CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA
CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Bogotá, D. C., cinco (5) de mayo de dos mil veintidós (2022)
| Referencia | Nulidad y restablecimiento del derecho |
| Radicación | 15001-23-33-000-2016-00884-02 (25985) |
| Demandante | PEDRO SIMÓN VARGAS SÁENZ |
| Demandado | CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA |
| Temas | Procedimiento de jurisdicción coactiva. Normas aplicables. Dilación injustificada del procedimiento. |
| SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA | |
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por Pedro Simón Vargas Sáenz contra la sentencia del 15 de abril de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Tercera de Decisión, que decidió:
«PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Por secretaría, REMITIR copias de la presente sentencia con destino a la Procuraduría General de la Nación para que, si así lo considera, investigue las posibles faltas en que pudo incurrir el señor NÉSTOR FABIÁN CASTILLO PULIDO quien, en su calidad de Director de Jurisdicción Coactiva de la entidad accionada, suscribió el auto 0203 del 5 de agosto de 2016 sin pronunciarse sobre la petición probatoria elevada por el demandante. (…)»1.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA
La Contraloría General de la República declaró responsable fiscal a Pedro Simón Vargas Sáenz en cuantía de $248’510.775, mediante el Fallo con Responsabilidad Fiscal Nro. 010 del 31 de mayo del 2000. Esta decisión fue confirmada por la entidad, con el Fallo con Responsabilidad Fiscal Nro. 0122 del 15 de noviembre del 2000.
Con base en el fallo con responsabilidad fiscal, la Contraloría General de la República inició el procedimiento de jurisdicción coactiva contra Pedro Simón Vargas Sáenz, para lo cual expidió el Mandamiento de Pago (sin número) del 23 de enero de 2001, acto que fue notificado el día 31 del mismo mes y año.
Pedro Simón Vargas Sáenz presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que pretendía la nulidad de los fallos de responsabilidad fiscal y del mandamiento de pago, la cual fue repartida con el Radicado Nro. 15001-23-31-000- 2001-00572-00.
1 Folio 49 del cuaderno 2.
La acreedora ordenó seguir adelante la ejecución con el Auto Nro. 0684 del 12 de febrero de 2002 y aprobó la liquidación del crédito por valor de $291’135.556 mediante el Auto Nro. 349 del 23 de setiembre del mismo año.
Posteriormente, la Contraloría General de la República expidió el Auto (sin número) del 29 de agosto de 2008, que ordenó no practicar la diligencia de remate del inmueble de propiedad del deudor que fue objeto de medida cautelar hasta que fuera resuelta la demanda interpuesta contra el mandamiento de pago, según lo dispone el artículo 835 del Estatuto Tributario y el artículo 13 de la Resolución Nro. 5844 de 2007.
El Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda contra los actos que determinaron la responsabilidad fiscal y contra el mandamiento de pago, mediante fallo del 26 de mayo de 2010, decisión que fue confirmada mediante la sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado el 4 de junio de 2015.
La entidad de control profirió la Liquidación del Crédito y Costas Procesales (sin número) del 18 de mayo de 2016. En ella puso de presente que es necesario actualizar el valor del crédito porque el procedimiento de jurisdicción coactiva fue suspendido mientras finalizaba el proceso judicial que analizaba la legalidad del mandamiento de pago. Así las cosas, determinó que, para ese momento, la obligación a cargo de Pedro Simón Vargas Sáenz ascendía a $647’329.178.
El deudor objetó la actualización del crédito y solicitó declarar la pérdida de fuerza ejecutoria del mandamiento de pago, la prescripción del cobro coactivo y la revocatoria del mandamiento de pago. Sin embargo, la Contraloría General de la República negó estas peticiones mediante el Auto Nro. 019 del 17 de junio de 2016, decisión contra la que el deudor interpuso recurso de apelación siendo confirmada mediante el Auto Nro. 203 del 5 de agosto de 2016.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN JUDICIAL
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), Pedro Simón Vargas Sáenz formuló las siguientes pretensiones:
«A través del medio de control de nulidad con restablecimiento en el derecho establecido en el artículo 138 del CPACA de manera acomedida presento el siguiente cuadro de pretensiones que deberán ser resueltas en la sentencia que ponga fin a este proceso, así:
- Se decrete la nulidad del acto administrativo contenido en la decisión 019 de 17 de junio de 2016, cuya copia anexamos, expedida por la Contraloría General de la República, Delegada en Investigaciones Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de Tunja, mediante la cual, en el artículo tercero negó la petición de pérdida de ejecutoria, decreto de prescripción del cobro coactivo, la revocatoria directa y la terminación del proceso que por cobro coactivo se adelanta contra el actor.
- Se decrete la nulidad del auto 0000203 de fecha 5 de agosto de 2016, expedido por la Dirección Jurisdiccional Coactiva de la entidad demandada, con el que la administración resolvió el recurso de apelación presentado contra la decisión contenida en la resolución 019 de 17 de junio de 2016.
- Como restablecimiento en el derecho, el Tribunal deberá declarar carente de fuerza
- En igual sentido y como consecuencia de la declaración de nulidad de los actos administrativos contenidos en los numerales 1 y 2, y para efectos del restablecimiento en el derecho ordenar la cancelación de las medidas ejecutivas dictadas en su contra, consistentes en el embargo y secuestro de los bienes de propiedad de mi representado y que afectan los inmuebles con Matrícula Inmobiliarias Nos.: 070-93671 de la Oficina de Registro de Tunja; 50C-1363498, 50C-1363505 y 50C-1363742 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá D.C., Zona Centro y la devolución de los dineros embargados a mi representado dentro del mismo proceso»2.
ejecutoria al mandamiento de pago expedido el día 23 de enero de 2001 por la Gerencia Departamental de Boyacá-Jurisdicción Coactiva, así como el auto de 12 de febrero de 2002 expedido por la Coordinación de Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, que ordenó seguir adelante la ejecución contra PEDRO SIMÓN VARGAS SÁENZ.
Para estos efectos, invocó como normas violadas el artículo 29 de la Constitución; los artículos 79, 91, 92 y 101 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; y el artículo 831 del Estatuto Tributario. Los cargos de nulidad se resumen así:
El actor sostuvo que la Contraloría General de la República violó el artículo 79 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo porque omitió pronunciarse sobre las pruebas solicitadas en el recurso de apelación interpuesto contra el Auto Nro. 019 de 2016 antes de decidirlo de fondo, mediante el Auto Nro. 203 del mismo año. Además, destacó que estas pruebas eran pertinentes para decidir la petición de pérdida de fuerza ejecutoria del mandamiento de pago y prescripción del cobro coactivo. De igual modo, indicó que esta omisión no es una simple formalidad porque le impidió demostrar que la administración fue inactiva durante 14 años y 9 meses.
De otro lado, puso de presente que la dilación en el cobro coactivo tuvo origen en que la entidad interpretó de forma errónea que el procedimiento de cobro fue suspendido de forma automática por la admisión a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto contra los fallos de responsabilidad fiscal.
El demandante afirmó que la suspensión del procedimiento de jurisdicción coactiva por más de 14 años desconoció el artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual prevé que pierde fuerza ejecutoria el acto administrativo que no es ejecutado dentro de los 5 años a su firmeza. Igualmente, señaló que este hecho también constituye una violación de sus derechos al debido proceso y de defensa.
Manifestó que la Contraloría General de la República resolvió de forma contradictoria la petición de pérdida de fuerza ejecutoria porque, en primer lugar, reconoció que el mandamiento de pago fue notificado el 31 de enero de 2001 y que el término de 5 años de la pérdida de fuerza ejecutoria del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo no fue cumplido, pero luego realiza una serie de citas jurisprudenciales que no justifican la dilación del procedimiento por 14 años.
El actor señaló que esta contradicción se observa en el Auto Nro. 203 de 2016, porque citó la sentencia del 19 de octubre de 2016 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, asunto que no tiene relación con el litigio aquí planteado, puesto que se debatió la pérdida de fuerza ejecutoria de un fallo de responsabilidad fiscal y no de
2 Folio 2 del cuaderno 1.
un mandamiento de pago.
Pedro Simón Vargas Sáenz también sostuvo que el funcionario que resolvió el recurso de apelación actuó sin lealtad porque desconoció la simplicidad de lo ocurrido para, así, evadir su propia responsabilidad, utilizando sofismas de distracción que pueden ser consultados en la motivación del acto administrativo.
Luego, el demandante afirmó que fue desconocido el artículo 101 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues éste no prevé la suspensión del procedimiento de jurisdicción coactiva por la admisión de la demanda interpuesta contra el título ejecutivo.
En este mismo sentido, señaló que se desconoció el numeral 5° del artículo 831 del Estatuto Tributario, pues no se tuvo en cuenta que la excepción contra el mandamiento de pago es una defensa del administrado y no una alternativa dispositiva de la administración.
Al final, concluyó que el mandamiento de pago no está exento de la regla de pérdida de fuerza ejecutoria del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo y del artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo que demuestra la procedencia de la excepción prevista en estas normas para garantizar el cumplimiento oportuno de las decisiones de la administración.
Oposición a la demanda
La Contraloría General de la República controvirtió las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos de defensa:
Señaló que los actos administrativos acusados no son susceptibles de control judicial por expresa prohibición legal, puesto que el numeral 11 del artículo 13 de la Resolución Nro. 5584 de 2007 establece que solo son susceptibles de ser demandados los actos que resuelven excepciones y aquellos que ordenan seguir adelante con la ejecución.
La entidad advirtió que, en el proceso con Radicado Nro. 15001-23-31-000-2001- 00572-00, Pedro Simón Vargas Sáenz no solo demandó los fallos de responsabilidad fiscal, sino también el mandamiento de pago que dio inicio al procedimiento de jurisdicción coactiva. Debido a esto, consideró que en este caso era aplicable el artículo 94 de la Ley 42 de 1993, que establece que la admisión de la demanda contra los actos proferidos en el procedimiento de jurisdicción coactiva no suspende el trámite, pero si impide continuar con el remate de los bienes embargados, lo que a su juicio impide finalizar el procedimiento. Destacó que este mismo fundamento fue expuesto en el auto visible a folios 305 y 306 del expediente administrativo, el cual dispuso no adelantar la diligencia de remate hasta que fuera proferida la sentencia definitiva en el proceso judicial.
La Contraloría sostuvo que lo anterior permite concluir que no existió una interpretación caprichosa o amañada por los empleados públicos que adelantaron el procedimiento de fiscalización, sino que se dio aplicación al artículo 92 de la Ley 42 de 1993.
También puso de presente que el actor presentó una acción de tutela alegando la
violación de sus derechos fundamentales, la cual fue negada por los jueces constitucionales, lo que demuestra que la Contraloría General de la República otorgó las garantías previstas en la ley.
Indicó que no procede la declaratoria de prescripción del mandamiento de pago ni del cobro coactivo porque los funcionarios de la entidad actuaron oportunamente, en especial cuando en este tipo de trámites no son aplicables los términos de pérdida de fuerza ejecutoria del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo ni del artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Continuó señalando que tampoco procede la declaratoria de pérdida de fuerza ejecutoria del mandamiento de pago porque este acto fue proferido al año siguiente de la expedición de los fallos de responsabilidad fiscal. Además, se dio la oportunidad al actor para proponer excepciones, las cuales fueron resueltas mediante auto del 28 de febrero de 2001. Así las cosas, no transcurrieron más de 5 años sin que se diera cumplimiento a lo dispuesto en él.
De otro lado, la entidad sostuvo que no es cierto que haya existido inactividad de su parte durante más 14 años, puesto que mientras se adelantaba el proceso judicial se realizaron búsquedas de bienes del deudor e invitaciones al pago voluntario. En todo caso, reiteró que no adelantó el remate de los bienes embargados porque aún se controvertía judicialmente la legalidad del mandamiento de pago. Así las cosas, aún si se considera que la entidad no actuó en ese tiempo, estaba debidamente justificada para no hacerlo.
Finamente, afirmó que tampoco debe prosperar la petición de levantamiento de medidas cautelares presentada por el deudor, puesto que la simple presentación de la demanda contra el mandamiento de pago tampoco tiene esta consecuencia automática, sino solo la suspensión de la diligencia de remate, e indicó que la Ley 42 de 1993 permite levantar las medidas cautelares solo cuando el deudor otorga una garantía suficiente que asegure el cumplimiento de su obligación, supuesto que no se cumplió en este caso.
Sentencia apelada
El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Tercera de Decisión, negó las pretensiones de la demanda con base en las siguientes consideraciones:
Cuestión previa.
El Tribunal puso de presente que la Contraloría General de la República formuló una excepción previa y un argumento de defensa con base en el mismo fundamento: que los actos administrativos acusados no son susceptibles de control judicial. Luego, señaló que la excepción previa planteada por este motivo fue declarada no probada mediante auto proferido en la audiencia inicial celebrada el 15 de marzo de 2018, decisión que fue confirmada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante auto del 15 de marzo de 2018. En consecuencia, consideró que el debate sobre la materia quedó cerrado de forma definitiva a partir de ese momento.
En todo caso, afirmó que, en principio, no es posible solicitar a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo que declare la pérdida de fuerza ejecutoria mediante la
presentación de una demanda de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, precisó que los actos administrativos que niegan su declaración son pasibles de estos medios de control, según lo indicó la jurisprudencia del Consejo de Estado3, lo que aplica en este caso.
Sobre la falta de pronunciamiento sobre la petición de pruebas.
La sentencia de primera instancia indicó que el artículo 52 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 77 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo disponen que los administrados pueden solicitar pruebas al momento de presentar la apelación contra un acto administrativo y que la entidad tiene la obligación de rechazar o decretar esas pruebas antes de resolver el recurso de fondo. Así mismo, manifestó que estas normas son aplicables al caso bajo examen porque la pérdida de fuerza ejecutoria es un asunto regulado en las normas generales sobre procedimientos administrativos, pues no existe ninguna previsión al respecto en las normas especiales que regulan la actuación de la Contraloría General de la República.
Al analizar las pruebas que obran en el expediente, el Tribunal sostuvo que la entidad demandada resolvió la apelación presentada por Pedro Simón Vargas Sáenz contra el acto administrativo inicial (Auto Nro. 019 de 2016) sin pronunciarse de forma previa sobre las pruebas solicitadas por el administrado, lo que a su juicio constituye una irregularidad procesal. No obstante, concluyó que la omisión descrita no tiene la entidad suficiente para declarar la nulidad de los actos acusados porque las pruebas solicitadas en el trámite administrativo correspondían a documentos que ya obraban en el expediente administrativo, de tal modo que su práctica era intrascendente para que la Contraloría General de la República decidiera el recurso.
Además, la sentencia de primera instancia sostuvo que, en gracia de discusión, si se consideraran relevantes estas pruebas, la omisión expuesta no viciaría los actos administrativos de nulidad porque no supone por sí misma una violación del derecho al debido proceso, según lo indicó la jurisprudencia4, pues el interesado aún puede acudir al proceso judicial para solicitarlas.
En todo caso, el Tribunal consideró que, aunque el primer cargo de nulidad no prospera, la irregularidad identificada no puede pasar inadvertida, por lo que ordenó remitir copia de la providencia a la Procuraduría General de la Nación para que investigue si se configuró una falta disciplinaria.
Sobre la pérdida de fuerza ejecutoria del mandamiento de pago.
La sentencia impugnada destacó que la demanda pretende que, a título de restablecimiento del derecho, se declare la pérdida de fuerza ejecutoria del mandamiento de pago y no del título de recaudo (fallos de responsabilidad fiscal).
Posteriormente, señaló que el Consejo de Estado resolvió un caso similar, en el que indicó que la pérdida de fuerza ejecutoria solo procede frente a los actos administrativos que tienen carácter ejecutivo y ejecutorio, como son los títulos
3 En este punto citó la siguiente providencia: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 2012-00118 (20694). Sentencia del 28 de noviembre de 2018. CP: Milton Chaves García.
4 En este punto invocó la siguiente providencia: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 2013-00680 (21260). Sentencia del 25 de abril de 2018. CP: Julio Roberto Piza Rodríguez.
ejecutivos, pero no frente a los actos expedidos en el cobro coactivo, como el mandamiento de pago5. Por este motivo, concluyó que es improcedente la pretensión de restablecimiento del derecho formulada por el demandante.
En todo caso, consideró que era pertinente analizar la procedencia de la declaratoria de pérdida de fuerza ejecutoria del título ejecutivo invocado por la Contraloría General de la República, es decir, de los fallos con responsabilidad fiscal.
Para estos efectos, puso de presente que el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, norma cuyo contenido se replicó en el artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que el término de pérdida de fuerza ejecutoria es de 5 años. Además, destacó que el Consejo de Estado considera que no basta el simple paso del tiempo para que opere esta figura, sino que se debe valorar la conducta de la entidad en cada caso6.
De otro lado, informó que, para la época en que fueron proferidos los fallos de responsabilidad fiscal, la jurisprudencia era pacífica al estudiar si operó o no la pérdida de fuerza ejecutoria con relación al mandamiento de pago. Señaló que esta postura se explicaría en que la obtención del pago efectivo de la obligación requiere del inicio de un nuevo procedimiento administrativo, de cobro coactivo, que reviste de diversas e incluso mayores garantías de defensa para el deudor7.
Según el Tribunal, el punto en que no era pacífica la jurisprudencia era si el hecho que enervaba la pérdida de fuerza ejecutoria era la expedición del mandamiento de pago o su notificación, e incluso si en estos eventos operaba la norma de prescripción del artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
No obstante, este punto fue resuelto por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado mediante el concepto del 27 de marzo de 2019 por petición de la Contraloría General de la República y otras entidades. Como lo indicó el Tribunal, dicho concepto sostuvo que la pérdida de fuerza ejecutoria es la figura que permite establecer cuál es el término que tienen los agentes de control fiscal para notificar el mandamiento de pago, mientras que la prescripción regulada por el Estatuto Tributario, aplicable por el artículo 100 de la Ley 1437 de 2011, precisa el término máximo que tiene la entidad para concluir el procedimiento de recaudo.
Con base en estas precisiones conceptuales, el Tribunal analizó el caso concreto y encontró probado que el fallo de responsabilidad fiscal que resolvió el recurso de apelación, fue notificado el 4 de diciembre del 2000 y que el mandamiento de pago que dio inicio al procedimiento de cobro coactivo fue notificado el 31 de enero de 2001. Así las cosas, concluyó que no operó la pérdida de fuerza ejecutoria porque entre una y otra actuación transcurrieron menos de 5 años.
De otro lado, la sentencia de primera instancia afirmó que no procede el análisis de la prescripción del cobro coactivo porque no es un cargo de nulidad que haya sido propuesto en la demanda. Además, manifestó que, en este caso, es indiferente que el remate de los bienes embargados haya sido suspendido o no, toda vez que esa
5 El Tribunal invocó la siguiente providencia: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 2000-00959 (14438). Sentencia del 12 de octubre de 2006. CP: Juan Ángel Palacio Hincapié.
6 La sentencia de primera instancia invocó la siguiente providencia: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Proceso: 2002-00624. Sentencia del 30 de octubre de 2014. CP: Marco Antonio Velilla Moreno.
7 El Tribunal no sustentó esta afirmación con una cita específica.
es la etapa final del procedimiento de cobro coactivo que solo podrá ser adelantada si el título ejecutivo mantiene su ejecutoriedad.
Finalmente, afirmó que el argumento referido a la suspensión indebida del remate no incide en el tiempo que debe transcurrir para que se configure la pérdida de fuerza ejecutoria, ya sea que esta actuación contara con fundamento legal o no.
Sobre la condena en costas.
El Tribunal negó la condena en costas porque la demanda no incurrió en una manifiesta carencia de fundamento legal.
Recursos de apelación
Pedro Simón Vargas Sáenz presentó recurso de apelación contra la anterior decisión con base en los siguientes argumentos:
Cuestionó que el análisis del Tribunal se hubiera centrado en la manera como fue planteada la pretensión de restablecimiento del derecho e invocó un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil y, que además presentara como argumento de su decisión la tesis de algunos conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil, para concluir que el mandamiento de pago proferido en un procedimiento de jurisdicción coactiva no pierde fuerza ejecutoria cuando es notificado oportunamente.
Luego, el apelante sostuvo que la sentencia impugnada no analizó los hechos que fundamentaron las pretensiones ni los argumentos de derecho propuestos en la demanda. Continuó señalando que lo más grave, a su juicio, es que la providencia confunde la ejecutoriedad de los actos administrativos con el fenómeno de la pérdida de fuerza ejecutoria al afirmar que «la notificación del mandamiento de pago, en jurisdicción coactiva, neutraliza la obligación del Estado para cumplir su propio auto»8, pues esta situación deja abierta de forma indefinida la situación jurídica del ciudadano con desdén de su situación personal, pues deberá soportar el comportamiento abusivo de la entidad acreedora.
El recurrente también afirmó que la sentencia no resolvió las causales de nulidad propuestas en la demanda porque no se entendió el alcance del fenómeno regulado en el numeral 3° del artículo 91 y el artículo 92 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo que a su vez llevó a que no se estudiara la violación del derecho al debido proceso previsto en el artículo 29 de la Constitución «con relación a la interposición de pérdida de ejecutoriedad como defensa del administrado ante la inercia de la administración, que desde luego refleja una hipótesis absolutamente distinta a lo que aparentemente entendió el Tribunal»9 (negrilla del original).
El demandante afirmó que lo expuesto constituye una falla de fondo y grave porque permite el abuso de la administración y permite violar garantías constitucionales «en tanto los defectos denunciados en la demanda hacían referencia con el tema probatorio, para establecer la inexistencia de causal legal alguna para diferir la ejecución del mandamiento de pago catorce (14) años y seis (6) meses a la fecha de interposición de la demanda»10.
Continuó el escrito de apelación señalando que el Tribunal no tuvo en cuenta que el propósito de la demanda era demostrar que no existían razones jurídicas para
8 Folio 55 del cuaderno 2.
9 Ibidem.
10 Folio 55 reverso del cuaderno 2.
que la entidad demandada declinara de sus funciones por un lapso tan prolongado y que esta mora en el impulso del cobro coactivo dio lugar a que se incrementara la obligación a un valor cercano a los $750’000.000 para el momento de la presentación de la demanda. De esta forma, sostuvo que no debe existir duda de que la omisión de la Contraloría General de la República causó un daño debido a la inejecución de las obligaciones debido al desgaste del deudor, la pérdida de tiempo, el deterioro de su salud y la violación de todas las garantías constitucionales derivadas del principio de eficacia de la administración pública, así como de la administración de justicia en su conjunto.
De otro lado, destacó que la sentencia apelada no resolvió los cargos de nulidad relacionados con la «violación de los artículos 91 y 92 del CPACA, 79, inciso 2° Y 3° Ibidem y artículo 101, inciso 2°, en concordancia con el artículo 831, numeral 5° del Estatuto Tributario»11
Finalmente, señaló que la labor del juzgador no puede agotarse con la cita de sentencias o conceptos similares proferidos en otros casos sin que analice la existencia de identidad fáctica con el asunto a resolver. Así, sostuvo que
«Lamentablemente, esto se ha convertido en lugar común que conduce a que los órganos de control contencioso administrativos, materialmente se abstengan de garantizar los derechos de los ciudadanos conforme lo prevé el Estado de Derecho, pues la justicia contenciosa no puede justificarse como instrumento de connivencia de la administración pública frente a los abusos en que el funcionamiento de la actividad administrativa suele consumar contra los derechos de las personas»12.
Traslado del recurso de apelación.
La Contraloría General de la República guardó silencio durante la oportunidad prevista por el numeral 4° del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
Concepto del Ministerio Público
El Ministerio Público guardó silencio durante la oportunidad prevista por el numeral 6° del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Cuestión previa
El consejero Milton Chaves García manifestó estar incurso en la causal de impedimento 4ª del artículo 130 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo porque, según informó, tiene un pariente en segundo grado de consanguinidad que es contratista de la entidad demandada13.
La Sala evidencia que los hechos narrados por el consejero configuran la causal de impedimento invocada, motivo por el cual será declarada fundada y, en consecuencia, se separará del conocimiento del proceso.
11 Ibidem.
12 Folio 56 del cuaderno 2.
Delimitación del problema jurídico a resolver.
Para definir los aspectos que conforman el problema jurídico, se pone de presente que la decisión del Tribunal estuvo fundamentada en: i) que no se violó el derecho al debido proceso del actor porque la Contraloría General de la República haya omitido pronunciarse de la solicitud de pruebas antes de decidir la apelación contra el acto inicial (Auto Nro. 019); ii) que no es procedente la pretensión de restablecimiento del derecho formulada en la demanda porque la pérdida de fuerza ejecutoria no se predica del mandamiento de pago (como lo solicitó el actor), sino del título ejecutivo; iii) que no está probado que se haya configurado la pérdida de fuerza ejecutoria del título ejecutivo (fallos de responsabilidad fiscal) porque entre su firmeza y la notificación del mandamiento de pago transcurrieron menos de 5 años; iv) que no procede estudiar si operó o no el fenómeno de la prescripción porque no es un cargo propuesto en la demanda y v) que la suspensión del remate de los bienes embargados no tiene incidencia en el tiempo que debe transcurrir para que opere la pérdida de fuerza ejecutoria.
Confrontado lo anterior con los cargos de la apelación se advierte que el apelante no propuso ningún motivo de inconformidad respecto de la omisión en el pronunciamiento sobre la petición de pruebas, por lo que no será analizado este punto en virtud del principio de congruencia.
De otro lado, el actor realizó las siguientes afirmaciones en el recurso de apelación:
«La obligación del sentenciador no puede agotarse en citar por simple afinidad de términos, pronunciamientos similares de sentencias o conceptos de otras instancias sin que medie un ejercicio meticuloso de confrontar precedentes que principia por la identidad fáctica del fallo reputado como fuente para resolver un conflicto. Lamentablemente, esto se ha convertido en lugar común que conduce a que los órganos de control contencioso administrativos, materialmente se abstengan de garantizar los derechos de los ciudadanos conforme lo prevé el Estado de Derecho, pues la justicia contenciosa no puede justificarse como instrumento de connivencia de la administración pública frente a los abusos en que el funcionamiento de la actividad administrativa suele consumar contra los derechos de las personas»14
Como se observa, lo transcrito no plantea ningún motivo de inconformidad concreto contra la sentencia de primera instancia, pues se trata de afirmaciones generales y abstractas sobre la indebida aplicación de sentencias. Por este motivo, no se realizará ningún pronunciamiento sobre este punto.
Precisado lo anterior, la Sala analizará la legalidad del Auto Nro. 019 del 17 de junio de 2016 y del Auto Nro. 203 del 5 de agosto de 2016, proferidos por la Contraloría General de la República, respecto de los siguientes motivos de inconformidad, propuestos en el recurso de apelación.
Sobre la procedencia de la pérdida de fuerza ejecutoria.
El actor, en la demanda y en la apelación, solicitó que se declare «carente de fuerza ejecutoria al mandamiento de pago»15 porque transcurrieron más de 14 años sin que se resolviera el procedimiento de jurisdicción coactiva en su contra, lo que supuso la violación de su derecho al debido proceso, del principio de eficacia administrativa y
14 Folios 55 reverso a 56 del cuaderno 2.
15 Folio 2 del cuaderno 1.
el incremento injustificado del valor del crédito. Señaló que este punto no fue resuelto ni estudiado por el Tribunal.
Sin embargo, al contrastar la sentencia de primera instancia, observa la Sala que contrariamente a lo señalado por el apelante, este aspecto fue debidamente abordado y analizado por el Tribunal, veamos los apartes pertinentes:
«82. Según se observa, el libelo no persigue que el fenómeno de la pérdida de fuerza ejecutoria se declare respecto del título de recaudo, sino de actos emitidos para lograr la satisfacción de la acreencia.
(…)
En este orden de ideas, los actos con carácter ejecutivo y ejecutorio que pueden perder sus efectos por no realizarse oportunamente las actuaciones pertinentes para su ejecución son los que declaran fiscalmente responsable al demandante. El mandamiento de pago y el auto de seguir adelante la ejecución son apenas actuaciones consecuenciales y de trámite que tienen la finalidad de lograr el cumplimiento de la obligación a favor de la entidad acreedora.
Por consiguiente, la ejecución de estos actos, emitidos para el cobro, se consuma con su notificación al deudor, toda vez que por su contenido no tienen un alcance que trascienda al impulso del proceso coactivo, cuya génesis y razón de ser es el título ejecutivo.
Bajo este entendido, de entrada, el Tribunal no podría acceder a esta pretensión de restablecimiento en la forma como fue planteada en la demanda, lo cual incide en el sentido de la decisión. No obstante, y sin perjuicio de lo anterior, la Sala analizará la posible configuración de la pérdida de fuerza ejecutoria del título de recaudo en el caso concreto»16. (Énfasis de la Sala)
Advirtió el Tribunal que la demanda se sustentaba en la pérdida de fuerza ejecutoria del mandamiento de pago, lo cual señaló como improcedente, toda vez que tal fenómeno jurídico solo sería predicable del título propiamente tal, para el caso, los actos de determinaron la responsabilidad fiscal y no a los actos que son proferidos para hacer efectivo el título, como es el caso del mandamiento de pago, en tanto se trata de un mero acto de trámite.
Igualmente analizó el a quo la situación planteada por el actor, esto es, la pérdida de ejecutoriedad, desde la perspectiva del título, en los siguientes términos:
«99. A partir de todo lo anterior, el Tribunal encuentra que tanto en vigencia del CCA como del CPACA la posición del Consejo de Estado ha sido pacífica respecto de la aplicabilidad de la pérdida de fuerza ejecutoria por el paso de 5 años a los procesos de cobro coactivo, incluyendo los adelantados para cobrar condenas emitidas dentro de procesos de responsabilidad fiscal. No obstante, el hito final determinante para la configuración de la figura siempre ha sido el mandamiento de pago, ya fuera con las discusiones que existieron anteriormente sobre la necesidad de notificarlo dentro de dicho lapso o no, o de la aplicabilidad del artículo 90 del CPC, las cuales actualmente se encuentran superadas con base en el concepto del 27 de marzo de 2019, emanado de la Sala de Consulta.
(…)
103. En este orden de ideas, entre la ejecutoria de los actos que integran el título ejecutivo (5 de diciembre de 2000) y la notificación del mandamiento de pago (31 de enero de 2001) transcurrieron menos de dos meses, lo cual implica que evidentemente no operó el fenómeno
16 Folio 45 del cuaderno 1.
de la pérdida de fuerza ejecutoria previsto en el artículo 66-3 del CCA (vigente para la época), como también lo afirmó el Ministerio Público en su concepto»17 (subraya la Sala).
Por lo anterior, encuentra la Sala infundado el cuestionamiento de la apelante en relación con la ausencia de pronunciamiento del Tribunal.
Ahora bien, en lo que respecta al fondo del asunto, comparte la Sala la conclusión del Tribunal, desde las dos perspectivas abordadas y analizadas por el juez de primera instancia, de una parte porque la pérdida de ejecutoriedad no es predicable del mandamiento de pago, en tanto no se trata de un acto de carácter definitivo creador de situaciones jurídicas por sí mismo, sino que constituye un acto necesario para la ejecución del acto administrativo definitivo y ejecutable.
Según lo señaló esta Sección18, el mandamiento de pago debe considerarse un acto de trámite porque se limita a iniciar el procedimiento de cobro coactivo.
Repárese en que la firmeza de los actos definitivos ocurre cuando no proceden o no son interpuestos recursos administrativos en su contra o, lo que es lo mismo, cuando la autoridad pública adoptó su decisión final y, solo habría lugar a cuestionarla mediante el ejercicio de algún medio de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
La determinación del momento a partir del cual el acto queda en firme es esencial porque es un presupuesto necesario para que goce de los atributos de la ejecutividad y la ejecutoriedad, según los cuales los actos de obligatorio cumplimiento, pueden hacerse cumplir de forma directa e inmediata, sin necesidad de acudir ante juez.
Esto es lo que explica que la pérdida de fuerza ejecutoria solo se predica de los actos definitivos y no de los actos de trámite, en la medida que los primeros son los que crean, extinguen o modifican una situación jurídica y tienen vocación de firmeza; mientras que los segundos se limitan a impulsar el trámite administrativo.
En otras palabras, cuando el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo establece que los actos administrativos pierden fuerza ejecutoria, entre otros eventos, «Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le corresponden para ejecutarlos». se está refiriendo a los actos administrativos definitivos porque son los que «deciden directa o indirectamente del fondo del asunto», que no a los actos de trámite, cuya única finalidad es dar impulso al procedimiento respectivo.
Ahora que, analizada la situación a partir del acto definitivo, fallo de responsabilidad fiscal, se encuentra que el demandante presentó la demanda con radicado Nro. 15001-23-31-000-2001-00572-00, que pretendía la nulidad de los fallos de responsabilidad fiscal proferidos en su contra, que constituyen el título ejecutivo, y del mandamiento de pago, que dio inicio al procedimiento de jurisdicción coactiva19.
17 Folios 47 reverso a 48 del cuaderno 2.
18 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 25000-23-37-000- 2015-01718-01 (24943). Sentencia del 25 de noviembre de 2021. CP: Milton Chaves García.
19 En el expediente no obra la demanda, pero si la sentencia de segunda instancia del 4 de junio de 2015 que dio fin al proceso. CD folio 194 del cuaderno 1, carpeta denominada «PROCESO 729», carpeta llamada
«CUADERNO PPAL 2», PDF denominado «PCC 729-SENTENCIA CONSEJO DE ESTADO 02-06-15 (251- 267)1».
Luego, la Contraloría General de la República ordenó la suspensión del remate mediante el Auto (sin número) del 29 de agosto de 2008, en el que puso de presente que la etapa siguiente del procedimiento de jurisdicción coactiva es el remate de los bienes del deudor que fueron embargados, la cual solo sería adelantada cuando fuera confirmada la legalidad del título ejecutivo20.
La Sala destaca en este punto que la justificación expuesta por la entidad demandada resultó razonable porque de esta forma precavió la venta forzosa de bienes, dentro de un proceso, cuyo título y mandamiento de pago habían sido sometidos a control de legalidad por parte del propio administrado.
Continuando con los hechos probados, consta que el proceso judicial con radicado Nro. 15001-23-31-000-2001-00572-00 finalizó mediante la sentencia proferida el 4 de junio de 2015 por la Sección Primera del Consejo de Estado, que confirmó la decisión de negar las pretensiones de la demanda. Y, una vez notificada la providencia, la entidad acreedora dio impulso al procedimiento de jurisdicción coactiva liquidando nuevamente el crédito, mediante el Oficio (sin número) del 28 de septiembre de 201521.
Tras ello, la entidad acreedora actualizó nuevamente el crédito mediante el Oficio (sin número) del 18 de mayo de 2016, contra el cual fueron interpuestas las objeciones del deudor, que a su vez fueron negadas mediante los Autos Nro. 019 del 17 de junio y Nro. 203 del 5 de agosto de 2016, objeto de controversia en el proceso de la referencia22.
Lo expuesto permite afirmar que la Contraloría General de la República adelantó todas las diligencias necesarias para obtener el pago del dinero determinado en los fallos de responsabilidad fiscal y que el retardo en su ejecución se ha debido a que el deudor se ha opuesto a los actos proferidos por la entidad acreedora, en ejercicio de su derecho al debido proceso.
Finalmente, el actor sostuvo que el Tribunal omitió el análisis de los artículos 79, 91,
92 y 101 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como del artículo 831 del Estatuto Tributario. No obstante, el análisis de estas normas no es procedente porque la Ley 1437 de 2011 no estaba vigente al momento de la ocurrencia de los hechos de la demanda y el artículo 831 del Estatuto Tributario no regula la pérdida de fuerza ejecutoria, por lo que no son normas aplicables al caso bajo examen.
Comoquiera que no prosperó el recurso de apelación, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia.
No se impondrá condena en costas porque no fue demostrada su causación, tal como lo exige el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable en virtud del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
20 CD folio 194 del cuaderno 1, carpeta denominada «PROCESO 729», carpeta llamada «MEDIDAS CAUTELARES 2», PDF denominado «PCC 729-AUTO 39-ADECUA PROCEDIMIENTO (PREJUDICIALIDAD)29-08-08 (305-306)1».
21 CD folio 194 del cuaderno 1, carpeta denominada «PROCESO 729», carpeta llamada «MEDIDAS CAUTELARES 2», PDF denominado «PCC 729-RTA COPIAS DEUDOR Y LIQUIDACION CREDITO 28-09- 15 (270-273)1».
22 Folios 15 a 35 del cuaderno 1.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
Declarar fundada la causal de impedimento manifestada por el consejero Milton Chaves García y, en consecuencia, separarlo del conocimiento del proceso de la referencia.
Confirmar la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Tercera de Decisión, el 15 de abril de 2021.
Sin condena en costas.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
| (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente | (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO |
(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO | |
