acuerdo al Concejo Municipal con el propósito de solicitar autorización al señor alcalde para comprometer vigencias futuras con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones para los sectores de equipamiento municipal e infraestructura vial y realizarlos anticipadamente mediante la pignoración de sus flujos de caja hasta por un término de diez años a partir de la vigencia fiscal de 2011 y asumir los compromisos que se requieran para la adecuada ejecución de los programas y proyectos de inversión en los sectores anotados anteriormente y plasmados en el plan de desarrollo municipal34.
El Consejo de Gobierno del municipio de Ramiriquí, mediante Acta núm. 008 de 22 de junio de 201035, aprobó la solicitud formulada por el señor alcalde municipal en el
33 Folio 80 del anexo núm. 1 del expediente (1 CD).
34 Folios 72 al 82 del anexo núm. 1 del expediente.
sentido de “[…] comprometer vigencias futuras y en caso tal, declarar los proyectos de los cuales se anexa relación como proyectos de importancia estratégica, para poder dar cumplimiento a la ley 819 de 2003 […]”.
Al respecto, el Secretario de Hacienda manifestó que “[…] en asamblea realizada por el CONFIS el día 8 de junio de junio del presente año, en donde se hizo la presentación del marco fiscal de mediano plazo y se analizó el presupuesto del año 2010, se pudo establecer que el municipio no cuenta con los recursos para poder cumplir con la ejecución de los proyectos que el señor alcalde ha hecho referencia, por lo que se acordó allí la presentación de solicitud de aprobación de vigencias futuras y la contratación de las operaciones de crédito necesarias […]”. Luego de someterse a votación, el Consejo de Gobierno aprobó por unanimidad la declaración de importancia estratégica de los proyectos allí relacionados36.
El Secretario de Hacienda municipal -mediante escrito sin fecha- certificó que dentro del presupuesto del ente territorial se contaba con la apropiación del 15% para la vigencia fiscal de 2010 por un valor de $465.000.000.oo, para el trámite de un crédito por valor de $3.100.000.000.oo37.
El acuerdo municipal núm. 014 de 23 de agosto de 201038, “Por medio del cual se autoriza al señor alcalde del municipio de Ramiriquí para adquirir obligaciones financieras y de leasing y comprometer recursos que afecten los presupuestos de vigencias futuras del sistema general de participaciones en los sectores de vivienda de interés social, equipamiento municipal e infraestructura vial; con el fin de garantizar la ejecución de proyectos declarados de importancia estratégica para el municipio y que se encuentran incluido en el plan de desarrollo 2008-2011”, fue aprobado luego de surtidos los debates reglamentarios realizados los días 20 y 23 de agosto de 2010, conforme a la certificación emitida por el presidente y la secretaría del Concejo Municipal de Ramiriquí39.
El citado acuerdo fue sancionado por el alcalde del ente territorial el día 31 de agosto de 2010 y remitido al mismo tiempo a la Gobernación de Boyacá para su revisión según el artículo 82 de la Ley 136 de 1994. Este acto administrativo fue
36 Ibidem
37 Folios 71 del anexo núm. 1 del expediente
38 Folios 81 al 83 del anexo núm. 1 del expediente.
39 Folio 30 del anexo núm. 1 del expediente.
publicado por fijación en cartelera de la Alcaldía Municipal el día 1 de septiembre de 2010, tal como lo certificó el Secretario de Gobierno del municipio40.
En la exposición de motivos se indicó el marco normativo que soportó el acuerdo núm. 014 de 23 de agosto de 2010, en particular se hizo referencia al concepto de vigencias futuras previsto en la Ley 819, así como a lo aprobado por el CONFIS municipal en sesión del 8 de junio de 2010 y por el Consejo de Gobierno Municipal en sesión del 22 de junio de esa anualidad, en los que se acordó solicitar al Concejo Municipal la aprobación para autorizar al señor alcalde para comprometer vigencias futuras y la contratación de las operaciones de crédito público necesarias para asegurar la financiación y ejecución de los proyectos considerados como prioritarios41.
El Secretario de Planeación del municipio de Ramiriquí, mediante comunicación de fecha 5 de febrero de 2014 dirigida a la Secretaría de Gobierno Municipal, relacionó “[…] los Proyectos Ejecutados con los recursos del empréstito 2011, y en esta misma información a su vez se Certifica si fueron o no de importancia estratégica para el municipio y si estuvieron a (sic) no incluidos en el Plan de Desarrollo 2008-2011 […]”42.
La Sala procederá a apreciar y a valorar la totalidad de las pruebas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con el problema jurídico planteados en el caso sub examine.
Análisis del caso en concreto
De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales indicados supra, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, resolver el caso sub examine.
Del objeto del Acuerdo núm. 014 del 23 de agosto de 2010 expedido por el Concejo Municipal de Ramiriquí
La parte demandada en su alzada argumentó, en síntesis, que el objeto del acuerdo censurado tuvo como único propósito la aprobación de un empréstito a cargo
40 Folio 85 del anexo núm. 1 del expediente.
41 Folios 81 al 82 del cuaderno núm. 1 del expediente.
42 Folios 89 al 94 del cuaderno núm. 1 del expediente
del municipio de Ramiriquí para la inversión en proyectos que permitieran materializar el plan de desarrollo municipal del periodo 2008-2011, por lo que no era dable analizarlo bajo la figura de las vigencias futuras ordinarias previstas en el artículo 12 de la Ley 819, en tanto se trataba de una operación de crédito público sobre la que se realizaron inversiones y cuyo pago se proyectó efectuarlo en años fiscales posteriores, con cargo a los ingresos provenientes del Sistema General de Participaciones.
Para la Sala la censura alegada no tiene vocación de prosperidad, teniendo en cuenta que una lectura detenida del acto demandado le permite advertir, sin dificultad, que el Concejo Municipal de Ramiriquí le concedió al alcalde de dicha entidad territorial dos tipos de autorizaciones, por un lado, la de adquirir obligaciones financieras y de leasing, esto es, la celebración de operaciones de crédito público y la celebración de los contratos de garantía y contragarantía, incluidos los contratos de pignoración de recursos provenientes del Sistema General de Participaciones [núms. 2 y 3 del artículo primero del acuerdo núm. 14] y, por otro lado, la facultad para comprometer vigencias futuras por el término de diez años a partir del año 2011 [núm. 1 y parágrafo del artículo primero y artículos segundo y tercero del acuerdo núm. 14]43.
En relación con este último punto, conviene destacar que en el considerando 4º del acto acusado se hizo referencia a la naturaleza jurídica de las denominadas vigencias futuras conforme a la Ley 819, al indicar que se trata de “[…] un instrumento de planeación y ejecución presupuestal que permite a las entidades estatales asumir compromisos en la vigencia actual que afectan presupuesto de vigencias posteriores […]”. En este mismo sentido, líneas más adelante se dijo que el CONFIS municipal mediante Acta núm. 003 del 8 de junio de 2010 y el Consejo de Gobierno Municipal en acta núm. 008 del 22 de junio de esa anualidad44, acordaron presentar al Concejo Municipal la autorización para facultar al alcalde del ente territorial para comprometer vigencias futuras con cargo al Sistema General de Participaciones y la consecuente contratación de las operaciones de crédito público necesarias para asegurar la financiación y ejecución de los proyectos considerados como prioritarios.
A continuación, se afirmó que la Oficina Asesora de Planeación certificó que los proyectos de importancia estratégica cumplen con los requisitos para su ejecución al
43 Folios 81 al 83 del anexo núm. 1 del expediente
44 Considerandos 5º y 6º del acto acusado
estar incluidos en el banco de proyectos del municipio y en el Plan de Desarrollo 2008- 201145, aspectos que le permiten a la Sala inferir que, contrario a lo expresado por la parte demandada, el alcance del acto acusado no se refería únicamente a la celebración de operaciones de crédito público sino que le otorgaba autorización al alcalde municipal para comprometer recursos con cargo a vigencias futuras de recursos del Sistema General de Participaciones.
Ahora bien, la Sala observa que el a quo en su decisión señaló que esta autorización no se encontraba de manera clara en la redacción del Acuerdo censurado en atención a que en el epígrafe se hace mención a la autorización que se otorga al alcalde municipal para comprometer vigencias futuras del Sistema de General de Participaciones, mientras que en el acápite resolutivo del acto no se observa de manera expresa y clara que se faculta al alcalde para tal efecto.
Este aserto no es de recibo para la Sala, teniendo en cuenta que el artículo primero del acto acusado fue preciso en señalar que se autoriza “[…] al señor Alcalde municipal de Ramiriquí, previo el cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo 12 de la ley 819 de 2003 y demás normas concordantes para: […] 1. Adquirir obligaciones financieras y de leasing que afecten los presupuestos de vigencias futuras, dirigidas a asegurar la financiación y ejecución de proyectos de inversión en los sectores de vivienda de interés social, equipamiento municipal e infraestructura vial “[…]” (Se destaca). Además, el artículo cuarto ejusdem estableció con claridad que “[…] Todas las facultades y autorizaciones aquí otorgadas tienen vigencia hasta el 31 de diciembre de 2010 […]”.
Como puede apreciarse, sin dificultad, la autorización otorgada al alcalde municipal en el acto acusado estaba condicionada al cumplimiento previo de los requisitos previstos en el artículo 12 de la Ley 81946, disposición normativa que, como se indicó supra, prevé las condiciones para el otorgamiento de vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales, al tanto que estas potestades le fueron concedidas al burgomaestre de manera pro tempore, es decir, hasta el día 31 de diciembre de 2010, teniendo en cuenta que se trataba de funciones de índole presupuestal que le corresponden de manera ordinaria al Concejo Municipal.
45 Considerando 7º del acto acusado
46 “[…] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones […]”
Al mismo tiempo, la autorización que se otorgó en el acápite resolutivo del acto acusado al alcalde municipal para comprometer vigencias futuras concuerda con lo consignado en el epígrafe de la decisión en el que se precisó su alcance en los siguientes términos: “[…] Por medio del cual se autoriza al señor alcalde del municipio de Ramiriquí para adquirir obligaciones financieras y de leasing y comprometer recursos que afecten los presupuestos de vigencias futuras del sistema general de participaciones en los sectores de vivienda de interés social, equipamiento municipal e infraestructura vial; con el fin de garantizar la ejecución de proyectos declarados de importancia estratégica para el municipio y que se encuentran incluido en el plan de desarrollo 2008-2011” […]”47. (Se destaca)
El anterior razonamiento se corrobora con la prueba documental que obra en el proceso, en particular con lo señalado en el CONFIS municipal del 8 de junio de 201048 y en el acta del Consejo de Gobierno Municipal del 22 de junio de esa anualidad49, en los que se advierte que sus integrantes convinieron en la necesidad de presentar al Concejo Municipal de Ramiriquí una autorización para facultar al alcalde del ente territorial para comprometer vigencias futuras con cargo al Sistema General de Participaciones y la consecuente contratación de las operaciones de crédito público.
Así mismo, con la certificación emitida por el Secretario de Hacienda del municipio que da cuenta que el ente territorial contaba dentro de la vigencia fiscal del año 2010 con la apropiación del 15% para adquirir un crédito por valor de $3.100.000.000, en atención a lo previsto en el artículo 12 de la Ley 819 -sobre vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales-50.
Como se indicó supra, el artículo 313, numeral 3, de la Constitución Política, establece que corresponde a los Concejos: “[…] 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo […]”. Por su lado, el numeral 7º del artículo 92 del Decreto Ley 1333 de 198651, determina que es atribución de los concejos municipales “[…] 7º Autorizar al alcalde para celebrar contratos, negociar, empréstitos, enajenar bienes municipales y ejercer, pro témpore, precisas funciones de las que corresponden a los Concejos […]”.
47 Folio 81 del anexo núm. 1 del expediente.
48 Folios 72 al 82 del anexo núm. 1 del expediente.
49 Folios 83 al 85 del anexo núm. 1 del expediente.
50 Folios 71 del anexo núm. 1 del expediente
51 “[…] Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal […]”
De las disposiciones antes transcritas se desprende que existen dos clases de autorizaciones bien diferenciadas que los Concejos Municipales pueden conferir a los alcaldes, por un lado, para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes municipales y, por otro lado, para ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden a los Concejos. En cuanto a las primeras, las normas en comento no señalan exigencias especiales, no establecen si dicha autorización debe ser general o específica, ni hace distinción alguna, en tanto que, respecto de las segundas, exigen que deben ser precisas y limitadas en el tiempo.
En lo que tiene que ver con las autorizaciones que los Concejos Municipales otorgan a los alcaldes para contratar, conforme al artículo 313, numeral 3, de la Constitución Política, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado lo siguiente52:
“[…] De lo anteriormente expuesto se colige que, frente a la facultad para celebrar contratos creadores de situaciones jurídicas concretas, la Constitución faculta al Legislador para que permita al Gobierno que se vincule jurídicamente y por ende se obligue en el campo contractual. Sin embargo, la Carta no autoriza que el Legislador le imponga al Ejecutivo la celebración de un contrato específico, pues la autorización del Congreso está sometida a la realización de un acto de naturaleza administrativa. Por lo tanto, los artículos impugnados transgreden la Constitución".
“El anterior razonamiento es aplicable, mutatis mutandi, a las autorizaciones que los concejos municipales otorgan a los alcaldes para contratar, y por lo mismo, a la reglamentación que sobre el particular expidan tales Corporaciones, en ejercicio de lo dispuesto en la norma acusada. Por lo mismo, no podrán los Concejos, so pretexto de reglamentar el tema de las autorizaciones, extralimitarse en sus atribuciones e intervenir sobre la actividad contractual propiamente dicha; dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el artículo 315-3 de la Carta” […]”
De la lectura del Acuerdo acusado, observa la Sala que las autorizaciones otorgadas por el Concejo Municipal de Ramiriquí al alcalde del ente territorial para “[…] Celebrar las operaciones de crédito público o leasing directas o indirectas de manejo de deuda pública, asimiladas y conexas y la contratación directa de las mismas, requeridas para la ejecución de proyectos descritos en los considerandos del presente acuerdo […]” (artículo primero, numeral 2 del acto acusado) y, ”[…] Celebrar los
52 “[…] Corte Constitucional, sentencia C-738 de 11 de julio de 2001, M.P. doctor Eduardo Montealegre Lynett […]”
contratos de garantía y contra garantía, incluidos los contratos de pignoración de recursos del sistema general de participaciones, que sirven como garantía y fuente de pago para la ejecución de los proyectos de conformidad con la ley […]” (artículo primero, numeral 3 del acto acusado), encuadran dentro de lo prescrito en la primera parte del numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política y del numeral 7º del artículo 92 del Decreto Ley 1333 de 1986 y no dentro de la segunda parte de aquellas, esto es, para ejercer funciones propias del Concejo Municipal, toda vez que no es atribución suya celebrar contratos en nombre del ente territorial.
En cuanto a la facultad otorgada por el Concejo Municipal del ente territorial, consistente en “[…] Autorizar al señor Alcalde municipal de Ramiriquí, previo el cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo 12 de la ley 819 de 2003 y demás normas concordantes para: […] 1. Adquirir obligaciones financieras y de leasing que afecten los presupuestos de vigencias futuras, dirigidas a asegurar la financiación y ejecución de proyectos de inversión en los sectores de vivienda de interés social, equipamiento municipal e infraestructura vial, previstos en el plan de desarrollo municipal 2008-2011 denominado “Trabajamos con Transparencia y Respeto” hasta por la suma de MIL SEISCIENTOS MILLONES DE PESOS ($1.600.000.000,oo) […]” (artículo primero, numeral 1 del acto acusado), se observa que esta fue precisa y limitada en el tiempo y en ella se le indicó al alcalde del ente territorial que fue facultado para comprometer vigencias futuras ordinarias por un monto de dinero determinado, aspecto que, claramente, se acompasa con lo previsto en la segunda parte del numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política y del numeral 7º del artículo 92 del Decreto Ley 1333 de 1986 indicados supra, teniendo en consideración que se trata de funciones de índole presupuestal que corresponden al Concejo Municipal.
De acuerdo con las consideraciones precedentes y el texto del Acuerdo acusado, resulta incuestionable para la Sala que el Concejo Municipal de Ramiriquí autorizó al alcalde de ese municipio para apropiar vigencias futuras ordinarias de carácter territorial, las cuales se encuentran reguladas por el artículo 12 de la Ley 819 de 2003, razones suficientes para desestimar el cargo propuesto.
Con todo y lo anterior, la Sala advierte que en la sentencia de primera instancia el
a quo encontró probadas algunas falencias sobre las facultades otorgadas al
representante legal de la parte demandada para celebrar operaciones de crédito público, así como sobre la manera en que se utilizó la figura de las vigencias futuras ordinarias en el trámite del acto acusado, consideraciones que lo llevaron a concluir sobre la necesidad de declarar la nulidad de esta decisión.
Como estos razonamientos no fueron objeto de reproche en el recurso de alzada, la Sala no dirá nada al respecto en estricto cumplimiento al marco de competencia que le corresponde al juez de segunda instancia, salvo lo relacionado con el cargo sobre violación al debido proceso que será objeto de estudio a continuación.
De la violación al debido proceso por falta de valoración probatoria por parte del
a quo
Refiere la parte actora, en síntesis, que en el presente asunto se transgredió el debido proceso teniendo en consideración que en el estudio del cargo relacionado con la vulneración del requisito previsto en el núm. 7 del artículo 12 de la Ley 819, el a quo señaló que el proyecto núm. 1 cuyo objeto es la “Remodelación y adecuación del Parque central del Municipio de Ramiriquí – Departamento de Boyacá”, no se encontraba en el plan de desarrollo municipal; sin embargo, en el numeral 1.1.5.9 Equipamiento Urbano: Parque Municipal de este documento, se afirma que esta locación amerita una reestructuración.
En ese mismo sentido, sostuvo que el proyecto núm. 5 “Suministro de una volqueta para el mantenimiento de la red vial del municipio de Ramiriquí” y el proyecto núm. 6 “Suministro de un vibrocompactador para el mantenimiento de la red vial del Municipio de Ramiriquí”, se encuentran dentro del plan de desarrollo en el numeral
1.1.5.8. Vías, teniendo en cuenta que “[…] si bien de manera explícita no se refieren a dichos proyectos, se concreta que la utilización de esos automotores, es indispensable para alcanzar los demás proyectos en cuanto a vías se refiere […]”.
Como se indicó supra, el artículo 29 de la Constitución Política estableció el derecho fundamental al debido proceso, en aplicación al principio de legalidad, el cual constituye uno de los fundamentos esenciales del Estado Social de Derecho, toda vez que impone un límite claro al ejercicio del poder público.
El debido proceso, además de ser un límite al ejercicio del poder público, representa un mecanismo de protección a los derechos de los ciudadanos, pues el Estado no puede limitarlos o cercenarlos de manera arbitraria o deliberada. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha definido el debido proceso como un conjunto de lineamientos, parámetros o exigencias definidas por una Ley, de aplicación obligatoria en cualquier actuación del Estado, bien sea judicial o administrativa53.
En el ámbito de las actuaciones judiciales, el derecho fundamental objeto de estudio ha sido entendido por la jurisprudencia y la doctrina como el conjunto de garantías y principios que aseguran que las personas involucradas en un proceso judicial tengan derecho a una defensa adecuada, a ser escuchadas, a presentar pruebas y a que estas sean valoradas en conjunto y conforme a las reglas de la sana crítica, y a que sus causas sean resueltas de manera justa con fundamento en el marco normativo vigente. Además, el debido proceso implica que las autoridades judiciales deben actuar con prontitud e imparcialidad, respetando los derechos fundamentales de las personas involucradas en el proceso.
Como se indicó supra la autorización otorgada al alcalde municipal de Ramiriquí en el acto acusado estaba condicionada al cumplimiento previo de los requisitos previstos en el artículo 12 de la Ley 81954, disposición normativa que prevé las condiciones para el otorgamiento de vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales. En ese sentido, la parte demandante sostuvo que con el acto demandado el Concejo Municipal de Ramiriquí desconoció el inciso 7º del artículo 12 ejusdem, en razón a que se autorizó al alcalde de la entidad territorial para comprometer vigencias futuras por un periodo de diez años, excediendo, en consecuencia, su periodo de gobierno, teniendo en cuenta que la única excepción para que opere este supuesto es que se trate de proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratégica.
Por su lado, el a quo consideró en el fallo de primera instancia que sólo cuatro
(4) de los nueve (9) proyectos que se autorizaron para afectar compromisos futuros se consideran de importancia estratégica por la Secretaría de Planeación del municipio, lo anterior conforme la certificación de fecha 5 de febrero de 2014, vulnerándose de esta manera el referido requisito legal.
53 “[…] Corte Constitucional, sentencia C-034 de 2014, M.P. Dra. María Victoria Calle Correa […]”
54 “[…] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones […]”
Para resolver este punto de la controversia, la Sala considera útil destacar que el inciso 7º del artículo 12 de la Ley 819, prevé lo siguiente:
“[…] ARTÍCULO 12. VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS PARA
ENTIDADES TERRITORIALES. En las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras serán impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el CONFIS territorial o el órgano que haga sus veces.
[…]
La autorización por parte del CONFIS para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratégica […]” (Se destaca)
De acuerdo con la norma transcrita se advierte que existe una prohibición general consistente en que las entidades territoriales no pueden comprometer vigencias futuras ordinarias que superen el respectivo periodo de gobierno y que, en todo caso, la única excepción a esta regla es que se trate de proyectos de gastos de inversión que el Consejo de Gobierno haya declarado previamente como de importancia estratégica.
De los documentos aportados al proceso se demostró que el Concejo Municipal de Ramiriquí, Boyacá, autorizó al alcalde de dicho ente territorial para comprometer vigencias futuras, a iniciativa de dicho servidor público y previa aprobación del CONFIS municipal, según consta en el Acta núm. 003 de 8 de junio de 201055.
Está probado, igualmente, que el Consejo de Gobierno del municipio de Ramiriquí mediante Acta núm. 008 de 22 de junio de 2010, aprobó la declaración de importancia estratégica de algunos proyectos con el propósito de comprometer vigencias futuras que superen el respectivo periodo de gobierno en los términos de la Ley 819, así56:
“[…] VIAS:
URBANAS Y RURALES
Adoquinamiento o pavimentación barrio el Paraiso
55 Folios 72 al 82 del anexo núm. 1 del expediente.
56 Folios 83 al 85 del anexo núm. 1 del expediente.
Pavimentación carrera 7ª entre calles 2ª y 5ª
Pavimentación calle 3ª entre carreras 6ª y 8ª
Pavimentación carrera 3ª entre calles 6ª y 8ª
Pavimentación calle 5ª entre carreras 5ª y 6ª
Adoquinamiento o pavimentación calle 5ª entre carreras 4ª A y 1ª E
Construcción adecuación y mantenimiento vías rurales ALCANTARILLADO
Construcción alcantarillado carrera 4ª entre calles 1ª y 4ª
Construcción alcantarillado calle 2ª entre carreas 1ª y 2ª
Construcción alcantarillado calle 14 entre carreras 4ª y 5ª SANEAMIENTO BASICO
Adquisición carro recolector
Construcción plantas de tratamiento acueductos rurales
Construcción baterías sanitarias saneamiento básico rural INFRAESTRUCTURA
Mantenimiento, construcción y adecuación parque
Programa de electrificación rural DEPORTE
Construcción unidades deportivas rurales
Construcción parque recreacional
Construcción unidad deportiva barrio JIDEM […]”.
De la lectura de este documento se observa, con claridad, que en el proyecto denominado “[…] INFRAESTRUCTURA […]”, se encuentra una actividad que consiste en el “[…] Mantenimiento, construcción y adecuación parque […]”, la cual, además, está incluida en el numeral “[…] 1.1.5.9 Equipamiento Urbano: Parque Municipal […]” del Plan de Desarrollo 2008-201157. En ese orden, contrario a lo sostenido por el a quo, está demostrado que el Consejo de Gobierno aprobó la declaración de importancia estratégica de este proyecto con el propósito de comprometer vigencias futuras que superen el respectivo periodo de gobierno en los términos de la Ley 819, aspecto que se corrobora con lo señalado en el texto del Acuerdo acusado al indicar que “[…] el Consejo de Gobierno municipal según acta No. 008 de fecha 22 de junio de 2010, aprobó por unanimidad presentar el presente proyecto de acuerdo en los términos del considerando anterior que permitan la ejecución de los proyectos allí relacionados […]”.
No obstante lo reseñado, no ocurre lo mismo con los proyectos a los que alude la parte demandada en el recurso de apelación y que se denominan “[…] Suministro de
57 Folio 80 del anexo núm. 1 del expediente (1 CD).
una volqueta para el mantenimiento de la red vial del municipio de Ramiriquí […]” y “[…] Suministro de un vibrocompactador para el mantenimiento de la red vial del Municipio de Ramiriquí […]”, teniendo en cuenta que, si bien estos proyectos fueron incluidos en el artículo tercero (3º) del acto demandado, lo cierto es que no fueron declarados previamente por el Consejo de Gobierno municipal como de importancia estratégica para la constitución de vigencias futuras ordinarias, incurriendo así en la prohibición consagrada en el inciso 7º del artículo 12 de la Ley 819, tal como se dijo en el fallo de primera instancia.
Sobre este punto de análisis, conviene señalar que la parte demandada en su alzada manifestó que, “[…] si bien de manera explícita no se refieren a dichos proyectos, se concreta que la utilización de esos automotores, es indispensable para alcanzar los demás proyectos en cuanto a vías se refiere […]”, afirmación que no es de recibo para la Sala, por cuanto la exigencia legal anotada es precisa en establecer que “[…] se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratégica […]”, presupuesto que no se cumple a cabalidad en el presente asunto en la medida que la adquisición de esta maquinaria -volqueta y vibrocompactador-, no fue considerada como de importancia estratégica por el órgano competente, por lo que se incumplió, en consecuencia, con este requisito y en ese orden resulta procedente desestimar el cargo propuesto.
En este sentido, si bien prima facie se podría considerar que esta situación conduciría a la declaratoria de nulidad parcial del acto acusado, lo cierto es que, en criterio de la Sala, esta falencia afecta la totalidad de la decisión al tratarse de una exigencia legal, máxime si se tiene en cuenta que el a quo encontró probadas algunas anomalías relacionadas con las facultades otorgadas al representante legal del ente territorial para celebrar operaciones de crédito público, así como sobre la manera en que se utilizó la figura de las vigencias futuras ordinarias en el trámite del acto demandado, consideraciones que lo llevaron a concluir sobre la necesidad de declarar la nulidad de la decisión y, sobre las cuales, la parte demandada no dijo nada al respecto en su alzada.
Por último, la Sala no pierde de vista que el a quo fundó el análisis sobre este punto en la certificación de fecha 5 de febrero de 2014, suscrita por el Secretario de
Planeación del municipio de Ramiriquí y dirigida a la Secretaría de Gobierno Municipal, en la que relacionó “[…] los Proyectos Ejecutados con los recursos del empréstito 2011 […]”58; no obstante, es el acta del Consejo de Gobierno municipal de fecha 22 de junio de 2010 el documento que59, conforme a lo previsto en el inciso 7º del artículo 12 de la Ley 819, permite determinar el cumplimiento de este requisito, esto es, si un proyecto de inversión escapa o no a la regla de superar el respectivo período de gobierno, teniendo en consideración que en este se determina si fue declarado como de importancia estratégica.
Conclusión
La Sala considera que no se desvirtuaron los argumentos del a quo para declarar la nulidad del acto acusado, en consecuencia, procederá a confirmar la sentencia proferida, en primera instancia, el 18 de junio de 2015 por la Sala de Decisión núm. 11D del Tribunal Administrativo de Boyacá, que accedió a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en esta providencia.
Condena en costas
Visto el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, sobre condena en costas, y atendiendo la conducta asumida por las partes, la Sala considera que no se evidenció temeridad ni mala fe en la actuación procesal, por lo que se abstendrá de condenar en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley
RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida, en primera instancia, el 18 de junio de 2015 por la Sala de Decisión núm. 11D del Tribunal Administrativo de Boyacá, que
58 Folios 89 al 94 del cuaderno núm. 1 del expediente
59 Folios 83 al 85 del anexo núm. 1 del expediente.
accedió a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
| GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado | OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado |
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
