INFRAESTRUCTURA DE SERVICIOS VIALES - Construcción y mantenimiento: gestiones previas del Departamento / OBRAS PUBLICAS - Exigen sujeción a plan de desarrollo, estudios técnicos y disponibilidad presupuestal
Al examinar situaciones análogas, esta Corporación ha sostenido que las obras públicas solo pueden adelantarse con fundamento en estudios técnicos y cuando exista la debida disponibilidad presupuestal, conforme a las prioridades sobre inversión que las autoridades territoriales en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales establezcan en los respectivos Planes de Desarrollo. En esas condiciones, hizo bien el a quo en negar las pretensiones de la demanda, pues está plenamente probado que el Departamento del Caquetá e INVIAS, desde antes de que se instaurara la acción, venían adelantando las gestiones precedentes a la ejecución de las obras solicitadas por los actores. Con todo, la Sala instará a las entidades demandadas para que la ejecución del proyecto de construcción del puente sobre el río Pescado concluya en un plazo razonable, y al Departamento del Caquetá para que asegure el mantenimiento periódico de las vías objeto de la presente acción, mediante la adopción de un plan anual de mantenimiento y reparación vial con su respectivo cronograma que asegure que se haga de manera periódica y permanente. Puesto que los actores insisten en que, atendida la urgencia de las obras, no deberían exigirse trámites dispendiosos, la Sala advierte que no obstante la urgencia con que se requieren obras en las zonas afectadas por el conflicto armado no pueden en modo alguno desconocer que para que estas puedan adelantarse resulta imperativo que las autoridades cumplan con los requisitos de formulación de proyectos y con los contractuales y presupuestales, previstos en la ley. La urgencia con que se requieren no tiene el alcance que estos pretenden, pues en modo alguno significa que se pueda obviar el proceso licitatorio para efectos de una contratación de obra pública que por su cuantía así lo exige.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil seis (2006)
Radicación número: 18001-23-31-000-2003-00283-01(AP)
Actor: HECTOR OROZCO OROZCO Y ESTEBAN OSSA COLLAZOS
Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTROS
Referencia: APELACION SENTENCIA
Se decide la apelación interpuesta por los actores contra la sentencia de 15 de julio de 2004, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Caquetá declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Transporte y negó las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA
El 20 de octubre de 2003, HECTOR OROZCO OROZCO y ESTEBAN OSSA COLLAZOS instauraron acción popular contra el Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías (INVIAS), el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (Fondo de Inversión para la Paz), el Departamento Nacional de Planeación y el Departamento del Caquetá, con miras a la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
1.1. Hechos
Los municipios de Morelia, Valparaíso, Solita, El Dorado y Curillo de Caquetá se encuentran aislados de la capital del Departamento por el mal estado de sus vías y la interrupción de la vía Morelia- Valparaíso- Solita por no haberse reconstruido el puente Pescado, lo que representa grave riesgo para la seguridad de sus habitantes y les impide movilizarse y acceder a alimentos y otros bienes, dadas las dificultades de transporte.
Es un hecho notorio y público que el Departamento del Caquetá está considerado por el Gobierno Nacional, la comunidad nacional e internacional como un departamento con serios problemas de orden público.
Los recursos del Plan Colombia deben destinarse a las obras prioritarias que requieran las regiones apartadas de Colombia que se ven afectadas por el conflicto armado.
La realización de las obras materia de la acción es un derecho fundamental de primera necesidad y prioritario, pues se requieren para que los habitantes puedan hacer efectivo su derecho de desplazamiento, y para la movilización y el libre comercio de la comunidad.
En los meses de julio, agosto y septiembre los habitantes de Solita y Valparaíso solicitaron de manera angustiosa al Gobernador del Caquetá y demás autoridades competentes la realización de las obras sobre las carreteras que conducen de dichas poblaciones a Florencia, que permitan el acceso y la libre movilización para transportar los productos y realizar normalmente su comercio, así como llevar a la capital del departamento las mercancías y en algunos casos a pacientes que por razón de su grave estado de salud se requiere transportarlos con urgencia en servicio de ambulancias, lo que significa que la obstrucción de la carretera representa un peligro para la salud y la vida de los habitantes de dichas poblaciones.
Hasta la fecha, las entidades demandadas no han realizado las gestiones tendientes a ejecutar las mencionadas obras, lo que quiere decir que solo a través de esta acción la ciudadanía en general logrará las obras anteriormente relacionadas.
Dada la urgencia que registra la construcción de las obras públicas reclamadas en esta demanda, cuyo estado actual afecta a todo el Departamento del Caquetá, su ejecución no puede someterse a rigurosos trámites de apropiaciones presupuestales porque se encuentran afectados y amenazados derechos fundamentales como la salud, la vida, el libre ejercicio de movilización, etc. de los habitantes, derechos que prevalecen sobre los formalismos de orden legal.
El Estado debe imperativamente solucionar esta emergencia utilizando los recursos que tiene destinados a través del Plan Colombia o el Fondo de Inversión para La Paz, entidades que filosófica y jurídicamente han sido creados para conjurar de manera inmediata y prioritaria los problemas que afectan a la comunidad en zonas de violencia, como ocurre en el presente caso.
El Fondo de Inversión para La Paz del Plan Colombia asignó los recursos para la construcción del puente sobre el río Pescado y pese a que el Departamento Nacional de Planeación aprobó el proyecto de inversión, las obras no se han ejecutado.
Pretensiones
Los actores solicitan que se hagan las siguientes declaraciones y condenas:
Que se ordene la construcción de las carreteras que comunican los municipios de Morelia, Valparaíso, Solita, El Dorado, Curillo y del puente sobre el río Pescado.
Que se reconozca a su favor el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.
2. LA CONTESTACIÓN
2.1. INVIAS propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva argumentando que compete al Departamento del Caquetá la construcción de la red vial secundaria a la cual corresponden las vías cuya pavimentación y mejoramiento se reclama, y que según el Decreto 2056 de 2003, le corresponde ejecutar las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada de la red vial nacional de carreteras primaria y terciaria.
Manifestó que los actores desconocen que las obras para la construcción de vías deben someterse al procedimiento contractual establecido en la Ley 80 de 1993.
2.2. El Departamento del Caquetá puso de presente que según el Decreto 230 de 1999, compete a la Secretaria de Transporte e Infraestructura del Departamento construir, conservar y mantener cada uno de los componentes de la infraestructura de transporte regional, integrando las zonas de producción y consumo del Departamento. Expresó que tienen el carácter de vías departamentales las que unen cabeceras municipales entre sí y/o provienen de una cabecera municipal y conectan con una principal y no son parte de la red vial nacional.
Sostuvo que el Departamento viene adelantando las gestiones administrativas y necesarias para contratar el mantenimiento de las vías en los municipios de Morelia, Valparaíso, Solita, El Dorado y Curillo.
2.3. El Ministerio de Transporte propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, pues según los Decretos 2171 de 1992, 101 de 2000, 80 de 1987 y la Ley 105 de 1993 compete a INVIAS mantener y rehabilitar las vías de carácter nacional e interdepartamental. Entidad, en virtud de la descentralización goza de autonomía administrativa y presupuestal para ejercer sus propias funciones.
2.4. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (Fondo de Inversión para la Paz) señaló que conforme lo acreditan las actas del Consejo Directivo de la entidad, a los proyectos viales objeto de la presente acción popular no se les asignó presupuesto durante los años 2000 y 2003.
Expuso que durante el año 2002 se priorizaron proyectos viales en los municipios de Curillo, Solita y Valparaíso, que no pudieron llevarse a cabo por falta de recursos en virtud de recortes y aplazamientos presupuestales.
3. LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO
Tuvo lugar el 3 de marzo de 2004, pero por inasistencia de los actores, se declaró fallida y se ordenó seguir con el trámite del proceso.
4. PRUEBAS
Entre las allegadas merecen destacarse las siguientes:
- Oficio 1397 de 12 de mayo de 200, en que la Secretaria de Transporte e Infraestructura del Departamento informa la contratación que ha efectuado para el mantenimiento carreteable en los municipios materia de la acción.
- Oficio RCAQ-0513 de 17 de mayo de 200, en que la Dirección Territorial de INVIAS rinde informe sobre el estado en que se encuentran los proyectos para el mantenimiento de las vías.
5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
5.1. Los actores reiteraron los argumentos expuestos en la demanda e insistieron en que las entidades demandadas deben ejecutar las obras relacionadas con la construcción del puente sobre el río Pescado y de mantenimiento de las vías de los municipios de Morelia, Valparaíso, Solita, El Dorado y Curillo, dado el peligro inminente que el aislamiento conlleva para la comunidad, para con ello proteger los derechos colectivos para cuya protección instauraron la acción.
5.2. INVIAS reiteró los argumentos expuestos en su contestación y puso de presente que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público debe asignarle los recursos que demanda la ejecución de las obras que se solicitan en la demanda.
5.3. Las demás partes guardaron silencio.
II. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA
El Tribunal Administrativo del Caquetá declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Transporte, por considerar que compete al Departamento del Caquetá e INVIAS adelantar las obras de construcción del puente sobre el río Pescado y de mantenimiento de las vías de los municipios de Morelia, Valparaíso, Solita, El Dorado y Curillo.
Consideró que las pruebas allegadas al proceso demostraron que las entidades demandadas han adelantado las gestiones presupuestales y contractuales para ejecutar el mantenimiento de las vías en los municipios afectados y para construir el Puente sobre el río Pescado, atendiendo lo establecido en la Ley 80 de 1993.
III. LA IMPUGNACIÓN
Los actores insistieron en que las pruebas allegadas con la demanda evidencian el riesgo que representa para la comunidad la falta de ejecución de las obras solicitadas en la presente acción. Agregó que por ser éstas prioritarias, no debían someterse a trámites dispendiosos.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Auncuando ciertamente se comprobó la ocurrencia de los hechos que representan amenaza a la seguridad a causa del aislamiento a que debieron someterse los municipios de Morelia, Valparaíso, Solita, El Dorado y Curillo por no haberse reconstruido el puente sobre el río Pescado y por el mal estado de las vías que los conectan, las pruebas allegadas desvirtúan los supuestos fácticos en que los actores fundamentaron su acción, pues demuestran que antes de que la instauraran el 10 de octubre de 2003, INVIAS y el Departamento del Caquetá, en el ámbito de sus competencias constitucionales y legales, venían adelantando los estudios de factibilidad y de formulación de proyectos así como las gestiones presupuestales para poder llevar a cabo el proceso de contratación requerido para la ejecución del proyecto obra de construcción del puente del río Pescado y para el mantenimiento de las vías de los municipios de Morelia, Valparaíso, Solita, El Dorado y Curillo.
En efecto, del acervo documental allegado merece destacarse lo siguiente:
El oficio de 12 de mayo de 2004 en que la Secretaria de Transporte e Infraestructura de la Gobernación de Caquetá hizo constar lo siguiente:
« ... La Administración Departamental, ha adelantado a través de esta Secretaría el mejoramiento de las carreteras de los municipios de Morelia, Valparaíso, Solita, El Dorado y Curillo.
El Departamento, ha realizado contratación para el mantenimiento carreteable en algunos de los municipios referenciados:
| Núm | Objeto | Valor | Contratista | Estado |
| Contrato 085/03 | Mantenimiento vía Valparaíso-Solita, Km.0+000 al Km. 25+000. | 49.949.719 | Gerardo Quintero Buitrago | Ejecutado |
| Contrato 193/03 | Conformación de la vía Albania-Curillo del Km. 26 al Km. 36 | 9.500.000 | Pedro Nelson Delgado Velásquez | En ejecución |
Igualmente se han suscrito los siguientes convenios con algunos municipios, así:
| Núm | Objeto | Valor | Aporte | Estado | ||
| Dpto. | Mpio | Otro | ||||
| Convenio 005/04 | Mejoramiento vía Morelia hasta Km. 20 | 25.990.400 | 25.990.400 | 3.000.000 | 2.476.600 | En ejecución |
| Convenio 006/04 | Mantenimiento de la vía Curillo | 50.000.000 | 50.000.000 | 26.600.000 | 7.664.790 | En ejecución |
| Convenio 007/04 | Mejoramiento de la vía Albania-Curillo del Km 0+960 a Km 27+500 | 50.000.000 | 50.000.000 | 10.785.000 | 7.200.000 | En ejecución |
| Convenio 004/04 | Mantenimiento de la vía municipio de Valparaiso | 58.100.000 | 58.100.000 | 32.900.000 | 14.182.000 | En ejecución |
| Convenio 003/04 | Mejoramiento de la vía Solita del Km. 25 hasta Solita | 22.667.000 | 18.127.000 | 4.500.000 | 0 | Ejecutado |
En relación con el caso del puente sobre el Río Pescado en el municipio de Valparaíso, el Señor Gobernador y esta Secretaría han adelantado gestiones a nivel central y fue así que (sic) previa solicitud al Instituto Nacional de Vías, se realizó la visita e inspección al sitio de la obra, por parte de un Ingeniero Experto en este tipo de estructuras, adscrito a la Oficina de Prevención y Atención de Emergencias, el día 21 de febrero de 2004, para que determinara los costos de diseño y construcción del puente para la asignación de recursos e iniciar el proceso licitatorio para la ejecución de la obra.
De los recursos asignados en Audiencias Públicas Consultivas para el Departamento del Caquetá, con destino al mantenimiento de la red secundaria, del orden de los tres mil millones de pesos ($3.000'000.000), se han distribuido de la siguiente manera:
$2.400'000.000 para el mantenimiento de la vía Morelia – Valparaíso, mediante la construcción del puente sobre el río Pescado.
$600'000.000, con destino al mantenimiento de la vía Morelia – Valparaíso – Solita.
El Ministerio de Transporte a través de la Dirección de Infraestructura, mediante oficio MT5500-2 de 21 de abril de 2004, suscrito por el doctor Juan Manuel González Torres, nos informa sobre las vías que fueron incluidas en el Programa de Pavimentación, así:
Albania-Curillo 37 Kilómetros
Paujíl-Cartagena del Chaira 30 Kilómetros
San Vicente Neiva-Neiva 13 Kilómetros
Morelia-Valparaíso, 20 kilómetros »
El Oficio RCAQ-0513 de 17 de mayo de 2004 el Director Territorial de INVIAS constató:
«... respecto a si las carreteras citadas en la Acción Popular con número de radicación 001-2003-283 son del orden nacional, departamental, municipal o rural, anexo me permito remitir el INVENTARIO VIAL DE LA RED TERCIARIA para su conocimiento.
Es de gran importancia informarle que el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS por intermedio de la SUBDIRECCIÓN DE LA RED TERCIARIA Y FERREA adelanta los trámites necesarios para dar inicio al proceso licitatorio para contratar el «MEJORAMIENTO Y MANTENIMIENTO DE LA VIA MORELIA – VALPARAÍSO – SOLITA, MEDIANTE EL DISEÑO Y CONSTRUCCIÓN PUENTE PESCADO», con recursos provenientes de los asignados al Caquetá para la presente vigencia en las Audiencias Públicas con Planeación Municipal y el MANTENIMIENTO DE LA CARRETERA MORELIA – VALPARAÍSO – SOLITA, recursos totales que ascienden a $2.520 millones.
El trámite se encuentra en la etapa de concepto previo de Planeación Nacional. Una vez se obtenga éste concepto previo, se podrá dar inicio al proceso licitatorio. El plazo estimado de ejecución de los trabajos de diseño y construcción, es de siete (7) meses contados a partir de la fecha en que se expida al contratista la orden de iniciación.»
El Oficio 287 de 27 de febrero de 200, en que la Consejería para el Plan Colombia (Infraestructura) informó lo siguiente:
«El proyecto de construcción del puente Pescado, fue un proyecto contemplado en la pasada administración año 2002, mediante acta de comité operativo No 2 de 20 de febrero de 2002; comité operativo del convenio No. 2-002-00 suscrito entre las partes(DARP –FIP –MT –FNCV), el cual autoriza $390 millones de pesos de la vigencia 2002 y $280 millones de pesos en vigencias futuras de 2003, para que el Fondo Nacional de Caminos Vecinales ejecute el proyecto bajo el programa Vías para La Paz.
A INVIAS compete adelantar el proyecto relacionado con las obras de mantenimiento de las vías del Caquetá, - Morelia- Valparaíso- Solita- El Dorado- Curillo.
La ejecución del proyecto quedó programada para el año 2003, debido a que el Departamento Nacional de Planeación niega las vigencias futuras antes mencionadas. En el año 2003 el Fondo Nacional de Caminos Vecinales entra en proceso de liquidación. Por esta razón todos los proyectos programados para ejecutar por parte del FNCV, se trasladan al Instituto Nacional de Vías – Subdirección de Red Terciaria y Férrea.
Al realizarse este traspaso de proyectos, la Subdirección del Instituto empieza a revisar todos los proyectos para verificar el estado en el que se encontraban, concluyéndose que la mayoría de los proyectos eran solo diagnósticos insuficientes para determinar el alcance real de la obra y sus inversiones, como en el caso del Proyecto Construcción del Puente Pescado – Caquetá.
Por lo anterior, la subdirección de Red Terciaria solicitó al comité aplazar la ejecución de dicho proyecto hasta tanto no se tengan estudios y diseños completos del mismo, y se determinen los recursos necesarios para su total ejecución y funcionamiento; de igual manera solicitó al comité autorización para financiar la terminación de proyectos más completos.»
Al examinar situaciones análogas, esta Corporació ha sostenido que las obras públicas solo pueden adelantarse con fundamento en estudios técnicos y cuando exista la debida disponibilidad presupuestal, conforme a las prioridades sobre inversión que las autoridades territoriales en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales establezcan en los respectivos Planes de Desarrollo.
En esas condiciones, hizo bien el a quo en negar las pretensiones de la demanda, pues está plenamente probado que el Departamento del Caquetá e INVIAS, desde antes de que se instaurara la acción, venían adelantando las gestiones precedentes a la ejecución de las obras solicitadas por los actores.
Con todo, la Sala instará a las entidades demandadas para que la ejecución del proyecto de construcción del puente sobre el río Pescado concluya en un plazo razonable, y al Departamento del Caquetá para que asegure el mantenimiento periódico de las vías objeto de la presente acción, mediante la adopción de un plan anual de mantenimiento y reparación vial con su respectivo cronograma que asegure que se haga de manera periódica y permanente.
Puesto que los actores insisten en que, atendida la urgencia de las obras, no deberían exigirse trámites dispendiosos, la Sala advierte que no obstante la urgencia con que se requieren obras en las zonas afectadas por el conflicto armado no pueden en modo alguno desconocer que para que estas puedan adelantarse resulta imperativo que las autoridades cumplan con los requisitos de formulación de proyectos y con los contractuales y presupuestales, previstos en la ley.
La urgencia con que se requieren no tiene el alcance que estos pretenden, pues en modo alguno significa que se pueda obviar el proceso licitatorio para efectos de una contratación de obra pública que por su cuantía así lo exige.
En sentencia de 6 de septiembre de 200 esta Sala precisó el significado de la prevalencia del derecho sustancial en términos que por su pertinencia para el caso presente, resulta pertinente reiterar:
«...
Resulta inaceptable el significado que para sostener sus pretensiones, el actor atribuye al principio de prevalencia del derecho sustancial, pues el postulado constitucional que rige las actuaciones judiciales no implica, en modo alguno, que sea dable a los jueces abstenerse de aplicar las normas legales que regulan los distintos procedimientos; ni que los sujetos procesales puedan hacer caso omiso de las diferencias existentes entre las acciones según la índole de las pretensiones; o que estas puedan ventilarse independientemente de si se ha entablado o no la acción idónea; ni que la observancia de los procedimientos que ha instituido el legislador dependa del criterio subjetivo de los sujetos procesales.
...»
Cosa distinta es que conduzca a la Sala a instar a las autoridades del nivel central a proveer, en casos como el presente, sin demoras los recursos presupuestales con cargo al Fondo de Inversiones para la Paz y a las demandadas a implementar acciones de monitoreo, de coordinación y seguimiento para que los distintos pasos de las etapas de estudios técnicos, formulación de proyectos, asignación de recursos y contractual se cumplan sin demoras injustificadas, atendiendo la celeridad y urgencia con que se requieren las obras en las zonas más afectadas por problemas de orden público o en las adyacentes al teatro de conflicto o de operaciones bélicas. A nadie le es ajeno que el Caquetá es uno de los departamentos más afectados por el conflicto armado, de suerte que ciertamente estas debieron haberse cumplido sin dilaciones.
Por lo anterior, se impone confirmar la sentencia apelada.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 15 de julio de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá.
Segundo.- ÍNSTASE a INVIAS para que continúe adelantando las gestiones presupuestales y contractuales de modo que los estudios y diseños del proyecto de construcción del puente sobre el río Pescado se cumpla en un plazo razonable, y al Departamento del Caquetá para que asegure el mantenimiento periódico y oportuno de las vías del Departamento, mediante la adopción de plan de mantenimiento con su respectivo cronograma para que se haga de manera periódica y permanente.
Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 23 de febrero de 2006.
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO
